I PK 52/14

Sygn. akt I PK 52/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 października 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Bogusław Cudowski (przewodniczący)

SSN Romualda Spyt (sprawozdawca)

SSA Piotr Prusinowski

w sprawie z powództwa I. S.

przeciwko Urzędowi Miasta C.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 28 października 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w K.

z dnia 17 września 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Okręgowemu w K. do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Powódka I. S. domagała się od pozwanego Urzędu Miasta w C.

odszkodowania z tytułu naruszającego prawo wypowiedzenia warunków pracy oraz

2

zasądzenia na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących

stawek.

Pozwany w odpowiedzi na pozew wniósł o oddalenie powództwa i

zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Rejonowy w B. po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 22 marca 2013 r.

zasądził od pozwanego na rzecz powódki kwotę 12.726 zł.

Sąd Rejonowy ustalił, że powódka I. S. jest zatrudniona w Urzędzie Miasta

C. na stanowisku zastępcy kierownika. Powódka jest pracownikiem samorządowym

w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach

samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.).

W dniu 31 stycznia 2013 r. pozwany wręczył powódce pismo zatytułowane:

„Informacja o przeniesieniu pracownika samorządowego na podstawie art. 23

ustawy o pracownikach samorządowych”. Przeniesienie uzasadniono zmianami

organizacyjnymi w Urzędzie. Jako podstawę prawną pozwany podał przepis art. 23

ustawy o pracownikach samorządowych.

Powódka jest członkiem związku zawodowego OPZZ Konfederacja Pracy,

mimo to zmiana warunków pracy nie została poprzedzona konsultacją z tą

organizacją związkową. Powódka pełni też funkcję oddziałowego społecznego

inspektora pracy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 23 ustawy o pracownikach

samorządowych stanowi powielenie przepisu art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 16

września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z

2013 r., poz. 269), który przewidywał, że w razie reorganizacji urzędu urzędnika

państwowego mianowanego można przenieść na inne stanowisko służbowe,

odpowiadające kwalifikacjom pracownika, jeżeli ze względu na likwidację

stanowiska zajmowanego przez urzędnika nie jest możliwe jego dalsze

zatrudnienie na tym stanowisku. Wskazał, że Sąd Najwyższy odniósł się do relacji

tego przepisu do wypowiedzenia zmieniającego uregulowanego w art. 42 k.p. w

wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r., II PK 310/09, w którym wyraził pogląd, że

przeniesienie pracownika na inne stanowisko służbowe, o którym stanowi art. 10

ust. 1a ustawy o pracownikach urzędów państwowych jest samodzielną konstrukcją

3

prawną uregulowana w tym przepisie, odmienną od unormowanego w kodeksie

pracy wypowiedzenia warunków pracy lub płacy.

Zdaniem Sądu Rejonowego, zarówno na gruncie ustawy o pracownikach

urzędów państwowych, jak i ustawy o pracownikach samorządowych pogląd ten

odnosił się wyłącznie do pracowników mianowanych. Z dniem 1 stycznia 2012 r.

doszło jednak do przekształcenia podstawy zatrudnienia pracowników

samorządowych zatrudnionych na podstawie mianowania w umowne stosunki

pracy. Od tego momentu w stosunku do pracowników umownych przepis art. 23

ustawy o pracownikach samorządowych nie ustanawia odmiennego trybu zmiany

treści stosunku pracy, lecz jego uzasadnienie. Jednostronna zmiana treści

stosunku pracy mogła zatem nastąpić przy zastosowaniu art. 42 § 1 k.p., co z kolei

wymagało przeprowadzenia przez pracodawcę konsultacji ze związkami

zawodowymi.

Niezależnie od tego Sąd Rejonowy uznał, że doszło do naruszenia art. 13

ust. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy (Dz.U. Nr 35,

poz. 163 ze zm.), który zakazuje dokonywania zmian stosunku pracy na niekorzyść

pracownika zajmującego funkcję społecznego inspektora pracy.

Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. oddalił apelację

pozwanego od powyższego wyroku.

W uzasadnieniu podniósł, że skarżący słusznie zarzuca, że przeniesienie

powoda w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych na inne

stanowisko służbowe nie wymagało wypowiedzenia dotychczasowych warunków

pracy i płacy w rozumieniu art. 42 § 1 k.p. Przepis art. 23 ust. 1 omawianej ustawy

stanowił samodzielną podstawę zmiany treści stosunku pracy pracownika

samorządowego. Wskazał przy tym, że za taką interpretacją tego przepisu

przemawia rodowód tego przepisu wywodzący się z przepisów ustawy o

pracownikach urzędów państwowych. Podkreślono, że zarówno na gruncie ustawy

o pracownikach urzędów państwowych, jak i ustawy o pracownikach

samorządowych obowiązuje z jednej strony zasada większej ochrony pracownika

przed definitywnym rozwiązaniem umowy, z drugiej zaś strony - zasada większej

dyspozycyjności pracownika. Przejawem tej drugiej zasady jest obowiązek

4

pracownika podporządkowania się jednostronnej decyzji pracodawcy odnoszącej

się do istotnych elementów treści stosunku pracy.

Sąd drugiej instancji przyjął dalej, że chociaż art. 23 ust. 1 ustawy o

pracownikach samorządowych stanowi samodzielną i natychmiastową podstawę

zmiany treści stosunku pracy bez potrzeby sięgania do konstrukcji wypowiedzenia

zmieniającego z art. 42 § 1 k.p., to nie wyklucza to odpowiedniego zastosowania

przepisów Kodeksu pracy zarówno w zakresie dochodzenia roszczeń przed sądem

pracy, jak i ochrony stosunku pracy. W rozpoznawanej sprawie pozwany

pracodawca, przenosząc powódkę na inne stanowisko służbowe, nie konsultował

zmiany treści stosunku pracy z reprezentującą ją organizacją związkową, czym

naruszył art. 38 k.p. Dodatkowo, nie respektował też wzmożonej ochrony stosunku

pracy powódki wynikającej z pełnienia przez nią funkcji społecznego inspektora

pracy (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy).

Pozwany zaskarżył ten wyrok skargą kasacyjną w całości, zarzucając mu

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach

samorządowych w związku z art. 38 k.p. oraz art. 13 ust. 3 ustawy o społecznej

inspekcji pracy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów

polegające na przyjęciu, że procedura przewidziana w art. 23 ustawy o

pracownikach samorządowych, mimo iż stanowi samodzielną i natychmiastową

podstawę zmiany treści stosunku pracy bez konieczności sięgania do konstrukcji

wypowiedzenia zmieniającego z art. 42 k.p., nie wyklucza odpowiedniego

stosowania przepisów Kodeksu pracy w zakresie ochrony stosunku pracy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych, w przypadku

reorganizacji jednostki pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku

urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, można przenieść na

inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli ze względu na likwidację

zajmowanego przez niego stanowiska nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na

tym stanowisku (ust. 1). Pracownik, o którym mowa w ust. 1, zachowuje prawo do

dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia

5

przysługującego na nowym stanowisku przez okres 6 miesięcy następujących po

miesiącu, w którym pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko (ust. 2). Z

kolei art. 43 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie

stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, co oznacza, że przesłanką

stosowania przepisów Kodeksu pracy do stosunków pracy pracowników

samorządowych jest brak uregulowania danej kwestii w pragmatyce służbowej.

Przepis art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych, obejmujący

pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę

(tzw. pozostałych pracowników samorządowych – art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy

pracownikach samorządowych), do umownego stosunku pracy wprowadza

regulację stosowaną powszechnie w pragmatykach służbowych w odniesieniu do

stosunków pracy na podstawie mianowania. Brak wypowiedzenia zmieniającego w

większości pragmatyk urzędniczych rekompensują przepisy traktujące o

„przeniesieniu”, „delegowaniu” czy „skierowaniu” mianowanego pracownika do

wykonywania pracy na innym stanowisku w tej samej lub innej jednostce

organizacyjnej (por. A. Dubowik: glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19

stycznia 1998 r., I PKN 480/97, OSP z 1999 r. nr 12, poz. 209). Przepisy takie,

zamieszczone w np. odpowiednich rozdziałach ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.

Karta Nauczyciela (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 191.), ustawy z dnia 16

września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, ustawy z dnia 18 grudnia

1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), czy ustawy z

dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170, poz. 1218 ze zm.),

zatytułowanych na ogół „nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku pracy”,

stanowią kompleksowe unormowanie poruszanych w nich zagadnień, w tym kwestii

modyfikacji treści stosunków pracy pracowników mianowanych, bez potrzeby

odwoływania się w tej materii do kodeksowej instytucji wypowiedzenia warunków

pracy i płacy – wskazanej w art. 42 k.p. (por. uzasadnienie wyroku Sądu

Najwyższego z 24 maja 2007 r., II PK 306/06, OSNP 2008 nr 13 - 14, poz. 191).

Takie „przeniesienie”, „delegowanie” czy „skierowanie” stanowi samodzielną

konstrukcją prawną uregulowaną w danym przepisie, odmienną od unormowanego

w Kodeksie pracy wypowiedzenia warunków pracy lub płacy (zob. np. wyroki Sądu

Najwyższego: z dnia 7 stycznia 2007 r., II PK 163/09, LEX nr 570331; z dnia 12

6

marca 2010 r., II PK 276/09, LEX nr 602246; z dnia 4 listopada 2008 r., II PK 81/08,

OSNP 2010 nr 7-8, poz. 92; z dnia 6 września 2005 r., I PK 52/05, OSNP 2006 nr

13-14, poz. 204)).

Trafnie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 października 2014 r.,

I PK 36/14 (niepublikowanym), że art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach

samorządowych stanowi powielenie treści art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 16 września

1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Dotyczy on wprawdzie

państwowych urzędników mianowanych, jednak możliwe jest odniesienie dorobku

orzecznictwa do umownych urzędników samorządowych. Możliwość ta wynika

przede wszystkim z tego, że art. 23 ustawy może odnosić się wyłącznie do

pracowników umownych, gdyż z dniem 1 stycznia 2012 r. mianowanie nie

występuje już w ustawie o pracownikach samorządowych. W konsekwencji

przeniesienie to należy również kwalifikować jako specyficzną instytucję prawa

urzędniczego, które zawiera odmienne od kodeksowych regulacje zwiększające

dyspozycyjność szczególnej kategorii pracowników. Możliwość jednostronnej

zmiany istotnych elementów treści stosunku pracy jest z pewnością jedną z

ważniejszych cech prawa urzędniczego. Jak widać w omawianym przypadku,

większa dyspozycyjność urzędnika nie musi być uzależniona od zatrudnienia na

podstawie mianowania. Tak więc uzasadnione jest analogiczne stosowanie

dorobku orzecznictwa i doktryny prawa pracy z zakresu prawa urzędniczego, choć

regulacje mogą być zawarte w różnych aktach prawnych i odnosić się do różnych

kategorii urzędników.

W ocenie Sądu Najwyższego, uprawniony jest zatem wniosek, że także w

umownym stosunku pracy pracownika samorządowego zatrudnionego na

stanowisku urzędniczym wyłączona została możliwość jego modyfikacji w drodze

wypowiedzenia zmieniającego. Ma to swoje uzasadnienie w ustanowionej

procedurze naboru na wolne stanowiska urzędnicze (art. 11 - 15 ustawy o

pracownikach samorządowych), na podstawie otwartego konkursu. Każde więc

stanowisko urzędnicze musi być obsadzone w drodze konkursu, wyjątkiem zaś jest

objęcie takiego stanowiska przez przeniesionego urzędnika państwowego (zob. art.

12 ustawy o pracownikach samorządowych). W konsekwencji, zmiana warunków

pracy i płacy (w obrębie stanowisk urzędniczych) może nastąpić wyłącznie z

7

przyczyn określonych w art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych i w trybie w

nim wskazanym. Oznacza to, że zmiana warunków pracy i płacy pracownika

samorządowego uregulowana została w sposób kompleksowy w ustawie o

pracownikach samorządowych i nie ma podstawy do uzupełniającego,

odpowiedniego stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu pracy, w tym jego

art. 38. Za takim stanowiskiem przemawia także orzecznictwo Sądu Najwyższego,

w którym przyjmuje się, że konsultacja związkowa zamiaru rozwiązania umowy o

pracę przez pracodawcę nie ma charakteru powszechnego i obowiązek jej

przeprowadzenia musi wynikać z konkretnego przepisu dotyczącego danego trybu

rozwiązania umowy o pracę (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca

1993 r., I PZP 24/93, PiZS 1993 nr 12, s. 81 i z dnia 25 października 1995 r., I PZP

30/95, OSNAPiUS 1996 nr 10, poz. 139 oraz wyroki z dnia 4 kwietnia 1995 r., I

PRN 7/95, OSNAPiUS 1995 nr 18, poz. 230, z dnia 21 października 2003 r., I PK

519/02, OSNP 2004 nr 19, poz. 337, z dnia 5 lutego 1998 r., I PKN 495/97,

OSNAPiUS 1999 nr 1, poz. 16, z dnia 12 stycznia 1998 r., I PKN 467/97,

OSNAPiUS 1998 nr 23, poz. 678 i z dnia 4 grudnia 2003 r., I PK 114/03, OSNP

2004 nr 21, poz. 369).

Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej

inspekcji pracy, zakład pracy nie może wypowiedzieć pracownikowi pełniącemu

funkcję społecznego inspektora pracy warunków pracy i płacy na jego niekorzyść w

czasie trwania mandatu oraz w okresie roku po jego wygaśnięciu, chyba że

wypowiedzenie stało się konieczne z przyczyn, o których mowa w art. 43 k.p.

Wynika z tego przepisu ogólny zakaz (z wyraźnym z zastrzeżeniem wyjątku)

zmiany na niekorzyść warunków pracy i płacy pracownika pełniącego funkcję

społecznego inspektora pracy także w innym trybie niż wypowiedzenie zmieniające,

skoro ma on także odpowiednie zastosowanie do pracowników mianowanych, w

których instytucja wypowiedzenia zmieniającego została wyłączona (ust. 4). Odnosi

się on zatem nie tylko do wypowiedzenia zmieniającego, lecz także do wszystkich

wynikających z prawa urzędniczego trwałych modyfikacji stosunku pracy na mocy

jednostronnej decyzji pracodawcy, a zatem również do przeniesienia pracownika na

inne stanowisko urzędnicze.

8

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że wynikająca z tego przepisu szczególna

ochrona trwałości stosunku pracy społecznego inspektora pracy nie ma jednak

charakteru absolutnego, bowiem uchyla ją art. 5 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 13

marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków

pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz.U. Nr 90, poz. 844 ze zm. - dalej

jako ustawa o zwolnieniach grupowych), zgodnie z którym w okresie objęcia

szczególną ochroną przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem stosunku pracy

pracodawca może jedynie wypowiedzieć dotychczasowe warunki pracy i płacy

pracownikowi będącemu społecznym inspektorem pracy. Przepis ten stosuje się

także odpowiednio do tzw. zwolnień indywidualnych na podstawie art. 10 ust. 1 tej

ustawy. Z przepisów tych wynika, ogólnie rzecz ujmując, zniesienie zakazu zmiany

warunków pracy i płacy na niekorzyść pracownikowi pełniącemu funkcję

społecznego inspektora pracy, jeśli z przyczyn niedotyczących pracownika nie jest

możliwe dalsze jego zatrudnianie na dotychczasowym stanowisku pracy.

Powyższe regulacje stanowią wskazówkę interpretacyjną określającą zakres

ochrony z art. 13 ust. 3 ustawy o społecznej inspekcji pracy w sytuacji, gdy na

skutek reorganizacji struktury organizacyjnej pracodawcy zniesione zostaje

stanowisko zajmowane przez pracownika pełniącego funkcję społecznego

inspektora pracy. Jeśli więc przeniesienie pracownika pełniącego funkcję

społecznego inspektora pracy następuje na podstawie art. 23 ustawy o

pracownikach samorządowych, a więc na skutek reorganizacji pracodawcy

samorządowego prowadzącej do likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska,

to analogicznie do przytoczonych wyżej unormowań ustawy o zwolnieniach

grupowych przyjąć należy, że w takiej sytuacji nie obowiązuje zakaz z art. 13 ust. 3

ustawy o społecznej inspekcji pracy.

Przedstawione stanowisko ma też oparcie w wykładni celowościowej. Należy

mieć na uwadze, że ochrona pracownika pełniącego funkcję społecznego

inspektora pracy przed niekorzystną dla niego modyfikacją stosunku pracy

przeważałaby nad koniecznością zapewnienia właściwego wykonywania zadań

samorządowych nałożonych na pracodawcę. Pracodawca byłby zmuszony do

utrzymywania nieadekwatnej do potrzeb struktury organizacyjnej albo do jedynie

formalnego zatrudniania pracownika – bez możliwości faktycznego wykonywania

9

przez niego obowiązków pracowniczych (przeniesionych do innego ogniwa

struktury organizacyjnej).

W rezultacie uzasadnione okazały się obie podstawy kasacyjne.

Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1

k.p.c. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto

po myśli art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821

k.p.c.