III SZP 2/14

Sygn. akt III SZP 2/14

UCHWAŁA

Dnia 8 października 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Iwulski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Maciej Pacuda

SSN Krzysztof Staryk

Protokolant Anna Matura

w sprawie z powództwa Elektrociepłowni Z. Spółki Akcyjnej

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej świadectwa pochodzenia ,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 8 października 2014 r.,

zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w .z

dnia 28 maja 2014 r.,

"Czy na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997

roku - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. 1059) służy odwołanie do

Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki

wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej

decyzji tego organu regulacyjnego?"

podjął uchwałę:

Od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w

przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji służy odwołanie

do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i

konsumentów (art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. -

Prawo energetyczne, jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze

zm. oraz art. 47946

pkt 1 k.p.c.).

UZASADNIENIE

2

Postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r., Sąd Apelacyjny w W. na podstawie

art. 390 § 1 w związku z art. 397 § 2 k.p.c. przedstawił Sądowi Najwyższemu do

rozstrzygnięcia rozpoznawane zagadnienie prawne jako budzące poważne

wątpliwości.

Zagadnienie to wyłoniło się przy rozpoznawaniu zażalenia Elektrociepłowni

"Z." (dalej Spółka) na postanowienie Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony

konkurencji i konsumentów z dnia 17 grudnia 2013 r., odrzucające odwołanie Spółki

od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE) z dnia 31

marca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji Prezesa

URE z dnia 28 marca 2008 r. umarzającej świadectwo pochodzenia z kogeneracji.

Podstawę prawną decyzji Prezesa URE z 31 marca 2011 r. stanowiły art. 156 § 1

pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 ustawy

z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r.,

poz. 1059 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przy wydawaniu decyzji

z 28 marca 2008 r. nie naruszono w sposób rażący prawa, bowiem wykładnia art.

9a ust. 8d i 8e Prawa energetycznego nie jest jednolita w orzecznictwie. Odwołanie

od decyzji z 31 marca 2011 r., które Spółka wniosła do Sądu Okręgowego zostało

odrzucone z powołaniem się na niedopuszczalność drogi sądowej. Według Sądu

Okręgowego, w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych uprzednio

przez Prezesa URE, organ ten występuje w charakterze organu wyższego stopnia

w rozumieniu art. 157 k.p.a. Organ orzekający w sprawie o stwierdzenie

nieważności decyzji administracyjnej przeprowadza wyłącznie kontrolę

prawidłowości samej decyzji i nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron (nie

orzeka merytorycznie). Orzeczenie w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji

zapada w nowej (odrębnej) sprawie administracyjnej, przy czym od decyzji wydanej

w takiej sprawie stronie przysługuje odwołanie lub wniosek o powtórne rozpatrzenie

sprawy na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W decyzji z 31 marca 2011 r. Prezes URE - występujący zatem jako organ nadzoru

- rozstrzygał nową sprawę administracyjną w postępowaniu o stwierdzenie

nieważności własnej, wcześniejszej decyzji (wydanej na podstawie przepisów

Prawa energetycznego). Oznacza to, że Prezes URE nie rozpoznawał sprawy z

3

zakresu regulacji energetyki, w której rozstrzygnięcie byłoby poddane kognicji sądu

powszechnego (art. 47946

k.p.c.), lecz orzekał w sprawie, której istota polega na

wzruszeniu ostatecznych decyzji administracyjnych w nadzwyczajnym trybie

przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje

wydawane na podstawie art. 156 k.p.a. mają charakter zbliżony do orzeczeń

wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc nie zapadają w

sprawach, w których Prezes URE orzekał na podstawie Prawa energetycznego. Z

tej przyczyny - zdaniem Sądu Okręgowego - są one wyłączone spod kognicji sądów

powszechnych. Przepisy art. 4791

§ 1 w związku z art. 47946

k.p.c. przyznają

sądom powszechnym kompetencje jedynie w zakresie rozpoznawania środków

odwoławczych od decyzji i postanowień Prezesa URE wydawanych w sprawach z

zakresu energetyki (tych, w których Prezes URE działa w charakterze organu

regulacyjnego). Natomiast w innych sprawach administracyjnych, w których

rozstrzyga Prezes URE (a do nich zaliczają się sprawy rozpoznawane w trybie art.

156 k.p.a.) stosuje się przepisy art. 127 § 3 k.p.a. (ewentualnie art. 127 § 3 w

związku z art. 144 k.p.a.). Według Sądu pierwszej instancji, skoro sądy

administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184

Konstytucji RP), to takiej właśnie kontroli podlega Prezes URE działający w

charakterze organ nadzoru w sprawie o stwierdzenie nieważności uprzedniej

decyzji administracyjnej. W zażaleniu na postanowienie Sądu pierwszej instancji

Spółka zarzuciła obrazę art. 199 § 1 pkt 1 w związku z art. 47947

§ 2 k.p.c., art. 184

Konstytucji RP, art. 1 k.p.c., art. 47946

pkt 1 k.p.c. oraz art. 30 ust. 2 Prawa

energetycznego w związku z art. 177 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Według Spółki

decyzja Prezesa URE odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio

wydanej przez ten organ podlega zaskarżeniu do sądu ochrony konkurencji i

konsumentów.

Według Sądu Apelacyjnego rozpoznającego zażalenie Spółki na

postanowienie Sądu Okręgowego odrzucające odwołanie od decyzji Prezesa URE

z 31 marca 2011 r., należy rozstrzygnąć, czy "formalny charakter" sprawy cywilnej

(sprawy "regulacyjnej") rozciąga się także na sprawę wszczętą wniesieniem

odwołania od decyzji Prezesa URE wydanej w przedmiocie stwierdzenia

nieważności uprzedniej decyzji tego organu regulacyjnego. Powołując się na treść

4

art. 30 ust. 2 Prawa energetycznego, Sąd Apelacyjny wywiódł, że założeniem

ustawodawcy było ograniczenie kompetencji orzeczniczych sądów

administracyjnych w stosunku do decyzji i postanowień Prezesa URE. Sąd

Apelacyjny zwrócił jednak uwagę, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie

nieważności decyzji administracyjnej ma charakter samodzielny i jego istota

ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy kontrolowana decyzja została dotknięta

jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o

stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kontynuacją postępowania

administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie

regulacyjnej należącej do kompetencji Prezesa URE (art. 23 Prawa

energetycznego). Podejmowane przez organ nadzoru czynności w postępowaniu o

stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej są ukierunkowane wyłącznie na

zbadanie, czy istnieją przesłanki zastosowania tej instytucji prawnej. To zaś stanowi

przedmiot nowej sprawy administracyjnej, odrębnej wobec rozstrzygnięcia

zawartego w decyzji poddawanej kontroli. W postępowaniu prowadzonym w tym

szczególnym trybie organ rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach wyznaczonych

przez art. 156 § 1 k.p.a. (nie rozpoznaje istoty sprawy). Tymczasem sąd ochrony

konkurencji i konsumentów rozpoznający odwołanie od decyzji Prezesa URE może

wydać orzeczenie co do istoty sprawy (art. 47953

k.p.c.), a więc orzeczenie, którego

treść odnosi się wprost do regulacji działalności przedsiębiorstw energetycznych.

Możliwe jest zatem przyjęcie, że kontrola decyzji wydawanej przez Prezesa URE w

postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 156 k.p.a. nie należy do kompetencji

sądu powszechnego, lecz podlega właściwości sądu administracyjnego. Sąd

Apelacyjny dodał, że na gruncie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i

konsumentów ustawodawca w niektórych przypadkach (art. 81 i 82 tej ustawy)

wyłączył wprost kontrolę sądów administracyjnych nad orzeczeniami Prezesa

Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej Prezes UOKiK). Tymczasem w

Prawie energetycznym brakuje takich regulacji. Tym niemniej analiza art. 30 ust. 2

Prawa energetycznego oraz art. 47946

pkt 1 k.p.c. może prowadzić do wniosku, że

wymienione przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od zasady domniemania

właściwości sądu ochrony konkurencji i konsumentów w sprawach odwołań od

decyzji Prezesa URE. To zaś przemawia za tezą, że decyzja Prezesa URE wydana

5

w przedmiocie stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji tego organu podlega

kontroli sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego.

Na posiedzeniu jawnym Sądu Najwyższego wyznaczonym w celu

rozpoznania przedmiotowego zagadnienia pełnomocnicy procesowi obu stron

wnieśli o udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pytanie prawne Sądu drugiej

instancji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne dotyczy problemu,

wobec którego Sąd Najwyższy dotychczas nie zajął jeszcze wyraźnego stanowiska

w sprawach z zakresu regulacji energetyki. Kwestia dopuszczalności drogi sądowej

w sprawach zainicjowanych wniesieniem odwołania od decyzji Prezesa URE

wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu

regulacyjnego zasadniczo nie była podnoszona (wprost) w orzecznictwie sądów

powszechnych. Wyjątek w tym względzie stanowi rozstrzygnięcie Sądu

Antymonopolowego zawarte w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2000 r., XVII Amo

2/00 (LEX nr 56430), w którym stwierdzono, że skoro Sąd Antymonopolowy nie jest

organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa URE w rozumieniu art. 157 § 1

w związku z art. 156 k.p.a., to nie jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji

wydanej przez Prezesa URE; natomiast do kompetencji tego Sądu należy

rozpoznanie odwołania od decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

wydanej przez Prezesa URE na podstawie przepisów Prawa energetycznego. Do

tej pory do Sądu Najwyższego wpłynęła jedna skarga kasacyjna w sprawie

dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia

nieważności decyzji Prezesa URE zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej,

przy czym postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r., III SK 22/13 (LEX nr 1408194)

Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia jej do rozpoznania. W sprawie tej spór pomiędzy

stronami dotyczył kwestii, czy przedsiębiorstwu energetycznemu przysługuje

legitymacja czynna do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w

przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URE. Sytuacja procesowa

przedstawiała się w niej następująco. Prezes URE wydał decyzję o odmowie

6

wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojej wcześniejszej

decyzji zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej, Sąd Okręgowy w W. - sąd

ochrony konkurencji i konsumentów oddalił odwołanie od tej decyzji (a więc orzekł

co do istoty sprawy), a Sąd Apelacyjny oddalił apelację przedsiębiorstwa

energetycznego od wyroku Sądu pierwszej instancji. Można więc wnioskować, że w

tym przypadku sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy (w ramach przedsądu) -

pośrednio - uznały dopuszczalność drogi sądowej (w postępowaniu cywilnym przed

sądami powszechnymi) w sprawie przeciwko Prezesowi URE o stwierdzenie

nieważności jego uprzedniej decyzji.

Można również nadmienić, że postanowieniem z dnia 24 września 2013 r.,

III SK 7/13, (LEX nr 1380980) Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania

skargi kasacyjnej w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa UOKiK, w której

odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ. Również i w

tej sprawie dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym nie była

kwestionowana, a w sądach obu instancji zapadły orzeczenia rozstrzygające

sprawę co do meritum. Warto też zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy w kilku

dotychczasowych orzeczeniach - pośrednio - dopuszczał możliwość zaskarżania do

sądu ochrony konkurencji i konsumentów decyzji Prezesa URE opartych na

przepisie art. 155 k.p.a., a więc decyzji wydawanych również w nadzwyczajnym

trybie uchylania (zmian) ostatecznych decyzji administracyjnych (por. uchwałę

składu siedmiu sędziów z dnia 15 czerwca 2004 r., III SZP 2/04, OSNP 2005 nr 9,

poz. 132 oraz wyroki z dnia 14 stycznia 2009 r., III SK 23/08, LEX nr 510249; z dnia

10 czerwca 2009 r., III SK 42/08, OSNP 2011 nr 7-8, poz. 115; z dnia 9 marca

2011 r., III SK 37/10, OSNP 2012 nr 9-10, poz. 130 i z dnia 26 listopada 2012 r.,

III SK 7/12, LEX nr 1267167).

Analizę przedstawionego przez Sąd Apelacyjny problemu prawnego należy

rozpocząć od stwierdzenia, że zgodnie z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne

sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw

ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Ta regulacja ustrojowa

zakłada więc domniemanie właściwości sądów powszechnych (drogi sądowej) we

wszystkich sprawach, których istota polega na "wymierzaniu sprawiedliwości".

Innymi słowy, ustalenie, czy w określonej sprawie sądem właściwym do jej

7

rozpoznania będzie sąd niebędący sądem powszechnym (np. sąd administracyjny)

musi wynikać wyraźnie (wprost) z przepisów ustawowych.

Przepisy Prawa energetycznego potwierdzają tę zasadę konstytucyjną,

skoro w myśl art. 30 ust. 2 tego Prawa od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do

Sądu Okręgowego w W. - sądu antymonopolowego (aktualnie Sądu Okręgowego w

W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów) w terminie dwutygodniowym od dnia

doręczenia decyzji. Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE

toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w

sprawach z zakresu regulacji energetyki (art. 30 ust. 3 Prawa energetycznego). Ta

reguła rozciąga się także na postanowienia Prezesa URE, od których służy

zażalenie, przy czym termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni (art. 30 ust. 4

Prawa energetycznego). Z literalnej wykładni art. 30 ust. 2 Prawa energetycznego

wynika więc w sposób dość oczywisty, że od każdej - bez wyjątku (rozróżnienia) -

decyzji Prezesa URE przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i

konsumentów (sądu powszechnego), a ten środek zaskarżenia jest rozpoznawany

w trybie właściwym dla spraw cywilnych (według zasad określonych w Kodeksie

postępowania cywilnego). A contrario stronie nie przysługuje więc w takich

wypadkach odwołanie do organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów

Kodeksu postępowania administracyjnego (ani ewentualny wniosek o ponowne

rozpatrzenie sprawy - art. 127 § 3 k.p.a.), a w konsekwencji nie przysługuje jej

również skarga do sądu administracyjnego. Jest tak dlatego, że art. 30 ust. 2 Prawa

energetycznego (ani jakikolwiek inny przepis tej ustawy) nie ogranicza katalogu

decyzji Prezesa URE poddawanych kontroli sądu powszechnego do określonego

rodzaju tych decyzji (w szczególności do decyzji wydawanych wyłącznie w oparciu

o przepisy Prawa energetycznego). Na tej podstawie można więc przyjąć, że każda

decyzja wydawana przez Prezesa URE, niezależnie od tego, na jakiej podstawie

normatywnej została oparta, podlega zaskarżeniu odwołaniem do sądu

powszechnego. Co więcej można pokusić się o stwierdzenie, że odwołanie do sądu

powszechnego będzie przysługiwać nawet wówczas, gdy decyzja Prezesa URE

zostanie wydana bez wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2

k.p.a.). Potwierdzeniem (dopełnieniem) reguły zawartej w art. 30 ust. 2 Prawa

energetycznego jest przepis art. 47946

pkt 1 k.p.c., zgodnie z którym Sąd Okręgowy

8

w W. - sąd ochrony konkurencji i konsumentów jest właściwy w sprawach odwołań

od decyzji Prezesa URE. Sprawa, w której wniesiono takie odwołanie jest więc

"inną sprawą", do której przepisy Kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z

mocy ustaw szczególnych w rozumieniu art. 1 in fine k.p.c., a więc sprawą cywilną

w ujęciu formalnym.

Dysponując zatem wynikami wykładni językowej art. 30 ust. 2 Prawa

energetycznego oraz art. 47946

pkt 1 k.p.c. należy dojść do wniosku, że skoro

każda (bez rozróżnienia) decyzja Prezesa URE podlega zaskarżeniu do sądu

powszechnego (bo brak przepisu, który by przekazywał sądowi administracyjnemu

sprawowanie kontroli nad choćby niektórymi decyzjami tego organu), to odwołanie

do tego sądu przysługuje również od decyzji Prezesa URE, która została wydana w

przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio wydanej przez ten organ.

Z tej perspektywy nie ma większego znaczenia, że podstawą (materialnoprawną)

decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności innej (uprzedniej) decyzji Prezesa

URE jest art. 156 § 1 k.p.a., zaś kognicja organu orzekającego w takiej sprawie

ogranicza się do zbadania, czy w określonym stanie faktycznym ziściły się

przesłanki ściśle wymienione w tym przepisie. Z punktu widzenia dopuszczalności

drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach z odwołań od decyzji

Prezesa URE nie ma zatem znaczenia, w jakim trybie (zwykłym, czy

nadzwyczajnym) zapadła decyzja kwestionowana przez stronę. W kontekście

art. 30 ust. 2 Prawa energetycznego w związku z art. 47946

pkt 1 k.p.c. nie jest też

istotne, czy podstawą decyzji Prezesa URE były przepisy Prawa energetycznego

(określające w sposób bezpośredni prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących

w szeroko pojętym procesie gospodarowania paliwami i energią), czy też przepisy

innych ustaw (w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego).

Pogląd o domniemaniu właściwości sądu powszechnego (sądu ochrony

konkurencji i konsumentów) w sprawach z odwołania od "każdej" decyzji Prezesa

URE jest wyrażany w piśmiennictwie prawniczym, w którym - powołując się na

orzecznictwo sądów administracyjnych - zwraca się uwagę, że rozpoznawanie

takich spraw nie jest "sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej"

w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP, do czego uprawnione są wyłącznie sądy

administracyjne (por. A. Skoczylas [w:] Prawo energetyczne. Komentarz, pod red.

9

M. Swory i Z. Murasa, Warszawa 2010 - teza 1 do art. 30). Zdaniem przedstawicieli

doktryny, skoro art. 30 Prawa energetycznego nie zawiera katalogu decyzji, od

których służy odwołanie do sądu powszechnego, to może ono zostać wniesione od

"każdej" decyzji Prezesa URE i dlatego odwołanie na ogólnych zasadach (tzn. do

sądu powszechnego) przysługuje od decyzji Prezesa URE wydanych w sprawach o

stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), o wznowienie postępowania

administracyjnego (art. 145 i nast. k.p.a.) oraz w razie uchylenia lub zmiany decyzji

ostatecznej na zasadach przewidzianych w art. 154 i 155 k.p.a. (A. Cudak:

Weryfikacja rozstrzygnięć Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Przegląd

Ustawodawstwa Gospodarczego 2014 nr 7, s. 8). W doktrynie oraz orzecznictwie

sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

24 stycznia 2008 r., II GSK 353/07, LEX nr 470983 oraz postanowienia tego Sądu z

dnia 27 października 2011 r., II GSK 1536/11, LEX nr 1151659 i z dnia 21 sierpnia

2012 r., II GSK 1253/12, LEX nr 1405216) przyjmuje się natomiast, że sądy

administracyjne są organami właściwymi rzeczowo do rozstrzygania spraw w razie

bezczynności Prezesa URE (niewydania przez niego decyzji, która byłaby

przedmiotem odwołania do sądu powszechnego) lub przewlekłości postępowania

prowadzonego przed tym organem. Ten pogląd uzasadniany jest tym, że

właściwość sądu powszechnego w postępowaniu "hybrydowym" (czyli

prowadzonym początkowo według reguł przewidzianych w Kodeksie postępowania

administracyjnego, a po wydaniu decyzji według zasad obowiązujących w

procedurze cywilnej) rozpoczyna się dopiero na etapie rozpoznawania odwołania

od decyzji wydanej z zastosowaniem procedury administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych - na gruncie innych spraw

rozpoznawanych w postępowaniu "hybrydowym" (z zakresu praktyk

ograniczających konkurencję) - sformułowano pogląd, że w sytuacji, gdy żaden

przepis nie wyłącza właściwości sądu ochrony konkurencji i konsumentów w

sprawach z zakresu praktyk ograniczających konkurencję, nie ma prawnego

uzasadnienia twierdzenie, że ewentualna kwalifikowana wada decyzji Prezesa

UOKiK może być wyeliminowana tylko przez sąd administracyjny (postanowienie

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r., II GSK 749/08,

Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa 2010 nr 1, s. 65, z glosą M.

10

Sieradzkiej). Na tej podstawie sądy administracyjne konsekwentnie odrzucały

skargi kierowane do nich w następstwie wydania przez Prezesa UOKiK decyzji o

odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. postanowienia

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r.,

VI SA/Wa 311/08, LEX nr 1062471 oraz VI SA/Wa 365/08, LEX nr 1062501).

Również w oparciu o te poglądy można zasadnie wywodzić, że decyzja wydawana

przez Prezesa URE w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jego decyzji, w

którym bada się, czy uprzednia decyzja była dotknięta kwalifikowanymi wadami w

zakresie obrazy przepisów Prawa energetycznego, może być kwalifikowana jako

decyzja "z zakresu regulacji energetyki", od której przysługuje odwołanie do sądu

powszechnego.

Przy rozstrzyganiu przedstawionego zagadnienia prawnego nie sposób

pominąć także wykładni przedstawionej w uchwale składu siedmiu sędziów -

zasadzie prawnej - z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (OSNP 2011 nr 17-18, poz.

233), zgodnie z którą od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu

rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października

1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie jednolity tekst: Dz.U. z

2013 r., poz. 1442 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje

odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Pogląd ten został

wprawdzie wyrażony w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, ale z uwagi

na podobny, "hybrydowy" charakter procedury (sprawy z zakresu ubezpieczeń

społecznych oraz sprawy "regulacyjne" są sprawami cywilnymi w znaczeniu

formalnym), jest on miarodajny w odniesieniu do spraw, w których wniesiono

odwołanie od decyzji Prezesa URE wydanych w trybie art. 156 k.p.a. Brak jest przy

tym podstaw dla odmiennego traktowania spraw ubezpieczeniowych i spraw z

zakresu regulacji energetyki w kontekście dopuszczalności drogi sądowej, wobec

czego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu tej uchwały może mieć

bezpośrednie zastosowanie przy analizie problemu prawnego w rozpoznawanej

sprawie. W uzasadnieniu tej uchwały składu powiększonego Sąd Najwyższy

wywiódł w szczególności, że sprawą "dotyczącą" ubezpieczeń społecznych jest

każda decyzja Zakładu w zakresie indywidualnych spraw (art. 83 ust. 1 ustawy

systemowej), chociażby jej wydanie poprzedzała inna decyzja (art. 83a ust. 1 i 2).

11

Analiza językowo-logiczna i funkcjonalna systemu prawnego postępowania w

indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie uzasadnia tezy,

że postępowanie odwoławcze od decyzji Zakładu wydawanych na podstawie

art. 83a ust. 2 ustawy systemowej jest tak istotowo odmienne od zwykłego

postępowania odwoławczego w tych sprawach, że zachodzi potrzeba wyłączenia

drogi sądowej przed sądami ubezpieczeń społecznych. Nie przekonuje zwłaszcza

argument, że sąd ubezpieczeń społecznych "nie stwierdza nieważności" decyzji

zaskarżonej odwołaniem. Orzeczenie co do istoty sprawy (art. 47714

§ 2 k.p.c.)

wydawane w "zwykłej" sprawie, w której wniesiono odwołanie do sądu

powszechnego nie może polegać na "stwierdzeniu nieważności" zaskarżonej

decyzji, bo obowiązkiem sądu jest wówczas rozpoznanie istoty sprawy, a więc

rozstrzygnięcie (wprost) o istnieniu określonego uprawnienia (obowiązku) z zakresu

ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność jednak wcale jednak nie oznacza, że w

"zwykłym postępowaniu" sąd ubezpieczeń społecznych nie ocenia zaskarżonej

odwołaniem decyzji z punktu widzenia jej kwalifikowanych wad wymienionych w art.

156 § 1 k.p.a. W szczególności ocenie sądu podlega, czy zaskarżona decyzja jest

zgodna z przepisami prawa materialnego. Ponieważ decyzje ostateczne Zakładu

podlegają weryfikacji w trybie odwoławczym przed sądem także według kryteriów, o

których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to zostały one, w art. 83a ust. 2 ustawy

systemowej wyłączone z określonego w tym przepisie trybu uchylania, zmiany lub

unieważnienia decyzji ostatecznej przez Zakład, jeżeli zostało wniesione odwołanie

do właściwego sądu (podobne stanowisko w kwestii dopuszczalności odwołania od

decyzji organu rentowego wydawanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności

wcześniejszej decyzji Sąd Najwyższy wyraził także w wyrokach z dnia 7 czerwca

2011 r., II UK 301/10, LEX nr 1068042; z dnia 2 sierpnia 2011 r., II UK 287/10, LEX

nr 885007; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I UK 192/10, LEX nr 1102999 i z dnia 13

września 2011 r., I UK 296/10, LEX nr 1103000).

Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale

składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (ONSAiWSA 2013 nr

5, poz. 75; OSP 2013 nr 12, poz. 118, z glosą W. Chróścielewskiego), przyjmując,

że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie

art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie

12

stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w

sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu

administracyjnego. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny

wywiódł w szczególności, że postępowania nadzwyczajne uregulowane w Kodeksie

postępowania administracyjnego (w sprawie wznowienia postępowania,

stwierdzenia nieważności decyzji oraz uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej

wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej) pozostają w ścisłym związku

z postępowaniem zwykłym, przy czym w sprawach z zakresu ubezpieczeń

społecznych następstwem postępowania nadzwyczajnego nie jest wyłącznie

pozbawienie mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, lecz - w razie jej podważenia

- dochodzi także do ponownego rozstrzygnięcia o prawach, czy obowiązkach

ubezpieczonego.

Mając to wszystko na uwadze (a zwłaszcza kierując się rezultatami wykładni

językowej art. 30 ust. 2 Prawa energetycznego oraz art. 47946

pkt 1 k.p.c.) należy

uznać, że każda decyzja Prezesa URE, a więc również wydana w przedmiocie

stwierdzenia nieważności decyzji tego organu (której podstawę normatywną

wyznaczają przede wszystkim przepisy procedury administracyjnej, to jest art. 156-

158 k.p.a., a nie regulacje materialnoprawne zawarte w Prawie energetycznym)

podlega zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego (sądu ochrony

konkurencji i konsumentów), a nie wzruszeniu w drodze innych środków ochrony

prawnej.

Na zakończenie Sąd Najwyższy zauważa, że właściwość sądu

powszechnego (sądu ochrony konkurencji i konsumentów) w sprawach z zakresu

regulacji energetyki wygląda inaczej w przypadku postanowień wydawanych przez

Prezesa URE (co potwierdza w istocie przedstawioną wykładnię w zakresie

dotyczącym decyzji Prezesa URE). Zgodnie z art. 47946

pkt 2 k.p.c., sąd ochrony

konkurencji i konsumentów jest bowiem właściwy w sprawach zażaleń na

postanowienia Prezesa URE wydawane (wyłącznie) w postępowaniach

prowadzonych na podstawie przepisów Prawa energetycznego lub przepisów

odrębnych. Już z tego wynika, że nie każde postanowienie Prezesa URE może być

zaskarżone odwołaniem do sądu powszechnego, ale tylko takie postanowienie,

którego podstawa normatywna wynikała z przepisów Prawa energetycznego lub

13

"odrębnych" przepisów rangi ustawowej. Z tej też przyczyny Sąd Najwyższy w

wyroku z dnia 4 września 2008 r., III SN 1/08 (OSNP 2009 nr 21-22, poz. 302)

przyjął, że na postanowienie Prezesa URE wydane na podstawie art. 17 § 1 ustawy

z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

odmawiające "wystawienia tytułu egzekucyjnego i skierowania do egzekucji

administracyjnej", nie przysługuje zażalenie do sądu ochrony konkurencji i

konsumentów, bo sprawa wszczęta takim zażaleniem nie podlega orzecznictwu

sądów w rozumieniu art. 64 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie

Najwyższym. Według Sądu Najwyższego orzekającego w tej sprawie "przepisami

odrębnymi" w rozumieniu art. 47946

pkt 2 in fine k.p.c. są jedynie przepisy, które

upoważniają Prezesa URE do wydawania postanowień w sprawach należących do

jego ustawowych kompetencji, a do tej grupy nie zaliczają się przepisy o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji sprawa, której

przedmiotem była kontrola postanowienia Prezesa URE opartego wyłącznie na

przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlegała kognicji

sądu powszechnego (sądu ochrony konkurencji i konsumentów).

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy powziął uchwałę jak w

sentencji.