II CSK 140/14

Sygn. akt II CSK 140/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 listopada 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Antoni Górski (przewodniczący)

SSN Krzysztof Pietrzykowski

SSA Barbara Trębska (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg

Krajowych i Autostrad w W.

przeciwko M. W. – K. i Agencji Nieruchomości

Rolnych w W.

o ustalenie nieważności umowy,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 6 listopada 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 2 października 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł

o ustalenie, że umowa zawarta w dniu 12 stycznia 2005 r. przed notariuszem A. J.,

repertorium nr A […], pomiędzy pozwaną M. W.- K. a Agencją Nieruchomości

Rolnych, na mocy której Agencja zbyła na rzecz pozwanej działki 15/7 i 15/8 o

łącznej powierzchni 336.797 m2

, jest nieważna w części obejmującej działki: 15/19 i

15/21 położone w obrębie S., Gmina M., objęte księgą wieczystą KW nr […],

prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M.

Pozwana M. W. – K. wniosła o oddalenie powództwa i zasądzenie na jej

rzecz kosztów procesu.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. Sąd Okręgowy w S. oddalił powództwo i

obciążył powódkę kosztami procesu i sądowymi.

Sąd ustalił, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r.

w sprawie ustalenia sieci autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu

obronnym (Dz. U. Nr 120/1283 z 2001 r.), przyjęło plan wybudowania drogi

ekspresowej S… na trasie Ś. – G.- S. – P. – G. – Z. W dniu 18 czerwca 2004 r.

GDDKiA Oddział w S. złożyła do Wojewody L. i Z. wnioski o wydanie decyzji

ustanawiających lokalizacje drogi mającej przebiegać przez te województwa. Do

wniosków dołączono mapę przedstawiającą przebieg drogi oraz projekt podziału

działek znajdujących się na jej trasie, m.in. działek nr 15/7 15/8, znajdujących się w

Powiecie M., obręb S. Były one własnością Skarbu Państwa, a znajdowały się w

dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych. W wyniku projektowanego podziału

działka 15/7 miała zostać podzielona na działki 15/18 i 15/19, natomiast działka

15/8 na działki 15/20 i 15/21. Na drogę miały być zajęte działki nr 15/19 i 15/21.

Obwieszczenie zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie wydania

decyzji o ustaleniu lokalizacji z dnia 16 lipca 2004 r. dla budowy drogi krajowej S…,

zostało przesłane instytucjom samorządowym na terenie obydwu województw i na

tablicach ogłoszeń właściwych Urzędów Miast oraz Gmin widniało od końca lipca

do końca pierwszej połowy sierpnia 2004 r. W dniu 12 stycznia 2005 r. Agencja

Nieruchomości Rolnych i pozwana zawarli umowę sprzedaży, na podstawie której

pozwana nabyła na własność nieruchomość rolną niezabudowaną, położoną w

3

obrębie S. gmina M., składającą się z działek nr 15/7 i 15/8 o łącznym obszarze

336.797 m2

za kwotę 137.400 zł. Kupująca jako dzierżawca realizowała ustawowe

prawo pierwokupu, w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października

1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

W dniu 2 maja 2005 r. Wojewoda Z. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji

drogi krajowej uwzględniającej działki 15/19 i 15/21 po podziale działek 15/7 i 15/8,

zaznaczając, że stanowią one własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości

Rolnych. Pismem z dnia 27 stycznia 2006 r. GDDKiA Oddział w S. zwróciła się do

Agencji Nieruchomości Rolnych o odkupienie w trybie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia

19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu

Państwa, przeznaczonych pod budowę drogi S…, m.in. działek nr 15/21 i 15/19,

stanowiących część działek powstałych w wyniku podziału działek 15/7 i 15/8,

znajdujących się w posiadaniu M. W. - K.

W dniu 20 czerwca 2006 r. Agencja Nieruchomości Rolnych działając

w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa złożyła w formie aktu notarialnego

oświadczenie o wykonaniu prawa odkupu działek 15/7 i 15/8, na co pozwana nie

wyraziła zgody. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. Sąd Rejonowy w M.

uwzględniając powództwo Agencji Nieruchomości Rolnych zobowiązał M. W. – K.

do złożenia oświadczenia woli przenoszącego na Agencję własności

nieruchomości stanowiących działki gruntu nr 15/19 i 15/21. Sąd Okręgowy w S.

oddalił apelację pozwanej od tego wyroku.

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2007 r. Wojewoda Z. ustanowił na rzecz

GDDKiA w W. od dnia 14 lipca 2005 r. trwały zarząd nieruchomości Skarbu

Państwa, położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina M., oznaczonych jako

działki nr 15/19 i 15/21 nieodpłatnie i na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na

realizację inwestycji drogi ekspresowej nr S… .

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., w sprawie

K 8/08, uznał art. 29 ust. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi

Skarbu Państwa, regulujący prawo do odkupu nieruchomości przez Agencję

Nieruchomości Rolnych, za niezgodny z Konstytucją RP. Po opublikowaniu tego

wyroku pozwana złożyła skargę o wznowienie postępowania sądowego. Sąd

Okręgowy w S. wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r. zmienił wyrok Sądu Rejonowego

4

w S. z dnia 7 grudnia 2006 r. w ten sposób, że powództwo Agencji Nieruchomości

Rolnych oddalił. Inwestycja drogowa polegająca na budowie drogi ekspresowej

S… została zakończona.

Przy tak ustalonej podstawie faktycznej, Sąd Okręgowy uznał powództwo

za niezasadne. Wskazał, że powód wywodził swe roszczenie z art. 5 ust. 6 ustawy

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji

inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu z lipca 2004 r.), zgodnie

z którym z dniem zawiadomienia o jakim mowa w ust. 5, nieruchomości

stanowiące własność Skarbu Państwa, objęte wnioskiem o wydanie decyzji

o ustaleniu lokalizacji drogi, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu

przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana

z naruszeniem tego zakazu nieważna (ust. 7 art. 5). Przedmiotowa umowa

przenosząca na pozwaną własność nieruchomości oznaczonych jako działki

gruntu nr 15/7 i 15/8 została zawarta w dniu 12 stycznia 2005 r., podczas gdy już

w czerwcu 2004 r. powód skierował do Wojewodów Z. i L. wnioski o wydanie

decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, zwierające także plan podziału znajdujących

się na trasie drogi działek, w tym działek nr 15/7 i 15/8.

Sąd Okręgowy za uzasadniony uznał zarzut pozwanej, że art. 5 ust. 6

ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie

dróg krajowych, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na to,

że odnosi się do zakazu sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa w rozumieniu

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy

sprzedaż gruntów pozwanej nastąpiła na podstawie ustawy z 19 października

1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Sąd uznał,

że art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odnosi się wprost do sprzedaży

nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa w rozumieniu ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach

przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowią regulację

o charakterze wyjątkowym, zawierające instrumenty prawne pozwalające na

ograniczenie zasady swobody umów, a jako wyjątek nie podlegają wykładni

rozszerzającej. Jeżeli zatem ustawodawca posługuje się w treści przytoczonego

przepisu odwołaniem do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, to uznać

5

należy, że zostało w ten sposób ograniczone zbycie nieruchomości należących do

Skarbu Państwa tylko w trybie tej ustawy, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarowaniu nieruchomościami. Odwołał się Sąd do wykładni językowej,

podnosząc, że utrwalone w judykaturze brzmienie wskazanego przepisu pozwala

na stosowanie wykładni literalnej jego treści bez konieczności odwoływania się do

pozajęzykowych metod wykładni. Dla oceny sankcji nieważności z art. 5 ust 7

ustawy o szczególnych zasadach inwestycji drogowych niezbędne jest określenie

podstawy prawnej nabycia przez jednostkę prawa własności gruntu i stwierdzenie,

czy nabycie to mieści się w pojęciu „w rozumieniu ustawy o gospodarowaniu

nieruchomościami”. Sąd wskazał, że niezbędne jest ustalenie zależności

pomiędzy ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami

a ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi

Skarbu Państwa. Podniósł, że do części nieruchomości stanowiących własność

Skarbu Państwa mają zastosowanie przepisy szczególne, a więc nie stosuje się

do nich przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Do takich należą

na podstawie wyliczeń zawartych w art. 2 ust. 4 u.g.n. nieruchomości będące

w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych, do których stosuje się przede

wszystkim przepisy ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Mające oddzielne podstawy prawne

regulacje dotyczące mienia powierzonego Agencji Nieruchomości Rolnych

i nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w rozumieniu ustawy

o gospodarowaniu nieruchomościami, wskazują na istnienie dwóch odrębnych,

niezależnych od siebie zasobów, których jedynym wspólnym mianownikiem jest

to, iż ich właścicielem jest Skarb Państwa. Przekazane nieruchomości rolne do

dysponowania Agencji Nieruchomości Rolnej w trybie u.g.n. i zbycie takiej

nieruchomości zgodnie z treścią art. 29 u.g.n.r. regulującego kwestie pierwokupu

nie stanowią sprzedaży w rozumieniu ustawy o gospodarowaniu

nieruchomościami. Nie może być zatem uznana za nieważną sprzedaż przez

Agencję Nieruchomości Rolnych nieruchomości w oparciu o treść art. 29 u.g.n.r.

uprawnionemu z prawa pierwokupu, na podstawie sankcji zawartej w art. 5 ust 6

(obecnie art. 11d ust. 9) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych

zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

6

Z tych względów Sąd oddalił powództwo, uznając, iż nie zachodziła

nieważność umowy, gdyż sprzedaż działek będących przedmiotem powództwa nie

odbywała się w trybie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, a tylko taki

przypadek uzasadniałby zastosowanie rygoru nieważności z art. 5 ust. 7 ustawy

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji

inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Za niezasadne uznał natomiast Sąd pozostałe zarzuty pozwanej dotyczące

braku interesu prawnego powoda w dochodzeniu niniejszego roszczenia,

prawidłowości wywieszenia obwieszczeń zawierających informacje o wszczęciu

postępowania ustalenia lokalizacji drogi S…, czy też zarzut naruszenia przez

powoda art. 5 k.c.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. oddalił apelację

powoda od powyższego wyroku i orzekł o kosztach procesu. Sąd ten podzielił

ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz ocenę prawną

dochodzonego roszczenia, w tym przede wszystkim wykładnię art. 5 ust. 6 ustawy

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych o zasadach przygotowania i realizacji

inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wskazał, że przepisy ustawy z dnia

19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu

Państwa należy zakwalifikować jako lex specialis w stosunku do ustawy

o gospodarce nieruchomościami, a jej zasadniczym celem było poddanie jednolitej

regulacji prawnej wszystkich składników mienia rolnego stanowiącego własność

Skarbu Państwa bez względu na pozostawienie tego mienia w dyspozycji różnych

podmiotów. W dacie zawarcia kwestionowanej umowy, art. 24 ust. 7 ustawy

o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowił,

że nieruchomości przeznaczone na drogi krajowe, stanowiące własność Skarbu

Państwa, wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, stają się

nieodpłatnie, z mocy prawa, przedmiotem trwałego zarządu ustanowionego na

rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dniem, w którym decyzja

o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej stała się ostateczna. Z poczynionych

w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że GDDKiA Oddział w S. złożyła do

Wojewody L. i Z. wnioski o wydanie decyzji ustanawiających lokalizację drogi w

dniu 18 czerwca 2004 r., natomiast sama decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi

7

krajowej uwzględniającej działki 15/19 i 15/21 po podziale działek 15/7 i 15/8,

została wydana przez Wojewodę Z. w dniu 2 maja 2005 r. i była trzykrotnie

zmieniana. Oznacza to, że w dacie zawarcia przedmiotowej umowy, nieruchomości

przeznaczone na drogi krajowe wchodziły w skład Zasobu Własności Rolnej

Skarbu Państwa, działki 15/7 i 15/8 nie były przedmiotem trwałego zarządu

ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem

po zmianie przeznaczenia pod drogę krajową nadal pozostawały w Zasobie. To

z kolei oznacza, że nieruchomością tą nadał dysponowała Agencja Własności

Rolnej w oparciu o przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi

Skarbu Państwa i mogła dokonać jej zbycia.

W konkluzji Sąd Apelacyjny uznał, że skoro art. 5 ust. 6 ustawy ż dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg krajowych zawiera odesłanie jedynie do przepisów o gospodarce

nieruchomościami, to tym samym przepis ten nie znajduje zastosowania

w odniesieniu do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i zatem nie miał także

zastosowania do przedmiotowej umowy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, opierając ją na zarzucie

naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędnej wykładni art. 5

ust.6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wniósł powód o uchylenie

zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi drugiej instancji do

ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Istota spornego zagadnienia sprowadza się do wykładni art. 5 ust. 6

(obecnie art. 11d ust. 9) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych

zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.

U. z 2013 r., poz. 687, ze zm., dalej także jako „ustawa z 10 kwietnia 2003 r.”).

Zgodnie z nim, z dniem zawiadomienia przez wojewodę o wszczęciu postępowania

o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, które to zawiadomienie następuje

w drodze obwieszczeń we właściwych urzędach gmin, nieruchomości stanowiące

własność Skarbu Państwa, objęte wnioskiem o wydanie powyższej decyzji, nie

mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce

8

nieruchomościami. Ustalając znaczenie i zakres tej normy prawnej Sądy meriti,

opierając się na jej wykładni literalnej, odniosły ją do rodzaju nieruchomości jakich,

w ich ocenie, przepis ten dotyczy. Wywiodły, że skoro artykuł odsyła do przepisów

o gospodarce nieruchomościami, to chodzi w nim tylko o zakaz obrotu

nieruchomościami, które obejmuje swym zakresem ustawa z dnia 21 sierpnia 1997

r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Nie dotyczy

natomiast nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, sprzedaż których uregulowana

jest w odrębnej ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.),

która stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stanowisko to jest niezasadne. Przepis art. 5 (obecnie art. 11d) ustawy

z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa wymogi wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu

na realizację inwestycji drogowej oraz skutki wszczęcia postępowania w tym

zakresie odnośnie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.

Należy do nich przede wszystkim wyłączenie dopuszczalności obrotu tymi

nieruchomościami (ust. 6). Przepis ten nie precyzuje nieruchomości Skarbu

Państwa jakich dotyczy, a te są różnego rodzaju, a mianowicie obejmują

nieruchomości gruntowe, budynkowe i lokalowe. Z pośród z kolei nieruchomości

gruntowych można wyróżnić, z uwagi na sposób ich wykorzystania, nieruchomości

rolne (grunty rolne), których definicję zawiera art. 461

k.c., a zasady

gospodarowania którymi reguluje ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami

rolnymi Skarbu Państwa, która jak słusznie przyjął to Sąd Apelacyjny – w zakresie

w niej uregulowanym - jest lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarowaniu

nieruchomościami. Z faktu jednak, że gospodarowanie nieruchomościami rolnymi

Skarbu Państwa odbywa się na podstawie odrębnej ustawy, nie oznacza, że nie są

one objęte regulacją art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wbrew

stanowisku Sądu Apelacyjnego nie przemawia za tym wykładnia językowa tego

przepisu. Sąd ten błędnie zinterpretował, że zawarte w nim odniesienie do

przepisów o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wskazania jakie nieruchomości

objęte są zakazem obrotu po wszczęciu postępowania o wydanie decyzji

o ustaleniu lokalizacji drogi. Tymczasem wykładnia tego przepisu przy

zastosowaniu reguł językowych, z uwzględnieniem kontekstu słownego, prowadzi

9

do wniosku, że chodzi w nim o wszelkie nieruchomości Skarbu Państwa, nie

wyłączając nieruchomości rolnych, a odniesienie do przepisów o gospodarce

nieruchomościami dotyczy wyłącznie pojęcia obrotu tymi nieruchomościami.

Przemawiają za tym następujące argumenty.

Pierwsza część przepisu wskazuje, że dotyczy on nieruchomości Skarbu

Państwa objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Skoro

w tym miejscu bliżej nie precyzuje jakie nieruchomości mogą wchodzić w grę (nie

ogranicza tego pojęcia do nieruchomości, gospodarowanie którymi normuje ustawa

o gospodarce nieruchomościami), to nie powinno budzić wątpliwości, że obejmuje

on wszelkie nieruchomości Skarbu Państwa, które mogą być przedmiotem takiego

wniosku, w tym także nieruchomości rolne. Druga część omawianego przepisu

wyraża zakaz obrotu tymi nieruchomościami „w rozumieniu przepisów

o gospodarce nieruchomościami”. Odniesienie to jest oczywiste, jeśli się zważy,

że to właśnie ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 13 ust. 1, wyjaśnia

pojęcia „obrotu” nieruchomościami, wskazując jakie czynności rozporządzające

obrót taki stanowią. W piśmiennictwie, które trafnie przywołuje skarżący, także nie

jest wątpliwe, że art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (obecnie art. 11d ust.

9) zawiera ustawowe odesłanie właśnie do pojęcia obrotu zdefiniowanego w art.13

ustawy o gospodarce nieruchomościami, i że z chwilą zawiadomienia o wszczęciu

postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji

drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa wyjęte zostały

z obrotu cywilnoprawnego, co oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany

stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia

upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Gdyby w sytuacji

określonej w omawianym przepisie, wolą ustawodawcy było objęcie zakazem

obrotu tylko nieruchomości Skarbu Państwa, których wprost dotyczy ustawa

o gospodarce nieruchomościami, z wyłączeniem nieruchomości, których

gospodarowanie, zgodnie z art. 2 tej ustawy, regulują odrębne akty prawne (tak jak

ma to miejsce przy nieruchomościach rolnych), art. 5 ust. 6 ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. musiałby mieć inną treść. Otóż, odniesienie do ustawy

o gospodarce nieruchomościami winno w takim przypadku znajdować się przy

10

wskazaniu nieruchomości Skarbu Państwa objętych wnioskiem o wydanie decyzji

o ustaleniu lokalizacji drogi.

Powyższa wykładnia językowa przedmiotowego przepisu jest spójna z jego

wykładnią funkcjonalną (celowościową), która obejmuje reguły nakazujące

uwzględniać w procesie ustalania znaczenia normy, jej kontekst społeczny,

ekonomiczny i aksjologiczny. Celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. było

uproszczenie procedur przygotowania i realizacji dróg krajowych, niezbędnych do

przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego

ruchu, obwodnic miast aż do 2010 r. Jednym z rozwiązań temu służących było

wprowadzenie w art. 5 ust. 6 nowej zasady, zgodnie z którą, z dniem wszczęcia

przez wojewodę postępowania o ustalenie lokalizacji drogi, przeznaczone pod nią

nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa nie mogą być przedmiotem

obrotu, co ma zapobiec znanym w przeszłości przypadkom spekulacyjnego obrotu

gruntami Skarbu Państwa przewidzianymi pod budowę autostrad (z uzasadnienia

projektu ustawy, druk sejmowy nr 858 z dnia 30 sierpnia 2002 r.). Z powyższego

wynika, że zamiarem projektodawcy było objęcie przedmiotową regulacją

wszelkiego rodzaju nieruchomości Skarbu Państwa niezbędnych do realizacji

inwestycji drogowej, a nie tylko nieruchomości, gospodarowanie którymi reguluje

ustawa o gospodarce nieruchomościami. Wyłączenie spod tego unormowania

nieruchomości rolnych Skarbu Państwa byłoby sprzeczne z założeniami i celem

ustawy, tym bardziej jeśli się zważy, że zdecydowana większość gruntów przez

jakie prowadzone są autostrady czy drogi szybkiego ruchu przebiega właśnie przez

grunty rolne. Nie ma żadnego uzasadnienia dla odmiennego traktowania

niezbędnych dla realizacji inwestycji drogowej nieruchomości rolnych Skarbu

Państwa od innych nieruchomości publicznych, gospodarowanie którymi podpada

pod ustawę o gospodarce nieruchomościami. Nie byłoby racjonalnym z punktu

widzenia interesów Skarbu Państwa, ochronie których miała służyć ustawa z dnia

10 kwietnia 2003 r., pozostawienie przejmowania pod inwestycje drogowe gruntów

rolnych dotychczasowemu unormowaniu, któremu wszak zarzucano spekulacyjny

obrót, w celu którego wyeliminowania wprowadzono zasadę z art. 5 ust. 6.

Reasumując, właściwa wykładnia art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia

2003 r. prowadzi do wniosku, że przewidziany w tym przepisie zakaz obrotu

11

nieruchomościami Skarbu Państwa objętych wnioskiem wojewody o wydanie

decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dotyczy wszelkich

nieruchomości publicznych, nie wyłączając nieruchomości rolnych Skarbu Państwa.

Uznając przeto skargę kasacyjną za uzasadnioną, Sąd Najwyższy na mocy

art. 39815

§ 1 k.p.c. i art. 108 § 2 w zw. z art.39821

k.p.c. orzekł jak w sentencji.