I PK 61/14

Sygn. akt I PK 61/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 29 października 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Halina Kiryło (przewodniczący)

SSN Zbigniew Hajn

SSA Anna Szczepaniak-Cicha (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa B. N.

przeciwko Szkole Podstawowej […]

o ustalenie i odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 29 października 2014 r.,

skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w K.

z dnia 21 listopada 2013 r.,

1. oddala skargę,

2. zasądza od powódki B. N. na rzecz pozwanej Szkoły

Podstawowej […] kwotę 1 350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt)

złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w

postępowaniu kasacyjnym.

UZASADNIENIE

2

Sąd Rejonowy w K. wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 roku oddalił powództwo

B. N. przeciwko Szkole Podstawowej […] o odszkodowanie w kwocie 26.276,90 zł z

tytułu utraconych dochodów za okres od 1 marca 2011 r. do 31 stycznia 2013 r.

oraz o ustalenie na przyszłość odpowiedzialności pozwanej za szkodę powstałą w

okresie od 1 lutego 2013 r. do 28 lutego 2015 r., jak też orzekł o kosztach procesu.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że powódka jest nauczycielem z ponad 35-

letnim stażem pracy. W maju 2012 r. pracodawca wypowiedział powódce stosunek

pracy na podstawie art. 20 Karty Nauczyciela uwagi na reorganizację szkoły. B. N.

nie odwołała się od tego wypowiedzenia, uzyskała uprawnienia emerytalne. W

okresie od 1 marca 2005 r. do 28 lutego 2010 r. powódka zajmowała stanowisko

dyrektora pozwanej szkoły, powierzone w wyniku procedury konkursowej. Po

upływie pięcioletniej kadencji Burmistrz Miasta i Gminy Ż., bez przeprowadzania

konkursu, powierzył powódce stanowisko dyrektora na okres jednego roku.

Burmistrz dokonał uzgodnień co do obsady stanowiska dyrektorskiego na jeden

rok. W 2011 r. ogłoszono konkurs na stanowisko dyrektora pozwanej szkoły. Do

konkursu zgłosiła się powódka oraz D. W., ale komisja konkursowa nie dopuściła

powódki do konkursu. B. N. złożyła skargę na tę decyzję do WSA w […]. Wyrokiem

z dnia 20 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność

konkursu, skarga kasacyjna Burmistrza Miasta i Gminy Ż. została oddalona,

rozpisano nowy konkurs, który nie został rozstrzygnięty. Jednakże zarządzeniem z

dnia 29 listopada 2012 r. Burmistrz powierzył stanowisko dyrektora Szkoły

Podstawowej D. W.

Powódka twierdziła, że wskutek powierzenia jej stanowiska tylko na jeden

rok, a nie na pięć lat, poniosła szkodę na koniec stycznia 2013 r. w wysokości

26.276,90 zł, gdyż utraciła dodatek funkcyjny, motywacyjny, zmniejszeniu uległa jej

nagroda jubileuszowa, „trzynastka”, wynagrodzenie za wykonywanie zadań

koordynatora. Wynagrodzenie B. N. bez dodatku motywacyjnego wynosiło 4.131,70

zł. Sąd Rejonowy uznał powództwo za bezzasadne. Skoro powódka nie poddała

kontroli administracyjnej zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Ż., to nie ma

podstaw do przyjęcia, że decyzja ta była bezprawna. Jedyną właściwą drogą do

ustalenia ewentualnej wadliwości zarządzenia było postępowanie przed organami i

sądami administracyjnymi. Sąd pracy nie jest właściwy do czynienia ustaleń w tym

3

zakresie. Podstawa prawna roszczenia odszkodowawczego powódki lokuje się w

treści art. 415 k.c. i art. 416 k.c. w związku z art. 300 k.p. Jest to odpowiedzialność

deliktowa, której podstawę stanowi bezprawność działania sprawcy szkody.

Burmistrz nie wyrządził powódce szkody, gdyż jego działanie miało oparcie w treści

art. 36a ust. 1 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Skoro

powódka nie wykazała szkody z czynu bezprawnego, to jej roszczenie podlegało

oddaleniu.

B. N. w apelacji zarzuciła nierozpoznanie istoty sprawy wskutek przyjęcia, że

sąd pracy nie jest właściwy do zbadania w sprawie niniejszej bezprawności

zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Ż. o powierzeniu stanowiska z dnia 28

lutego 2010 r. oraz wadliwe ustalenie, że powódka nie wykazała szkody, podczas

gdy Sąd pierwszej instancji nie ocenił merytorycznie dowodów przedstawionych w

sprawie na okoliczność bezprawności działań pozwanego, wielkości szkody i

związku przyczynowego. Zarzuciła również naruszenie prawa materialnego przez

zaniechanie analizy sytuacji prawnej powódki w świetle art. 36a ust. 13 i 14 ustawy

z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz przez uznanie braku podstaw

zasadności roszczenia w świetle art. 415 k.c. w związku z art. 300 k.p.

Sąd Okręgowy w K. oddalił apelację powódki i zasądził od B. N. na rzecz

strony pozwanej kwotę 900 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa

procesowego. Sąd drugiej instancji podzielił ustalenia faktyczne Sądu Rejonowego

przyjmując je za własne. Jednakże Sąd Okręgowy nie zaaprobował stanowiska

Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie o

powierzenie stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 36 ust. 1 w związku z art. 36a

ust. 1 i ust. 13 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie sądów powszechnych

ukształtował się bowiem pogląd, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ma

charakter czynności z zakresu prawa pracy, zaś spory na tym tle podlegają

rozpoznaniu przez sądy powszechne. Z powołaniem się na pogląd wyrażony w

wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 1999 r., I PKN 11/99, Sąd Okręgowy

wskazał, że zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy

niż 5 lat szkolnych podlega kontroli w postępowaniu przed sądem pracy.

Wprawdzie czynności związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły

publicznej mają również pewne aspekty z zakresu publicznej administracji

4

samorządowej, to jednak dominuje w nich charakter czynności ze sfery prawa

pracy, zmierzających do nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora

szkoły. W konsekwencji Sąd Okręgowy stwierdził, że pismo Burmistrza Miasta i

Gminy Ż. z dnia 28 lutego 2010 r. powierzające powódce stanowisko dyrektora

szkoły na okres jednego roku jest czynnością prawa pracy o charakterze

zobowiązaniowym.

Dokonując oceny żądań B. N. w świetle zarzutów apelacji Sąd Okręgowy

zauważył, że w przypadku powódki nie doszło do skrócenia kadencji dyrektora

szkoły, lecz do powierzenia funkcji na dalszy okres, krótszy niż 5 lat. Możliwość

taka wynika z art. 36a ust. 14 w związku z ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

Wymagania określone w tym przepisie zostały spełnione, gdyż organ prowadzący

zasięgnął opinii rady szkoły i rady pedagogicznej, dokonał też uzgodnień z W./…/

Kuratorem Oświaty, który nie wniósł zastrzeżeń w sprawie powierzenia powódce

stanowiska dyrektora szkoły na jeden rok. Decyzja o powierzeniu funkcji na dalszy

okres była uzasadniona potrzebą wyrównania kadencji wszystkich dyrektorów w

szkołach Gminy Ż. W dniu 7 lutego 2011 r. ogłoszono konkurs na stanowisko

Dyrektora Szkoły Podstawowej w […], który został przeprowadzony w dniu 28

lutego 2011 r. Powódka miała zatem powierzone sprawowanie funkcji na okres do

czasu przeprowadzenia nowego konkursu, co zgadza się z przyczyną podaną

W./…/ Kuratorowi Oświaty. Sąd Okręgowy podkreślił nadto, że w piśmie

powierzającym stanowisko na dalszy okres nie ma obowiązku wskazywania

nauczycielowi przyczyn powierzenia stanowiska na okres krótszy niż pięcioletni.

Nie oznacza to, że powierzenie stanowiska może nastąpić bez obiektywnej

przyczyny, a więc mimo braku „uzasadnionego przypadku” w rozumieniu art. 36a

ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Przyczyna powierzenia powódce stanowiska

dyrektora szkoły na dalszy okres w wymiarze jednego roku była rzeczywista, co

oznacza brak bezprawności działania Burmistrza Miasta i Gminy Ż., a tym samym

nie została spełniona podstawowa przesłanka odpowiedzialności deliktowej

pozwanego. Z tego względu rozstrzygniecie Sądu Rejonowego ostatecznie

odpowiada prawu.

5

W skardze kasacyjnej od wyroku oddalającego apelację powódka,

zaskarżając rozstrzygnięcie w całości, zarzuciła naruszenie prawa procesowego,

które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 386 § 4 k.p.c. przez nieuchylenie przez Sąd odwoławczy wyroku Sądu

pierwszej instancji mimo nierozpoznania istoty sprawy, a w konsekwencji

naruszenie art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującego stronie prawo do

rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, które to naruszenie miało

wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd prawidłowo prowadził postępowanie, to

wyrok byłby uchylony;

2/ art. 382 k.p.c. przez dokonanie przez Sąd odwoławczy ustaleń i oceny

prawnej okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które nie były

przedmiotem postępowania dowodowego przed Sądem pierwszej i drugiej instancji,

które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku uwzględnienia

wyłącznie materiału dowodowego ujawnionego w toku postępowania,

nieuprawnione byłoby oddalenie powództwa.

Skarżąca sformułowała także zarzuty obrazy prawa materialnego, tj.:

1/ art. 36a ust. 13 i 14 ustawy o systemie oświaty przez błędną jego

wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten nie wymaga, aby zarządzenie o

powołaniu na stanowisko dyrektora szkoły, zawierające odstępstwo od zasady

powołania dyrektora na pięcioletnią kadencję, było szczegółowo i starannie

uzasadnione, a co za tym idzie naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie

gminnym i art. 58 § 1 i 3 k.c. w związku z art. 300 k.p. przez nieuznanie

zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia 28 lutego 2010 r. za nieważne w

części, w jakiej skracało ono kadencję powódki do jednego roku, wskutek czego

roszczenie powódki nie zostało uwzględnione, mimo wydania tego zarządzenia bez

jakiegokolwiek uzasadnienia w znaczeniu formalnym oraz merytorycznym;

2/ art. 6 k.c. przez jego niezastosowanie i ustalenie, że istniały okoliczności,

które obiektywnie uzasadniały skrócenie kadencji powódki, mimo że dowód na

powyższe okoliczności nie został przeprowadzony, a ciężar udowodnienia tych

okoliczności spoczywał w sprawie na stronie pozwanej.

Na podstawie art. 3984

§ 1 pkt 3 k.p.c. powódka wniosła o uchylenie wyroku i

przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania. Wniosek o

6

przyjęcie skargi do rozpoznania uzasadniła rozbieżnością w orzecznictwie sądów

powszechnych i administracyjnych, dotyczącą wymogów, jakim powinno

odpowiadać zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły na okres

krótszy niż pięć lat. Zdaniem skarżącej, wyjątek od zasady powierzenia stanowiska

dyrektora na pięcioletnią kadencję wymaga uzasadnienia, które powinno być

podane do wiadomości adresata tego oświadczenia i zawierać skonkretyzowaną

argumentację, wskazującą na istnienie uzasadnionego przypadku odstąpienia od

reguły. Zarządzenie doręczone powódce nie zawierało żadnego uzasadnienia ani

pouczenia o środkach zaskarżenia. Taka czynność, w części dotyczącej klauzuli

długości trwania stosunku pracy określonej treści, jest nieważna z mocy art. 58 § 3

k.c. w związku z art. 300 k.p. Za istotną wadę proceduralną uznać należy, że żaden

z sądów nie prowadził postępowania dowodowego na okoliczność istnienia

przyczyn uzasadniających skrócenie kadencji powódce, a to strona pozwana

powinna w tym zakresie przejawić inicjatywę, zgodnie z zasadą rozkładu ciężaru

dowodu. Wprawdzie strona pozwana powołała się na pismo skierowane do

Kuratora Oświaty, ale powyższy dokument świadczy tylko o tym, jaka przyczyna

została w nim wskazana, a nie czy istniała ona rzeczywiście.

Strona pozwana w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i

zasądzenie od powódki kosztów zastępstwa procesowego według norm

przepisanych. Szkoła wyraziła pogląd, że kwestia legalności aktu powierzenia

stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący podlega ocenie w

postępowaniu administracyjnym, jest to sprawa z zakresu administracji publicznej.

Sądy pracy nie orzekają o nieważności aktów administracyjnych, co nie stoi na

przeszkodzie, aby oceniały takie akty w kontekście roszczeń pracowniczych.

Powódka mylnie wywodzi, że doszło do skrócenia jej kadencji, nastąpiło bowiem

powierzenie jej stanowiska na dalszy okres po upływie pięcioletniej kadencji. Brak

uzasadnienia zarządzenia o powierzeniu stanowiska w żadnym razie nie świadczy

o nieważności tego aktu, gdyż ustawa nie nakłada wymogu uzasadnienia decyzji o

powierzeniu stanowiska. Powódka nie wykazała jakichkolwiek podstaw

odpowiedzialności odszkodowawczej strony pozwanej, a skarga kasacyjna w ogóle

nie odnosi się do przepisu art. 415 k.c. w zw. z art. 300 k.p., choć te przepisy

stanowią podstawę materialno-prawną wskazaną przez Sąd drugiej instancji.

7

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa

procesowego, tj. art. 386 § 4 k.p.c. oraz art. 382 k.p.c., podniesionych w ramach

podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c., podkreślenia wymaga,

że zarzuty obrazy prawa procesowego tylko wtedy determinować mogą

skuteczność skargi kasacyjnej, gdy uchybienia proceduralne mogły mieć istotny

wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie wskazywane wady proceduralne

nie zachodzą, a wynik sprawy jest prawidłowy.

Ustawodawca zaadresował art. 386 § 4 k.p.c. do sądu drugiej instancji.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, sąd odwoławczy może uchylić wyrok i

przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w razie nierozpoznania przez sąd

pierwszej instancji istoty sprawy lub gdy wydanie wyroku wymaga przeprowadzenia

postępowania dowodowego w całości. Powódka wytknęła, że Sąd Okręgowy nie

rozpoznał istoty sprawy, ponieważ nie prowadził postępowania dowodowego na

okoliczność „istnienia przyczyn uzasadniających skrócenie kadencji powódce”. W

tym skarżąca upatruje także obrazę przepisu art. 382 k.p.c., który statuuje

obowiązek orzekania przez sąd drugiej instancji na podstawie materiału zebranego

w postępowaniu w pierwszej instancji oraz w postępowaniu apelacyjnym. W

orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że art. 382 k.p.c. stanowi

ogólną dyrektywę interpretacyjną, wyrażającą istotę postępowania apelacyjnego, a

skuteczne powołanie się na ten przepis jako podstawę kasacyjną nastąpić może

tylko wyjątkowo, gdy sąd drugiej instancji pominie część zebranego w obu

instancjach materiału dowodowego i wyda orzeczenie wyłącznie na podstawie

materiału zebranego przed sądem pierwszej instancji lub na podstawie własnego

materiału, z pominięciem wyników postępowania dowodowego przeprowadzonego

przez sąd pierwszej instancji (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia

2008 r., IV CK 39/08, opubl. Legalis, z dnia 5 września 2002 r., II CKN 921/00, LEX

nr 74407). Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanym przypadku. Sąd

Najwyższy w pełni podziela także stanowisko Sądów obu instancji orzekających w

8

sprawie, że zbędne było prowadzenie postępowania szerszego dowodowego na

okoliczność, czy istniały rzeczywiste przyczyny uzasadniające „skrócenie kadencji”

B. N., a szczegółowe racje wyłonią się z analizy zarzutów naruszenia prawa

materialnego.

Zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o

systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowisko

dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę, zaś kandydata na stanowisko

dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi wybranemu w

drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, toteż

ustawa dość rygorystycznie reguluje procedurę dotyczącą powierzenia stanowiska.

Zasadą rangi ustawowej, wyrażoną w ust. 13 art. 36a, jest powierzenie stanowiska

dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach

można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok

szkolny. Ze zdania drugiego ust. 13 art. 36a ustawy wynika, że w uzasadnionych

przypadkach okres ten może być skrócony. Przytoczony art. 36a ust. 13 ustawy

stanowi logiczną całość, zatem skrócenie 5. letniej kadencji dotyczy osoby, która

została wyłoniona w drodze konkursu, jednakże organ prowadzący szkołę z

uzasadnionych względów decyduje o powierzeniu tej osobie stanowiska na okres

krótszy. Redakcja tego przepisu jasno odzwierciedla intencje ustawodawcy. Zasadą

jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres kilku lat, gdyż dopiero

stabilizacja sprawowania funkcji dyrektora przez odpowiednio długi okres pozwala

na realizację określonej wizji zarządzania placówką, która została zaakceptowana

w procedurze konkursowej. Wyjątkowo może zdarzyć się sytuacja, w której

szczególne względy zadecydują o powierzeniu stanowiska na okres krótszy.

Ustawodawca posłużył się tu nieostrym zwrotem „uzasadnione przypadki”, którego

zdefiniowanie nie jest możliwie in abstracto. Nadanie mu właściwej treści zależy od

okoliczności danego przypadku, toteż w orzecznictwie administracyjnym utrwalił się

pogląd, że zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy - na

podstawie art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty - powinno zawierać staranne i

wyczerpujące uzasadnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

8 września 2000 r., II SA/Łd 889/00, LEX nr 656420, wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2012 r., I OSK 689/12, LEX nr 1218895, wyrok

9

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., I OSK

1935/12, LEX nr 1234203, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Szczecinie z dnia 1 grudnia 2011 r., II SA/Sz 1169/11, LEX nr 1153302). Na tę linię

orzeczniczą powołała się skarżąca i nie ma żadnych powodów, aby negować

zapatrywania wyrażone w powyższych judykatach, odnoszące się do czynności

„skrócenia kadencji” dyrektora szkoły na podstawie art. 36a ust. 13 ustawy o

systemie oświaty.

Nie bez przyczyny ocena wymagań, jakim powinien taki akt odpowiadać,

wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust.

1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r.,

poz. 594 ze zm.) o nieważności zarządzeń organów gminy w całości lub w części

orzeka organ nadzoru administracyjnego. Badanie zgodności z prawem takich

zarządzeń następuje zatem w trybie administracyjnym. Z wypowiedzi judykatury

wyłania się dualizm poglądów co do charakteru prawnego zarządzenia o

powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły. W praktyce sądów administracyjnych

dominuje pogląd, że powołanie i odwołanie dyrektora szkoły ma charakter

kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem zadań publicznoprawnych w

zakresie oświaty, a personalny charakter prawny zarządzenia o powołaniu

dyrektora wskazuje na konieczność traktowania tego aktu na równi z decyzją

administracyjną (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27

września 2012 r., I OSK 1386/12, LEX nr 1264557). Orzecznictwo Sądu

Najwyższego w tej kwestii ewoluowało, opowiadając się początkowo tylko za

kognicją sądowo-administracyjną (por. postanowienie z dnia 13 stycznia 2000 r.,

III RN 123/99, OSNP 2000 nr 21, poz. 779). W ostatnich latach przeważa pogląd

przedstawiony w przywołanym przez Sąd Okręgowy wyroku Sądu Najwyższego z

dnia z dnia 9 kwietnia 2009 r., I PK 212/08, iż po zakończeniu postępowania

konkursowego powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ma charakter czynności z

zakresu prawa pracy i nie odbywa się już w sferze czynności z zakresu

administracji publicznej, toteż roszczenie o powierzenie stanowiska dyrektora

szkoły kandydata wyłonionego w konkursie należy do drogi sądowej przed sądem

pracy, który ocenia merytorycznie zasadność zastrzeżeń zgłoszonych przez organ

nadzoru pedagogicznego (OSNP 2010 nr 23-24, poz. 286). Zauważyć jednak

10

należy, że zarówno w powyższym judykacie, jak i innych orzeczeniach wskazanych

przez Sąd drugiej instancji, dokonywana była ocena charakteru czynności

powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, następującej bezpośrednio po wyłonieniu

tej osoby wskutek konkursu, a więc na podstawie art. 36a ust. 13 ustawy o

systemie oświaty. Taka osoba bez wątpienia ma roszczenie o powierzenie

stanowiska dyrektora szkoły przed sądem pracy, co wynika m.in. z kategorycznego

brzmienia art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, iż kandydatowi wyłonionemu

wskutek konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, na okres

5 lat lub okres krótszy (zob. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2008 r.

III PK 10/08, OSNP 2009 nr 21-22, poz. 284). W przedmiotowej sprawie taki

przypadek nie zachodzi. Nadto B. N. nie wystąpiła z powództwem o powierzenie jej

stanowiska dyrektora na okres dalszych 5 lat.

Zasadniczy problem, wyłaniający się z przywołanych regulacji, ma związek z

oceną charakteru prawnego czynności, polegającej na powierzeniu stanowiska

dyrektora szkoły na dalszy okres, czyli oceny, czy owo powierzenie ma charakter

czynności z zakresu prawa publicznego, czy też jest zdarzeniem o innym

charakterze, a w konsekwencji, w jakim postępowaniu czynność ta może być

kwestionowana. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą skargę

kasacyjną skłania się do zapatrywań w przedmiocie swoistego dualizmu

postępowania odwoławczego od czynności statuujących zajmowanie stanowiska

dyrektora w szkole, wyrażonych przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lipca

2011 r., I PK 23/11 (OSNP 2012 nr 19-20, poz. 236). Wprawdzie analiza prawna

tam dokonana dotyczy charakteru czynności odwołania dyrektora szkoły, ale

znaczenie sformułowanych zapatrywań jest szersze. Uznać bowiem należy, że

skierowanie aktu odwołania (czy też powierzenia stanowiska dyrektora) do

konkretnej osoby nie stanowi o jego prywatno-prawnym charakterze, skoro obsada

stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co z kolei wchodzi w

zakres administracji publicznej. Akt taki wywołuje oczywiście również skutki w

sferze prawa pracy, co oznacza, że dyrektor może wystąpić o ochronę własnego

interesu prawnego przed sądem pracy. Ten kierunek wykładni znajduje

potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynając od

uchwały siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 (ONSA 1997 nr 2,

11

poz. 48). Znalazł on także rozwinięcie w motywach wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (OTK-A 2003 nr 9, poz. 100),

dotyczącym konstytucyjności zakresu nadzoru nad gminą w świetle art. 91 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym. Wyrokiem tym Trybunał wyjaśnił wiele wątpliwości

co do charakteru nadzoru nad działalnością samorządu gminnego, w sprawie z

zakresu prawa pracy. Stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę

prawną aktu opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od

charakteru kształtującego również inne skutki prawne, akt ten podlega nadzorowi

administracyjnemu, który służy badaniu prawidłowości danego aktu administracji w

celu zapewnienia zgodności z prawem tak w interesie państwa, jak i osób

zainteresowanych, podczas gdy sądowa kontrola uruchamiana jest przez osoby

zainteresowane jedynie w celu ochrony ich praw. Sądowa ochrona poczynań

organów gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne

podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami. Z kolei ograniczenie

kontroli omawianych aktów administracji tylko do postępowania przed sądami

powszechnymi także nie byłoby właściwe, gdyż oznaczałoby drastyczne

ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem. Ostatecznie Trybunał,

dostrzegając problem dualizmu orzekania przez sąd administracyjny i powszechny,

przystał na ów dualizm i stwierdził, że skoro była możliwość skorzystania z

uprawnień nadzorczych, to właściwym w sprawie stał się sąd administracyjny.

Sumując, dyrektor szkoły może w praktyce skorzystać z dwóch trybów - z drogi

administracyjnej oraz dochodzenia od jednostki samorządu terytorialnego

odszkodowania na podstawie przepisów prawa cywilnego za szkodę wyrządzoną

przed wydanie decyzji niezgodnej z prawem, jak też z drogi dochodzenia swych

roszczeń pracowniczych przed sądem pracy. Taki kierunek wykładni znalazł

potwierdzenie również wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2012 r., II PK

95/12 (OSNP 2013 nr 19-20, poz. 221). Podobne uprawnienia ma dyrektor

wyłoniony wskutek konkursu, kwestionujący zarządzenie o niepowierzeniu mu

stanowiska lub o skróceniu kadencji.

Zauważyć jednak należy, że czynność powierzenia powódce stanowiska

dyrektora na jeden rok nie została dokonana na podstawie art. 36a ust. 13 ustawy o

systemie oświaty, lecz na podstawie ust. 14 tego przepisu. Zgodnie z treścią owego

12

ust. 14 - po upływie okresu, o którym mowa w ust. 13, organ prowadzący, po

zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w uzgodnieniu z

kuratorem oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o

której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych z ministrem właściwym

do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może przedłużać powierzenie

stanowiska na kolejne okresy wymienione w ust. 13. Niespornie szkoła pozwana

nie jest szkołą lub placówką artystyczną ani inną placówką wymienioną w art. 2 pkt

7 ustawy. Organ prowadzący, wydając w sprawie powódki zarządzenie w trybie

ust. 14, obowiązany był zasięgnąć opinii rady szkoły i rady pedagogicznej oraz

dokonać uzgodnienia z kuratorem oświaty. Uzgodnienie, w rozumieniu tego

przepisu, oznacza uzyskanie zgody organu nadzoru pedagogicznego zarówno na

możliwość przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektorowi, jak i na okres, na jaki

powierzenie to ma nastąpić. Różnica pomiędzy obydwoma trybami powierzenia

stanowiska dyrektora jest dość gruntowna. O ile w przypadku aktu podejmowanego

na podstawie art. 36a ust. 13 ustawy, czyli powierzenia stanowiska po

przeprowadzonym konkursie, organ prowadzący nie ma obowiązku uzgadniania

powierzenia stanowiska z organem nadzoru pedagogicznego, o tyle obowiązek ten

ma kategoryczny charakter, gdy organ prowadzący zamierza przedłużyć to

powierzenie na dalszy okres. Jak wyłożył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1436/09 (LEX nr 595143) - i z czym należy się

zgodzić - ponieważ uzgodnienie ma charakter wiążący, wobec nieuzyskania

wymaganej zgody organ prowadzący nie ma uprawnienia do przedłużenia

powierzenia stanowiska dyrektora na kolejny okres. Skoro organ prowadzący

uzyskać ma zgodę na przedłużenie, to występując do kuratora oświaty powinien

uzasadnić swój wniosek, podobnie jak kurator oświaty powinien przedstawić

uzasadnienie swojego stanowiska, gdyż zarówno brak zgody kuratora może być

zaskarżony przez organ prowadzący w postępowaniu administracyjnym, jak i

zarządzenie organu prowadzącego poddaje się zaskarżeniu z powodu

niezgodności z prawem, poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze z mocy art. 91 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym, a następnie tryb skargowy w postępowaniu

administracyjnym. W rozpatrywanym przypadku żadna z tych procedur

odwoławczych nie została uruchomiona, organ prowadzący uzasadnił swój zamiar

13

przedłużenia powódce powierzenia stanowiska dyrektora na jeden rok i uzyskał na

to zgodę organu nadzoru pedagogicznego.

W zakresie oceny czynności powierzenia stanowiska z mocy art. 36a ust. 13

ustawy ma swych zwolenników pogląd, że po zakończeniu konkursu na stanowisko

dyrektora szkoły, który kończy się z chwilą wyłonienia kandydata, nie ma już

podstaw do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, lecz tylko z

zakresu prawa pracy, a więc po zakończeniu postępowania konkursowego

powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ma charakter czynności z zakresu prawa

pracy i nie odbywa się w sferze czynności z zakresu administracji publicznej

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., I OSK

1373/05, LEX nr 194878). W sytuacji opisanej w art. 36a ust. 14 ustawy nie chodzi

jednak dyrektora szkoły, który po upływie kadencji wyłoniony został na następną,

lecz o tego dyrektora, któremu skończyła się kadencja i organ prowadzący

decyduje o przedłużeniu mu powierzenia, po uzyskaniu zgody kuratora oświaty,

przy czym organ prowadzący szkołę wnieść może skargę do sądu

administracyjnego na brak zgody kuratora oświaty. Zdaniem Sądu Najwyższego, ta

szczególna procedura wymagająca uzgodnienia pomiędzy dwoma organami

przesądza, że przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na dalszy

okres na podstawie art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty ma charakter

kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w

zakresie oświaty, określonych w przepisach o charakterze publicznoprawnym.

Czynność ta dodatkowo wywołuje skutki w sferze prawa pracy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej wymaga odpowiedzi na

pytanie o zakres badania czynności administracyjnoprawnej w sprawie z zakresu

prawa pracy z powództwa dyrektora o odszkodowanie od pracodawcy, skoro

zgodność z prawem tej czynności nie była badana w postępowaniu

administracyjnym. To z kolei łączy się z problemem stawianym w skardze jako

zasadniczy, a mianowicie, czy zarządzenie skierowane do dyrektora o przedłużeniu

powierzenia stanowiska powinno zawierać uzasadnienie i czy ewentualna wada, w

postaci braku uzasadnienia, poddaje się ocenie w sprawie pracowniczej, a nadto

czy okoliczności wskazane przez organ prowadzący kuratorowi oświaty w

14

uzasadnieniu wniosku o przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora podlegają

merytorycznej ocenie w sprawie pracownika o odszkodowanie od pracodawcy.

Z treści przytoczonych ust. 13 oraz 14 art. 36a ustawy o systemie oświaty

wynikają istotne różnice. Przepis art. 36a ust. 13 określa jako zasadę powierzenie

stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat, a jako wyjątek skrócenie tej kadencji.

Przepis art. 36a ust. 14 w istocie nie przewiduje instytucji „skrócenia kadencji”

dyrektora, jak sugeruje skarżąca. W ocenie Sądu Najwyższego jest to regulacja

szczególna, wprowadzająca „przedłużenie kadencji” dyrektora, a nie jej skrócenie.

Dotyczy sytuacji dyrektora szkoły, który był już wyłoniony w drodze konkursu,

powierzono mu stanowisko na podstawie art. 36a ust. 13 ustawy i wykonywał on

pracę na tym stanowisku przez całą kadencję (pięcioletnią lub skróconą). Przepis

ten z punktu widzenia dyrektora szkoły ma charakter swoistego przywileju,

polegającego na możliwości przedłużenia okresu zajmowania stanowiska dyrektora

na dalszy okres, choć osoba ta nie wygrała kolejnego konkursu. Poza kognicją w

rozpatrywanej sprawie pozostają teoretyczne dywagacje, czy taki dotychczasowy

dyrektor w ogóle ma roszczenie pracownicze o powierzenie stanowiska dyrektora

(złożenie oświadczenia woli) na kolejny okres. Z brzmienia przepisu art. 36a ust. 14

ustawy nie wynika wymóg uzasadnienia dyrektorowi tego zarządzenia. Ustawa w

ust. 13 art. 36a obwarowuje decyzję organu prowadzącego o skróceniu kadencji

spełnieniem przesłanki „uzasadnionego przypadku”. Natomiast w ust. 14 art. 36a

ustawy przewidziana została szczególna procedura, po zrealizowaniu której organ

prowadzący może przedłużać powierzenie stanowiska „na kolejne okresy

wymienione w ust. 13”. Odesłanie do ust. 13 dotyczy więc tylko określenia długości

owych okresów, a nie zasad powierzania stanowiska przewidzianych w ust. 13,

gdyż ust. 14 zawiera zasady odrębne i nie posługuje się już pojęciem

„uzasadnionego przypadku”. Logiczne powiązanie tych norm, zawartych w jednej

jednostce redakcyjnej prowadzi do konkluzji, że uzasadnienie istnienia owego

przypadku powinno być zawarte w wystąpieniu organu prowadzącego do kuratora

oświaty, jak też kurator powinien swe stanowisko uzasadnić w ramach procedury

uzgodnienia, przewidzianej w ust. 14, lecz badanie spełnienia tego wymogu

podlega kontroli w postępowaniu administracyjnym.

15

W ocenie Sądu Najwyższego, żaden przepis prawa pracy lub inny stosujący

się do sfery prawa pracy nie wprowadza wymogu uzasadnienia dyrektorowi

zarządzenia o dalszym powierzeniu stanowiska, jako czynności z zakresu prawa

pracy. Wadę, w postaci braku uzasadnienia tego zarządzenia, z punktu widzenia

zgodności aktu administracyjnego z prawem, dyrektor podnosić może w trybie

administracyjnym, a sąd pracy w sprawie z powództwa dyrektora przeciwko

pracodawcy nie bada wymogów formalnych tego aktu i nie ustala

odpowiedzialności cywilnej jednostki samorządu terytorialnego za szkodę

wyrządzoną przez wydanie zarządzenia nie odpowiadającego prawu.

Niezakwestionowanie tego aktu kompetencji władczej samorządu, związanej z

wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, stwarza dla sądu

pracy stan istnienia zarządzenia zgodnego z prawem, czyli - jak przyjął Sąd

Okręgowy - niewykazanie przesłanki bezprawności, statuującej odpowiedzialność

odszkodowawczą pracodawcy.

Od funkcji organów administracji i sądu administracyjnego należy oczywiście

odróżnić kompetencję sądu pracy do samodzielnego rozstrzygania w konkretnej

sprawie i dla jej potrzeb, o skuteczności danego aktu administracyjnego w sferze

stosunków pracowniczych. W tym znaczeniu kwestia prawidłowego powierzenia

stanowiska dyrektora stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o odszkodowanie w

związku z powierzeniem stanowiska tylko na jeden rok. Czynność powierzenia

stanowiska dyrektora szkoły skutkuje nawiązaniem (zmianą treści) stosunku pracy,

a więc w tym znaczeniu jest to czynność z zakresu prawa pracy. W rozpatrywanej

sprawie oba Sądy nie poprzestały tylko na stwierdzeniu, że nie wykazano w

stosownym postępowaniu administracyjnym wadliwości zarządzenia o powierzeniu

stanowiska. Sąd Okręgowy powielił bowiem ustalenia Sądu pierwszej instancji,

dokonane na podstawie dowodów z dokumentów, iż przedłużenie powódce

powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na jeden rok było uzasadnione potrzebą

wyrównania kadencji dyrektorów w szkołach gminy. Taką przyczynę organ

prowadzący wskazał kuratorowi oświaty w piśmie z dnia 7 lutego 2011 r., nadto

kolejny konkurs na stanowisko dyrektora pozwanej szkoły został przeprowadzony w

dniu 28 lutego 2011 r., a zatem powódka faktycznie miała powierzone stanowisko

16

na okres do czasu wyłonienia kandydata w drodze nowego konkursu, co pozwala

uznać powierzenie stanowiska na jeden rok za uzasadniony przypadek.

Zupełnie chybione są zarzuty skarżącej, jakoby strona pozwana nie

wywiązała się z ciężaru udowodnienia okoliczności, z których wywodziła skutki

prawne, a Sądy nie rozpoznały istoty sprawy, przez brak bardziej szczegółowego

postępowania dowodowego na okoliczność zasadności przyczyn „skrócenia

kadencji”. Powtórzyć należy, że powódce nie skrócono kadencji, jako dyrektorowi

wyłonionemu z konkursu, ale przedłużono powierzenie stanowiska o jeden rok po

zakończeniu kadencji, z zachowaniem procedury wymaganej przepisem art. 36a

ust. 14 ustawy o systemie oświaty. B. N. nie wykazała w drodze postępowania

administracyjnego, że czynność ta nie była zgodna z prawem, a przedłużenie

powierzenia stanowiska, rozpatrywane wyłącznie jako czynność z zakresu prawa

pracy, nie wymaga dla swej ważności przedstawienia pracownikowi uzasadnienia.

Nadto Sąd Okręgowy ustalił, że powierzenie stanowiska powódce na jeden rok

stanowiło uzasadniony przypadek, w kontekście przyczyny wskazanej w

uzasadnieniu wniosku organu prowadzącego do kuratora oświaty i wobec zgody

organu nadzoru pedagogicznego na owo przedłużenie słusznie Sąd uznał, że nie

zachodzi potrzeba pogłębiania ustaleń, co do zasadności tego uzgodnienia,

dokonanego przez dwa uprawnione organy we właściwym trybie. Roszczenie

Barbary Nawrockiej nie mogło być zatem uwzględnione z powodu braku przesłanek

odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego, przy czym w skardze kasacyjnej

nie podniesiono zarzutu naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego

(deliktu), z którego powódka dochodziła odszkodowania. Sąd Najwyższy

rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw.

Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na

podstawie art. 39814

k.p.c., zaś o kosztach postępowania kasacyjnego - na

zasadzie art. 98 § 1 i 3 k.p.c. oraz art. 99 k.p.c. w zw. z art. 39821

k.p.c.