V CSK 580/13

Sygn. akt V CSK 580/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 października 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Antoni Górski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

SSA Barbara Trębska

Protokolant Izabella Janke

w sprawie z powództwa W. K.

przeciwko Gminie S.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 15 października 2014 r.,

skarg kasacyjnych obu stron od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 18 czerwca 2013 r.

uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację

powoda i w tym zakresie przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego; oddala skargę kasacyjną

pozwanej Gminy.

2

UZASADNIENIE

Powód W. K. domagał się zasądzenia od strony pozwanej Gminy S. kwoty

314.151,21 zł z ustawowymi odsetkami od 13.09.2010 r. tytułem odszkodowania za

szkodę wyrządzoną wydaniem przez Radę Miejską S. uchwały z dnia 25 stycznia

2007 r. stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy S.

uzyskanego przez powoda w wyborach w dniu 26 listopada 2006 r. oraz ochrony

dóbr osobistych naruszonych wydaniem wyżej wskazanej uchwały.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. Sąd Okręgowy we W. zasądził od strony

pozwanej Gminy S. na rzecz powoda kwotę 93.662,84 zł wraz z ustawowymi

odsetkami liczonymi od dnia 13.09.2010 r. do dnia zapłaty, w pozostałym zakresie

powództwo oddalił oraz orzekł o kosztach procesu.

Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zapadło w oparciu o następujące

ustalenia faktyczne.

W. K. został wybrany w dniu 26 listopada 2006 r. w wyniku wyborów

bezpośrednich na stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej Burmistrza). W

dniu 3 stycznia 2007 r. złożył u Wojewody […] oświadczenie o prowadzeniu przez

małżonkę działalności gospodarczej na terenie Gminy S.

Pismem z 18 stycznia 2007 r. Wojewoda wezwał Radę Miejską w S. (dalej

Radę Miejską) do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu

Burmistrza w związku z niezłożeniem w terminie 30 dni oświadczenia

o prowadzonej przez jego małżonkę działalności gospodarczej na terenie Gminy S.

Na sesji Rady Miejskiej w dniu 25 stycznia 2007 r., po odebraniu od

Burmistrza wyjaśnień, Rada podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu

Burmistrza Miasta i Gminy S.

Pismem z 19 stycznia 2007 r., złożonym 20 lutego 2007 r., powód wezwał

Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały z dnia 25

stycznia 2007 r.

W związku z podjęciem przez Radę Miejską w S. uchwały stwierdzającej

wygaśnięcie mandatu Burmistrza, Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia

3

15 lutego 2007 r. zarządził przedterminowe wybory burmistrza S. na dzień 18

marca 2007 r. Jako kandydaci na Burmistrza zostali zarejestrowani: S. K. i W. K.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny uznał art. 26 ust.

1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta,

burmistrza, prezydenta miasta za niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z

art. 2 Konstytucji.

Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego powyższy przepis utracił

moc z dniem 19 marca 2007 r.

W związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powód wezwał S. K.

do rezygnacji z udziału w przedterminowych wyborach na Burmistrza w dniu 18

marca 2007 r., czego ten nie uczynił. W wyniku wyborów z 18 marca 2007 r. na

Burmistrza Miasta i Gminy S. został wybrany S. K.

Skargą z dnia 29 marca 2007 r. W. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego z żądaniem orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w

S. z dnia 25 stycznia 2007 r. WSA w W. wyrokiem z dnia 16 lipca 2007 r. stwierdził

nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że uchwała nie może zostać

wykonana. Na skutek skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że zaskarżona

uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powód zgłaszał

gotowość świadczenia pracy, nie został jednak do niej dopuszczony.

Łączne wynagrodzenie Burmistrza Miasta i Gminy w S. uzyskane w okresie

od 1 kwietnia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r. wyniosło 412.966 zł. W związku z

podjęciem przez Radę Miejską w S. spornej uchwały powód poniósł wydatki

związane z kosztami porad prawnych i postępowaniami sądowo-administracyjnymi

w łącznej wysokości 5.541,46 zł. W latach 2008-2010 r. powód osiągnął przychód z

tytułu należności ze stosunku pracy w wysokości 108.482,68 zł.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym, Sąd Okręgowy uznał żądania pozwu

za uzasadnione jedynie w części. Sąd ten, dokonując analizy przepisów art. 417

k.c. i następnych przyjął, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka opisana

4

w art. 417 k.c., bowiem z zapadłego orzeczenia Naczelnego Sądu

Administracyjnego wynikało, że uchwała Rady Miejskiej S. z dnia 25 stycznia 2007

r. została wydana z naruszeniem prawa, co przesądzało o uznaniu wydania tej

uchwały za działanie niezgodne z prawem przy wykonywaniu władzy publicznej.

Sąd stanął na stanowisku, że na skutek tej uchwały nastąpiła utrata mandatu

burmistrza przez powoda, a tym samym poniósł on szkodę w postaci utraconych

przychodów z tytułu niemożności sprawowania tej funkcji. Zdaniem Sądu

Okręgowego, analiza przepisów art. 417 k.c. i następnych oraz przepisów

regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku,

iż w razie stwierdzenia przez sąd nieważności aktu (lub ustalenia przeszkody

prawnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności aktu, mimo jego wadliwości)

odpowiedzialność za wyrządzoną w ten sposób szkodę ciąży na podmiotach

wymienionych w art. 417 k.c.

W ocenie Sądu Okręgowego, taka sytuacja zaistniała w realiach sprawy,

w konsekwencji powodowi przysługiwało roszczenie o naprawienie szkody

w stosunku do strony pozwanej, gdyż szkoda ta była wynikiem niezgodnej

z prawem uchwały podjętej przez organ stanowiący Gminy S. Sąd I instancji uznał,

że powód wykazał wysokość żądania w zakresie utraconych korzyści związanych z

nieuzyskaniem wynagrodzenia, przedkładając dokumenty o osiągniętych przez

siebie dochodach oraz dochodach Burmistrza Miasta i Gminy S. za okres od 1

kwietnia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r. To pozwoliło na ustalenie wysokości

wynagrodzenia, jakie otrzymałby powód gdyby pełnił funkcje burmistrza przez okres

całej kadencji, zaś strona pozwana nie przedstawiła żadnych racjonalnych

przyczyn, które mogłyby uprawdopodobnić twierdzenie, iż powód nie pełniłby

funkcji burmistrza przez całą kadencję.

Za udowodnione i uzasadnione co do zasady uznał Sąd Okręgowy żądanie

powoda w zakresie zwrotu poniesionych kosztów związanych z postępowaniem

sądowo-administracyjnym, a wywołanym uchwałą z dnia 25 stycznia 2007 r.,

natomiast za nieudowodnione żądanie odszkodowania w zakresie zwrotu kosztów

poniesionych na przedterminowe wybory, uznając, że powód nie wykazał ich

wysokości, bowiem niewystarczające było w tej mierze złożone do akt

sprawozdanie finansowe komitetu wyborczego.

5

Odwołując się szeroko do stanowiska doktryny w przedmiocie instytucji

przyczynienia się poszkodowanego do powstania szkody, Sąd I instancji uznał,

że powód przyczynił się do powstania szkody i to w stopniu znacznym, gdyż nie

dochował obowiązku złożenia w ustawowym terminie oświadczenia przewidzianego

w przepisach ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta

miasta, czego sankcją było w świetle obowiązujących wówczas przepisów

wygaśnięcie mandatu.

W ocenie Sądu, nawet wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy

nie zwalniały powoda z obowiązku zachowania należytej staranności i złożenia

wymaganego oświadczenia przed dniem 27 grudnia 2006 r., a jego niezłożenie

spowodowało ciąg zdarzeń, które doprowadziły do przedterminowych wyborów.

Powyższe stanowiło podstawę przyjęcia przez Sąd I instancji 70% przyczynienia

się powoda do powstania szkody, na co wpływ miało porównanie stopnia

zawinienia powoda i strony pozwanej.

Za nieuzasadnione Sąd Okręgowy uznał żądanie zadośćuczynienia oraz

nakazania złożenia oświadczenia o określonej treści za dokonane naruszenie dóbr

osobistych powoda.

Od powyższego wyroku apelację wywiodły obie strony.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. oddalił obie apelacje

jako bezzasadne oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd Apelacyjny w całości podzielił ustalenia faktyczne dokonane w sprawie

przez Sąd Okręgowy, czyniąc je jednocześnie podstawą swojego orzeczenia.

Przechodząc do rozważenia zarzutów podnoszonych w apelacji strony

pozwanej, Sąd Apelacyjny uznał, że Sąd I instancji trafnie przyjął zasadę

odpowiedzialności strony pozwanej za szkodę powstałą w wyniku niezgodnego

z prawem działania przy wykonywaniu władzy publicznej na podstawie art. 417 § 1

k.c. Stwierdził, że w sytuacji, gdy zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu

następuje w drodze orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej,

odpowiedzialność odszkodowawczą za wyrządzoną w ten sposób szkodę

przewiduje wprost art. 4171

§ 2 k.c., gdyż redakcja tego przepisu nie pozostawia

wątpliwości co do podmiotów legitymowanych biernie w przypadku

6

odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem orzeczeniem lub

decyzją. Z jego treści wynika, że legitymowane biernie w takim przypadku

pozostają organy stosujące przy wydawaniu decyzji lub orzeczenia przepisy

uznane następnie za niekonstytucyjne.

Na przyjęcie odpowiedzialności strony pozwanej, w ocenie Sądu

Apelacyjnego, wskazywała treść zapadłego orzeczenia Naczelnego Sądu

Administracyjnego, którym przesądzono nie tylko, iż sporna uchwała rady Gminy S.

została wydana z naruszeniem prawa (co jednocześnie przesądzało o spełnieniu

wymogu uzyskania właściwego orzeczenia prejudycjalnego), ale wskazano w jego

uzasadnieniu, że choć wygaśnięcie mandatu wskutek złożenia oświadczenia o

prowadzonej przez małżonka działalności gospodarczej po upływie terminu

przewidzianego w ustawie następowało z mocy prawa, to jednak akt

administracyjny pozwanej Gminy stanowił konieczne urzędowe potwierdzenie tego

skutku prawnego.

W związku z tym, zdaniem Sądu Apelacyjnego, bezpośrednim źródłem

szkody, z którym wiązać należy odpowiedzialności organów władzy publicznej, był

akt administracyjny w postaci uchwały Rady Gminy o wygaszeniu mandatu powoda.

Innymi słowy, dopiero zastosowanie przepisów przez Radę Gminy, które zostały

uznane za niekonstytucyjne, stanowiło konieczny element, z którym wiązać

należało powstanie szkody powoda, co przesądzało o legitymacji biernej pozwanej

Gminy.

Wbrew przy tym twierdzeniom strony pozwanej, odpowiedzialności jej nie

wyłącza domniemanie zgodności z konstytucją stosowanego przepisu prawa,

o czym przesądza wprost redakcja art. 4171

§ 2 k.c., który dotyczy właśnie tego

rodzaju sytuacji.

Za niezasadne uznał Sąd Apelacyjny zarzuty pozwanej kwestionujące sam

fakt poniesienia szkody przez powoda i jej wysokość, akceptując w pełni w tym

zakresie ustalenia Sądu I instancji.

Za nieuzasadnione uznał również zarzuty zawarte w apelacji powoda.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, wbrew twierdzeniom powoda, z uzasadnienia

Sądu Okręgowego, które w zakresie kwestii przyczynienia się powoda do

7

powstania szkody jest dostatecznie rozbudowane, w sposób jasny wynikało jakie

okoliczności doprowadziły ten Sąd do przyjęcia 70% przyczynienia się powoda do

powstania szkody.

Sąd Apelacyjny podzielił odwołanie się przez Sąd I instancji do kauzalnej

koncepcji przyczynienia się, zgodnie z którą zachowanie poszkodowanego

(pozostające w normalnym związku przyczynowym ze szkodą) przyczynia się do

wyrządzenia szkody, jeżeli zachodzi wykazana więź kauzalna między tym

zachowaniem a szkodą.

Wprawdzie zgodził się z powodem, że przepis ustawy określający termin na

złożenie oświadczenia małżonka był nieprecyzyjny i budził wątpliwości, to jednak

ten fakt powinien tym bardziej zobowiązywać go do dołożenia podwyższonej

staranności w wywiązaniu się z tego ustawowego obowiązku. Skoro zaś tej

staranności w zachowaniu powoda zabrakło, to, zdaniem Sądu Apelacyjnego, jego

zachowanie musiało zostać uznane za nieusprawiedliwione i nieprawidłowe,

a w konsekwencji stanowiące znaczne przyczynienie się do powstania szkody.

W ocenie Sądu, przyczynienia się powoda w powstaniu szkody upatrywać należało

również w innej okoliczności, której nie dostrzegł Sąd I instancji, a którą podniósł

w zapadłym pomiędzy stronami orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. NSA wskazał na fakt, że powód,

choć podejmował pewne kroki, to jednak skargę otwierającą postępowanie sądowo-

administracyjne wniósł zbyt późno, kiedy - wobec przeprowadzenia nowych

wyborów - niemożliwe było już w istocie odwrócenie skutków i zapobieżenie

powstania szkody i przywrócenie stanu zgodnego prawem.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego, uwzględnienie obu tych okoliczności

dotyczących powoda doprowadzi do wniosku, iż należne powodowi odszkodowanie

zostało prawidłowo obniżone o 70% na skutek jego przyczynienia się do powstania

szkody, czyli do kwoty wskazanej przez Sąd I instancji tj. 93.662,84 zł.

Sąd Apelacyjny nie podzielił też zarzutów powoda dotyczących

nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania kosztów

związanych z udziałem powoda w wyborach uzupełniających ze względu na brak

bezpośredniego i adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy tymi kosztami,

8

a działaniem strony pozwanej, będącym źródłem szkody, co stanowi warunek

konieczny dla przyznania w tej mierze odszkodowania.

Od powyższego wyroku Sądu Apelacyjnego skargi kasacyjne wywiodły obie

strony.

Powód, opierając skargę na podstawie naruszenia prawa materialnego,

zarzucił naruszenie: art. 362 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

w związku z art. 355 § 1 k.c. i art. 472 k.c. oraz w związku z art. 2 i art. 31 ust. 2 i 3

Konstytucji RP, a także w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia

20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta

oraz art. 24j ust. 3 i art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie

ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U.

Nr 214, poz. 1806), jak również w związku z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2013.594 j.t., u.s.g.) przez niewłaściwe

zastosowanie art. 362 k.c. wskutek błędnego przyjęcia, że w stosunku do osoby

wybieranej na stanowisko burmistrza w wyborach powszechnych należy stosować

miernik podwyższonej staranności, jak również przez przyjęcie, że miernik ten

stosować można w bezspornej sytuacji niejasności przepisów ustawy,

a w konsekwencji powyższego nietrafne i niesłuszne uznanie, iż powód przyczynił

się do powstania szkody; art. 362 k.c. w związku z art. 361 § 1 k.c. poprzez

niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obok bezpośredniego

źródła szkody, na gruncie niniejszej sprawy w normalnym związku przyczynowym

ze szkodą pozostaje również ewentualna przyczyna źródła szkody,

a w konsekwencji powyższego nietrafne i niesłuszne uznanie, iż powód przyczynił

się do powstania szkody, i to w stopniu znacznym; art. 362 k.c. w związku z art. 101

ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 2 i art.

54 § 1 i 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że źródłem szkody

poniesionej przez powoda mógł być fakt wniesienia skargi przez powoda do sądu

administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 2007 r. nr […]

w prawem przewidzianym terminie, lecz po przeprowadzeniu przedterminowych

wyborów na stanowisko burmistrza miasta i gminy S. z dnia 18 marca 2007 r.

9

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej

jego apelację, orzeczenie co do istoty sprawy przez zasądzenie od pozwanej

Gminy S. na rzecz powoda, obok kwoty 93.622,84 zł zasądzonej przez Sąd

Okręgowy wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. do sygn. akt … 430/12, kwoty

220.488,37 (dwieście dwadzieścia tysięcy czterysta osiemdziesiąt osiem złotych

37/100) wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 13 września 2010 r. do dnia zapłaty

oraz zasądzenie od strony pozwanej na rzecz powoda kosztów postępowania, w

tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

temu Sądowi.

Pozwana Gmina S., opierając skargę na podstawie naruszenia prawa

materialnego, zarzuciła naruszenie: art. 4171

§ 2 zd. drugie k.c. w zw. z art. 417

§ 1 k. c. oraz w zw. z art. 361 § 1 k. c. przez jego błędną wykładnię i uznanie,

że w niniejszym postępowaniu to pozwana gmina S., a nie Skarb Państwa, jest

biernie legitymowana z tytułu odpowiedzialności za szkodę poniesioną przez

powoda; art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 361 § 2 k.c. poprzez jego błędną wykładnię

i bezpodstawne uznanie, że powodowi należy się odszkodowanie za szkodę

w zakresie utraconych korzyści w postaci wynagrodzenia za cały okres kadencji

burmistrza, jakie by mógł otrzymać gdyby nie nastąpiło wygaśnięcie z mocy prawa

mandatu powoda do sprawowania funkcji Burmistrza Miasta i Gminy S.

W konkluzji wniosła o uchylenie i zmianę wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia

18 czerwca 2013 r., sygn. akt … 567/13, w zakresie w jakim oddala on apelację

pozwanej gminy S. od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 7 lutego 2013 r. oraz

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o

uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej apelację pozwanej gminy

Syców i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, z

pozostawieniem temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania

kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwanej, powód wniósł o jej oddalenie,

jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

10

1. Co do skargi kasacyjnej pozwanej Gminy.

W pierwszym rzędzie wymaga rozpoznania zarzut kwestionujący jej

legitymację bierną w niniejszym procesie.

Odnosząc się do sformułowania postawy prawnej tego zarzutu, w której

powołano m.in. przepisy art. 4171

§ 2 zdanie 2 k.c. i art. 417 § 1 k.c. należy

stwierdzić, że zasadnicze znaczenie ma tu art. 417 § 1 k.c. W uchwale z dnia

6 lipca 2006 r., III CZP 37/06 (OSNC 2007 nr 4, poz. 56) Sąd Najwyższy wyjaśnił

bowiem, że art. 4171

k.c. określa postępowanie w przypadkach w nim

wymienionych, co nadaje mu w dużej mierze charakter przepisu procesowego.

Podstawę odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem

działaniem lub zaniechaniem stanowi art. 417 § 1 k.c., który przypisuje

odpowiedzialność odszkodowawczą określonym w nim podmiotom na zasadzie

funkcjonalnej. Z treści tego przepisu wynika, że obowiązek naprawienia szkody

wyrządzonej na skutek wydania aktu normatywnego lub innego aktu prawnego,

uznanego następnie za niezgodny z prawem, obciąża ten organ, który go wydał,

a wiec odpowiednio: Skarb Państwa, właściwy organ samorządu terytorialnego lub

inną osobę prawną wykonującą uprawnienia władzy publicznej. Skarżąca trafnie

podnosi, że trudność określenia strony pozwanej w niniejszej sprawie bierze się

stąd, iż mamy do czynienia z przypadkiem podwójnej bezprawności: najpierw

uznania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu ustawy wprowadzającej sankcję

w postaci wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta z powodu

niezłożenia przez nich w ustawowym terminie oświadczenia ich małżonka

o prowadzeniu działalności gospodarczej za niezgodny z Konstytucją, a następnie

stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że podjęta na podstawie tego

niekonstytucyjnego przepisu uchwała Rady Miejskiej o wygaśnięciu mandatu

powoda, jako Burmistrza Miasta, została wydana z naruszeniem prawa. Ustawa nie

rozstrzyga wprost w takiej sytuacji kwestii biernej legitymacji w procesie

o naprawienie szkody poniesionej na skutek wydania aktu sprzecznego z prawem.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażony został pogląd, że abstrakcyjny

charakter norm prawnych, z istoty skierowanych do bliżej nieokreślonego kręgu ich

adresatów, powoduje, iż samo uznanie niezgodności takiej normy z Konstytucją nie

jest wystarczające do skutecznego dochodzenia odszkodowania, stąd też

11

warunkiem odpowiedzialności Skarbu Państwa jest wykazanie, że podjęte zostały

konkretne działania wykonawcze organów władzy publicznej wobec określonej

osoby na podstawie niekonstytucyjnego aktu normatywnego (por. postanowienie

z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 34/03, Prok. i Pr. 2004, nr 2, s. 30, czy wyroki

z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02 oraz z dnia 14 września 2006 r.,

III CSK/102 - niepubl.). Kategoryczność tego stanowiska spotkała się z krytyką

przedstawicieli doktryny, którzy wskazują, że nie może ono być uogólniane na

wszystkie przypadki niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, gdyż mogą

zdarzyć się takie, kiedy ustawa (rozporządzenie) kształtuje bezpośrednio sytuację

prawną danego podmiotu (tzw. samostosujące się akty normatywne), powodując

uszczerbek w sferze jego interesów. Akceptując to zastrzeżenie, trzeba stwierdzić,

że nie ma ono zastosowania w rozpoznawanej spawie. Zarówno bowiem w wyroku

Trybunału Konstytucyjnego K 8/07 z dnia 13 marca 2007 r. (OTK – A 2007, nr 3,

poz. 26), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r.

II OSK 1599/07, niepubl., wskazane zostało, że uchwała rady gminy o wygaśnięciu

mandatu burmistrza nie ma charakteru czysto deklaratoryjnego. Naczelny Sąd

Administracyjny prezentował zresztą takie stanowisko już wcześniej.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., II OSK 1395/05, niepubl.

stwierdził, że rada gminy ma prawo do oceny wezwania wojewody do stwierdzenia

wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza, czy prezydenta. Myśl tę rozwinął w wyroku

z dnia 25 stycznia 2010 r., II OSK 1544/09, niepubl., w którym uznał, że rada gminy,

po otrzymaniu wezwania wojewody do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu

wójta, dokonując merytorycznej oceny takiego wezwania może nie podjąć żadnej

uchwały w zakreślonym terminie, stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta, bądź

odmówić wygaśnięcia tego mandatu. W wyroku z dnia 16 maja 2013 r., II OSK

834/13, niepubl., uzupełnił argumentację tego stanowiska, podkreślając

konieczność rozważenia zasadności takiego wezwania w kontekście standardów

konstytucyjnych, zwłaszcza zasady proporcjonalności. Jeszcze dalej poszedł w tym

kierunku Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., V CSK

67/13 (OSNC 2014, nr 9, poz. 94), w którym stwierdził, że źródłem szkody może

być wydanie decyzji niezgodnej z prawem zarówno o charakterze konstytutywnym,

jak i deklaratoryjnym. W rezultacie stwierdzić należy, wbrew zastrzeżeniom

12

pozwanej, że prawidłowy jest pogląd Sądu Apelacyjnego, iż bezpośrednim źródłem

szkody poniesionej przez powoda była uznana przez Sąd Administracyjny za

niezgodną z prawem uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 2007 r.

stwierdzająca wygaśnięcie jego mandatu, jako burmistrza tego miasta, co

przesądza o bezpodstawności zarzutu skargi kasacyjnej pozwanej Gminy

kwestionującego jej legitymację bierną w sprawie.

Nietrafny jest też zarzut pozwanej o braku związku przyczynowego

w rozumieniu art. 361 k.c. między podjętą uchwałą a szkodą polegającą na utracie

zarobków przez powoda na stanowisku burmistrza. Ustalenie szkody w postaci

utraconych korzyści ma charakter hipotetyczny, co uzasadnia szczególnie wnikliwe

badanie istnienia w takich sprawach związku kauzalnego. Chodzi bowiem

o określenie korzyści, której powód realnie nie uzyskał na skutek wystąpienia

zdarzenia szkodzącego. Dlatego też w orzecznictwie podkreśla się, że szkoda taka

powinna być wykazana przez powoda z tak dużym prawdopodobieństwem, które

uzasadnia przyjęcie w świetle doświadczenia życiowego, że utrata korzyści

rzeczywiście nastąpiła (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 1979 r.,

II CR 304/79, OSNC 1980, nr 9, poz. 164). Normalny związek przyczynowy między

określonym zdarzeniem a szkodą w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. zachodzi zaś

wówczas, gdy w danym układzie stosunków i warunków oraz w zwyczajnym biegu

rzeczy, bez zaistnienia szczególnych okoliczności, można przyjąć, że poniesiony

uszczerbek majątkowy jest następstwem tego zdarzenia (wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00, OSP 2004 nr 1, poz. 3). Prawidłowe

jest rozumowanie Sądu Apelacyjnego, iż zasadą jest wybór burmistrza na całą

kadencję, a zatem istnieje bardzo wysoki stopień prawdopodobieństwa, że gdyby

nie uchwała rady pozwanej Gminy, stwierdzająca w sposób niezgodny z prawem

wygaśnięcie mandatu powoda jako burmistrza, pełniłby on tę funkcję przez całe

cztery lata. Wskazywana przez pozwaną Gminę możliwość odwołania burmistrza

w trakcie kadencji w drodze referendum jest możliwością w dużej mierze

teoretyczną, występującą w praktyce równie rzadko jak chociażby przypadek

niezdolności sprawowania tej funkcji z przyczyn zdrowotnych. Jest rzeczą

oczywistą, że powoda nie może obarczać ciężar dowodu negatywnego

i wykazywanie iż takie nadzwyczajne zdarzenie w postaci odwołania go z funkcji

13

burmistrza w drodze referendum nie nastąpiłoby. Pozwana zaś niczym nie

uprawdopodobniła, że do takiej sytuacji, przerywającej normalny związek kauzalny

w rozumieniu art. 361 § 1 k.c., mogłoby dojść. Stąd też jej zarzut naruszenia przez

Sąd zarówno tego przepisu, jak i całego art. 361 k.c. jest nieusprawiedliwiony.

Dlatego też skarga kasacyjna pozwanej Gminy podlegała oddaleniu, jako

niezasadna (art. 39814

k.p.c.).

2. Co do skargi kasacyjnej powoda.

Zasadza się ona na kwestionowaniu przyjętego w zaskarżonym wyroku jego

przyczynienia się do powstania szkody, które - zdaniem tego Sądu - polegało na

dwóch zaniedbaniach. Pierwsze, to brak ze strony powoda podwyższonej

staranności, która powinna skłaniać go do tego, aby - w sytuacji istniejących

wątpliwości prawnych co do początku liczenia 30 - dniowego terminu do złożenia

oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez jego małżonkę -

złożył to oświadczenie w terminie najwcześniejszym. Drugiej współprzyczyny

powstania szkody upatrywał Sąd w tym, że powód zbyt późno wniósł skargę na

uchwałę Rady Gminy do Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie zawarł w niej

wniosku o wstrzymanie wykonania tej uchwały, co mogłoby zapobiec powstaniu

szkody, a przynajmniej zmniejszyć jej zakres.

Powód słusznie podważył ocenę co do pierwszej okoliczności, mającej

świadczyć o jego przyczynieniu się do powstania szkody. Uszło bowiem uwagi

Sądu, iż z treści uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 13 marca

2007 r., K 8/07 wynika, że Trybunał zdecydowanie krytycznie ocenił brak precyzji

sformułowania „dzień wyboru” zawartego w art. 24 j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), od

którego należało liczyć termin 30 dni na złożenie oświadczenia małżonka

burmistrza o prowadzeniu działalności gospodarczej. Trybunał wskazał co najmniej

trzy możliwości rozumienia początku tego terminu: dzień przeprowadzenia

głosowania, dzień ogłoszenia wyniku wyborów i wreszcie dzień ostatecznego

ustalenia ich wyników. W dodatku stan niepewności prawa w tym zakresie

powiększało to, że własne oświadczenie o stanie majątkowym burmistrz miał

obowiązek przedłożyć w terminie 30 dni od złożenia ślubowania. Te niejasności

14

prawne oraz brak jednolitej zasady liczenia terminów, zakwalifikowane zostały

przez Trybunał jako swoista „pułapka dla obywatela”, co uzasadniało stwierdzenie

niekonstytucyjności zarówno przepisu regulującego termin złożenia oświadczenia

małżonka burmistrza, jak i zbyt restrykcyjnej sankcji naruszenia tego terminu. Skoro

ocena niekonstytucyjności tych przepisów przez Trybunał była tak surowa, to nie

ma podstaw, aby powodowi, który wybrał jeden z możliwych do usprawiedliwienia

terminów początkowych na złożenie oświadczenia małżonki o prowadzeniu

działalności gospodarczej, postawić zarzut braku staranności czy przezorności,

skutkujących przyczynieniem się do powstania szkody.

Pozostaje zatem druga okoliczność przyjęta w zaskarżonym wyroku za

podstawę przyczynienia się powoda do powstania szkody, tj. niewykorzystanie

możliwości wcześniejszego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stwierdzającą

wygaśnięcie jego mandatu jako burmistrza, z jednoczesnym wnioskiem

o wstrzymanie wykonania tej uchwały. Na możliwość taką zwrócił uwagę już

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07,

w którym stwierdził, że uchwała rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu

powoda została wydana z naruszeniem prawa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego

przyjmuje się, że zaniechanie wykorzystania środków zaskarżenia przysługujących

poszkodowanemu w celu zmiany lub uchylenia postanowienia wydanego

niezgodnie z prawem w postępowaniu administracyjnym, może stanowić postawę

zastosowania art. 362 k.c. (por. wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., II CSK 438/11,

niepubl. i podane tam dalsze orzecznictwo). Stosowanie tej reguły nie może - rzecz

jasna - odbywać się mechanicznie, lecz powinno uwzględniać okoliczności

konkretnej sprawy, co należy do kompetencji sądu meriti. Sąd Apelacyjny nie

dokonał oceny w jakim stopniu to drugie zaniechanie powoda, rozpatrywane

samodzielnie, mogło przyczynić się do powstania szkody. Powoduje to konieczność

uchylenia zaskarżonego wyroku w części oddalającej apelację powoda

i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz

rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego (art. 39815

w zw. z art. 108

§ 2 k.p.c.).

15