III KRS 53/14

Sygn. akt III KRS 53/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 22 października 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Romualda Spyt (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Halina Kiryło

SSN Krzysztof Staryk

w sprawie z odwołania W. J.

od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 29 maja 2014 r. w przedmiocie

przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na jedno wolne

stanowisko sędziowskie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w […],

ogłoszone w Monitorze Polskim […],

z udziałem B. Ł.

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 22 października 2014 r.,

oddala odwołanie.

UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 maja 2014 r. Krajowa Rada Sądownictwa postanowiła

przedstawić Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o powołanie do

pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

kandydaturę B. Ł. - sędziego Sądu Okręgowego w […] (pkt I), a jednocześnie nie

przedstawiać Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o powołanie do

2

pełnienia urzędu na to stanowisko innych zgłoszonych kandydatur (pkt II), w tym

referendarza sądowego W. J. (ppkt 4).

W uzasadnieniu wskazano, że Zespół członków Krajowej Rady Sądownictwa

postanowił jednogłośnie rekomendować Krajowej Radzie Sądownictwa

kandydaturę sędziego B. Ł. Zespół, podejmując stanowisko dotyczące tej

rekomendacji stwierdził, że kandydatka cechuje się bardzo dużym (ponad 24-letnim)

stażem orzeczniczym. Zespół podjął decyzję również na podstawie pozytywnej

oceny pracy kandydatki, której dokonał sędzia wizytator. W przedmiotowej opinii

zwrócono uwagę na wysoki poziom orzecznictwa kandydatki, jej duże

doświadczenie w zakresie stosowania prawa, co znajduje potwierdzenie

dotychczasowym przebiegu pracy na stanowisku sędziego oraz w dobrej

stabilności orzecznictwa. Kandydatka uzyskała najwyższe poparcie na Kolegium

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] (5 głosów „za”). Ponadto otrzymała

również drugie w kolejności najwyższe poparcie dla swojej kandydatury na

Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […]

(18 głosów „za”, przy 8 głosach „przeciw” oraz 5 głosach „wstrzymujących się”).

Także w ocenie Krajowej Rady Sądownictwa sędzia B. Ł. to kandydatka o

wysokich kwalifikacjach i bardzo dużym doświadczeniu zawodowym. Jej

doświadczenie wyniesione zarówno z orzekania w sprawach cywilnych, jak i pracy

w wydziale ksiąg wieczystych może być z powodzeniem spożytkowane na

stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, co podkreślił w

swojej opinii sędzia wizytator. Sędzia B. Ł. została oceniona przez prezesa

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] na ocenę bardzo dobrą.

Podkreślono również, że praca sędziego B. Ł. została pozytywnie oceniona przez

sędziego wizytatora, przełożonych oraz sędziów, z którymi kandydatka

współpracuje lub współpracowała.

Krajowa Rada Sądownictwa, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności

sprawy, uznała (pomimo uzyskania przez niektórych kandydatów biorących udział

w konkursie wyższych ocen ukończenia studiów prawniczych lub egzaminów

zawodowych w porównaniu z ocenami, jakie uzyskała wnioskowana kandydatka),

że nie jest to czynnik, któremu należy nadać szczególne znaczenie i wyróżnić go

spośród pozostałych kryteriów, jeśli uwzględnić, że od daty ukończenia studiów i

3

zakończenia aplikacji upłynął znaczny czas i kandydaci swoimi osiągnięciami i

kompetencją mogli wykazać się w okresie wykonywania powierzonych im

obowiązków służbowych.

W konkluzji stwierdzono, że o przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej

Polskiej kandydatury sędziego B. Ł. z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu

sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zadecydował całokształt

okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności uzyskane przez kandydatkę

wysokie kwalifikacje zawodowe, bardzo duże doświadczenie zawodowe, poparcie

środowiska sędziowskiego, opinie przełożonych oraz rekomendacje.

Pozostali kandydaci biorący udział w konkursie, tj.: […] nie spełniają na takim

poziomie kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie

Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714 ze zm.).

W. J. wniósł do Sądu Najwyższego odwołanie od powyższej uchwały,

zaskarżając ją w pkt I oraz w pkt II ppkt 4, zarzucając naruszenie przepisów prawa

procesowego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku art. 33 ust. 1 w związku z art. 37

ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, przez dokonanie oceny wyłonionej

w konkursie kandydatki oraz skarżącego bez dochowania obowiązku

wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i bez wnikliwego zbadania

materiałów sprawy udostępnionych Radzie oraz dokonanie tej oceny w sposób

sprzeczny z prawem, dowolny oraz sprzecznie ze zgromadzonym materiałem; art.

3 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku art. 35 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o

Krajowej Radzie Sądownictwa, przez pominięcie oceny kandydatów w oparciu o

jasne, jednakowe, wspólne kryteria ustawowe, w szczególności przez pominięcie

oceny poziomu wiedzy kandydatów w dziedzinie administracji publicznej oraz

prawa administracyjnego oraz rzetelnej oceny kwalifikacji skarżącego i konkurującej

z nim sędzi B. Ł., z przekroczeniem granic swobodnej oceny materiału, wskutek

czego Rada nie była w stanie dokonać prawidłowego wyboru osoby, którą należało

przedstawić Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie na sędziego; art. 42 ust. 1

ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu

uchwały sytuacji poszczególnych kandydatów w aspekcie uwzględnionych przez

Radę kryteriów oceny (np. poziomu wiedzy w dziedzinie prawa administracyjnego) i

niewskazanie wszelkich niezbędnych informacji (dotyczących między innymi

4

wyników głosowania na Kolegium i Zgromadzeniu Sędziów Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w […], nie podano oceny otrzymanej przez skarżącego od

prezesa tego Sądu, itd.), w następstwie czego niemożliwa była ocena

prawidłowości działania Rady. Powyższe wskazuje, że Rada nie oceniła całościowo

(a wystarczyło np. sporządzić tabelkę porównawczą) wszystkich kandydatów, w

konsekwencji czego podjęła nieprawidłową decyzję odnośnie do wyboru

najlepszego kandydata. W odwołaniu zarzucono także naruszenie przepisów prawa

materialnego, tj.: art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 60 Konstytucji RP,

przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że Rada dokonuje

oceny kandydatów według tych samych kryteriów, w sytuacji gdy w rzeczywistości

dopuściła się dyskryminacji i nierównego traktowania, a w konsekwencji dokonała

wadliwego wyboru osoby przedstawionej Prezydentowi RP z wnioskiem o

powołanie na sędziego, a także naruszenie przepisów ustrojowych, tj.: art. 6 § 1 pkt

6 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.

Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowane polegające na błędnym

przyjęciu, że sędzia B. Ł. spełnia warunki określone w tym przepisie, w sytuacji gdy

w rzeczywistości kandydatka wiedzą z dziedzinie administracji publicznej oraz

prawa administracyjnego nie tylko że się nie wyróżnia, ale w ogóle jej nie posiada,

w konsekwencji Rada dokonała wadliwego wyboru kandydata.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sąd administracyjny nie jest kolejnym

szczeblem awansu dla sędziów sądu powszechnego i nie można twierdzić, że jest

to sąd mający rangę sądu apelacyjnego (taka argumentacja ma uzasadniać

konieczność wymagania od kandydatów zajmowania stanowiska co najmniej

sędziego sądu okręgowego). Nikt nie zmusza sędziów sądów powszechnych, by

się „przekwalifikowywali”. Sędziowie ci dokonali kilka (kilkanaście) lat temu wyboru

swojej drogi zawodowej i jeśli w międzyczasie nie wykazywali zainteresowania

problematyką prawa administracyjnego, „niezrozumiałe jest dlaczego sam fakt, że

taka osoba zachciała teraz nagle kandydować na stanowisko sędziego sądu

administracyjnego ma być dla wymiaru sprawiedliwości (sądownictwa

administracyjnego) wartością cenniejszą niż poparcie kandydata, którego to

sądownictwo wyszkoliło i kształtowało”. Podkreślił, że specyfika i odrębność

sądownictwa administracyjnego wynikająca z woli ustawodawcy widoczna jest

5

między innymi w tym, że na stanowisko sędziego może zgłosić się osoba, która nie

tylko nie jest sędzią i nie wykonuje innego zawodu prawniczego, ale nawet taka,

która nie ma ukończonej żadnej prawniczej aplikacji zawodowej. Dla ustawodawcy

istotne bowiem było, by wśród orzekających osób znalazły się takie osoby, które

faktycznie wyróżniają się wiedzą w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa

administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów

administracji publicznej. Co istotne, te osoby powinny posiadać tylko o dwa lata

dłuższy staż pracowniczy niż np. sędzia. Z powyższego widać, że osoby takie

powinny być traktowane na równi z innymi kategoriami podmiotów wymienionymi w

art. 6 § 1 pkt 7 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w szczególności, że to

właśnie takie osoby najczęściej spełniają celująco warunek określony w art. 6 § 1

pkt 6 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a w praktyce wygląda to jednak tak,

że są one w większości wypadków z góry „skreślane” (zwłaszcza co musi budzić

zdziwienie - dotyczy to referendarzy i asystentów sędziów pracujących na co dzień

w sądzie administracyjnym) i dyskryminowane poprzez przyjęcie np. dodatkowego

(oczywiście nieoficjalnego) kryterium - jak to ma miejsce w Wojewódzkim Sądzie

Administracyjnym - bycie sędzią sądu okręgowego.

Uzasadniając naruszenie przez Radę przepisów Konstytucji RP, skarżący

wskazał, że między innymi Rada bezrefleksyjnie w pełni uznała za własne błędne

stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] (Kolegium i

Zgromadzenia Sędziów tego Sądu), które w celu zapewnienia wygranej kandydatce

B. Ł. wprowadziło pozaustawową przesłankę (fakt bycia sędzią sądu okręgowego

miał świadczyć, że kandydatka ma lepsze kwalifikacje niż skarżący), dokonując

porównania kandydatów w określonych kategoriach pomijano skarżącego „(np.

ocena ze studiów-skarżący też ma b.db., itp. - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP)”,

stosowano różne standardy (w przypadku B. Ł. tłumaczono w uzasadnieniu

uchwały, że ocenie ze studiów i egzaminu sędziowskiego nie trzeba nadawać

szczególnego znaczenia, bowiem liczą się aktualne osiągnięcia, a tymczasem

skarżący spodziewa się, że z odpowiedzi na jego odwołanie okaże się jego ocena z

egzaminu sędziowskiego miała dla Rady bardzo istotne znaczenie), pomimo że

podstawa jego zgłoszenia (urzędnik, który przez dziesięć lat pozostawał w

instytucjach publicznych na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub

6

tworzeniem prawa administracyjnego) nie wymagała w ogóle posiadania takiego

egzaminu; nieuprawione porównywanie kandydatów na płaszczyznach, które nie

były dla nich wspólne. Skarżący złożył swoją kandydaturę jako urzędnik, a oceniany

był jak sędzia, tymczasem wspólnymi porównującymi przesłankami ustawowymi z

B. Ł. mogły być jedynie: 1/ ocena ze studiów, 2/ ocena charakteru kandydata, 3/

ocena poziomu wyróżniania się wiedzą w dziedzinie administracji publicznej oraz

prawa administracyjnego i dopiero w sytuacji osiągnięcia zbliżonego w tych

kategoriach poziomu kandydatów można było uwzględniać dodatkowe ich

osiągnięcia i kwalifikacje). Mając na uwadze wyniki głosowania na Kolegium,

Zgromadzeniu Sędziów i na posiedzeniu Rady, skarżący doszedł do wniosku, że w

sposób nieuprawniony w ogóle nie brano go pod uwagę jako osoby godnej

przedstawienia (aktualnie lub w przyszłości) Prezydentowi RP z wnioskiem o

powołanie na sędziego sądu administracyjnego, a nadto świadomie uznano za

nieistotną kwestię spełnienia przez wybraną kandydatkę ustawowej przesłanki

określonej w art. 6 § 1 pkt 6 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na odwołanie Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o

oddalenie odwołania, wskazując, że złożone przez skarżącego odwołanie stanowi –

w przeważającym zakresie - niedopuszczalną polemikę z dokonaną przez Radę

oceną materiałów sprawy i zajętym w sprawie stanowiskiem. Krajowa Rada

Sądownictwa zaprzeczyła twierdzeniom skarżącego, z których wynika, że

zaniechała wszechstronnego rozważenia sprawy i zastosowała niewłaściwe kryteria

oceny kandydatów oraz naruszyła zasadę równego dostępu do służby publicznej, a

także że przedstawiła z wnioskiem o powołanie kandydatkę niespełniającą

kryterium ustawowego wyrażonego w art. 6 § 1 pkt 6 Prawa o ustroju sądów

administracyjnych. W odniesieniu do kandydatury skarżącego Rada uwzględniła

przede wszystkim takie okoliczności, jak to, że: 1) posiada doświadczenie

zawodowe, które zdobył pracując jako asystent w Kancelarii Radcy Prawnego […],

udzielając porad prawnych i sporządzając opinie na rzecz Gminnej Komisji

Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Urzędu Miasta, nauczyciel w Zespole

Szkół Zawodowych, asystent w Kancelarii Adwokackiej […], asystent sędziego w

Naczelnym Sądzie Administracyjnym w […] (następnie w Wojewódzkim Sądzie

Administracyjnym) oraz referendarz sądowy w tym Sądzie (nadal); 2) uzyskał

7

pozytywną ocenę kwalifikacyjną sporządzoną przez sędziego Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w […], w której zwrócono jednak uwagę na pewne drobne

uchybienia; 3) uzyskał bardzo dobre opinie służbowe; 4) ukończył wyższe studia

prawnicze z oceną bardzo dobrą, zaś egzamin sędziowski złożył zaledwie z oceną

dostateczną; 5) nie uzyskał poparcia Kolegium Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w […] (0 głosów „za”), zaś na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] za jego kandydaturą oddano

zaledwie 2 głosy „za”, przy 17 głosach „przeciw” i 13 głosach „wstrzymujących się”.

W ocenie Rady, powyższe okoliczności świadczą o tym, że skarżący jest

dobrym kandydatem na urząd sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego,

niemniej nie posiada wyższych czy też bardziej odpowiednich kwalifikacji i

doświadczenia zawodowego od przedstawionej z wnioskiem o powołanie

kandydatury sędziego B. Ł. Rada ustaliła, że zarówno skarżący, jak i sędzia B. Ł.

spełnili przesłankę określoną w art. 6 § 1 pkt 6 Prawa o ustroju sądów

administracyjnych, posiadają różnorodne doświadczenie zawodowe, podnoszą

własne kwalifikacje zawodowe, uzyskali pozytywne oceny kwalifikacyjne oraz

bardzo dobre opinie służbowe. Jednakże za kandydaturą B. Ł. przemawia to, że

posiada większe od skarżącego doświadczenie zawodowe. Od 1990 r. do chwili

obecnej wykonuje czynności orzecznicze w ramach sądownictwa powszechnego,

początkowo jako asesor sądowy, a następnie sędzia sądu rejonowego i sędzia

sądu okręgowego. Dzięki temu zdobyła doświadczenie związane z

rozpoznawaniem spraw z zakresu wielu dziedzin prawa, często o skomplikowanych

stanach faktycznych i prawnych. Posiada również bardzo duże doświadczenie

związane z prowadzeniem rozpraw sądowych. Kandydatka ta uzyskała wprawdzie

nieco niższą od skarżącego ocenę na dyplomie wyższych studiów prawniczych

(ocena dobra), natomiast złożyła z lepszą (bardzo dobrą) oceną egzamin

sędziowski. Skarżący uzyskał na egzaminie sędziowskim zaledwie ocenę

dostateczną. Ponadto B. Ł. uzyskała najwyższe poparcie (5 głosów „za”, przy braku

głosów „przeciw” i głosów „wstrzymujących się”) na Kolegium Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w […] oraz drugie w kolejności najwyższe poparcie (18 głosów

„za”, przy 8 głosach „przeciw” i 5 głosach „wstrzymujących się”) na Zgromadzeniu

Ogólnym Sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Dla porównania

8

wskazała, że skarżący nie uzyskał poparcia zarówno Kolegium, jak również

Zgromadzenia Ogólnego. Rada, oceniając poszczególnych kandydatów,

uwzględniła uzyskane przez nich poparcie środowiska sędziowskiego lub też jego

brak.

Zdaniem Rady, z oceny kwalifikacyjnej dotyczącej tej kandydatki

jednoznacznie wynika, że spełnia ona przesłankę określoną w art. 6 § 1 pkt 6

Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Rzeczą oczywistą jest, że, pełniąc urząd

sędziego sądu powszechnego, wykonywała ona czynności orzecznicze w sprawach,

których głównym przedmiotem nie są zagadnienia z zakresu prawa

administracyjnego oraz innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów

administracji publicznej. Okoliczność ta nie oznacza jednak tego, że w sprawach

tych nie pojawiały się zagadnienia z zakresu prawa administracyjnego i dziedzin

pokrewnych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że niezasadny jest zarzut obrazy

art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Przepis ten stanowi, że

uchwały Rady w sprawach indywidualnych wymagają uzasadnienia, nie określa

jednak wymaganej treści tego uzasadnienia. W judykaturze Sądu Najwyższego

przyjmuje się, że z punktu widzenia ochrony interesów poszczególnych kandydatów

trzeba przyjąć, iż Rada nie ma obowiązku szczegółowego opisywania każdego z

nich, wystarczające jest dokładne przedstawienie kandydata wybranego przez

Radę. Pozostali kandydaci znają bowiem dokładnie własną sytuację i mogą ją

porównać z opisaną w uzasadnieniu uchwały sytuacją kandydata wybranego przez

Radę, co skarżący czyni w swoim odwołaniu. Nie ma natomiast podstaw do

przyjęcia, że Rada, nie zamieszczając w uzasadnieniu uchwały szczegółowej

charakterystyki kandydata, nie dokonała wnikliwej oceny jego kandydatury, skoro

uzasadnienie uchwały wskazuje, iż o wyborze kandydata zadecydowała całościowa

ocena wynikająca z łącznego zastosowania przyjętych kryteriów (por. wyroki z dnia

12 czerwca 2012 r., III KRS 15/12, OSNP 2013 nr 13-14, poz. 166; z dnia 13 lipca

2012 r., III KRS 17/12, OSNP 2013 nr 15-16, poz. 194; z dnia 15 stycznia 2013 r.,

9

III KRS 33/12, LEX nr 1294479). Przedmiotem ochrony i celem postępowania

odwoławczego toczącego się przed Sądem Najwyższym jest kontrola zgodności

uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z prawem. Sąd Najwyższy bada przede

wszystkim formalny aspekt dostępu do służby związany z przestrzeganiem

jednolitych kryteriów i procedur. Do tych należy uregulowane w art. 31, 34 i 35

ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa postępowanie zespołu Rady i unormowane

w art. 34 i 37 tej ustawy postępowanie Rady in pleno. Uwzględniając kognicję Sądu

Najwyższego zakreśloną w art. 13 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa,

nieobejmującą merytorycznej oceny sprawy rozstrzygniętej w uchwale (por. pkt 5

uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06,

OTK-ZU 2008 nr 4A, poz. 63 i ugruntowane w tej kwestii stanowisko Sądu

Najwyższego), decyzję Rady uzasadnia wystarczająco wymienienie wyróżniających

cech pozytywnych kandydata rekomendowanego do nominacji i ogólne wskazanie,

że pozostali - traktowani łącznie - takich cech nie wykazywali w stopniu

przewyższającym wybranego kandydata. Jeżeli Rada nie głosuje negatywnie, czyli

podejmuje uchwałę o przedstawieniu kandydata do nominacji sędziowskiej, nie

musi wskazywać racji, którymi kierowała się decydując o nieoddaniu głosów za

każdym z innych kandydatów. Sąd Najwyższy nie weryfikuje wyboru, jeżeli nie

wynika on z błędnego ustalenia stanu faktycznego lub naruszenia prawa (por.

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 2010 r., III KRS 6/10, OSNP 2012 nr 1-

2, poz. 25).

Artykuł 2 Konstytucji RP, przez wskazanie, że Rzeczpospolita Polska jest

demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości

społecznej, nakazuje dochowanie przez Krajową Radę Sądownictwa obowiązku

wszechstronnego rozpatrzenia i oceny kandydatów do pełnienia urzędu na

stanowiskach sędziowskich, w sposób respektujący standardy charakterystyczne

dla organów demokratycznego państwa prawnego, w tym - między innymi - zasadę

ochrony zaufania obywatela do państwa. Z kolei przedmiotem ochrony wynikającej

z art. 60 ustawy zasadniczej jest przede wszystkim formalny aspekt dostępu do

służby, a więc związany z przestrzeganiem jednolitych kryteriów i procedur

postępowania, a nie sama ocena kwalifikacji, czy też wiarygodności danej osoby z

punktu widzenia kryteriów stosowanych w ramach tego postępowania. Sądowa

10

kontrola dokonywana przez pryzmat tego przepisu nie stwarza podstaw do

wkraczania w zakres kompetencji Rady, gdyż mogłoby to oznaczać naruszenie jej

konstytucyjnych uprawnień i kompetencji wynikających z art. 179 Konstytucji RP.

Ochrona sądowa udzielana kandydatowi na określone stanowisko sędziowskie,

dokonywana przy uwzględnieniu art. 60 ustawy zasadniczej, winna zatem

obejmować kontrolę postępowania przed Radą pod względem jego zgodności z

prawem, a więc musi być ograniczona do oceny zgodności z prawem zastosowanej

procedury oceny kandydatury bądź kandydatur i w efekcie przedstawienia

Prezydentowi RP wniosku o powołanie lub odmowy objęcia danego kandydata

takim wnioskiem. Wreszcie art. 32 Konstytucji RP statuuje zasadę równości

wszystkich wobec prawa i równości traktowania wszystkich przez władze publiczne

(ust. 1) oraz zakazuje dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i

gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Kontrola sądowa postępowania

przed Radą w zakresie jej zgodności z tym przepisem powinna więc sprowadzać

się do oceny, czy wszyscy kandydaci uczestniczący w procedurze konkursowej byli

traktowani jednakowo oraz czy żaden z nich nie był w żaden sposób

dyskryminowany. W kontekście tak rozumianych wskazanych wyżej zasad

konstytucyjnych rozważeniu podlegają podniesione przez skarżącego zarzuty

obrazy art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 2 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1

ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, do kompetencji Rady należy, między

innymi, rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach

sędziowskich w sądach powszechnych oraz - będące wynikiem realizacji tego

zadania - przedstawianie Prezydentowi RP wniosków o powołanie sędziów w

sądach powszechnych. Kognicja Sądu Najwyższego do oceny uchwały Rady w

powyższym zakresie obejmuje zatem - zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy - wyłącznie

badanie, czy nie pozostaje ona w sprzeczności z prawem. Oznacza to, że Sąd

Najwyższy nie posiada kompetencji do merytorycznego rozpatrywania kwalifikacji

kandydata na sędziego, zaś przedmiotem sprawowanej przez niego kontroli jest

formalny aspekt dostępu do służby, związany z przestrzeganiem jednolitych

kryteriów i procedur postępowania, a nie sama ocena kwalifikacji czy też

predyspozycji danej osoby z punktu widzenia kryteriów stosowanych w ramach

11

postępowania przed Radą. Nie można przy tym tracić z pola widzenia celu tego

postępowania, jakim jest wyłonienie najlepszych kandydatów spośród osób

spełniających wymagania wstępne i niejednokrotnie posiadających zbliżone oceny

w zakresie kwalifikacji i predyspozycji do pełnienia urzędu sędziowskiego. W

konsekwencji ocena doboru kryteriów oraz znaczenie przywiązywane do

poszczególnych kryteriów przy ocenie kandydatów na stanowiska sędziowskie

pozostają poza zakresem kompetencji Sądu Najwyższego do kontroli legalności

uchwał Rady, chyba że naruszają one podstawowe zasady prawne, w

szczególności zasadę jednakowego dostępu do stanowisk sędziowskich i zasadę

niedyskryminacji (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27

maja 2008 r., SK 57/06 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2009

r., III KRS 13/09, OSNP 2011 nr 13-14, poz. 196 i orzeczenia w nim powołane).

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy zobowiązuje Krajową Radę Sądownictwa, aby

przed podjęciem uchwały w indywidualnych sprawach należących do jej

kompetencji (art. 3 ust. 1), wszechstronnie rozważyła sprawę, na podstawie

udostępnionej dokumentacji oraz wyjaśnień uczestników postępowania lub innych

osób, jeśli zostały złożone. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy, jeżeli na stanowisko

sędziowskie zgłosił się więcej niż jeden kandydat, Rada rozpatruje i ocenia

wszystkie zgłoszone kandydatury łącznie. W takim przypadku Rada podejmuje

uchwałę obejmującą rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o

powołanie do pełnienia urzędu sędziego w stosunku do wszystkich kandydatów. Z

treści tych przepisów, przy uwzględnieniu zasad ogólnie przyjętych w działaniu

organów państwa w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP),

wynika zatem obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia i oceny przez Radę

wszystkich kandydatur zgłoszonych do pełnienia urzędu na stanowiskach

sędziowskich, a ich naruszenie może polegać na pominięciu przez Radę istotnych

dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wynikających z udostępnionej jej

dokumentacji lub wyjaśnień, albo dokonaniu ustaleń sprzecznych z tym materiałem.

Z kolei art. 35 ust. 2 ustawy stanowi, że przy ustalaniu kolejności

kandydatów na liście zespół członków Rady kieruje się przede wszystkim oceną

kwalifikacji kandydatów, a ponadto uwzględnia: 1) doświadczenie zawodowe,

opinie przełożonych, rekomendacje, publikacje i inne dokumenty dołączone do

12

karty zgłoszenia; 2) opinie kolegium właściwego sądu oraz ocenę właściwego

zgromadzenia ogólnego sędziów. Ten katalog (adresowany w pierwszej kolejności

do zespołu członków Rady przy sporządzaniu listy rekomendowanych kandydatów)

nie ma wyczerpującego charakteru i - poza wyeksponowaniem oceny kwalifikacji

kandydatów, jako kryterium podstawowego - w żadnym razie nie hierarchizuje

kolejnych przymiotów, którymi powinna odznaczać się osoba ubiegająca się o to

stanowisko. Ustawodawca nie zastosował w tym przepisie „gradacji kryteriów”,

przypisując im - poza oceną kwalifikacji kandydatów - takie samo znaczenie. Co do

kwalifikacji kandydatów, to art. 35 ust. 2 ustawy nie precyzuje tego pojęcia. W

orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że - poza ustawowymi

wymaganiami stawianymi kandydatom w przepisach ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.

- Prawo o ustroju sądów powszechnych; jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r. poz. 427),

wyznaczającymi minimum standardów dla osoby ubiegającej się o stanowisko

sędziego - w przepisie tym chodzi o uwzględnienie w ocenie kandydatów

dodatkowych elementów składających się na teoretyczne i praktyczne umiejętności

potrzebne do wykonywania tego zawodu, jak np. wyniki ukończenia studiów i

egzaminu sędziowskiego, uzyskane stopnie naukowe, ukończone studia

podyplomowe i szkolenia, reprezentowana w toku wykonywania dotychczasowej

pracy i analizowana przez sędziów wizytatorów oraz przełożonych wiedza

prawnicza, sposób organizowania pracy i wywiązywania się z obowiązków, itp.

Takie same zasady obowiązują wobec osób ubiegających się o objęcie stanowiska

sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W tym też kontekście oceniać należy zarzut skarżącego sprowadzający się

do twierdzenia, że Rada przy wyłonieniu kandydatury B. Ł. do przedstawienia z

wnioskiem o powołanie na stanowisko sędziego Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego zastosowała pozaustawowe kryterium „bycia sędzią sądu

okręgowego”. Wszak z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że jednym z

elementów oceny tej kandydatki był nie sam status sędziego sądu okręgowego, ale

wykazane w trakcie 24-letniej praktyki orzeczniczej w sądach powszechnych oraz w

okresie sprawowania funkcji w organach sądów (przewodniczący wydziału,

wiceprezes sądu, kierownik ośrodka migracyjnego ksiąg wieczystych) wysokie

kwalifikacje i bardzo duże doświadczenie zawodowe.

13

Rada zatem dokonała oceny teoretycznych i praktycznych umiejętności

kandydatki potrzebnych do pełnienia służby na stanowisku sędziego

wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie dotychczasowej kariery

zawodowej, co nie może być utożsamiane z zastosowaniem niedopuszczalnego i

dyskryminującego kryterium.

Nie można też przyjąć, że nastąpiło „nieuprawione porównywanie

kandydatów na płaszczyznach które nie były dla nich wspólne („skarżący złożył

swoją kandydaturę jako urzędnik, a oceniany był jak sędzia)”. Wspólną płaszczyzną

porównania kandydatów są ich kwalifikacje predestynujące do objęcia stanowiska

sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, które obrazuje między innymi

wynik egzaminu zawodowego (egzaminu sędziowskiego) stanowiącego istotny

sprawdzian umiejętności prawniczych.

Nie może zostać uwzględniona także argumentacja, z której wynika, że

zastosowano różne standardy w odniesieniu do poszczególnych uwzględnianych w

ocenie kryteriów (ocena ze studiów, ocena z egzaminu sędziowskiego). Jak

bowiem wskazano wyżej, o wyłonieniu kandydata przedstawianego Prezydentowi

RP z wnioskiem o powołanie na urząd sędziego decyduje kompleksowa ocena

wszystkich okoliczności sprawy. Nie ma zatem podstaw do wybiórczej analizy

porównawczej między wyłonioną kandydatką a skarżącym w odniesieniu do

niektórych tylko elementów przeprowadzonej oceny.

Należy też podkreślić, że uchwała Rady jest aktem podejmowanym przez

organ kolegialny w następstwie głosowania, którego wyniki trudno przedstawić w

formie uzasadnienia. W takim przypadku kontrola sądowa musi ograniczyć się do

oceny, czy zachowane były podstawowe reguły proceduralne. W rozpoznawanej

sprawie takie reguły zostały zaś zachowane, w szczególności przez to, że przy

wydawaniu przedmiotowej uchwały Rada kierowała się między innymi wynikami

poparcia, jakie poszczególni kandydaci uzyskali w środowisku sędziowskim. Wbrew

odmiennym wywodom skarżącego, jest to ustawowa przesłanka udzielenia

poparcia kandydatowi na urząd sędziego. Wyniki głosowania w kolegium i

zgromadzeniu ogólnym sędziów właściwego sądu (poparcie środowiska

sędziowskiego) nie wiążą wprawdzie Krajowej Rady Sądownictwa przy ocenianiu

kandydata na wolne stanowisko sędziowskie, jednakże są istotne z punktu

14

widzenia art. 35 ust. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, gdyż stanowią

jedno z ustawowych kryteriów rzutujących na ocenę predyspozycji kandydatów do

pełnienia urzędu na obsadzanym stanowisku sędziego. W orzecznictwie przyjmuje

się nawet, że mają one istotniejsze znaczenie dla oceny kandydatów niż

rekomendacje, publikacje, czy też inne dokumenty dołączone do karty zgłoszenia

(por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2013 r., III KRS

212/13, OSNP 2014 nr 9). Dlatego też Rada powinna umotywować swój wybór

wówczas, gdy dotyczył on osoby, która uzyskała mniejsze poparcie środowiska

zawodowego (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., III KRS 24/09,

LEX nr 737271; z dnia 15 stycznia 2013 r., III KRS 33/12, LEX nr 1294479 oraz z

dnia 15 maja 2013 r., III KRS 197/13, Legalis nr 750374). Zgodnie z art. 35 ust. 2

pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Zespół - a następnie Rada -

uwzględnia opinię kolegium właściwego sądu oraz ocenę właściwego

zgromadzenia ogólnego sędziów. Rada nie ma obowiązku dociekać

(przeprowadzać szczególnego postępowania dowodowego) w zakresie przyczyn

przedstawienia określonej opinii i oceny co do konkretnej kandydatury przez

kolegium i zgromadzenie ogólne, które są wynikiem głosowania w tych organach

kolegialnych.

W uzasadnieniu przedstawianych zarzutów o dowolności zastosowanych

kryteriów skarżący twierdzi także, że ustawowa przesłanka legitymowania się przez

wyłonioną kandydatkę wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji

publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z

działaniem organów administracji publicznej nie miała większego znaczenia dla

Rady, skoro ograniczyła się do stwierdzenia, że doświadczenie kandydatki

wyniesione zarówno z orzekania w sprawach cywilnych, jak i pracy w wydziale

ksiąg wieczystych może być z powodzeniem spożytkowane na stanowisku

sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie dostrzega jednak odwołania

się w uzasadnieniu uchwały do stanowiska sędziego wizytatora, który stwierdził, „że

spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 6 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7

ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych”, z czego wynika, że pogląd ten

nie jest kwestionowany przez Radę, co wskazuje, że ten ustawowy warunek nie

został pominięty przez Radę.

15

W przypadku sądownictwa administracyjnego ustawodawca, określając w

art. 6 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych katalog przesłanek, jakie musi

spełniać kandydat na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego,

zamieścił w nim wymaganie wyróżniania się wysokim poziomem wiedzy w

dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin

prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej (pkt 6).

Omawiane kryterium nie może zostać potraktowane jako warunek specjalizacji

zawodowej w szeroko rozumianym prawie administracyjnym, który z góry

wykluczałby np. sędziów sądów powszechnych, skoro są oni wprost wskazani jako

osoby legitymowane do ubiegania się o stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu

administracyjnego.

Dokonując wykładni powołanego przepisu, komentatorzy podkreślają, że w

znaczeniu podmiotowym pojęciem administracji publicznej należy objąć nie tylko

działalność organów państwa (organów administracji rządowej i innych organów

państwa wykonujących administrację publiczną) oraz organów samorządowych

wykonujących administrację publiczna, ale także działalność innych podmiotów,

których nie zalicza się w sensie organizacyjnym do administracji publicznej, lecz

którym przypisane są niektóre zadania tej administracji, stanowiące dodatkowy,

cząstkowy i nietypowy element w podstawowym zakresie zadań tych podmiotów.

Mogą to być zatem inne organy państwowe, np. organy sądów wykonujące w

koniecznym zakresie funkcje administracyjne. Z kolei na zakres przedmiotowy

pojęcia prawa administracyjnego składają się: 1/ normy prawa ustrojowego,

regulujące strukturę organizacyjną i działanie administracji publicznej, 2/ normy

prawa materialnego, grupowane wokół wyodrębnionych rzeczowo dziedzin

działalności administracji, regulujące prawa i obowiązki ich adresatów i 3/ normy

procesowe, regulujące tok podejmowania przez organy administracyjne czynności

procesowych i mających na celu wydanie rozstrzygnięć administracyjnych, wraz z

kontrolą ich prawidłowości i egzekucją administracyjną. Obowiązek znajomości

innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej

wykracza poza obszar prawa wyznaczony przez stosunki administracyjne sensu

stricto i obejmuje także wiedzę z zakresu prawa finansowego, podatkowego,

ubezpieczeń społecznych, pracowniczych stosunków służbowych nawiązanych na

16

podstawie mianowania (por. M. Masternak – Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju

sądów administracyjnych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 110 - 112).

Zasadnie w przywołanej wyżej literaturze oraz w judykaturze krytycznie

ocenia się sposób sformułowania powyższego kryterium kwalifikacyjnego z uwagi

na jego rozległość, złożoność i względność zastosowanej terminologii, co stawia

pod znakiem zapytania zarówno realność, jak i praktyczną oraz teoretyczną

możliwość sprostania przez kandydata, specjalizującego się na ogół w określonej

dziedzinie działalności, wymaganiu wyróżnia się wysokim poziomem wiedzy w tak

ogólnie i szeroko zakreślonym obszarze (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14

stycznia 2014 r., III KRS 242/13, niepublikowany). Co więcej, tak rozległe

zakresowo kryterium jest praktycznie niemożliwe do zweryfikowania. W związku z

powyższym w procedurze wyłaniania kandydatów do objęcia wolnego stanowiska

sędziowskiego „probierzem” pożądanych (wyróżniających się) kwalifikacji może być

prezentowany przez kandydata w toku jego kariery zawodowej poziom wiedzy

prawniczej. To właśnie ponadstandardowe umiejętności prawnicze (w tym

umiejętność poszukiwania i wykładni norm prawnych regulujących dany problem)

wynikające z potencjału intelektualnego kandydata, jego pracowitości i

dociekliwości stanowi o spełnieniu przez niego wymagania wyróżniania się

wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa

administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów

administracji publicznej.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej należy uznać, że wysoka ocena

kwalifikacji zawodowych wyłonionej w konkursie kandydatki, orzekającej w sądzie

powszechnym przez 24 lata w pionie cywilnym, jest tożsama ze stwierdzeniem

spełnienia przez nią warunku wynikającego z art. 6 § 1 pkt 6 Prawa o ustroju sądów

administracyjnych.

W rezultacie nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 6 § 1 pkt

6 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, uzasadnianego tym, że kandydatka B.

Ł. „wiedzą z dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego nie

tylko że się nie wyróżnia ale w ogóle jej nie posiada”, bowiem orzekała wyłącznie w

wydziałach cywilnych sądów powszechnych.

17

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaprezentowana w uzasadnieniu

zaskarżonej uchwały ocena kandydatur, wbrew odmiennemu stanowisku

skarżącego, jest wynikiem wszechstronnego rozważenia przez Radę wszystkich

aspektów sprawy (art. 33 ust. 1 o Krajowej Radzie Sądownictwa) i nie można

przypisać jej sprzeczności z prawem, w tym zwłaszcza z art. 6 § 1 pkt 6 Prawa o

ustroju sądów administracyjnych oraz powołanymi przez skarżącego przepisami

ustawy zasadniczej. Należy przypomnieć, że Rada w toku analizowanego

postępowania miała za zadanie wskazać i przedstawić Prezydentowi RP z

wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego najlepszego spośród kilku kandydatów, z

których każdy posiada przymioty świadczące o tym, iż nie tylko spełnia formalne

przesłanki awansu zawodowego, ale również - przy uwzględnieniu określonych

kryteriów oceny - jest merytorycznie przygotowany do objęcia stanowiska sędziego

sądu okręgowego. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśnienia

dotyczące dokonanego przez Radę wyboru kandydata świadczą o tym, że o

wyborze decydowała całościowa ocena wynikająca z łącznego zastosowania

właściwych, jednolitych i niezakazanych kryteriów tej oceny, której nie może

podważyć przeciwstawienie jej oceny własnej, opartej na tym samym materiale, ale

przy zastosowaniu innej hierarchii „ważności” kryteriów, oraz wybiórczego

porównania niektórych elementów podlegających ocenie.

Z przedstawionych względów - wobec niewykazania, że zaskarżona uchwała

jest sprzeczna z prawem - Sąd Najwyższy oddalił odwołanie na podstawie

art. 39814

k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.