III SK 85/13

Sygn. akt III SK 85/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 października 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Iwulski (przewodniczący)

SSN Maciej Pacuda

SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)

Protokolant Anna Matura

w sprawie z powództwa T. P. S.A. z siedzibą w W.

(obecnie O. P. S.A.)

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

o nałożenie kary pieniężnej,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 8 października 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 6 czerwca 2013 r.

I. oddala skargę kasacyjną

II. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na

rzecz powoda kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem

zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu

kasacyjnym.

2

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia

20 listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 210 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 8

ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (obecny tekst jednolity:

Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.; dalej również jako: Prawo telekomunikacyjne lub

PT) nałożył na T. P. S.A. z/s w W. (powód) karę pieniężną w wysokości 8.000.000

zł za niezachowanie określonych przez Prezesa Urzędu w decyzjach z 5 maja 2006

r., 7 listopada 2007 r. oraz 29 stycznia 2007 r. wartości wskaźników dostępności i

jakości świadczenia usługi powszechnej.

Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem zarzucając

naruszenie: 1) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca

2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących świadczenia usługi

powszechnej oraz wymagań dotyczących świadczenia usługi szerokopasmowego

dostępu do Internetu dla jednostek uprawnionych w związku z pkt 5.4.1 oraz 5.4.2.

dokumentu normalizacyjnego ETSI EG 201 769-1 VI.1.2. (2000-10) i przyjęcie

niewłaściwej metodologii obliczania stopy nieskutecznych wywołań oraz przyjęcie,

że do obliczania wartości wskaźników, o których mowa w tym przepisie można

przyjąć metodę obliczeń zakładającą okres pomiarów pomiędzy godzinami 8 - 18,

podczas gdy z treści normy wynika, że pomiary winny być dokonywane przez całą

dobę; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że okoliczności za

które powód nie odpowiada (anomalie pogodowe, kradzieże, dewastacje

infrastruktury, nierzetelność firm partnerskich) nie wyłączą odpowiedzialności

powoda w usuwaniu opóźnień skutkujących przekroczeniami norm USO, a

wpływają jedynie na zmniejszenie wymiaru nałożonej kary; 3) art. 201 ust. 1-3 w

związku z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 10 dyrektywy

2002/20 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie

zezwoleń na udostępnianie sieci i usługi łączności elektronicznej (dyrektywa o

zezwoleniach) (Dz. Urz. WE L 108 z 24.04.2002, s. 21; dalej również jako:

dyrektywa 2002/20) i art. 11 ust. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z

dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i praw użytkowników

odnoszących się do sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o usłudze

3

powszechnej) (Dz. Urz. WE L 108 z 24.04.2002, s. 51; dalej również jako:

dyrektywa 2002/22) poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji Prezesa Urzędu

nakładającej na powoda karę pieniężną jest możliwe pomimo pominięcia trybu

przewidzianego w art. 201 ust. 1 - 3 Prawa telekomunikacyjnego; 4) art. 210 ust. 2

PT poprzez nałożenie rażąco wygórowanej kary.

Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. uchylił decyzję

prezesa Urzędu kierując się następującymi ustaleniami faktycznymi i ich oceną

prawną.

Decyzjami z roku 2006 i 2007 Prezes Urzędu wyznaczył powodowi okresy

świadczenia usługi powszechnej oraz wartości wskaźników dostępności i jakości

świadczenia usług powszechnej. Prowadził w stosunku do powoda postępowanie

kontrolne, w ramach którego wykonano zdalnie czynności celem zbadania

utrzymywania przez powoda wartości wskaźników dostępności i jakości. Wyniki

pomiarów zawarto w Protokole zdalnej kontroli wskaźników jakości usług

telefonicznych PSTN w Polsce za 2006 r. z dnia 30 kwietnia 2007 r., który

przesłano powodowi. Jednocześnie w piśmie tym Prezes Urzędu wezwał powoda

do przedstawienia wyjaśnień co do przyczyn oraz powziętych kroków celem

usunięcia nieprawidłowości opisanych w protokole. Powód przedstawił stosowne

wyjaśnienia w piśmie z 31 stycznia 2008 r. oraz wskazał podjęte działania

naprawcze.

Kolejne wyniki pomiarów zawarto w Protokole zdalnej kontroli wskaźników

jakości usług telefonicznych PSTN w Polsce za 2007 r. z dnia 20 maja 2008 r.,

który także przesłano powodowi, wzywając do przedstawienia wyjaśnień, co powód

uczynił pismem z 24 czerwca 2008 r. wraz z planem działań w zakresie poprawy

jakości pracy sieci.

Prezes Urzędu zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2008 r. poinformował

powoda o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie

nałożenia na powoda kary pieniężnej za niezachowanie określonych przez Prezesa

Urzędu w decyzjach z 5 maja 2006 r., 7 listopada 2006 r. oraz 29 stycznia 2007 r.

wartości wskaźników dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej.

Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

4

Uwzględniając odwołanie Sąd Okręgowy uznał za słuszny zarzut naruszenia

art. 201 ust. 1 - 3 PT w związku z art. 209 ust. 1 PT poprzez wydanie decyzji o

nałożeniu kary pieniężnej pomimo przeprowadzenia przez Prezesa Urzędu

postępowania kontrolnego w przedmiocie zachowania wartości wskaźników

dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej. Prezes Urzędu zbadał

spełnienie przez powoda tych wartości przeprowadzając postępowanie kontrolne

wszczęte na podstawie art. 199 PT. W tej sytuacji powinien, zdaniem Sądu

Okręgowego, zachować tryb postępowania kontrolnego także w razie ustalenia, że

przedsiębiorca ten nie utrzymał wartości wskaźników dostępności i jakości

świadczenia usługi powszechnej. Wszczęcie postępowania kontrolnego na

podstawie art. 199 PT determinuje bowiem prowadzenie dalszego postępowania w

trybie art. 201 PT. Taki tryb postępowania znajduje potwierdzenie dodatkowo w

art. 94 ust. 5 PT, który odsyła do art. 201 PT w przypadku niewywiązywania się

przez przedsiębiorcę wyznaczonego z obowiązku świadczenia usługi powszechnej

zgodnie z określonymi wartościami wskaźników dostępności i jakości. Dlatego

Prezes Urzędu powinien podjąć czynności określone w art. 201 PT, polegające na

wydaniu zaleceń pokontrolnych i dopiero w przypadku bezskutecznego upływu tego

terminu i nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości Prezes Urzędu mógł wydać

decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz wyznaczyć

stosowany termin, a dopiero w razie jego bezskutecznego upływu mógł wydać

decyzję nakładającą karę pieniężną.

Sąd Okręgowy miał także na względzie, że ustalenia poczynione w toku

postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 199 PT stanowiły

podstawę do wydania decyzji w sprawie nałożenia na powoda kary pieniężnej na

podstawie art. 10 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 206 ust. 1 PT.

Wydając zaskarżoną decyzję Prezes Urzędu nie rozważył nawet, czy podmiot

kontrolowany usunął stwierdzone nieprawidłowości, bądź czy udzielone wyjaśnienia

okazały się niewystarczające.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego w W. apelacją,

zarzucając naruszenie art. 47964

§ 1 k.p.c.; art. 328 § 2 k.p.c., art. 210 ust. 1 w

związku z art. 209 ust. 1 pkt 8 PT, art. 201 ust. 1 i 3 w związku z art. 299 PT.,

5

art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy o zezwoleniach w brzmieniu obowiązującym do dnia 19

grudnia 2009 r. oraz w brzmieniu - po dnia 19 grudnia 2009 r.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z 6 czerwca 2013 r., oddalił apelację Prezesa

Urzędu.

Sąd Apelacyjny uznał rozważania prawne Sądu pierwszej instancji za

prawidłowe. Zaskarżoną decyzją naruszono art. 209 ust. 1 pkt 8 PT poprzez

nałożenie na powoda kary pieniężnej w związku z niezachowaniem określonych

wartości wskaźników dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej w

sytuacji, gdy uchybienia te zostały stwierdzone przez Prezesa Urzędu w ramach

postpowania kontrolnego prowadzonego wobec powoda, przy czym przed

nałożeniem kary organ nie wystosował wobec powoda zaleceń pokontrolnych ani

decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń.

Prezes Urzędu najpierw prowadził wobec powoda postępowanie kontrolne, a

następnie zawiadomił powoda o wszczęciu z urzędu postępowania

administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Nie zakończył zatem

postępowania kontrolnego w sposób przewidziany w art. 201 ust. 1 i 3 PT. Sąd

Apelacyjny potwierdził, że art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 9 PT

stanowi samodzielną podstawę do nałożenia przez Prezesa Urzędu kary pieniężnej

bez konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego w trybie

określonym w art. 199 i n. PT. Jednakże w niniejszej sprawie Prezes Urzędu,

wobec tego samego przedsiębiorcy i tego samego zdarzenia, wszczął już

postępowanie kontrolne, które nie zostało zakończone w sposób przewidziany w

art. 201 ust. 1 PT.

Dodatkowo Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, że uchylony z dniem 21

stycznia 2013 r., lecz obowiązujący w dacie wydania decyzji, art. 94 PT w ust. 5

jednoznacznie przewidywał, że w przypadku niewywiązania się przez

przedsiębiorcę wyznaczonego z obowiązku świadczenia usługi powszechnej

Prezes Urzędu miał podjąć działania, o których mowa w art. 201 PT. Przepis ten

zawiera dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem rozumowania, zgodnie

z którym Prezes Urzędu nie miał dowolności w skorzystaniu z przysługującej mu

kompetencji do nałożenia kary pieniężnej i był zobowiązany zastosować wskazany

przez ustawodawcę tryb uregulowany w art. 201 ust. 1-3 PT.

6

Stwierdzając, że wzajemna relacja przepisów zawartych w art. 201 ust. 3 pkt

3 i art. 209 ust. 1 pkt 8 PT nie została określona jednoznacznie z PT Sąd

Apelacyjny postanowił wyjaśnić ją z uwzględnieniem dyrektywy 2002/20. W tym

celu dokonał wykładni art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu

oraz w brzmieniu znowelizowanym i stwierdził, że wydana w niniejszej sprawie

decyzja Prezesa Urzędu byłaby zgodna z przepisami prawa unijnego, gdyby

została wydana pod rządami dyrektywy 2002/20 w obecnym brzmieniu. Zgodna z

prawem unijnym wykładnia przepisów prawa krajowego pozwala na zastosowanie

wobec przedsiębiorcy telekomunikacyjnego sankcji bez uprzedniego

sprecyzowania przez organ regulacyjnych wymaganego dyrektywą zachowania

oraz zastosowania środków zmierzających do dobrowolnego usunięcia naruszenia.

Uznając apelację Prezesa Urzędu za bezzasadną Sąd Apelacyjny miał także

na względzie konieczność przestrzegania praw podstawowych przysługujących

przedsiębiorcy w postępowaniach prowadzących do nałożenia kary pieniężnej.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 210 ust. 1 PT w związku z

art. 209 ust. 1 pkt 9 PT poprzez uznanie, że w sytuacji gdy przeprowadzono

postępowanie kontrolne niedozwolone jest wszczęcie odrębnego postępowania w

przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego; 2)

art. 201 ust. 1 i 3 PT w związku z art. 199 poprzez uznanie, że gdy zostało

przeprowadzone postępowanie kontrolne niedozwolone jest wszczęcie odrębnego

postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę

telekomunikacyjnego za niezachowanie określonych przez Prezesa Urzędu

wskaźników dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej; 3) art. 10 ust. 2

i 3 dyrektywy 2002/20 w brzmieniu obowiązującym do 19 grudnia 2002 r. poprzez

błędną wykładnię, tj. uznanie, że przepisy te wyłączają możliwość nałożenia kary

pieniężnej w sytuacji, gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny nie został wezwany do

usunięcia naruszenia obowiązków uregulowanych także w dyrektywie 2002/20.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych Prezes Urzędu argumentował, że

przepis art. 199 ust. 1 PT ustanawia jedynie ogólną kompetencję Prezesa Urzędu

do przeprowadzania kontroli m.in. przestrzegania przepisów, decyzji oraz

postanowień z zakresu telekomunikacji. Przepis ten przyznaje Prezesowi Urzędu

7

uprawnienie do przeprowadzenia kontroli. Organ nie ma natomiast obowiązku jej

przeprowadzenia. Tryb przewidziany w art. 199 ust. 1 oraz art. 201 ust. 1-3 Prawa

telekomunikacyjnego nie jest jedynym ani tym bardziej obligatoryjnym trybem, w

drodze którego istnieje możliwość nałożenia przez Prezesa Urzędu kary pieniężnej

na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który działa w sprzeczności z przepisami

Prawa telekomunikacyjnego bądź decyzjami Prezesa Urzędu. Nie jest to również

tryb, z którego Prezes Urzędu skorzystał wydając decyzję z dnia 20 listopada

2008 r. W ocenie Prezesa Urzędu wszczęcie postępowania kontrolnego nie

determinuje dalszego trybu procedowania organu określonego w art. 201 Prawa

telekomunikacyjnego, umożliwiając Prezesowi Urzędu skorzystanie również w

takim przypadku z odrębnego trybu przewidzianego przepisami art. 209 ust. 1 i

art. 210 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd drugiej instancji nie uwzględnił, że

stwierdzenie przez Prezesa Urzędu naruszenia sankcjonowanego na podstawie

art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego może nastąpić wszelkimi dostępnymi

metodami, w tym także w toku postępowania kontrolnego. Interpretacja zmierzająca

do ograniczenia kompetencji Prezesa Urzędu w zakresie nałożenia kary pieniężnej

w sytuacji wszczęcia przez niego postępowania kontrolnego, w sposób

nieuprawniony zakłóca unormowania przewidziane w odrębnych przepisach

art. 201 i art. 209 Prawa telekomunikacyjnego oraz nie znajduje podstaw zarówno

w krajowym, jak również unijnym porządku prawnym. Zdaniem Prezesa Urzędu

przepis art. 209 ust. 1 stanowi odrębną i samodzielną podstawę do nakładania

administracyjnych kar pieniężnych przez Prezesa Urzędu w razie zaistnienia

naruszeń, o których tam mowa, bez potrzeby uprzedniego przeprowadzenia

postępowania kontrolnego, a także niezależnie od tego postępowania. W razie

stwierdzenia naruszeń wskazanych w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego

Prezes Urzędu nie ma możliwości wyboru zastosowania środka zaradczego, lecz

jest zobligowany do nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który dopuścił się

naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego wskazanych w tym przepisie.

Ponadto, podstawę działania Prezesa Urzędu w niniejszej sprawie stanowił przepis

art. 209 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 210 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, a nie

art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. W toku postępowania administracyjnego

przeprowadzonego przez prezesa Urzędu ustalono, że powód nie zachował

8

określonych przez Prezesa Urzędu wartości wskaźników dostępności i jakości

świadczenia usługi powszechnej, co jest sankcjonowane karą pieniężną na

podstawie art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20

Prezes Urzędu przedstawił następującą argumentację. Zdaniem Prezesa Urzędu

interpretacja art. 10 dyrektywy 2002/20 polegająca na przyjęciu, że za każdym

razem nałożenie sankcji finansowych powinno być poprzedzone wezwaniem do

usunięcia naruszenia powoduje, że w wielu wypadkach, w tym także w niniejszej

sprawie, w zasadzie w ogóle nie byłoby faktycznej możliwości nałożenia kary

pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który dopuścił się naruszenia.

Sytuacja takie mogłyby się powtarzać okresowo i wielokrotnie. Mechanizm sankcji,

zgodnie z którym KOR najpierw wzywałby przedsiębiorcę do usunięcia naruszenia,

a dopiero potem nakładałby karę pieniężną nie spełniałby celów jakiejkolwiek

sankcji, bowiem uniemożliwia szybką reakcję Prezesa Urzędu. Prezes Urzędu

odwołał się także do brzmienia art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20, który to przepis

posługuje się alternatywą „lub” w części, w której stanowi o zapewnieniu

przedsiębiorstwu możliwości wypowiedzenia się w kwestii naruszenia lub usunięcia

naruszenia w wyznaczonym terminie. Skoro dyrektywa posługuje się alternatywą,

wystarczy powiadomić przedsiębiorstwo i zapewnić mu możliwość wypowiedzenia

się, bądź – alternatywnie – wezwać do usunięcia naruszenia w określonym terminie.

Dyrektywa 2002/20 nie stanowi nic o procedurze kontrolnej takiej, jaką przewiduje

art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Polska implementacja dyrektywy o

zezwoleniach polega zaś na tym, że przedsiębiorca zawsze ma możliwość

wypowiedzenia się, a dodatkowo może mieć możliwość usunięcia naruszenia w

określonym terminie, gdy wydanie decyzji następuje w trybie art. 199 ust. 1 oraz

art. 201 ust. 1 - 3 Prawa telekomunikacyjnego. Natomiast art. 209 ust. 1 Prawa

telekomunikacyjnego nie rozróżnia metod, jakimi organ uzyskał informacje w

zakresie konkretnego naruszenia. Dlatego w toku postępowania administracyjnego

w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 210 i art. 209 Prawa

telekomunikacyjnego do materiału dowodowego mogły zostać włączone protokoły

kontroli, które potwierdzały, że w niniejszej sprawie powód nie zachował

9

określonych przez Prezesa Urzędu wskaźników dostępności i jakości usługi

powszechnej.

Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o jej

oddalenie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie ma uzasadnionych podstaw.

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2009 r., III SK 35/08 (OSNP

2010 r., Nr 17-18, poz. 223) przyjęto, że postępowanie w sprawie nałożenia kary

pieniężnej na podstawie art. 210 w związku z art. 209 Prawa telekomunikacyjnego

jest postępowaniem autonomicznym wobec postępowania kontrolnego z art. 199 i

następnych Prawa telekomunikacyjnego w tym sensie, że do nałożenia kary

pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który dopuścił się naruszenia

obowiązków sankcjonowanych karą pieniężną na podstawie art. 209 ust. 1 Prawa

telekomunikacyjnego nie jest konieczne przeprowadzenie uprzednio postępowania

kontrolnego. Z orzeczenia tego wynika zatem, że bez potrzeby wszczynania

postępowania kontrolnego z art. 199 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu

może wszcząć i skutecznie zakończyć postępowanie w sprawie nałożenia kary

pieniężnej na podstawie art. 210 i art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Stanowisko to podtrzymano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 września

2010 r., III SK 8/10, gdzie stwierdzono, że „przepis art. 210 ust. 1 w związku z

art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego stanowi samodzielną podstawę

do nałożenia kary pieniężnej, bez konieczności uprzedniego przeprowadzenia

postępowania kontrolnego z art. 199 Prawa telekomunikacyjnego”. Problem prawny

rozstrzygnięty w wyroku w sprawie III SK 8/10 dotyczył jednak sytuacji odwrotnej, a

mianowicie wpływu uprzedniego wszczęcia postępowania kontrolnego z art. 199 i

następnych Prawa telekomunikacyjnego na możliwość następczego wszczęcia

postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z art. 210 ust. 1 w związku z

art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

W sprawie III SK 8/10 Sąd Najwyższy przyjął, że wszczęcie postępowania

kontrolnego na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego powoduje, iż dalszy

10

tryb procedowania przez Prezesa Urzędu determinowany jest przez wymagania

ustanowione w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Przepis ten normuje kolejne

etapy postępowania w przypadku stwierdzenia uchybień w wykonaniu obowiązków

nałożonych na przedsiębiorcę na mocy ustawy lub na podstawie decyzji. Skoro

przepis art. 201 Prawa telekomunikacyjnego normuje sposób postępowania w

przypadku stwierdzenia uchybień w działalności przedsiębiorcy

telekomunikacyjnego, w zakresie w jakim Prezes Urzędu wykrył takie uchybienia w

wyniku postępowania kontrolnego wszczętego na podstawie art. 199, niedozwolone

jest wszczęcie odrębnego postępowania na podstawie art. 210 ust. 1 w związku z

art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenie obowiązków wynikających z

przepisów ustawy, których respektowania dotyczyło postępowanie kontrolne.

Takiemu działaniu sprzeciwia się zarówno treść art. 201 Prawa

telekomunikacyjnego, jak i konieczność respektowania przywołanych przez Sąd

Najwyższy konwencyjnych standardów ochrony praw przedsiębiorców w sprawach,

w których nakładane są na nich dolegliwe kary pieniężnej przez organy

administracji. Dopiero w dalszej kolejności Sąd Najwyższy posiłkowo odwołał się do

zasad ukształtowania trybu nakładania kar pieniężnych przewidzianych w art. 10

dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu. Pierwszeństwo w zakresie

jakościowego znaczenia dla stanowiska Sądu Najwyższego miała treść przepisów

prawa krajowego oraz standardy wynikające z Europejskiej Karty Praw Człowieka.

Poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie III SK 8/10 zostały

podtrzymane i rozwinięte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2011 r., w

sprawie III SK 52/10. W uzasadnieniu wyroku wskazano zarówno na trafność

zapatrywań prawnych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku w sprawie III SK 35/08,

jak i w sprawie III SK 8/10. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że z tego pierwszego

orzeczenia wynika, że w sprawie o nałożenie kary pieniężnej z tytułu

niewypełnienia obowiązku udzielania informacji lub dostarczenia dokumentów

przewidzianych ustawą do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209 Prawa

telekomunikacyjnego nie zawsze konieczne jest uprzednie przeprowadzenie

postępowania kontrolnego, o którym mowa w art. 199 Prawa telekomunikacyjnego.

Natomiast z wyroku w sprawie III SK 8/10 wynika, że w sytuacji gdy Prezes Urzędu

11

przeprowadził uprzednio postępowanie kontrolne, które wykazało fakt naruszenia

przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego przepisów Prawa telekomunikacyjnego,

organ ten nie może bez wyczerpania trybu postępowania, o którym mowa w

art. 201 Prawa telekomunikacyjnego nałożyć kary pieniężnej w wyniku

przeprowadzenia samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej

na podstawie art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego za naruszenie, którego

dotyczyło postępowanie kontrolne.

W dalszej kolejności Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przepis art. 10 dyrektywy

2002/20 w oryginalnym brzmieniu przewidywał, że krajowy organ regulacyjny może

weryfikować, czy przedsiębiorcy telekomunikacyjni spełniają obowiązki wynikające

z Prawa telekomunikacyjnego lub wydanych decyzji (art. 10 ust. 1 dyrektywy

2002/20). Jeżeli jednak organ stwierdził uchybienia, to zgodnie z art. 10 ust. 2

dyrektywy 2002/20, powinien był powiadomić o tym przedsiębiorcę i zapewnić mu

możliwość ustosunkowania się do stawianych zarzutów lub zapewnić możliwość

usunięcia naruszenia w stosownym terminie. Dopiero w przypadku nieusunięcia

naruszeń w wyznaczonym terminie możliwe było nałożenie kar pieniężnych (art. 10

ust. 3 dyrektywy 2002/20) za zachowania wymienione w art. 10 ust. 2 dyrektywy

2002/20 (to jest niespełnienie wymogów określonych w ogólnym zezwoleniu,

prawach użytkowania lub w szczegółowych obowiązkach, o których mowa w art. 6

ust. 2 dyrektywy 2002/20). Sąd Najwyższy nie podzielił przy tym argumentacji

Prezesa Urzędu, zgodnie z którą użycie w art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 spójnika

„lub” (w sformułowaniu „powiadomi on o tym przedsiębiorstwo i zapewni mu

odpowiednią możliwość wypowiedzenia się w tej kwestii lub usunięcia naruszenia w

terminie”) oznacza, że ustawodawca krajowy wdrażając postanowienia dyrektywy

2002/20 zachowuje możliwość wyboru między dwoma systemami egzekwowania

obowiązków nałożonych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych: systemem

pozwalającym na nałożenie kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia,

a systemem, w którym nałożenie kary musi poprzedzać wezwanie do usunięcia

stwierdzonych naruszeń. Taka wykładnia przepisu art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20

jest nie do pogodzenia z jednoznacznym brzmieniem art. 10 ust. 3 dyrektywy

2002/20, który wyraźnie stanowi o możliwości nakładania kar pieniężnych przez

krajowe organy regulacyjne dopiero po bezskutecznym upływie terminu na

12

usunięcie naruszeń, wyznaczanego stosownie do wymogów określonych w art. 10

ust. 2 dyrektywy 2002/20 („jeżeli przedsiębiorstwo nie usunie naruszeń w terminie

określonym w ustępie 2, właściwe organy [...] podejmą odpowiednie i

proporcjonalne środki [...]. W tym celu Państwa Członkowskie będą mogły

upoważnić właściwe organy władzy państwowej do nakładania kar finansowych”).

Sąd Najwyższy dodatkowo zwrócił uwagę na zmianę art. 10 dyrektywy

2002/20 oraz treść akapitu 51 preambuły do dyrektywy 2009/140, zmieniającej ten

przepis. Z preambuły wynika bowiem jednoznacznie, że jednym z głównych

motywów zmiany dotychczasowego brzmienia art. 10 dyrektywy 2002/20 była

nieadekwatność dotychczasowych unormowań uprawniających krajowe organy

regulacyjne do nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców

telekomunikacyjnych.

Kolejnym orzeczeniem dotyczącym kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia skargi

kasacyjnej Prezesa Urzędu był wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października

2011 r., III SK 9/11. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że zaskarżone skargą

kasacyjną przez Prezesa Urzędu orzeczenie Sądu drugiej instancji opiera się na

założeniu, zgodnie z którym stwierdzenie naruszeń obowiązków ciążących na

przedsiębiorcy telekomunikacyjnym nie jest przy tym wystarczającą przesłanką do

orzeczenia kary pieniężnej z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, gdyż

konieczne jest wyczerpanie trybu procedowania określonego w art. 201 Prawa

telekomunikacyjnego, to jest wyznaczenie terminu do usunięcia naruszeń oraz

bezskuteczny upływ tego terminu, a następnie wydanie decyzji nakazującej

usunięcie stwierdzonych naruszeń. Sąd Najwyższy przypomniał, że założenie to

jest zgodne z zapatrywaniami wyrażonymi w uzasadnieniach powołanych wyżej

wyroków. Dodatkowo wyjaśnił, że w przypadku naruszeń Prawa

telekomunikacyjnego, które nie są objęte zakresem normowania art. 10 dyrektywy

2002/20, przepis art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 210

tej ustawy może stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej po przeprowadzeniu

tzw. samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, chyba że

wcześniej Prezes Urzędu rozpocznie postępowanie kontrolne z art. 199 i

następnych Prawa telekomunikacyjnego. Nie może wówczas stosować art. 209

ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w wyniku przeprowadzenia samoistnego

13

postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (art. 210 Prawa

telekomunikacyjnego). Konieczne jest bowiem uprzednie wyczerpania trybu

postępowania określonego w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego.

W chronologicznie kolejnym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego

2012 r., III SK 24/11 przywołano zarysowaną powyżej linię orzeczniczą. Dodatkowo

zaś wyjaśniono, że stan faktyczny tej sprawy różnił się istotnie od sytuacji, które

oceniał Sąd Najwyższy w powołanych wyżej wyrokach w sprawach III SK 8/10 oraz

III SK 52/10. W sprawie III SK 24/11 nie zachodziła bowiem sytuacja tożsamości

przedmiotów przeprowadzonego przez Prezesa Urzędu postępowania kontrolnego

z art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego oraz samoistnego postępowania w

sprawie nałożenia kary pieniężnej z art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1

Prawa telekomunikacyjnego. Prezes Urzędu nałożył bowiem karę pieniężną za

niedochowanie obowiązków wynikających z art. 143 Prawa telekomunikacyjnego,

które zostało ujawnione w związku, niejako przy okazji, postępowania kontrolnego

prowadzonego w innej sprawie, dotyczącej kontroli pracy systemu GSM 900 i GSM

1800 w zakresie sprawdzenia zgodności wykorzystywanych przez przedsiębiorcę

telekomunikacyjnego kanałów częstotliwości z posiadanym pozwoleniem radiowym.

Przedmiot postępowania kontrolnego (kontrola pracy systemu GSM 900 i GSM

1800 w zakresie sprawdzenia zgodności wykorzystywanych przez powódkę

kanałów częstotliwości z posiadanym pozwoleniem radiowym) był różny od

przedmiotu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (wykorzystywanie

częstotliwości bez wymaganych pozwoleń radiowych z art. 143 Prawa

telekomunikacyjnego). Oznaczało to, że przedsiębiorca nie został ukarany za

sprawdzone w trybie kontroli, o której mowa w art. 199 Prawa telekomunikacyjnego,

wykorzystywanie częstotliwości radiowych w sposób niezgodny z posiadanymi

uprawnieniami, lecz został ukarany w osobnym postępowaniu za wykorzystywanie

częstotliwości bez stosownych zezwoleń.

Poglądy te rozwinięto i doprecyzowano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia

12 maja 2012 r., III SK 35/11. Sąd Najwyższy przypomniał, że w dotychczasowym

orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że przeprowadzenie postępowania

kontrolnego nie jest koniecznym warunkiem dla wydania przez Prezesa Urzędu

decyzji stwierdzającej naruszenie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego

14

art. 209 ust. 1 pkt 1-31 Prawa telekomunikacyjnego i nakładającej na niego karę

pieniężną z tytułu stwierdzonego naruszenia. Jednakże korzystanie przez Prezesa

Urzędu z uprawnienia do nakładania na przedsiębiorców kar pieniężnych w wyniku

przeprowadzenia samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej

podlega pewnemu ograniczeniu. Jeżeli bowiem Prezes Urzędu przeprowadził

postępowanie kontrolne, które wykazało – w zakresie przedmiotu kontroli - fakt

naruszenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego przepisów Prawa

telekomunikacyjnego, powinien on najpierw podjąć czynności przewidziane dla tego

trybu postępowania w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Bez wyczerpania trybu

postępowania kontrolnego (wydanie zaleceń pokontrolnych, wyznaczenie terminu

na zastosowanie się do nich, bezskuteczny upływ terminu) nie aktualizuje się

kompetencja do ukarania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego przez Prezesa

Urzędu, skoro przepisy Prawa telekomunikacyjnego określają wprost sekwencję

czynności podejmowanych przez Prezesa Urzędu.

Sąd Najwyższy uwzględnił w sprawie III SK 35/11 zarzut naruszenia art. 10

ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu, ale z innych powodów, niż

wskazane w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu, której argumentacja była

analogiczna do argumentacji przedstawionej w niniejszej sprawie. Sąd Najwyższy

przyjął bowiem, że wadliwość interpretacyjna i subsumcyjna zaskarżonego wyroku

Sądu drugiej instancji w odniesieniu do art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 polega

na tym, że powołane przepisy dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu

wyznaczały standard postępowania krajowych organów regulacyjnych w

odniesieniu tylko do naruszeń określonych obowiązków ciążących na

przedsiębiorcach telekomunikacyjnych. Przepis art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 w

pierwotnym brzmieniu – stosownie do dyspozycji art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20 –

dotyczył trybu procedowania przy nakładaniu kar pieniężnych za nieprzestrzeganie

„wymogów związanych z ogólnym zezwoleniem lub prawami użytkowania oraz

szczególnych obowiązków, o których mowa w art. 6 ust. 2” dyrektywy 2002/20.

Wymogi te wymieniono w załączniku do przedmiotowej dyrektywy. Zawarte w

załączniku obowiązki i sytuacje dotyczyły warunków towarzyszących pozwoleniu

radiowemu, bądź zasad jego udzielania. Nie obejmują natomiast obowiązku

uzyskania pozwolenia radiowego, które jest źródłem uprawnienia do używania

15

przez przedsiębiorcę urządzenia radiowego. Dlatego w sprawie III SK 35/11 przepis

art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 nie stanowił przeszkody dla przeprowadzenia

samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu w niniejszej sprawie nie ujawnia nowej

argumentacji, która nie zostałby już rozważona w powołanym powyżej

orzecznictwie Sądu Najwyższego. Dotychczasową linię orzeczniczą należy streścić

następująco: prawodawca krajowy ukształtował zasady prowadzenia postępowania

kontrolnego i jego konsekwencje w taki sposób, że przyjęcie twierdzeń Prezesa

Urzędu naruszałoby zasady wypracowane w orzecznictwie Europejskiego

Trybunału Praw Człowieka oraz w prawie krajowym w odniesieniu do gwarancji

proceduralnych, jakie należy zapewnić przedsiębiorcom w postępowaniach

prowadzących do nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, które z uwagi na

swoją dolegliwość określane są mianem administracyjnych sankcji o charakterze

karnym z tą konsekwencją, że w postępowaniach tego rodzaju wymagany jest

wyższy poziom gwarancji praw przedsiębiorcy, niż w „zwykłych” sprawach

administracyjnych. U podstaw linii orzeczniczej leży prawo krajowe i prawo

konwencyjne. Prawo unijne, w szczególności zaś art. 10 dyrektywy 2002/20 miało

w dotychczasowej praktyce orzeczniczej wtórne znaczenie. Z jednej strony przepis

art. 10 dyrektywy 2002/20 został potraktowany przez Sąd Najwyższy jako przepis

ograniczający zakres swobody prawodawcy krajowego (tzw. autonomii

proceduralnej) przy konstruowaniu krajowych postępowań służących

wyegzekwowaniu obowiązków przewidzianych w prawie krajowym wdrażającym

unijne dyrektywy. Z drugiej strony, ewentualna sprzeczność prawa krajowego z

prawem unijnym - w przypadku uznania, że wynikające z orzecznictwa Sądu

Najwyższego interakcje między postępowaniem kontrolnym a postępowaniem w

sprawie nałożenia kary pieniężnej – należy do tej kategorii sprzeczności prawa

krajowego z prawem unijnym, którą trudno wpasować w klasyczne instrumenty

usuwania tej sprzeczności.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że reguła Simmenthal,

służąca usuwaniu sprzeczności prawa krajowego z prawem unijnym poprzez

pominiecie przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym, znajduje

zastosowanie zasadniczo na korzyść jednostki, gdy prawo unijne przyznaje jej

16

prawo, którego prawo krajowe nie szanuje. Taka sytuacja nie ma miejsca w

niniejszej sprawie. W drugiej kolejności należy zaś zauważyć, że do tej pory

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie miał jeszcze okazji wypowiedzieć

się wprost w tej kwestii, ale z dotychczasowego orzecznictwa wynika, że zasada

efektywności prawa unijnego nie wymaga, by dokonywać takiej wykładni prawa

krajowego, która doprowadzi do pociągnięcia jednostki do odpowiedzialności karnej,

której prawo krajowe wprost nie przewiduje. Art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w

nowym, bardziej restrykcyjnym brzmieniu, nie możne implikować zmiany

dotychczasowej wykładni przepisów krajowych na niekorzyść przedsiębiorcy

telekomunikacyjnego w zakresie decyzji Prezesa Urzędu wydanej przed wejściem

w życie nowych unormowań dyrektywy.

W ocenie Sądu Najwyższego art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej i

wynikająca z niego zasada efektywności w związku z art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy

2002/20 w pierwotnym brzmieniu należy więc interpretować w ten sposób, że sądy

krajowe nie mają prerogatywy do stosowania wykładni pozwalającej na nałożenie

na przedsiębiorstwo dolegliwej kary pieniężnej, wbrew regulacjom prawa krajowego

przewidującym uprzednie wezwanie przedsiębiorstwa do usunięcia stwierdzonego

naruszenia jednego z obowiązków, o którym mowa w art. 10 ust. 2 dyrektywy

2002/20 w wyznaczonym w tym celu terminie.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy oddalił niemającą

usprawiedliwionych podstaw skargę kasacyjną na podstawie art. 39814

k.p.c.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na

podstawie art. 98 § 3 k.p.c. w związku z art. 99 k.p.c. oraz § 12 ust. 4

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie

opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa

kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z

urzędu.