III CZP 48/14

Sygn. akt III CZP 48/14

UCHWAŁA

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 30 października 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)

SSN Anna Kozłowska

SSN Anna Owczarek

SSN Henryk Pietrzkowski

SSN Agnieszka Piotrowska

SSN Tadeusz Wiśniewski

SSN Dariusz Zawistowski (sprawozdawca)

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 30 października 2014 r.,

przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Teresy Ostrowskiej,

po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Rzecznika Praw Obywatelskich

we wniosku z dnia 30 kwietnia 2014 r.,

"Czy w przypadku, o którym mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k.

wnioskodawcą w postępowaniu sądowym o rozgraniczenie jest strona

postępowania administracyjnego, która żąda przekazania sprawy

sądowi, niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy, czy też strona,

na której wniosek wszczęto administracyjne postępowanie

rozgraniczeniowe?"

podjął uchwałę:

W razie przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie

nieruchomości wszczętej na wniosek (art. 33 ust. 3 ustawy z dnia

17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jedn. tekst:

2

Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wnioskodawcą

w postępowaniu sądowym pozostaje osoba, która złożyła

wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia.

3

UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich - na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia

23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 499 ze zm.) -

złożył wniosek o podjęcie uchwały dotyczącej wykładni art. 33 ust 3 ustawy z dnia

17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 193, poz. 1287

ze zm. - dalej: p.g.k.). Wskazał, że wymaga rozstrzygnięcia, kto jest wnioskodawcą

w postępowaniu sądowym w sprawach o rozgraniczenie, gdy sprawa jest

przekazywana do sądu na żądanie strony postępowania administracyjnego

niezadowolonej z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej.

Uzasadniając wniosek, powołał się na rozbieżność występującą w orzecznictwie

sądów powszechnych w zakresie dotyczącym rozumienia pojęcia wnioskodawcy

na gruncie art. 33 ust. 3 p.g.k. Podniósł, że w postępowaniach sądowych toczących

się na żądanie strony postępowania administracyjnego, kwestionującej decyzję

administracyjną o rozgraniczeniu, sądy w części spraw uznają za wnioskodawcę

osobę, która złożyła wniosek inicjujący postępowanie o rozgraniczenie

nieruchomości, niezależnie od tego czy, żądała przekazania sprawy sądowi,

w części zaś uznają za wnioskodawcę osobę żądającą przekazania sprawy sądowi,

bez względu na jej wcześniejszy status w postępowaniu administracyjnym.

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że właściwe określenie osoby

będącej wnioskodawcą w postępowaniu o rozgraniczenie prowadzonym przez sąd

jest istotne, gdyż ta osoba jest wzywana do uiszczenia opłaty od wniosku

w postępowaniu sądowym, co może mieć znaczenie dla możliwości jego

skutecznego rozpoznania, praktyka bowiem sądów wskazuje, że w części spraw

wnioski są zwracane w razie ich nieopłacenia w terminie. W ocenie Rzecznika Praw

Obywatelskich może to prowadzić do pozbawienia osoby niezadowolonej z decyzji

o rozgraniczeniu wydanej w postępowaniu administracyjnym prawa do sądu,

przysługującego na podstawie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, skoro kontrola

instancyjna decyzji administracyjnej jest niemożliwa, a sądy i organy

administracyjne uznają, że w przypadku zwrotu wniosku przez sąd wydana w

sprawie decyzja administracyjna o rozgraniczeniu staje się ostateczna.

4

Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za uzasadnione stanowisko,

że wnioskodawcą jest osoba, która żąda przekazania sprawy sądowi. Wskazał,

że zaakceptowanie stanowiska przeciwnego wymagałoby uznania za aktualny

poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 18 lutego 1983 r.,

III CZP 2/83 (OSNC 1983, nr 10, poz. 152), że osoba, która złożyła wniosek

o rozgraniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym pozostaje

wnioskodawcą w postępowaniu rozgraniczeniowym toczącym się przed sądem.

Według Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwała ta nie może być miarodajna

w sytuacji, o której mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k., zapadła bowiem pod rządem

dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 53,

poz. 298 ze zm.). Z późniejszego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika,

że pogląd ten zachował aktualność jedynie wtedy, gdy do przekazania sprawy

sądowi dochodzi w wyniku umorzenia postępowania administracyjnego (art. 34

p.g.k.), a nie w sytuacji, w której spór dotyczący przebiegu granicy nie jest

przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że nie ma podstaw do twierdzenia,

iż na skutek złożenia przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi wydana

przez organ administracyjny decyzja o rozgraniczeniu traci moc. Z przytoczonego

przez Rzecznika Praw Obywatelskich orzecznictwa sądów administracyjnych

wynika, że decyzja o rozgraniczeniu nie traci mocy w przypadku, w którym po

zgłoszeniu żądania przekazania sprawy sądowi wniosek o rozgraniczenie

ostatecznie nie został skutecznie wniesiony do sądu (został zwrócony); decyzja ta

staje się wówczas ostateczna. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przyjęcie

poglądu, że wnioskodawcą w postępowaniu sądowym jest nadal osoba, która

zainicjowała postępowanie administracyjne, może oznaczać pozbawienie osoby

niezadowolonej z decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu prawa do sądu, gdy do

usunięcia braku wniosku w zakresie opłaty sądowej zostanie wezwany pierwotny

wnioskodawca, niemający interesu w jej uiszczeniu. Strona niezadowolona

z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej nie może także wszcząć

nowego postępowania rozgraniczeniowego, gdyż na przeszkodzie stoi ostateczna

decyzja administracyjna o rozgraniczeniu.

5

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego

i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy,

niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten, w powiązaniu z art. 177 ust. 1

Konstytucji RP, wskazuje, że rolą sądów jest rozpoznawanie spraw z

zapewnieniem stronom postępowania przewidzianych w Konstytucji gwarancji

procesowych. Rozstrzygnięcie zatem zagadnienia, który uczestnik administracyjnej

fazy postępowania o rozgraniczenie uzyskuje status wnioskodawcy w fazie

postępowania sądowego wymaga przede wszystkim rozważenia charakteru

spraw o rozgraniczenie oraz określenia relacji pomiędzy postępowaniem

administracyjnym i postępowaniem sądowym w tych sprawach, w tym

w szczególności skutków, jakie powoduje żądanie przekazania sprawy sądowi dla

bytu decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości.

Ze względu na przedmiot postępowania w sprawach o rozgraniczenie oraz

charakter stosunków prawnych stanowiących postawę określenia przebiegu granic

nieruchomości, sprawy o rozgraniczenie należą do spraw z zakresu prawa

cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c., do rozpoznawania tych spraw powołane są

co do zasady sądy powszechne, jednak rozpoznawanie spraw o rozgraniczenie

zostało uregulowane w sposób szczególny, przez przyjęcie konstrukcji

wyłączającej czasowo dopuszczalność drogi sądowej. Możliwość rozpoznania

sprawy o rozgraniczenie przez sąd powszechny została uzależniona od

przeprowadzenia wcześniej obligatoryjnego postępowania administracyjnego w tym

zakresie (art. 30 p.g.k.), nie zmienia to jednak charakteru spraw o rozgraniczenie,

które pozostają sprawami cywilnymi. Obowiązek przeprowadzenia postępowania

o rozgraniczenie w trybie administracyjnym nie może zatem stanowić czynnika

ograniczającego prawo do sądu w sprawach o rozgraniczenie, w tych przypadkach,

w których nie dojdzie do rozgraniczenia nieruchomości w ramach postępowania

administracyjnego. To stwierdzenie w sposób zasadniczy rzutuje na ocenę

czynności prowadzących do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie przed

sądem powszechnym.

6

Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga także

uwzględnienia szczególnej regulacji zawartej w art. 33 ust. 3 p.g.k., który stanowi,

że strona postępowania administracyjnego niezadowolona ze sposobu ustalenia

przebiegu granicy dokonanego w tym postępowaniu może żądać przekazania

sprawy sądowi. Podkreślenia wymaga użycie w tym przepisie zwrotu o przekazaniu

sprawy; oznacza on, że ustawodawca uznaje, iż sprawa o rozgraniczenie

jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym

obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Tylko przy takim

rozumieniu konstrukcji postępowania rozgraniczeniowego można mówić

o przekazaniu sprawy z fazy administracyjnej do jej dalszego rozpoznawania

w postępowaniu sądowym. W takim ujęciu postępowanie sądowe stanowi kolejny

etap rozpoznawania sprawy i jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania

postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym.

Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości

żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę

sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości.

Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej

określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie,

w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą

pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie

przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące

wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie

w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy

o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja

o rozgraniczeniu traci byt.

Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest

konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez

decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia

etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę

żądania przekazania sprawy sądowi. Odmienne stanowisko Rzecznika Praw

Obywatelskich nie może być uznane za prawidłowe. Należy podkreślić, że ocena,

iż zgłoszenie żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie sądowi sprawia,

7

że decyzja administracyjna traci moc było już prezentowane w judykaturze Sądu

Najwyższego (postanowienie z dnia 19 stycznia 1998 r., I CKN 423/97, OSNC 1998,

nr 10, poz. 156).

Za przyjętym stanowiskiem przemawia także, wbrew ocenie Rzecznika

Praw Obywatelskich, podobieństwo regulacji zakładającej dwuetapowość

postępowania przewidzianej w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i ustawie

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U.

z 2014 r., poz. 518, ze zm.), w zakresie dotyczącym aktualizacji opłaty z tytułu

użytkowania wieczystego. Jest to również postępowanie dwufazowe, prowadzone

najpierw w trybie administracyjnym, w sprawach, które mają charakter cywilny.

Istnienie w tym postępowaniu przepisu, który wprost stwierdza, że na skutek

wniesienia sprzeciwu traci moc orzeczenie wydane przez samorządowe kolegium

odwoławcze, nie jest dostatecznym argumentem dla oceny, że brak takiej regulacji

w Prawie geodezyjnym i kartograficznym oznacza, iż decyzja administracyjna

o rozgraniczeniu nie traci mocy w wypadku zażądania przez stronę przekazania

sprawy sądowi. Należy podkreślić, że sprawa o rozgraniczenie, w której po

zakończeniu fazy administracyjnej była już otwarta droga sądowa i właściwy dla jej

rozpoznania stał się sąd powszechny, nie może ponownie wracać do fazy

administracyjnej, niezależnie od sposobu jej zakończenia w postępowaniu

sądowym; sprawa cywilna prowadzona w postępowaniu sądowym może się

zakończyć tylko w ramach tego postępowania.

Anulowanie skutków decyzji o rozgraniczeniu nie oznacza anulowania

wszystkich czynności dokonanych w postępowaniu administracyjnym przez strony,

a w szczególności wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie.

Wniosek ten pełni inną funkcję i jest istotny dla wszczęcia postępowania w sprawie

o rozgraniczenie, a nie tylko postępowania w fazie administracyjnej. W art. 33 ust. 3

p.g.k. jest mowa o przekazaniu sądowi sprawy, a nie przekazaniu żądania

zgłoszonego przez stronę postępowania administracyjnego niezadowoloną

z przebiegu granicy ustalonej w decyzji, co oznacza, że w postępowaniu sądowym

jest rozpoznawana ta sama sprawa. Nie powinno więc budzić wątpliwości,

że postępowanie w sprawie o rozgraniczenie jest wszczynane jednym wnioskiem

inicjującym to postępowanie.

8

Należy podkreślić, że w art. 33 ust. 3 p.g.k. ustawodawca nie posługuje się

pojęciem wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie przed sądem.

Jest to świadomy zabieg legislacyjny, pozostający w związku z podstawową

funkcją żądania przekazania sprawy sądowi; jest nią skutek anulacyjny

w odniesieniu do decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu, która zasadniczo nie

podlega zaskarżeniu w trybie administracyjnym. Istotne jest także to, że żądanie

przekazania sprawy sądowi jest czynnością dokonywaną przez stronę w ramach

postępowania administracyjnego, w dwutygodniowym terminie biegnącym od dnia

doręczenia decyzji administracyjnej. Żądanie przekazania sprawy sądowi nie musi

spełniać wymagań przewidzianych dla wniosku w postępowaniu nieprocesowym,

nie może być zatem traktowane na równi z wnioskiem o wszczęcie postępowania

nieprocesowego.

Dwuetapowość rozpoznawania spraw o rozgraniczenie pozwala uznać za

zasadne zajmowane w doktrynie stanowisko, że osoba składająca wniosek

o rozgraniczenie musi zakładać, w związku z możliwością sporu dotyczącego

przebiegu granicy, konieczność rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Nie można też

podzielić poglądu, że osoba inicjująca postępowanie w sprawie o rozgraniczenie

może nie być zainteresowana prowadzeniem sprawy przed sądem ze względu na

korzystną dla niej decyzję o rozgraniczeniu. Decyzja ta, jak wskazano, na skutek

zgłoszenia przekazania sprawy sądowi przez inną stronę w postępowaniu

administracyjnym traci moc. W konsekwencji przebieg granicy pozostaje sporny,

w związku z czym skutki złożenia wniosku o rozgraniczenie muszą obejmować

wszystkie możliwe etapy postępowania, w tym postępowanie sądowe.

Stanowisko prezentowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie

uwzględnia w dostatecznym stopniu konsekwencji rozpoznawania spraw

o rozgraniczenie w postępowaniu nieprocesowym. Jest to postępowanie, które

w przeciwieństwie do procesu nie ma charakteru dwustronnego i z tego względu

interesy jego uczestników mogą być nie tylko sprzeczne ale również zbieżne,

a często przenikają się i krzyżują. Bardziej istotną rolę odgrywa w nim także interes

publiczny, a orzeczenie o rozgraniczeniu ma charakter konstytutywny. Nie można

zatem tracić z pola widzenia, że w sprawie o rozgraniczenie może występować

większa liczba uczestników postępowania i każdy z nich może być potencjalnie

9

niezadowolony z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej i w związku

z tym zgłosić żądanie przekazania sprawy sądowi. Koncepcja, że wnioskodawcą

jest osoba żądająca przekazania sprawy sądowi jest w takiej sytuacji nie do

pogodzenia z modelem postępowania nieprocesowego, w którym status

wnioskodawcy może mieć tylko jeden z uczestników postępowania. Oznacza to,

że wnioskodawcą w postępowaniu sądowym jest osoba, która złożyła wniosek

wszczynający sprawę o rozgraniczenie.

Nie można także podzielić oceny Rzecznika Praw Obywatelskich , że utraciło

aktualność stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 lutego

1983 r., III CZP 2/83, ze względu na to, że została wydana pod rządem przepisów,

które utraciły moc. Istotnie, uchwała ta została podjęta w związku z wykładnią

przepisów nieobowiązującego już dekretu z dnia 13 września 1946 r.

o rozgraniczeniu nieruchomości, jednak sposób uregulowania przebiegu

postępowania rozgraniczeniowego w Prawie geodezyjnym i kartograficznym

nie uległ zmianie zwłaszcza w zakresie zasadniczych założeń, do których

należy nadal dwuetapowość postępowania rozgraniczeniowego, z obligatoryjną

fazą postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia zagadnienia prawnego

przedstawionego do rozstrzygnięcia utrzymanie takiej konstrukcji przepisów ma

podstawowe znaczenie.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że gdy dochodzi do umorzenia

postępowania administracyjnego i zakończenia w ten sposób etapu postępowania

administracyjnego bez wydania decyzji administracyjnej (art. 34 ust. 2 p.g.k.),

nie powinno budzić wątpliwości, iż na etapie postępowania sądowego

wnioskodawcą jest nadal osoba, która zainicjowała wszczęcie postępowania

w sprawie o rozgraniczenie. Takie stanowisko zajmowane było również

w judykaturze (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1998 r.,

III CKU 112/97, OSNC 1998, nr 10, poz. 169 i z dnia 7 lutego 2000 r., I CKN

236/98, nie publ.). Przy uwzględnieniu, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt na

skutek zgłoszenia żądania przekazania sprawy na drogę sądową, odmienne

traktowanie skutków przekazania sprawy sądowi, ze względu na podstawę

przekazania sprawy nie ma uzasadnienia. Oznaczenie osoby wnioskodawcy

w postępowaniu sądowym nie powinno być oceniane z punktu widzenia sposobu

10

zakończenia postępowania administracyjnego, zatem pogląd powołany przez

Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi dodatkowy argument na rzecz stanowiska,

że wnioskodawcą w sprawie o rozgraniczenie prowadzonej przez sąd jest zawsze

osoba inicjująca postępowanie o rozgraniczenie.

Nie można również uznać za uzasadnioną obawy Rzecznika Praw

Obywatelskich, że przyjęcie przedstawionego stanowiska stanowi zagrożenie dla

konstytucyjnej zasady prawa do sądu. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich,

zwrot wniosku z powodu nieuiszczenia opłaty sądowej przez wnioskodawcę, który

może być tym niezainteresowany, może powodować - przy niejednolitej praktyce

organów i sądów administracyjnych - niemożność rozpoznania sprawy przez sąd.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w sprawach przekazanych

przez organy administracyjne sądy żądają uiszczenia opłaty pod rygorem zwrotu

wniosku albo nadają bieg sprawie i orzekają o ściągnięciu opłaty w orzeczeniu

kończącym postępowanie.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy stwierdzić, że żądanie uiszczenia

opłaty sądowej po przekazaniu sprawy sądowi z fazy administracyjnej po rygorem

zwrotu wniosku jest wadliwe. Jak wskazano, postępowanie sądowe nie jest

prowadzone bezpośrednio na podstawie wniosku o jego wszczęcie, lecz na skutek

przekazania sprawy z fazy administracyjnej, a zatem jest jej kolejnym etapem.

Rygor zwrotu pisma wszczynającego postępowanie nie może być stosowany do

postępowań już wszczętych, w których prowadzono czynności rozpoznawcze.

W sprawach o rozgraniczenie za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo art. 39

ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach

cywilnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1025 ze zm.), który stanowi,

że od wniosku o rozgraniczenie nieruchomości pobiera się opłatę stałą w wysokości

200 zł. Jak wskazano, wniosek o rozgraniczenie jest składany przed wszczęciem

etapu postępowania sądowego, a zmieniony przepis wyraźnie nie wiąże

obowiązku uiszczenia opłaty sądowej z żądaniem przekazania sprawy sądowi

z etapu administracyjnego. Zwrot wniosku z powodu nieuiszczenia opłaty sądowej

dotyczyłby w takiej sytuacji części postępowania, które toczyło się już w fazie

administracyjnej. Omawiany przepis stanowi więc dodatkowy argument na rzecz

stanowiska, że osoba inicjująca wszczęcie sprawy o rozgraniczenie najpierw

11

w fazie administracyjnej ma nadal status wnioskodawcy w postępowaniu sądowym.

W świetle tego przepisu obowiązek uiszczenia opłaty od wniosku o rozgraniczenie

obciąża osobę inicjującą wszczęcie sprawy o rozgraniczenie niezależnie

od sposobu zakończenia administracyjnego etapu postępowania. Jednakże nawet

w razie uznania, że istnieją podstawy do żądania przez sąd uiszczenia opłaty od

wniosku pod rygorem jego zwrotu, utrata mocy decyzji administracyjnej w wyniku

zgłoszenia przekazania sprawy sądowi oznacza, że prawo do sądu nie zostaje

wyłączone. Prawomocny zwrot wniosku, a więc zakończenie postępowania

bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, otwierałby możliwość wystąpienia

ponownie z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z zasadami

określonymi w Prawie geodezyjnym i kartograficznym.

Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.