I CSK 606/13

Sygn. akt I CSK 606/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 9 października 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jan Górowski (przewodniczący)

SSN Bogumiła Ustjanicz

SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)

Protokolant Ewa Krentzel

w sprawie z powództwa P. B.

przeciwko Miastu W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 9 października 2014 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 17 maja 2013 r.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania,

pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach

postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo o

zasądzenie 105 970,42 zł odszkodowania z tytułu szkody poniesionej przez

powoda na skutek wydania przez Prezydenta m. W. decyzji z dnia 17 marca 2005 r.,

którą odmówiono powodowi wydania zezwolenia na sprzedaż napojów o zwartości

4,5% alkoholu i piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, z

ustawowymi odsetkami od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty i orzekł o

kosztach procesu.

Sąd ustalił, że dnia 12 marca 2003 r. powód złożył wniosek o wydanie

zezwolenia na sprzedaż napojów zwierających do 4,5% alkoholu i piwa

w prowadzonym sklepie spożywczym. Do wniosku dołączył decyzję Państwowego

Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 marca 2006 r., że wymieniony sklep

spełnia wymagania konieczne do sprzedaży napojów alkoholowych

przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zaświadczenie o wpisie do

ewidencji działalności gospodarczej i uzyskaną przez jego ojca decyzję z dnia

27 października 1973 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu kwiatowego na gruncie

stanowiącym własność Skarbu Państwa.

Decyzja Prezydenta m. W. z dnia 28 listopada 2003 r., którą odmówiono

powodowi wydania żądanego zezwolenia, została uchylona przez Samorządowe

Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 20 maja 2004 r. Rozpatrując wniosek

powtórnie, Prezydent m. W. decyzją z dnia 3 września 2004 r. ponownie załatwił go

negatywnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na skutek odwołania powoda -

uchyliło również tę decyzję.

Decyzją z dnia 17 marca 2005 r. Prezydent m. W. po raz kolejny odmówił

powodowi wydania zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających do

4,5% alkoholu i piwa w prowadzonym przez niego sklepie. Samorządowe Kolegium

Odwoławcze decyzją z dnia 20 lipca 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

Prezydenta m. W. z dnia 17 marca 2005 r. Wniosek nie został uwzględniony,

ponieważ powód nie wykazał posiadania tytułu prawnego do lokalu, w którym

zamierzał powadzić działalność gospodarczą.

3

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r.,

wydanym w sprawie […], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia 20 lipca 2005 r. i decyzję Prezydenta m. W. z dnia 17 marca 2005 r.;

wymieniony wyrok uprawomocnił się z dniem 31 sierpnia 2006 r.

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. Sąd Administracyjny w W., sygn. akt

[…], oddalił skargę powoda na bezczynność pozwanego w sprawie wydania

zezwolenia na sprzedaż napojów zwierających do 4,5% alkoholu i piwa. Wskazując

na art. 18 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 28 października 1982 r. o wychowaniu w

trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zmieniony przez art. 105 ustawy z dnia

25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz.

1225), Sąd wyjaśnił, że według tego przepisu, w brzmieniu po nowelizacji, do

wniosku o zezwolenie należało m.in. dołączyć - czego nie zrobiono - decyzję

właściwego państwowego inspektora o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art.

65 ust. 1 pkt 2 przytoczonej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Decyzją Prezydenta m. W. z dnia 29 kwietnia 2008 r. powód otrzymał

zezwolenia na sprzedaż napojów o zwartości 4,5% alkoholu i piwa do spożycia

poza miejscem sprzedaży.

Sąd Okręgowy podzielił zarzut pozwanego, że dochodzone roszczenie

odszkodowawcze uległo przedawnieniu na podstawie art. 4421

§ 1 k.c.

Podkreślając, że powód na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. wskazał decyzję

Prezydenta W. z dnia 17 marca 2005 r. jako zdarzenie wyrządzające szkodę, Sąd

uznał, iż początek biegu terminu przedawnienia roszczenia należy liczyć od dnia

doręczenia tej decyzji. Zadaniem Sądu Okręgowego w chwili otrzymania tej decyzji

powód był świadomy jej wadliwości, musiał też mieć świadomość (wiedzę) jej

wpływu na jego sytuację majątkową, znał również sprawcę szkody; wiedzę o tych

faktach posiadał najpóźniej w chwili wniesienia odwołania do Samorządowego

Kolegium Odwoławczego od decyzji Prezydenta m. W. z dnia 17 marca 2005 r.,

tj. dnia 13 kwietnia 2005 r.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda, podzielając

dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne i ocenę, że

dochodzone roszczenie uległo przedawnieniu.

4

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach, pełnomocnik powoda

zarzucił naruszenie art. 4171

§ 1 i § 2 k.c. art. 16 § 1 k.p.a., art. 442 § 1 i art. 4421

§ 1 k.c. oraz art. 328 § 2 i art. 233 § 1 k.p.c. Powołując się na te podstawy wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie we wskazany sposób co do istoty

sprawy albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Powód jako podstawę prawną dochodzonego roszczenia wskazał art. 4171

§ 2 k.c. Przepis ten normuje odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu czynu

niedozwolonego. Według tego przepisu czynem niedozwolonym jest wydanie

niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub niezgodnej z prawem

ostatecznej decyzji. Na deliktowy charakter przewidzianej w przytoczonym

przepisie odpowiedzialności odszkodowawczej wskazuje jednoznacznie

obejmujący go tytuł jednostki redakcyjnej („Czyny niedozwolone").

Trafnie eksponowaną specyfiką odpowiedzialności przewidzianej w art. 4171

§ 2 k.c. jest - jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale całej Izby Cywilnej z dnia

31 marca 2011 r., III CZP/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75) - uzależnienie

dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem ostatecznej decyzji

od uprzedniego stwierdzenia jej niezgodności z prawem we właściwym

postępowaniu. Chodzi tu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu

kwalifikowanych naruszeń określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub o stwierdzenie –

w sytuacji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. - wydania decyzji z takimi

kwalifikowanymi naruszeniami prawa. Ostateczna decyzja nadzorcza zawierająca

takie stwierdzenie wiąże w sprawie o odszkodowanie, ma więc niewątpliwie

charakter prejudykatu przesądzającego jedną z przesłanek omawianej

odpowiedzialności deliktowej - bezprawność działania organu przy wydaniu decyzji.

Budząca kontrowersje kwestia, z jaką chwilą powstaje zobowiązanie do

naprawienia szkody (z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję

niezgodną z prawem czy decyzję nadzorczą) została rozstrzygnięta w przytoczonej

uchwale całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP

112/10. Sąd Najwyższy uznał, że nie można podzielić - mimo konieczności

5

uzyskania decyzji nadzorczej do dochodzenia odszkodowania za szkodę

wyrządzoną decyzją administracyjną - tych zapatrywań, według których czyn

niedozwolony rodzący zobowiązanie do naprawienia szkody finalizuje się dopiero

z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nadzorczą. Obowiązkiem

odszkodowawczym na podstawie art. 4171

§ 2 k.c. objęte jest tylko wyrządzenie

szkody ostateczną decyzją naruszającą prawo, a decyzja nadzorcza jest wynikiem

zgodnego z prawem postępowania zmierzającego do usunięcia naruszeń prawa.

Nie można wiązać wyrządzenia szkody z wydaniem ostatecznej decyzji nadzorczej

nawet w tych przypadkach, w których przedmiotem działań nadzorczych jest

decyzja wadliwa nadająca stronie prawo. W przypadkach tych może się wprawdzie

wydawać, że bezpośrednią przyczyną szkody jest ostateczna decyzja nadzorcza,

ale to nie odpowiada rzeczywistości. Tylko ostateczna decyzja niezgodna z prawem,

a nie późniejsza w stosunku do niej decyzja nadzorcza przesądza kwalifikację

doznanego przez stronę uszczerbku jako szkody wyrządzonej wykonywaniem

władzy publicznej niezgodnie z prawem. Według omawianej uchwały całej Izby

Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, decyzja

nadzorcza nie jest, wbrew zapatrywaniom części piśmiennictwa i orzecznictwa,

elementem czynu niedozwolonego w rozumieniu art. 4171

§ 2 k.c. Z tego względu

zaniechania organu w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego lub stwierdzenia

jej wydania z naruszeniem prawa, trwającego do chwili wydania decyzji nadzorczej,

nie można uznać za okoliczność wchodzącą w zakres rozpatrywanego czynu

niedozwolonego.

Z powyższego wywodu wynika, że zobowiązanie do naprawienia szkody na

podstawie art. 4171

§ 2 k.c. powstaje z chwilą uzyskania przez decyzję niezgodną

z prawem przymiotu ostateczności. Tymczasem w zaskarżonym wyroku kwestia

powstania dochodzonego roszczenia odszkodowawczego, opartego na

przewidzianym w art. 4171

§ 2 k.c. czynie niedozwolonym, którego źródłem jest

decyzja Prezydenta m. W. z dnia 17 marca 2005 r., nie została powiązana - co

trafnie zarzucił skarżący - z chwilą uzyskania przez wymienioną decyzję przymiotu

ostateczności. Z podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem,

czy i kiedy decyzja z dnia 17 marca 2005 r. stała się ostateczna w rozumieniu

prawa administracyjnego. W tej sytuacji nie można odeprzeć zarzutu skarżącego,

6

że wyrok został wydany z naruszeniem art. 4171

§ 2 k.c., który powstanie

roszczenia o odszkodowanie uzależnia od uzyskania przez decyzję przymiotu

ostateczności w rozumieniu art. 16 k.p.a.

Nie można także odmówić racji skarżącemu, że zaskarżony wyrok został

wydany z naruszeniem art. 4421

§ 1 k.c. Podzielając zarzut pozwanego,

że dochodzone roszczenie uległo przedawnieniu, Sąd przyjął, że powód już

z chwilą doręczenia decyzji Prezydenta m. W. z dnia 17 marca 2005 r. dowiedział

się o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia. Tymczasem nie sposób

przypisać powodowi - jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej - wiedzy o tych

faktach zanim wymieniona decyzja uzyskała przymiot ostateczności i stała się

źródłem powstania zobowiązania do naprawienia szkody. Ponadto Sąd, ustalając,

że powód wiedział o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, nie wskazał,

na jakich konkretnie dowodach opał to ustalenie. Ogólnikowe powołanie się na

całokształt materiału zebranego w sprawie nie czyni zadość przewidzianym art. 328

§ 2 k.p.c. wymaganiom wskazania w uzasadnieniu, na jakich dowodach sąd oparł

ustalenia i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy

dowodowej.

W związku przyjętym przez Sąd przedawnieniem dochodzonego roszczenia

na podstawie art. 4421

§ 1 k.c. należy mieć na względzie, że zastosowanie tego

przepisu wprost (bez uwzględnienia specyfiki przewiedzianego w art. 4171

§ 2 k.c.

czynu niedozwolonego) oznacza, iż przysługujące uprawnionemu roszczenie

przedawni się, jeżeli minie trzy lata od dnia dowiedzenia się przez niego

o powstaniu - na skutek wydania ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem -

szkody i osobie obowiązanej do jej naprawienia, a zawsze gdy minie dziesięć lat od

dnia, gdy wymieniona decyzja stała się ostateczna. Nie można jednak nie

zauważyć, że takie rozumienie art. 4421

§ 1 w związku z art. 4171

§ 2 k.c. jest

odejściem od utrwalonej w polskim prawie zasady, wyrażonej w art. 160 § 6 k.p.a.,

iż roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczna decyzją niezgodną

z prawem, przedawnia się w ciągu trzech lat od dnia, gdy decyzja nadzorcza stała

się ostateczna. Można założyć, że ustawodawca celowo ograniczył możliwość

dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją niezgodną

z prawem co najwyżej do dziesięciu lat od dnia, gdy decyzja taka stała się

7

ostateczna, aby zapobiec nieznajdującemu wyraźnych podstaw w państwie

prawnym stanowi, gdy można dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone

więcej niż dziesięć lat temu, a tym samym chciał wyeliminować te przypadki, gdy

obecnie Skarb Państwa jest zobowiązany do ponoszenia wobec dalekich

spadkobierców poszkodowanego znacznych odszkodowań tylko z tego względu,

że decyzja zawierała wadę formalną. Rodzi się także istotne pytanie, czy

w państwie prawnym, jakim od 1997 r. jest Rzeczypospolita Polska, Skarb Państwa

lub inne podmioty ponoszące odpowiedzialność na podstawie art. 4171

§ 2 k.c.,

powinny odpowiadać za naprawienie szkody wyrządzonej decyzją niezgodną

z prawem przykładowo za kilkudziesięcioletnią niemożność korzystania z rzeczy,

gdy w wyniku bezczynności poszkodowanego lub organów administracji decyzja

nadzorcza została wydana po upływie dziesięciu lat od dnia, gdy decyzja

wyrządzająca szkodę stała się ostateczna.

Z drugiej strony należy zwrócić uwagę, że wykładnia art. 4171

§ 2 k.c. daje

podstawę do wniosku, że zobowiązanie do naprawienia szkody wywołanej

ostateczną decyzją niezgodną z prawem nie jest typowym czynem niedozwolonym.

Zgodnie z tym przepisem uprawniony może bowiem dochodzić swojego roszczenia

dopiero po stwierdzeniu w odpowiednim trybie, że decyzja wyrządzająca szkodę

została wydana z naruszeniem prawa. Do czasu, gdy decyzja nadzorcza stanie się

ostateczna uprawniony nie może więc dochodzić przysługującego mu roszczenia.

W tej sytuacji uznanie, że jego roszczenie ulegnie przedawnieniu zanim stanie się

wymagalne trudne jest do pogodzenia z celem instytucji przedawnienia.

Przedawnienie jest bowiem środkiem, który ma pozbawić uprawnionego możliwości

realizacji roszczenia ze względu na jego bezczynność. Jeżeli zaś uznamy,

że poszkodowany ostateczną decyzją niezgodną z prawem mógł już w chwili, gdy

doręczono mu taką decyzję, podjąć kroki zmierzające do uznania jej za niezgodną

z prawem, czyli znał sprawcę i szkodę, to w wypadku, gdy decyzja nadzorcza nie

zostanie wydana przed upływem trzech lat od dnia, gdy decyzja pierwotna stała się

ostateczna, jego roszczenie ulegnie przedawnieniu. Zawsze zaś trzeba będzie

uznać, że przedawnienie roszczenia poszkodowanego nastąpi, jeżeli od dnia, gdy

decyzja pierwotna stała się ostateczna minie dziesięć lat. Łatwo zauważyć,

że w ten sposób dochodzi do przerzucenia skutków działania organu państwa na

8

uprawnionego. Organ ten bowiem nie tylko, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działał niezgodnie z prawem, ale następnie

nie usunął tego stanu rzeczy przez znaczący okres czasu. Uprawniony zaś, który

nawet zachowuje się starannie i występuje niezwłocznie o stwierdzenie

niezgodności z prawem decyzji wyrządzającej mu szkodę i tak może stracić swoje

roszczenie na skutek przedawnienia.

Zastosowanie art. 4421

§ 1 k.c. do roszczenia dochodzonego na podstawie

art. 4171

§ 2 k.c., bez uwzględnienia nietypowego charakteru unormowanego w nim

czynu niedozwolonego, wymaga także oceny z punktu widzenia chronionego

konstytucyjnie prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej bezprawnym

działaniem władzy publicznej; chodzi o to, czy gwarancja uzyskania odszkodowania

za szkody wyrządzone bezprawnym działaniem władzy publicznej, zawarta w art.

77 ust. 1 Konstytucji RP, nie doznaje ograniczeń. Uznanie, że roszczenie

poszkodowanego przedawnia się po dziesięciu latach od wydania ostatecznej

decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem mogłoby doprowadzić to trudnej do

zaakceptowania sytuacji, iż roszczenie poszkodowanego przedawni się zanim

stanie się wymagalne. W istocie gwarancja zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP

byłaby tylko pozorna i pozbawiona dla poszkodowanych w takiej sytuacji realnej

wartości. Ocena przedawnienia dochodzonego w sprawie roszczenia na podstawie

art. 4421

§ 1 k.c. powinna mieć także na względzie gwarantowaną konstytucyjnie

zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się tej samej sytuacji.

Chodzi o to, czy przyjęta wykładnia art. 4421

§ 1 w związku z art. 4171

§ 1 k.c. nie

spowoduje, że w stosunku do poszkodowanych ostateczną decyzją niezgodną

z prawem, wydaną przed dniem 1 września 2004 r. znajdzie zastosowanie

przewidziane w art. 160 § 6 k.p.a. korzystniejsze uregulowanie przedawnienia niż

w stosunku do poszkodowanych ostateczną decyzją niezgodną z prawem wydaną

po dniu 1 września 2004 r.

Podniesiony przez pozwanego zarzut przedawnienia roszczenia, ze względu

na możliwe różne interpretacje art. 4421

§ 1 w związku z art. 4171

§ 2 k.c., wymaga

zatem rozważenia - co uszło uwagi Sądu - także w przedstawionym wyżej aspekcie.

9

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku

(art. 39815

§ 1 k.p.c. i art. 108 § 2 w związku z art. 39821

k.p.c.).