III SK 61/13

Sygn. akt III SK 61/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 października 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Zbigniew Myszka (przewodniczący)

SSN Maciej Pacuda

SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Skarbu Państwa- Krajowej Stacji […] w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

z udziałem zainteresowanej J. P.

o ochronę konkurencji i nałożenie kary pieniężnej,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 października 2014 r.,

skarg kasacyjnych strony pozwanej i strony zainteresowanej od wyroku Sądu

Apelacyjnego

z dnia 26 marca 2013 r.

1. oddala skargi kasacyjne,

2. zasądza od pozwanego i zainteresowanej na rzecz Skarbu

Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwoty po 180

(sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa

procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

UZASADNIENIE

2

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu)

decyzją z dnia 29 grudnia 2008 r. uznał za praktykę ograniczającą konkurencję i

naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15

grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 244,

poz. 2080, ze zm., dalej jako ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów),

nadużywanie przez Krajową Stację […] (powód) pozycji dominującej na krajowym

rynku analiz chemicznych gleby pod uprawę roślin rolniczych oraz sadowniczych,

poprzez uzależnianie zaopiniowania planu nawozowego od wykonania analizy

gleby w Okręgowej Stacji […] lub akredytowanym laboratorium. Za stwierdzone

naruszenie reguł konkurencji nałożył na powoda karę pieniężną w wysokości

15.886 zł.

Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości.

Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z

dnia 23 kwietnia 2010 r. uwzględnił odwołanie powoda i zmienił decyzję Prezesa

Urzędu w ten sposób, że nie stwierdził stosowania przez powoda zarzucanej mu

praktyki ograniczającej konkurencję oraz nie nałożył z tego tytułu kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących

przesłankach. Powód realizuje zadania określone w przepisach ustawy z dnia 10

lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033, ze zm.,

dalej jako ustawa o nawozach). Świadczy zatem usługi o charakterze użyteczności

publicznej. Ma w konsekwencji tego status przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o

ochronie konkurencji i konsumentów. Jednakże nawet przy założeniu, że na rynku

właściwym powód ma pozycję dominującą, to sam fakt jej posiadania nie jest

zakazany, lecz jedynie jej nadużywanie, a takiej okoliczności Sąd Okręgowy nie

dopatrzył się w niniejszej sprawie. Sąd Okręgowy wskazał, że w myśl art. 27 pkt 1 i

pkt 4 oraz art. 28 pkt 1 ustawy o nawozach, ustawodawca nałożył na powoda

określone obowiązki w trosce o ochronę środowiska zagrożonego stosowaniem

nieprawidłowego nawożenia. Wykonując powierzone w interesie ogólnospołecznym

obowiązki, powód opracował zasady opiniowania planów nawożenia. Zasady te

przewidują, że sporządzenie opinii o planie nawożenia uzależnione jest od

wykonania analizy gleby przez laboratoriom okręgowej stacji chemiczno-rolniczej

3

lub inne akredytowane laboratorium. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że wymogi

stawiane przez powoda są sztucznie wykreowanym zwyczajem niebędącym

niezbędnym dla prawidłowego opracowania opinii dotyczącej planu nawożenia. Sąd

Okręgowy uznał, że analizy gleby mogą być, w przypadku prowadzenia ich przez

różne laboratoria, wykonywane różnymi metodami, co uniemożliwia sporządzenie

miarodajnej opinii przez instytucję ustawowo powołaną do sprawowania

agrochemicznej obsługi rolnictwa.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją. Apelację

wniosła także J. P. (zainteresowana). W apelacji Prezesa Urzędu zaskarżonemu

wyrokowi zarzucono naruszenie art. 18, art. 26 ust. 1, art. 27 pkt 1 i 4, art. 28 ust. 1

pkt 4 ustawy o nawozach poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że na

podstawie tych przepisów powód ma prawo uzależniać zaopiniowanie planu

nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji chemiczno-rolniczej

lub w akredytowanym laboratorium. Zainteresowana w swojej apelacji zarzuciła z

kolei naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie konkurencji i

konsumentów, poprzez przyjęcie, że powód nie nadużywa pozycji dominującej,

uzależniając pozytywne zaopiniowanie planu nawożenia od wcześniejszego

wykonania analiz gleby przez laboratorium okręgowej stacji chemiczno-rolniczej lub

akredytowanego laboratorium.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r. oddalił obie apelacje. W

uzasadnieniu tego wyroku Sąd drugiej instancji wskazał, że nie doszło do

naruszenia swobody działalności gospodarczej przez wewnętrzny akt Krajowej

Stacji […]. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, przepisy ustawy o nawozach mają

pierwszeństwo przed przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie

działalności gospodarczej (jednolity tekst: Dz.U. 2010 Nr 220, poz. 1447, ze zm.).

W zakresie zastosowania przepisów ustawy o nawozach Sąd Apelacyjny podzielił

zapatrywania Sądu Okręgowego. Przepisy tej ustawy mają na celu ochronę

czystości wód przez zagrożeniami wynikającymi z niewłaściwego stosowania

nawozów. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest zaś to, czy każde

działające legalnie laboratorium może przeprowadzać badania, których wyniki będą

stanowić podstawę dla podejmowania działania przewidzianych w ustawie o

nawozach. Zakwestionowane przez Prezesa Urzędu zasady opiniowania planu

4

nawozowego dotyczącą producentów prowadzących na wielką skalę hodowlę

trzody chlewnej i drobiu, która to działalność może stanowić szczególne zagrożenie

dla środowiska, a tym samym wymaga szczególnej kontroli. Zdaniem Sądu drugiej

instancji, z art. 27 ust. 1 ustawy o nawozach wynika obowiązek powoda – a nie

uprawnienie – do określenia sposobu prowadzenia badań agrochemicznych, w tym

dobór metod badawczych. Skoro obowiązek taki ustawodawca nałożył na powoda,

musi on mieć możliwość stawiania wymogów i określenia warunków pozwalających

na wywiązanie się z tego obowiązku. Dlatego powodowi nie można zarzucić, że

ogranicza konkurencję poprzez wprowadzenie – przy sporządzaniu planów

nawożenia – wymogu korzystania z usług podmiotów wykonujących badania

metodami określonymi przez powoda, zgodnie z art. 27 pkt 1 ustawy o nawozach, a

nie przez wszystkie laboratoria.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Sąd Najwyższy wyrokiem z 18 grudnia 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok i

przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uwzględniono bowiem zarzut

naruszenia art. 27 pkt 1 i 4 ustawy o nawozach. Błędna wykładnia art. 27 pkt 1 i 4

ustawy o nawozach dokonana przez Sąd Apelacyjny była jedyną przyczyną

oddalenia apelacji Prezesa Urzędu. Dlatego zaskarżony wyrok należało uchylić i

przekazać sprawę Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania celem

rozstrzygnięcia przez ten Sąd, czy zarzucane powodowi zachowanie stanowi

praktykę ograniczającą konkurencję w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o

ochronie konkurencji i konsumentów, zarówno pod względem podmiotowym (to jest

odnoszącym się do statusu powoda jako przedsiębiorcy), jak i przedmiotowym (to

jest odnoszącym się do prawidłowości dokonanej identyfikacji rynków właściwych

oraz skutków zachowania powoda).

Orzekając ponownie Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. …

228/13 oddalił apelacje Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz

J. P. od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 23 kwietnia 2010 r., … 84/09 w

sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu z 29 grudnia 2008 r.

Uznając obie apelacje za bezzasadne Sąd drugiej instancji przyjął, że

Krajowa Stacja […] nie może być traktowana jako przedsiębiorca w rozumieniu art.

4 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i

5

konsumentów (dalej jako uokik 2000). Uznał także, że z mocy art. 3 pkt 1 uokik

2000 do działalności powoda nie stosuje się przepisów uokik 2000. Krajowa Stacja

jak również stacje okręgowe zostały utworzone na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z

dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o nawozach i nawożeniu. Są one

państwowymi jednostkami budżetowymi. Do zadań KSChR należy miedzy innymi

określenie sposobu prowadzenia badań agrochemicznych, w tym dobór metod

badawczych oraz podejmowanie działań w zakresie udziału laboratoriów

okręgowych stacji w badaniach dokładności wykonywania analiz chemicznych.

Zadania wykonywane przez okręgowe stacje chemiczno-rolnicze polegają ogólnie

na wykonywaniu analiz gleb, roślin, płodów rolnych i leśnych oraz na wykonywaniu

ekspertyz i wydawaniu opinii o zasobności gleb, składzie chemicznym roślin i

nawozów oraz prawidłowym stosowaniu nawozów i środków wspomagających

uprawę roślin. Zadania te nie zostały zastrzeżone wyłącznie do ich kompetencji.

Mogą być wykonywana także przez inne podmioty prowadzące działalność

gospodarczą na rynku. Nie dotyczy to jednak opiniowania planów nawożenia, o

które to opiniowanie chodzi w niniejszej sprawie. Te czynności należą do wyłącznej

kompetencji okręgowych stacji chemicznych (art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca

2007 r. o nawozach i nawożeniu). Nawożenie niezgodnie z pozytywnie

zaopiniowanym planem nawożenia bądź brak takiego pozytywnie zaopiniowanego

planu może by podstawą wydania przez WIOŚ decyzji administracyjnych z art. 33-

35 ustawy o nawozach i nawożeniu. Podobne zadania pełnią staje okręgowe na

podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipa 2001 r. Prawo wodne oraz

rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie

szczegółowych zadań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na

celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Sporządzanie opinii planów

nawożenia pozostaje w sferze działalności o charakterze imperium krajowej Stacji

[…] i stacji okręgowych, nie zaś w sferze dominium w ramach rynku

agrochemicznej obsługi rolnictwa Nie jest to opiniowanie w ramach świadczenia

usług użyteczności publicznej na tym rynku, np. w celu poprawy wydajności uprawy

roślin i hodowli zwierząt przez jeden z wielu podmiotów. Opiniowanie planu

nawożenia wynika z nakazu ustawowego i jest wykonywane w ramach czynności o

charakterze administracyjnym, które nie mogą zostać scedowane na żadne inne

6

podmioty. Skoro sporządzanie opinii planów nawożenia nie pozostaje w sferze

dominium, a opinie sporządzane są na podstawie analiz chemicznych gleby, a

następnie wykorzystywane dla potrzeb wydawania decyzji administracyjnych to

powinny być wykonywane w sposób i przez laboratoria wskazane przez KSChR. W

przeciwnym razie okręgowe stacje byłyby zobowiązane za każdym razem do

dodatkowej kontroli tych analiz, a zatem de facto sporządzałyby te analizy

samodzielnie. Istnieje zatem bezpośredni funkcjonalny związek między

uzależnianiem sporządzenia przez okręgowe stacje opinii o planie nawożenia od

wykonania analiz chemicznych gleby przez określone podmioty a czynnościami

wykonywanymi przez okręgowe stacje oraz przez KSChR w ramach administracji

publicznej, nie zaś świadczenia usług użyteczności publicznej. Dlatego nie można

uznać powoda za przedsiębiorcę działającego na konkurencyjnym rynku towarów i

usług, do którego znajdują zastosowanie przepisy uokik.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 4 pkt 1 lit a uokik 2000

poprzez uznanie, że Skarb Państwa - KSChR w zakresie działalności polegającej

na uzależnianiu zaopiniowania planu nawozowego od wykonania analizy gleby w

okręgowej stacji chemiczno-rolniczej lub akredytowanym laboratorium nie ma

statusu przedsiębiorcy; art. 4 pkt 8 uokik 2000 poprzez nieprawidłowe

zdefiniowanie rynków właściwym w sprawie z pominięciem rynku organizowania

obsługi agrochemicznej rolnictwa, na skutek czego czynność uzależniania

zaopiniowania planu nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji

chemiczno-rolniczej lub akredytowanym laboratorium została błędnie przypisana do

rynku sporządzenia opinii o planie nawożenia; art. 3 pkt 1 uokik poprzez uznania,

że do działalności SP KSChR polegającej na uzależniania zaopiniowania planu

nawozowego od wykonania analizy gleby w okręgowej stacji chemiczno-rolniczej

lub akredytowanym laboratorium nie stosuje się przepisów uokik.

Prezes Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz

zmianę poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego w W. poprzez oddalenie

odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu, ewentualnie o uchylenie

zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Sądowi drugiej instancji.

7

Argumentacja skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu opiera się na

następujących podstawach. W myśl przepisów o gospodarce komunalnej oraz

samorządzie gminnym zadania użyteczności publicznej to zadania, których celem

jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb zbiorowych ludności w drodze

świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jednakże określając zakres

znaczeniowy pojęcia użyteczności publicznej nie można odwoływać się

mechanicznie do ustawowych katalogów zadań własnych jednostek samorządu

terytorialnego. Za usługi użyteczności publicznej należy uznać usługi podejmowane

w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, świadczone w

interesie publicznym i w sposób ciągły, bez względu na osiągany efekt

ekonomiczny. Chodzi o to, by działalność uczestników obrotu gospodarczego

mających wpływ na rynek nie została pozbawiona kontroli antymonopolowej.

Dlatego zadania mające charakter użyteczności publicznej należy rozumieć

możliwie jak najszerzej. W uzasadnieniu powyższego wywodu Prezes Urzędu

odwołał się do poglądów wyrażonych w uzasadnieniu wyroku SN z 3 września

2009 r., III SK 9/09, w którym uznano potrzebę autonomicznej wykładni pojęcia

użyteczności publicznej na użytek uokik 2000.

Prezes Urzędu podniósł, że działalność Skarbu Państwa - Krajowej Stacji

[…] w W. oraz podległych jej okręgowych stacji chemiczno-rolniczych należy

podzielić na: 1) wykonywanie analiz i ekspertyz; 2) określenie zasad wykonywania

analiz na potrzeby opiniowania planów nawożenia; 3) opiniowanie planów

nawożenia. Wykonywanie analiz i ekspertyz to w ocenie Prezesa Urzędu segmenty

rynku agrochemicznej obsługi rolnictwa. Czynności te stanowią usługi o

charakterze użyteczności publicznej. Z kolei określenie zasad wykonywania analiz

gleby na potrzeby opiniowania planów nawożenia mieści się w zakresie

organizowania agrochemicznej obsługi rolnictwa. W obszarze tym SP - KSChR

odgrywa szczególną rolę, jako podmiot powołany przez państwo do obsługi

rolnictwa. Czynności podejmowane przez KSCHR w tym zakresie oddziałują na

rynek usług użyteczności publicznej polegający na świadczeniu usług

agrochemicznej obsługi rolnictwa. Sporządzanie opinii o planie nawożenia nie jest

działalnością o charakterze władczym i nie stanowi elementu zadań państwa.

Wydawanie takich opinii stanowi przede wszystkim narzędzie umacniania pewności

8

co do prawidłowości sporządzanych planów nawożenia dla wybranych

producentów rolnych. Relacja między podmiotem władzy publicznej a

kontrahentami, na rzecz których taka opinia jest sporządzana, realizowana jest na

podstawie umownej, co wskazuje, że działalność polegająca na odpłatnym

sporządzeniu opinii o planie nawożenia ma charakter użyteczności publicznej.

Dlatego działalność polegająca na uzależniania zaopiniowania planu nawozowego

od wykonania analizy gleby w OSChR lub akredytowanym laboratorium nie

wchodzi w sferę działalności imperium KSChR. Nawet gdy uznać, że jest to

działalność w sferze imperium, to mieści się ona w zakresie pojęcia organizacji

świadczenia usług użyteczności publicznej.

Zainteresowany również zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą

kasacyjną w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 4 pkt 1

uokik z 2000 r. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie

działalności gospodarczej.

Powód reprezentowany przez Prokuratorię Generalną wniósł o oddalenie

obu skarg i zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne Prezesa Urzędu i zainteresowanego nie mają

uzasadnionych podstaw.

Rozstrzygnięcie o zasadności obu skarg kasacyjnych wymaga udzielenia

odpowiedzi na pytanie, czy zakwestionowana w niniejszej sprawie przez Prezesa

Urzędu działalność Krajowej Stacji jest działalnością polegającą na organizowaniu

świadczenia usług użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a) ustawy.

W wyroku SN z 18 grudnia 2012 r., III SK 9/12 rozstrzygnięto bowiem, że

zastosowanie ustawy do działalności Krajowej Stacji nie jest wyłączone na mocy

art. 3 uokik 2000. Wskazano jednocześnie, że konieczne jest rozważenie przez Sąd

drugiej instancji, czy Krajowa Stacja jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy.

Przed udzieleniem odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć, że prawo

ochrony konkurencji zajmuje się zjawiskiem konkurencji na rynku, a zatem pewnej

przestrzeni wyodrębnionej pod względem produktowym, geograficznym, a także

9

temporalnym, na którym działają konkurujące ze sobą podmioty dążące do

realizacji przysługującego im celu gospodarczego w wyniku zaspokojenia potrzeb

nabywcy. Na rynku w charakterze oferentów mogą działać różnego rodzaju

podmioty, zarówno posiadające jak i nie posiadające osobowości prawnej. Na

rynku mogą też działać podmioty kontrolowane w różny sposób przez państwo, jak i

podmioty od niego formalnie i materialnie niezależne. Działalność rynków i

konkurencji na nich może być przy tym, i często jest, kształtowana przez państwo

lub jego agendy. Pośrednio ma to miejsce przy pomocy regulacji określających

wymogi wejścia na dany rynek i zasady prowadzenia na nim działalności, bądź w

drodze współuczestnictwa państwa w działalności rynkowej za pośrednictwem

podmiotów prawa prywatnego kontrolowanych przez państwo, lecz formalnie

odrębnych i niezależnych od państwa z uwagi na posiadanie osobowości prawnej.

Bezpośrednio zaś ma to miejsce w przypadku samodzielnego zaspokajania

pewnych potrzeb rynkowych przez państwo (podmioty prawa publicznego).

Z punktu widzenia działania mechanizmu konkurencji status prawny

podmiotu działającego na rynku jest nieistotny. Ma on natomiast znaczenie dla

wytyczenia granic zakresu zastosowania prawa ochrony konkurencji, jako zespołu

norm, którego przedmiotem są zasady ochrony konkurencji na rynku przed

zniekształceniami mającymi swe źródło w działaniach jego uczestników. Dlatego

niniejsza sprawa dotyczy zakresu podmiotowego polskiego prawa ochrony

konkurencji, a konkretnie granic, jakie należy wytyczyć dla pojęcia przedsiębiorcy w

rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a) ustawy.

Ustawa uznaje za przedsiębiorcę także podmioty, które organizują lub

świadczą usługi o charakterze użyteczności publicznej. W niniejszej sprawie chodzi

o wykładnię pojęcia „organizowania świadczenia usług o charakterze użyteczności

publicznej” w kontekście działalności KSChR.

Organizowanie świadczenia usług użyteczności publicznej polega na

kreowaniu możliwości świadczenia takich usług oraz określeniu zasad ich

świadczenia (wyrok Sądu Antymonopolowego z 26 marca 2003 r., XVII Ama 35/02,

niepubl.). Dlatego podmiotami organizującymi usługi o charakterze użyteczności

publicznej są takie podmioty, które dzięki posiadanym uprawnieniom mogą

kształtować zachowania innych uczestników rynku, przez co oddziałują na stan

10

konkurencji na rynku (wyrok SN z 20 listopada 2008 r., III SK 12/08). O ile nie ulega

wątpliwości, że działania Krajowej Stacji zakwestionowane w niniejszej sprawie

można uznać za „organizowanie usług”, o tyle sporne pozostaje, czy Krajowa

Stacja organizuje świadczenie „usług o charakterze użyteczności publicznej”.

Pojęcie usług użyteczności publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie,

stąd też w piśmiennictwie i orzecznictwie sformułowano szereg postulatów i

wytycznych, według których należy oceniać, czy dana działalność mieści się w

zakresie tego pojęcia.

W dotychczasowym orzecznictwie do usług o charakterze użyteczności

publicznej zaliczono w szczególności: 1) usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i

zbiorowego odprowadzania ścieków (wyrok SOKiK z 20 marca 2008 r., XVII Ama

78/07, niepubl.); usługi zbierania, wywożenia, składowania i utylizacji odpadów

komunalnych (wyrok SOKiK z 28 listopada 2007 r., XVII Ama 78/06), usługi

cmentarne i pogrzebowe (wyrok SOKiK z 1 grudnia 2004 r., XVII Ama 70/03, Wok.

2005, Nr 11, s. 53), udostępnianie przystanków komunikacji miejskiej (wyrok SA w

Warszawie z 8 stycznia 2008 r., VI ACa 481/07), usługi zaopatrzenia w energię

(wyrok SOKiK z 25 maja 2006 r., XVII Ama 25/05, niepubl.), usługi lokalnego

transportu zbiorowego (wyrok SOKiK z 13 kwietnia 2006 r., XVII Ama 45/05,

niepubl.), usługi medyczne świadczone w ramach ubezpieczenia zdrowotnego

(wyrok SA w Warszawie z 26 października 2006 r., VI ACa 304/06, niepubl.).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącym problematyki istotnej dla

rozstrzygnięcia niniejszej sprawy szczególna uwagę należy zwrócić na wyrok z 3

września 2009 r., III SK 9/09, w którym przyjęto, że „pojęcie usług użyteczności

publicznej ma znaczenie autonomiczne w ustawie o ochronie konkurencji i

konsumentów, które należy interpretować z uwzględnieniem kryterium istnienia

rynku i oddziaływania działań jednostek samorządu terytorialnego na rynek”. W

sprawie tej chodziło o rozstrzygnięcie dopuszczalności zastosowania przepisów

uokik 2000 do porozumienia zawartego miedzy jednostką samorządu terytorialnego

a przedsiębiorcą prywatnym, które to porozumienie prowadziło do wykluczenia

innych przedsiębiorców z możliwości działania na rynku właściwym dotkniętym tym

porozumieniem (bezpłatne wykonywanie zdjęć w urzędach, przy pomocy

dostarczonego przez przedsiębiorcę sprzętu, wszystkim osobom występującym o

11

wydanie dokumentu prawa jazdy). Przywołana teza, mimo iż akcentuje znaczenie

kryterium wpływu działalności samorządu terytorialnego na rynek, nie rzutuje

bezpośrednio na sposób rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego niniejszej sprawy,

ponieważ dotyczy jednostki samorządu terytorialnego i wykonywania pewnych

usług na rzecz ludności. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego brak

jednak dokładniejszego wyjaśnienia pojęcia „usługi użyteczności publicznej”. Z

wyroku SN z 7 kwietnia 2004 r., III SK 22/04 wynika, że działalność polegająca na

świadczeniu przez uczelnię niepaństwową odpłatnych usług edukacyjnych ma

charakter działalności o statusie użyteczności publicznej, ponieważ zapewnienie

edukacji należy do władz publicznych, a zadanie to na poziomie szkolnictwa

wyższego realizują publiczne oraz niepubliczne szkoły wyższe.

Z powyższego orzecznictwa wynika, że dominuje podejście funkcjonalne do

wykładni pojęcia „usług użyteczności publicznej”. W myśl tego orzecznictwa zakres

tego pojęcia należy ustalać przy uwzględnieniu celu prowadzonej działalności,

znaczenia nadawanego temu pojęciu w innych przepisach prawa, a przez to

możliwie jak najszerzej (wyrok SOKiK z 13 czerwca 2006 r., XVII Ama 48/05,

niepubl.; wyrok SA w Warszawie z 21 czerwca 2007 r., VI ACa 1260/06, niepubl.;

wyrok SA w Warszawie z 8 stycznia 2008 r., VI ACa 481/07, niepubl.). Interwencja

Prezesa urzędu jest najczęściej jedynym skutecznym instrumentem kontroli

działalności gmin w tym zakresie i ochrony interesów ekonomicznych ich

mieszkańców (wyrok SN z 20 listopada 2008 r., III SK 12/08).

Najdalej idzie przy tym zapatrywanie, zgodnie z którym charakter

użyteczności publicznej mają usługi podejmowane w interesie publicznym (wyrok

SOKiK z 20 marca 2008 r., XVII Ama 78/07, niepubl. – wyrok ten wydano w sprawie

z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu uznającej za praktykę nadużywanie przez

gminę pozycji dominującej na lokalnym rynku dostawy wody z wodociągu gminnego

poprzez uzależnianie przyłączania nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej

od uiszczenia na rzecz Gminy zryczałtowanej opłaty w wysokości 4000 zł z

możliwością jej obniżenia, tytułem opłaty za podłączenie do zakończonej i

rozliczonej sieci wodociągowej lub w wysokości 2.000 zł w przypadku konieczności

budowy nowego odcinka sieci głównej wraz z hydrantem przez inwestora.

U podstaw kwalifikacji gminy jako przedsiębiorcy w tej sprawie leżało zatem

12

świadczenie usług w zakresie dostaw wody, co niewątpliwie jest usługą

użyteczności publicznej). Z poglądem tym zdaje się korespondować stanowisko

Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z 7 kwietnia 2004 r., III SK 22/04 (usługi

edukacyjne świadczone przez szkołę niepubliczną jako usługi użyteczności

publicznej), choć w tej sprawie również chodziło o świadczenie usług na rzecz

ludności.

Poglądy piśmiennictwa z zakresu prawa ochrony konkurencji zasadniczo

bazują na przywołanym wyżej orzecznictwie. Stanowi ono podstawę dla

sformułowania następujących koncepcji definicyjnych pojęcia usługi użyteczności

publicznej.

Według M. Szydły usługami użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 pkt

1 lit. a) uokik są tego rodzaju świadczenia, które zaspokajają podstawowe i

elementarne potrzeby członków społeczeństwa, bez których nie jest możliwe

codzienne normalne bytowanie oraz wykonywanie przez ludzi pracy zawodowej.

Usługi te zaspokajają także elementarne potrzeby przedsiębiorców i całej

gospodarki, ponieważ brak dostępności do tych usług powodowałby zakłócenia w

normalnym funkcjonowaniu większości działów gospodarki. Usługi użyteczności

publicznej są świadczone w sposób bieżący i nieprzerwany, są zazwyczaj dostępne

dla każdego, kto chce z nich korzystać, przy czym ta dostępność jest konsekwencją

niemożności skutecznego odmówienia świadczenia danej usługi w oparciu o

zasadę swobody zawierania umów (M. Szydło, Nadużywanie pozycji dominującej w

prawie konkurencji, Warszawa 2010, s. 28). Zdaniem tego autora usługami takimi

są usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesyłanie, dystrybucja,

magazynowanie i obrót energią, utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy,

utrzymanie obiektów i urządzeń cmentarnych, powszechne usługi

telekomunikacyjne, powszechne usługi pocztowe, usługi komunikacji miejskiej.

Usługi użyteczności publicznej do przede wszystkim usługi świadczone w sferze

infrastruktury technicznej, ale także infrastruktury społecznej (świadczenia

zdrowotne).

Według E. Stawickiego usługi użyteczności publicznej należy rozumieć

szeroko i utożsamiać z zadaniami z zakresu administracji rządowej i samorządowej

w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczeństwa, w tym zaopatrywanie

13

w wodę, energię, utrzymanie dróg i komunikacji, rozwój nauki i zapewnienie

oświaty, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej, realizacja różnego rodzaju potrzeb

kulturalnych (red. A. Stawicki, E. Stawicki, Ustawa o ochronie konkurencji i

konsumentów. Komentarz, Warszawa 2011, s. 90). Chodzi o zaspokojenie potrzeb

społeczeństwa i charakterze ogólnym (z odesłaniem do uchwały TK z 12 marca

1997 r., W 8/96, OTK 1997 nr 1, poz. 15 – „Prowadzi to do wniosku, że przez

państwowe i komunalne jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze

użyteczności publicznej należy rozumieć wszystkie jednostki, których celem jest

zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa o charakterze ogólnym,

należących do zadań publicznych, a których działalność nie jest nastawiona na

maksymalizację zysku.”).

Według K. Kohutka dla prawidłowej realizacji celów ustawy konieczne jest

objęcie jej regulacjami wszelkich zachowań i stosunków zachodzących pomiędzy

niezależnymi uczestnikami rynku. Ustawa może znajdować zastosowanie do

zakładów budżetowych oraz innych jednostek budżetowych. Pojęcie usług

użyteczności publicznej powinno być wykładane z uwzględnieniem przepisów o

gospodarce komunalnej (K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji

i konsumentów, Komentarz, Warszawa 2008, s. 102-105).

W komentarzu pod red. C. Banasińskiego i E. Piontka odwołano się do art. 6

ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, zgodnie z którym przedsiębiorstwa

użyteczności publicznej mają na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb

ludności, w szczególności w zakresie komunikacji miejskiej, inżynierii sanitarnej,

zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną, zarządu zasobami

lokalowymi, terenami zielonymi, usług pogrzebowych oraz usług kulturalnych. Z

kolei z odwołania do ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że usługami tego

rodzaju są usługi, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie

zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostanych.

Autorzy podkreślają przy tym, że tylko niektóre zadania publiczne wykonywane

przez jednostki samorządu terytorialnego mają charakter zadań użyteczności

publicznej (Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Warszawa 2009, s. 57-

58).

14

Według G. Materny pojęcie to należy rozumieć jako obejmujące usługi

podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym,

świadczone w interesie publicznym, to jest ogółu danej społeczności i w sposób

ciągły (Pojęcie przedsiębiorcy w polskim i europejskim prawie ochrony konkurencji,

Warszawa 2009, s. 93-94).

Warto także zwrócić uwagę na definicje formułowane w piśmiennictwie

poświęconym stricte problematyce prawnej z zakresu świadczenia usług

użyteczności publicznej.

Według S. Piątka usługi użyteczności publicznej są świadczone w sferze

infrastruktury technicznej gospodarki i charakteryzują się w szczególności takimi

cechami, jak jednoczesność produkcji, dostawy i konsumpcji świadczenia; brak

możliwości magazynowania; znaczne zróżnicowanie zapotrzebowania na usługi w

poszczególnych porach dnia i roku; wysoka kapitałochłonność; niepodzielność

techniczna urządzeń, za pomocą których są świadczone (Przedsiębiorstwa

użyteczności publicznej (problemy prawne), PiP 1981, z. 8, s. 92.

Według C. Kosikowskiego usługami tego rodzaju są usługi mające

zaspokajać bieżąco i nieprzerwanie potrzeby ludności o charakterze zbiorowym,

świadczone na majątku publicznym, bez konieczności zachowania ekwiwalentności

świadczeń oraz przy braku nastawienia działalności na osiąganie zysku (Publiczne

prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2006, s. 251). Autor ten

za cechę usług użyteczności publicznej uznaje także podporządkowanie

indywidualnej działalności gospodarczej potrzebom społeczności (ibidem, s. 252).

Według A. Wasilewskiego usługi użyteczności publicznej zaspokajają

potrzeby ludności (społeczeństwa) o charakterze elementarnym i podstawowym,

które to potrzeby muszą być zaspokojone zawsze i wszędzie każdemu członkowi

danej zbiorowości (Przedsiębiorstwo użyteczności publicznej w świetle prawa

polskiego, PUG 1982 nr 1-2, s. 12).

W podobny sposób pojęcie usług użyteczności publicznej rozumie L.

Zacharko uznając za tego rodzaju usługi służące zaspokojeniu potrzeb miejscowej

ludności (Nadzór nad przedsiębiorstwem użyteczności publicznej we Francji, ST z

1992 r., nr 1-2, s. 76; Nadzór nad przedsiębiorstwem użyteczności publicznej w

Niemczech, ST z 1992 r. nr 6, s. 37).

15

Z powyższych definicji formułowanych w piśmiennictwie oraz przytoczonego

orzecznictwa Sądu Najwyższego, Sądu Apelacyjnego w Warszawie oraz Sądu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów wynika, że dla kwalifikacji określonego

podmiotu i prowadzonej przez niego działalności jako usługi użyteczności

publicznej podstawowe znaczenie, wspólne dla wszystkich koncepcji i orzeczeń,

miało stwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, że dana działalność

służyła zaspokajaniu potrzeb ludności (a niejako przy okazji także

przedsiębiorców). Występowanie tego czynnika przy kwalifikacji działalności jako

wchodzącej w skład użyteczności publicznej uzasadnia poszerzenie zakresu

pojęcia przedsiębiorcy koniecznością zapewnienia ochrony słabszym uczestnikom

rynku, jakimi są konsumenci, i to takiego rynku, na którym oferowane są towary

(usługi) o podstawowym cywilizacyjnie znaczeniu dla ludności. Na rynkach takich

mechanizm wyboru kontrahenta jest z reguły ograniczony, a ze względów

cywilizacyjnych ograniczona jest możliwość reakcji nabywcy w modelowy sposób

na spadek jakości świadczonych usług lub wzrost ich cen. Na powyższe

uzasadnienie nakładają się jeszcze względy historyczne. Transformacja z

gospodarki centralnie planowanej do społecznej gospodarki rynkowej miała

prowadzić do poprawy efektywności podmiotów działających w sferze usług

użyteczności publicznej poprzez poddanie ich z jednej strony presji konkurentów, a

z drugiej swoistemu nadzorowi Prezesa Urzędu zapobiegającemu eksploatacji

nabywców usług. Z kolei objęcie zakresem podmiotowym ustawodawstwa

antymonopolowego działalności polegającej na „organizowaniu usług użyteczności

publicznej” miało i ma realizować wolnościowy cel prawa ochrony konkurencji

poprzez czuwanie nad tym, by korzystanie przez podmioty posiadające

uprawnienia organizatorskie nie ograniczały w nieuzasadniony sposób wolności

konkurencji i uniemożliwiały wejście na dany rynek nowych uczestników.

Podczas gdy niewątpliwie usługi użyteczności publicznej są świadczone w

interesie publicznym, nie każda usługa, która jest świadczona przez państwo i

podległe mu podmioty (jednostki organizacyjne) w interesie publicznym jest usługą

użyteczności publicznej. W ocenie Sądu Najwyższego formułując art. 4 pkt 1 lit. a)

uokik prawodawca zamierzał rozszerzyć zakres podmiotowy ustawy

antymonopolowej, jednakże jego zamiarem nie było objęcie tym zakresem

16

wszelkiej relewantnej rynkowo działalności Skarbu Państwa i jednostek

budżetowych.

Bardziej przekonujące jest jednak zawężenie zakresu pojęcia usług

użyteczności publicznej do tego rodzaju usług, które związane są z zaspokajaniem

takich potrzeb ludności, które powinny być zaspokojone we współczesnym

państwie, ponieważ są to potrzeby elementarne w dzisiejszych warunkach

cywilizacyjno-kulturowych oraz społeczno-gospodarczych. Ustawodawstwo

antymonopolowe nie ma bowiem na celu zapobiegania wszelkiego rodzaju

ograniczeniom konkurencji, w szczególności zaś ograniczeniom mającym swe

źródło w działalności państwa, jego organów i jednostek organizacyjnych. Dlatego

też definicja przedsiębiorcy w polskim prawie ochrony konkurencji, choć

rozszerzona, obejmuje nie wszystkie podmioty „organizujące działalność rynkową”,

lecz jedynie te podmioty, które taką działalność prowadzą w obszarze usług

użyteczności publicznej.

Zasady i zakres działania Krajowej Stacji reguluje ustawa o nawożeniu.

Unormowania zawarte w tej ustawie mają na celu zapobieganie zagrożeniom dla

ludzi i zwierząt oraz środowiska, które mogą powstać w wyniku stosowania

nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin (art. 1 pkt 5 ustawy o

nawozach, uzasadnienie projektu ustawy). Unormowania te niewątpliwie służą

interesowi publicznemu we wskazanym wyżej obszarze ochrony zdrowia i życia

ludzi oraz zwierząt, a także ochrony środowiska. Działalność Krajowej Stacji w

interesie publicznym nie nadaje jednak tej działalności charakteru użyteczności

publicznej. Nie służy bowiem zaspokajaniu potrzeb ludności (społeczeństwa) o

wskazanym powyżej elementarnym dla funkcjonowania w dzisiejszym świecie

charakterze.

Dodatkowo należy wskazać, że w sprawie C-343/95, Diego Calì & Figli Srl

przeciwko Servizi Ecologici Porto di Genova, SpA (SEPG) Trybunał

Sprawiedliwości Unii Europejskiej na posiedzeniu w dniu 10 grudnia 1996 r. wydał

wyrok stwierdzający, że w odniesieniu do ewentualnego stosowania zasad

konkurencji określonych w Traktacie WE, należy dokonać rozróżnienia pomiędzy

sytuacją, w której państwo działa w wykonywaniu władzy publicznej i takiej, gdzie

prowadzi działalność gospodarczą o charakterze przemysłowym lub handlowym,

17

oferujących towary lub usługi na rynku (sprawa 118/85 Komisja przeciwko

Włochom [1987] ECR 2599, pkt 7). W celu dokonania rozróżnienia między tymi

dwoma sytuacjami należy wziąć pod uwagę charakter działalności prowadzonej

przez przedsiębiorstwo publiczne lub organ, któremu państwo przyznało specjalne

lub wyłączne prawa. Artykuł 86 Traktatu należy interpretować w ten sposób, że nie

znajduje on zastosowania do nadzoru przeciw zanieczyszczeniom, powierzonym

podmiotowi prawa prywatnego przez władze publiczne w porcie naftowym państwa

członkowskiego, nawet jeśli użytkownicy portów muszą płacić składki na

finansowanie takiej działalności. Taka działalność jest - z natury, jego celem i

przepisami, którym podlega wykonywanie uprawnień dotyczących ochrony

środowiska, typowym uprawnieniem władzy publicznej. Nie ma ona charakteru

gospodarczego uzasadniającego stosowanie zasad Traktatu dotyczących

konkurencji.

Tezy tego wyroku znajdują adekwatne zastosowanie w niniejszej sprawie.

Akceptacja powyższego rozumowania pozwala na oddalenie obu skarg

kasacyjnych w niniejszej sprawie. Skoro bowiem za niezasadny należy uznać

zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 lit. a) uokik 2000 ze skargi kasacyjnej Prezesa

Urzędu (KSChR nie jest podmiotem organizującym świadczenie usług użyteczności

publicznej), uokik z 2000 r. nie znajduje zastosowania do działalności SP-KSChR,

zatem Sąd drugiej instancji nie mógł naruszyć art. 4 pkt 8 i art. 3 pkt 1 uokik 2000.

Z analogicznym względów za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 4

pkt 1 uokik 2000 ze skargi kasacyjnej zainteresowanego.

Przepis art. 39811

§ 1 k.p.c. ustanawia jako zasadę rozpoznanie skargi

kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Rozprawa jest obligatoryjna tylko w razie

łącznego zaistnienia dwóch przesłanek: występowania w sprawie istotnego

zagadnienia prawnego i złożenia przez skarżącego w skardze wniosku o jej

rozpoznanie na rozprawie. W ocenie Sądu Najwyższego problem w niniejszej

sprawie nie dotyczył istotnego zagadnienia prawnego, ale zastosowania prawa

odnośnie jednego podmiotu, dlatego skargi kasacyjne zostały rozpoznane na

posiedzeniu niejawnym.

Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na mocy art. 39814

k.p.c. orzekł

jak w sentencji. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie § 12

18

ust. 4 pkt 2 w związku z § 14 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z

dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz

ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę

prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).