I PK 36/14

Sygn. akt I PK 36/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 października 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Katarzyna Gonera (przewodniczący)

SSN Bogusław Cudowski (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Myszka

w sprawie z powództwa J. B.

przeciwko Urzędowi Miasta C.

o przywrócenie do pracy,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 7 października 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w K.

z dnia 17 września 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego

rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego

Sądowi Okręgowemu w K.

UZASADNIENIE

Powód w piśmie „odwołanie od wypowiedzenia warunków pracy i płacy”

wniósł o orzeczenie przez Sąd, że przeniesienie go na inne stanowisko w

pozwanym Urzędzie Miasta w C. było bezskuteczne.

2

W uzasadnieniu podał, że 31 stycznia 2013 r. otrzymał od pozwanego pismo

o przeniesieniu na inne stanowisko (art. 23 ustawy o pracownikach

samorządowych). W ocenie powoda wskazany przepis nie określa trybu, w jakim

przeniesienie następuje, wobec czego znajduje zastosowanie art. 42 k.p. W ocenie

powoda pozwany jednostronnym oświadczeniem (bez wypowiedzenia

dotychczasowych warunków pracy i płacy) przeniósł go na inne stanowisko

służbowe, czym dodatkowo naruszył art. 38 k.p. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia

24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy.

Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. ustalił, że oświadczenie

złożone powodowi 31 stycznia 2013 r. jest bezskuteczne.

Sąd ustalił, że powód jest pracownikiem samorządowym w rozumieniu art. 4

ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Pracował w pozwanym

Urzędzie Miasta w C. na stanowisku zastępcy kierownika w Wydziale […].

Stanowisko zajmowane przez powoda uległo likwidacji. Stało się tak w wyniku

wejścia w życie 31 stycznia 2013 r. zarządzenia Burmistrza Miasta C. z 14 stycznia

2013 r. Z tego powodu pismem z 31 stycznia 2013 r. pozwany, z powołaniem się

na art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych, przeniósł powoda na

stanowisko inspektora w Wydziale […]. Powód jest członkiem związku

zawodowego […], a zmiana warunków pracy nie została poprzedzona konsultacją

związkową. Powód pełni funkcję zakładowego społecznego inspektora pracy.

W ocenie Sądu Rejonowego art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych

jest odpowiednikiem art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 16 września 1982 r. o

pracownikach urzędów państwowych. Na gruncie tej regulacji Sąd Najwyższy

odniósł się w wyroku z 19 kwietnia 2010 r., II PK 310/09 do relacji wskazanego

przepisu do wypowiedzenia zmieniającego (art. 42 k.p.). W orzeczeniu

stwierdzono, że przeniesienie pracownika na inne stanowisko służbowe, o którym

stanowi art. 10 ust. 1a ustawy o pracownikach urzędów państwowych jest

samodzielną konstrukcją, odmienną od normowanego w Kodeksie pracy

wypowiedzenia warunków pracy lub płacy.

W ocenie Sądu Rejonowego na gruncie ustawy o pracownikach urzędów

państwowych, jak i ustawy o pracownikach samorządowych pogląd ten odnosił się

wyłącznie do pracowników mianowanych. Z dniem 1 stycznia 2012 r. doszło do

3

przekształcenia podstawy zatrudnienia pracowników samorządowych

zatrudnionych na podstawie mianowania w umowne stosunku pracy. Od tego

momentu w stosunku do pracowników umownych art. 23 ustawy o pracownikach

samorządowych nie ustanawia odmiennego trybu zmiany treści stosunku pracy,

lecz jego uzasadnienie. Jednostronna zmiana treści stosunku pracy mogła zatem

nastąpić przy zastosowaniu art. 42 § 1 k.p., co z kolei wymagało przeprowadzenia

przez pracodawcę konsultacji ze związkami zawodowymi. Niezależnie od tego Sąd

Rejonowy uznał, że doszło do naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy z 23 czerwca 1983 r.

o społecznej inspekcji pracy.

W apelacji od tego wyroku pozwany zarzucił: naruszenie art. 23 ustawy o

pracownikach samorządowych przez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi lex

specialis w stosunku do przepisów Kodeksu pracy, art. 13 ust. 3 ustawy o

społecznej inspekcji pracy oraz art. 38 i art. 42 k.p.

Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z 17 września 2013 r. oddalił apelację. W

uzasadnieniu stwierdzono przede wszystkim, że trafnie zarzucono, iż przeniesienie

powoda w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych na inne

stanowisko służbowe nie wymagało wypowiedzenia dotychczasowych warunków

pracy i płacy w rozumieniu art.42 § 1 k.p. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy stanowił

samodzielną podstawę zmiany treści stosunku pracy pracownika samorządowego.

Przyjęcie, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych

stanowi samodzielną i natychmiastową podstawę zmiany treści stosunku pracy bez

potrzeby sięgania do konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego nie wyklucza

jednak odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu pracy w zakresie

dochodzenia roszczeń przed sądem pracy, jak i ochrony stosunku pracy. W takim

przypadku dochodzi bowiem do istotnej zmiany treści stosunku pracy, wobec czego

trudno przyjąć, że pracownik samorządowy przeniesiony na inne stanowisko

pozbawiony został jakiejkolwiek ochrony prawnej. Ustawa o pracownikach

samorządowych w art. 43 ust. 1 potwierdza ogólna zasadę, że w sprawach

nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy.

Wynika to również z art. 5 k.p. To odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu

pracy wymaga sięgnięcia do przepisów regulujących dochodzenie przez

pracownika roszczeń związanych ze zmianą treści stosunku pracy (art. 42 § 1 k.p w

4

zw. z art. 45 k.p.), a także innych przepisów odnoszących się do ochrony stosunku

pracy nieuregulowanych w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych.

W sprawie pozwany pracodawca przenosząc powoda na inne stanowisko

służbowe, nie konsultował zmiany treści stosunku pracy z reprezentującą powoda

organizacją związkową i naruszył art. 38 k.p. Dodatkowo naruszył art. 13 ust. 3

ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył pozwany. Zarzucił naruszenie

art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 38 k.p.

oraz art. 13 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy przez

przyjęcie, że „procedura przewidziana w art. 23 ustawy o pracownikach

samorządowych, mimo iż stanowi samodzielną i natychmiastową podstawę zmiany

treści stosunku pracy bez konieczności sięgania do konstrukcji wypowiedzenia

zmieniającego z art. 42 k.p., nie wyklucza odpowiedniego stosowania przepisów

Kodeksu pracy w zakresie ochrony stosunku pracy”.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Okręgowego w całości a

także uchylenie w całości poprzedzającego go wyroku Sądu Rejonowego w B. z 15

kwietnia 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

Rejonowemu i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania za wszystkie instancje,

ewentualnie o uchylenie zaskarżonych i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez

oddalenie powództwa w całości i zasądzenie na rzecz pozwanego od powoda

zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne

polegające na ustaleniu: „czy art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych

stanowi lex specialis w stosunku do art. 42 k.p. i czy daje samodzielną podstawę do

zmiany treści stosunku pracy z wyłączeniem jednoczesnego stosowania przepisów

dotyczących ochrony stosunku pracy takich jak art. 38 k.p. czy art. 13 ust. 3 ustawy

o społecznej inspekcji pracy”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się mieć uzasadnione podstawy.

Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja

przepisu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach

5

samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm. – dalej ustawa). Przepis ten

stanowi, że w przypadku reorganizacji jednostki pracownika samorządowego

zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku

urzędniczym, można przenieść na inne stanowisko odpowiadające jego

kwalifikacjom, jeżeli ze względu na likwidację zajmowanego przez niego stanowiska

nie jest możliwe dalsze jego zatrudnianie na tym stanowisku. Natomiast zgodnie z

ust. 2 art. 23 pracownik, o którym mowa w ust. 1 zachowuje prawo do

dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia

przysługującego na nowym stanowisku przez okres 6 miesięcy następujących po

miesiącu w którym pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko.

W sprawie niniejszej występują dwa niezależne od siebie problemy.

Po pierwsze rozstrzygnięcia wymaga, czy przeniesienie urzędnika

samorządowego w oparciu o art. 23 ust. 1 ustawy jest samodzielną konstrukcją

prawną wyłączającą stosowanie przepisów o wypowiedzeniu zmieniającym,

przewidzianym w art. 42 k.p.

Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy stanowi

powielenie treści przepisu art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 16 września 1982 r. o

pracownikach urzędów państwowych (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.).

Przepis art. 10 ust. 1a dotyczy wprawdzie państwowych urzędników mianowanych

jednak możliwe jest odniesienie dorobku orzecznictwa do umownych urzędników

samorządowych. Możliwość ta wynika przede wszystkim z tego, że art. 23 ustawy

nie może odnosić się do urzędników mianowanych, gdyż z dniem 1 stycznia 2012 r.

mianowanie nie występuje już w ustawie o pracownikach samorządowych. Ponadto

przeniesienie to należy kwalifikować jako specyficzną instytucję prawa

urzędniczego, które zawiera odmienne od kodeksowych regulacje zwiększające

dyspozycyjność szczególnej kategorii pracowników. Możliwość jednostronnej

zmiany istotnych elementów treści stosunku pracy jest z pewnością jedną z

ważniejszych cech prawa urzędniczego. Jak widać na omawianym przypadku

większa dyspozycyjność urzędnika nie musi być uzależniona od zatrudnienia na

podstawie mianowania. Tak więc uzasadnione jest analogiczne stosowanie

dorobku orzecznictwa i doktryny prawa pracy z zakresu prawa urzędniczego, choć

6

regulacje mogą być zawarte w różnych aktach prawnych i odnosić się do różnych

kategorii urzędników.

Sąd Najwyższy wypowiadał się już w kwestii charakteru przeniesienia

urzędnika państwowego. W wyroku z dnia 4 listopada 2008 r., II PK 81/08 (OSNP

2010 r. nr 7-8, poz. 92) jednoznacznie przyjęto, że przeniesienie na inne

stanowisko służbowe na podstawie art. 10 ust. 1a ustawy o pracownikach urzędów

państwowych jest samodzielną konstrukcją prawną, odmienną od wypowiedzenia

warunków pracy lub płacy z art. 42 k.p. Także we wcześniejszym wyroku (z dnia 6

września 2005, I PK 52/05, OSNP 2006 nr 13-14, poz. 204) Sąd Najwyższy uznał,

że przeniesienie to nie jest wypowiedzeniem zmieniającym. Podzielając powyższe

rozstrzygnięcia należy więc przyjąć, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy stanowi

samodzielną instytucję prawa urzędniczego umożliwiającą pracodawcy

samorządowemu przeniesienie urzędnika na inne stanowisko w drodze

jednostronnej czynności, nie wymagającej zastosowania wypowiedzenia

zmieniającego z art. 42 k.p. Pogląd ten potwierdzają także wypowiedzi doktryny o

jednostronnym akcie tego typu przeniesienia (por. A. Dubowik, w: Prawo

urzędnicze. Komentarz, red. K. W. Baran, Warszawa 2014, s. 228, czy J. Stelina:

Komentarz do art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX 2013). Tak też

przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd Okręgowy. W takim przypadku konsekwentnie

należy jednak przyjąć, że do przeniesienia z art. 23 ust. 1 ustawy nie mają

zastosowania przepisy dotyczące trybu wypowiadania umowy o pracę. Tymczasem

Sąd Okręgowy, nie wyjaśniając zresztą powodów, rozstrzygnął, że doszło do

naruszenia art. 38 k.p. W tej sytuacji uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 23 ust.

1 i 2 ustawy w związku z art. 38 k.p.

Drugim zagadnieniem mającym wpływ na rozstrzygnięcie jest ocena wpływu

ochrony szczególnej na dopuszczalność przeniesienia powoda na inne stanowisko.

Pełnił on bowiem funkcję społecznego inspektora pracy. Sąd Okręgowy uznał, że

doszło do naruszenia przepisu art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o

społecznej inspekcji pracy (Dz.U. Nr 35, poz. 163 ze zm.). Przepis ten stanowi, że

zakład pracy nie może wypowiedzieć pracownikowi pełniącemu funkcję

społecznego inspektora pracy warunków pracy i płacy na jego niekorzyść w okresie

trwania mandatu oraz w okresie roku po jego wygaśnięciu, chyba że

7

wypowiedzenie stało się konieczne z przyczyn, o których mowa w art. 43 Kodeksu

pracy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pracodawca nie wypowiedział

powodowi warunków pracy i płacy, gdyż jak była o tym mowa przeniesienie nie

wymaga zastosowania wypowiedzenia zmieniającego. Jest oczywiste, że

dopuszczenie możliwości jednostronnego przeniesienia urzędnika może

powodować oprócz zmiany stanowiska także pogorszenie warunków

wynagradzania. Jednak jak już wcześniej przyjmowano z publicznego charakteru

zatrudnienia urzędniczego wynikać może zasadność jego większej dyspozycyjności

i niemożliwości przedkładania ochrony jego zatrudnienia nad ważne potrzeby

publiczne i społeczne (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2005 r.,

I PK 161/04, OSNP 2006 nr 1-2, poz. 7).

Istotną wskazówką interpretacyjną mogą być w omawianym zakresie

przepisy regulujące przeniesienie urzędnika służby cywilnej. W art. 62 oraz 63 ust.

1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze

zm.) uregulowano dopuszczalność przeniesienia urzędnika służby cywilnej na inne

stanowisko oraz do innego urzędu w tej samej miejscowości. Jednak jedynie w

odniesieniu do możliwości przeniesienia do innego urzędu w innej miejscowości, a

więc zmiany bardziej dolegliwej, przewidzianego w art. 63 ust. 2 tej ustawy

ustawodawca zastrzegł, że przeniesienie to jest niedopuszczalne bez zgody

urzędnika – kobiety w ciąży lub osoby będącej jedynym opiekunem dziecka w

wieku do lat piętnastu. Nie można także dokonać takiego przeniesienia w

przypadku, gdy stoją na przeszkodzie szczególnie ważne względy osobiste lub

rodzinne urzędnika. Z regulacji tej wynika jasno, że ustawodawca wyraźnie

rozdzielił przypadki kiedy przeniesienie nie podlega żadnej ochronie i takie, którym

przyznana została specyficzna ochrona przed zmianą warunków zatrudnienia.

W dalszej kolejności należy odnieść się do poglądu, iż art. 23 ustawy służy

ochronie trwałości stosunku pracy urzędnika samorządowego, gdyż w takiej

sytuacji umowny stosunek pracy ulega zazwyczaj rozwiązaniu (H. Szewczyk:

Zmiana treści umownego stosunku pracy w samorządzie terytorialnym (nabór

wewnętrzny) – przeniesienie pracownika samorządowego, LEX/el. 2011). W

kontekście rozpatrywanej sprawy chodzi jednak jedynie o ocenę korzystności

zastosowania tego przepisu w odniesieniu do pracownika szczególnie chronionego

8

w zakresie niekorzystnej zmiany warunków zatrudnienia. W razie przyjęcia, że

ochrona szczególna powoda uniemożliwia przeniesienia na podstawie art. 23

ustawy zastosowanie znalazłyby przepisy ustawy o tzw. zwolnieniach grupowych z

2003 r. Z przepisów art. 10 tej ustawy wynika, że dopuszczalne byłoby

wypowiedzenie zmieniające z powodem, któremu przez 6 miesięcy przysługiwałby

dodatek wyrównawczy. Jedyną różnicą byłby obowiązek zastosowania art. 38 k.p.

Z uwagi na to, że art. 38 k.p. wymaga jedynie zasięgnięcia niewiążącej pracodawcy

opinii można uznać, że zarówno w jednym, jak i drugim wariancie rozstrzygnięcia

wpływu ochrony szczególnej na dopuszczalność jednostronnej zmiany warunków

pracy i płacy jest w zasadzie identyczna.

Na podstawie powyższego należało przyjąć, że dopuszczalne jest dokonanie

przeniesienia urzędnika samorządowego w trybie art. 23 ustawy, który jest objęty

szczególną ochroną ze względu na pełnienie funkcji społecznego inspektora pracy.

Na zakończenie można tylko dodać, że skuteczne kwestionowanie

dokonanego przeniesienia może zostać dokonane jedynie poprzez pryzmat

przesłanek wymienionych w art. 23 ust. 1 ustawy.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.