II PK 24/14

Sygn. akt II PK 24/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 listopada 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący)

SSN Zbigniew Hajn

SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa X.

przeciwko Urzędowi Miejskiemu w […].

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 12 listopada 2014 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Okręgowego w […].

z dnia 14 października 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Okręgowemu do ponownego rozpoznania.

UZASADNIENIE

Sąd Rejonowy w W. wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. oddalił powództwo

X. przeciwko Urzędowi Miejskiemu o zapłatę odszkodowania w kwocie 177.303,00

zł z tytułu niezgodnego z przepisami wypowiedzenia umowy o pracę oraz zasądził

od powoda na rzecz pozwanego kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa

2

procesowego i nie obciążył go dalszymi kosztami sądowymi ponad dotychczas

poniesione. Natomiast Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 14 października 2013 r.

oddalił apelację powoda od orzeczenia pierwszoinstancyjnego i zasądził od

powoda na rzecz strony pozwanej kwotę 60 zł tytułem zwrotu kosztów procesu za

instancję odwoławczą.

Sąd Okręgowy podzielił i przyjął za własne ustalenia Sądu Rejonowego, z

których wynika, że Zarządzeniem z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie powołania

zastępców Prezydenta oraz określenia ich liczby, Prezydent Miasta W. […] powołał

dwóch swoich zastępców, wśród nich powoda X. i od tego dnia powód pozostawał

w stosunku pracy u pozwanego pracodawcy na podstawie powołania. W wyborach

parlamentarnych we wrześniu 2005 r. X. wybrany został na Senatora

Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem Kancelarii Senatu z dnia 29 września 2005 r.

poinformowano go o obowiązku przekazania w terminie do 11 października 2005 r.

Marszałkowi Senatu oświadczenia o rezygnacji ze stanowiska lub funkcji objętych

zakazem łączenia z mandatem, pod rygorem wygaśnięcia mandatu. W dniu 6

października 2005 r. powód wystąpił do Prezydenta Miasta […] z pismem, w

którym stwierdził, że z uwagi na uzyskanie mandatu Senatora RP w kadencji 2005

- 2009 prosi o udzielenie mu urlopu bezpłatnego od dnia 19 października 2005 r.

do czasu wygaśnięcia mandatu i jednocześnie złożył oświadczenie, iż rezygnuje w

wyżej wymienionym okresie z pełnienia funkcji Zastępcy Prezydenta Miasta.

Prezydent Miasta […] Zarządzeniem z 13 października 2005 r. odwołał X. z dniem

19 października 2005 r. z funkcji Zastępcy Prezydenta Miasta wskazując, że

następuje to w związku z powołaniem powoda na Senatora RP i złożoną przez

niego rezygnacją z pełnionej funkcji. Jednocześnie decyzją z dnia 10 października

2005 r., odebraną przez powoda 17 października 2005 r., pracodawca udzielił mu

urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu oraz 3 miesięcy po jego

wygaśnięciu, poczynając od 19 października 2005 r. Powód w dniu 25 października

2007 r. poinformował pracodawcę o zakończeniu z dniem 4 listopada 2007 r. VI

kadencji Senatu i jednoczesnym wyborze na kolejną kadencję, prosząc o

przedłużenie urlopu bezpłatnego na czas trwania VII Kadencji Senatu. Pracodawca

udzielił mu kolejnego urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu oraz 3

miesięcy po jego wygaśnięciu, począwszy od dnia 5 listopada 2007 r. Pismem z 11

3

sierpnia 2011 r. powód powiadomił pracodawcę, że w związku z zakończeniem

kadencji parlamentarnej wraca z urlopu bezpłatnego do pracy w Urzędzie Miejskim

z dniem 1 listopada 2011 r., zmieniając termin powrotu kolejnym pismem na dzień

5 grudnia 2011 r. Pismem z 22 listopada 2011 r. Prezydent Miasta […]

poinformował Prezydium Senatu RP, że na podstawie art. 31 ustęp 2 ustawy z dnia

9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jednolity: Dz.U. z

2011 r. Nr 7, poz. 29 ze zm.), w dniu 31 marca 2012 r. nastąpi rozwiązanie

stosunku pracy z powodem, który wykonywał mandat Senatora RP w latach 2005 -

2011 (dwie kadencje). W dniu 5 grudnia 2011 r. powód stawił się w Urzędzie

Miejskim w […] zgłaszając gotowość świadczenia pracy i w dniu tym pozwany

wręczył mu pismo o rozwiązaniu stosunku pracy z powołania, z zachowaniem 3-

miesięcznego okresu wypowiedzenia liczonego od 1 stycznia 2012 r., ze skutkiem

na dzień 31 marca 2012 r., zwalniając powoda z obowiązku świadczenia pracy w

okresie wypowiedzenia i informując o wykorzystaniu w okresie wypowiedzenia

urlopu wypoczynkowego oraz o przysługującym za ten okres wynagrodzeniu.

Sąd Okręgowy podzielił też zawartą w uzasadnieniu wyroku

pierwszoinstancyjnego argumentację prawną i uznał, że powołanie powoda na

stanowisko zastępcy prezydenta miasta wiązało się z zawarciem umowy na

podstawie powołania na czas określony. Za przyjęciem takiej interpretacji

(pomijając już samą kadencyjność stanowiska w związku z wyborami) przemawiają

przepisy art. 28e i 29 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Przepisy te wskazują

jednoznacznie, że stanowisko zastępcy prezydenta (a ściślej - okres jego

sprawowania) jest ograniczone zdarzeniami związanymi z okresem trwania

mandatu wójta. Nie sposób zatem inaczej traktować umowy o pracę zastępcy

prezydenta miasta - wynikającej z powołania - jak tylko zawartej na czas określony.

W sytuacji bowiem, gdy prezydent miasta traci swój mandat, powstaje sytuacja

zbliżona do odwołania jego zastępcy z tą tylko różnicą, że nie następuje to w

drodze zarządzenia prezydenta miasta, ale z mocy prawa. Zatrudnienie na

podstawie powołania implikuje podleganie węższej ochronie stosunku pracy niż w

przypadku pracownika umownego, a odwołanie zastępcy jest równoznaczne z

wypowiedzeniem umowy o pracę. Skutek ten wynikał z uprzedniego odwołania

4

powoda z zajmowanego stanowiska, a udzielenie powodowi urlopu bezpłatnego

spowodowało tylko przesunięcie okresu wypowiedzenia. Odnosząc powyższe

rozważania do sytuacji unormowanej przepisami ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o

wykonywaniu mandatu posła i senatora (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 7,

poz. 29 ze zm.) Sąd Okręgowy zauważył, że w sytuacji powoda nie może mieć

zastosowania przepis art. 31 ust. 2 tej ustawy, stanowiący, iż rozwiązanie przez

pracodawcę stosunku pracy z posłem lub senatorem, o którym mowa w ust. 1, z

wyjątkiem stosunku pracy z wyboru, oraz zmiana warunków jego pracy lub płacy w

ciągu dwóch lat po wygaśnięciu mandatu może nastąpić tylko za zgodą Prezydium

Sejmu lub Prezydium Senatu. W przypadku umów o pracę na czas określony

znajduje - co wynika z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy - odpowiednie zastosowanie

przepis art. 29 ust. 1 tego aktu, zgodnie z którym stosunek pracy zawarty na czas

określony, który ustałby przed terminem zakończenia urlopu bezpłatnego,

przedłuża się do trzech miesięcy po zakończeniu tego urlopu. Zdaniem Sądu,

gdyby powód nie wykonywał mandatu senatora, to skutek w postaci jego odwołania

i jednoczesnego rozwiązania stosunku pracy nastąpiłby z chwilą rezygnacji

prezydenta miasta z jego mandatu. Nie istniała zatem potrzeba uzyskania zgody

Prezydium Senatu na rozwiązanie z powodem stosunku pracy, skoro zdarzenia -

wynikające wprost z przepisów ustawy - powodujące skutek w postaci rozwiązania

stosunku pracy, już zaistniały. Powód zrezygnował z pełnienia funkcji zastępcy

prezydenta miasta i został odwołany, a następnie wygasł mandat prezydenta

miasta, co także skutkować musiało odwołaniem powoda z jego funkcji, a w

konsekwencji - rozwiązaniem stosunku pracy.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną powoda. Skargę

oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie 1) art. 31 ust. 1

ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora,

polegającego na błędnej jego wykładni sprowadzającej się do przyjęcia, że w stanie

faktycznym dotyczącym powoda ten przepis nie ma zastosowania oraz 2) art. 28e i

art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym, polegającego

na bezpodstawnym przyjęciu, iż skoro z chwilą rezygnacji z pełnienia obowiązków

Prezydenta Miasta traci swoje stanowisko Zastępca Prezydenta, to rozwiązanie

stosunku pracy następuje automatycznie i nie wymaga dokonania wypowiedzenia

5

umowy o pracę. Ponadto skargę oparto na podstawie naruszenia przepisów

postępowania - art. 31 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora,

polegające na akceptowaniu przez Sąd odstąpienia przez stronę pozwana od

obowiązku uzyskania zgody Prezydium Senatu na rozwiązanie z Senatorem

umowy o pracę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że powód po zakończeniu

kadencji Senatora RP pozbawiony został przez swojego pracodawcę - Urząd

Miejski w […] ochrony prawnej i stracił zatrudnienie, mimo obowiązywania

ochronnego w swej istocie uregulowania art. 31 ust. 1 ustawy o wykonywaniu

mandatu posła i senatora. W trakcie wykonywania mandatu Senatora RP powód,

który wcześniej zatrudniony był na stanowisku Zastępcy Prezydenta i przebywał na

urlopie bezpłatnym udzielonym mu przez pracodawcę na czas pełnienia kadencji,

spotkał się z sytuacją faktyczną, na którą nie miał żadnego wpływu, tj. z rezygnacją

Prezydenta Miasta […] z pełnionej funkcji. Po upływie kadencji Senatu skarżący,

wobec artykułowanej przez nowego Prezydenta Miasta niechęci do zatrudniania go

na poprzednim stanowisku, złożył wniosek o wypłatę odszkodowania

przewidzianego przepisami ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

Wnioskowi odmówiono, a z powodem rozwiązano umowę o pracę z upływem

trzymiesięcznego wypowiedzenia. Dokonując wypowiedzenia umowy o pracę,

Prezydent Miasta nie uzyskał na to zgody Prezydium Senatu, choć o swoim

zamiarze zawiadomił pisemnie Kancelarię Senatu. Zawiadomienie to jednak nie

spełniało wymogów wniosku o zgodę i wniosku takiego nie zawierało, na co

Szefowa Kancelarii Senatu zwróciła uwagę Prezydentowi Miasta […]. Odmawiając

skarżącemu uznania słuszności jego żądań, Sąd Rejonowy a w ślad za nim Sąd

Okręgowy w /…/ uznały, że umowa o pracę ze powodem rozwiązała się z upływem

kadencji Prezydenta Miasta, którego powód był Zastępcą i jest to równoznaczne z

brakiem możliwości dochodzenia przez skarżącego odszkodowania. Sąd nie wziął

jednak pod uwagę kolizji przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu posła i

senatora z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, i dając prymat ustawie

samorządowej, naruszył prawo materialne. Sąd aprobując postępowanie

Prezydenta Miasta, który nie zastosował się do obowiązku uzyskania zgody

Prezydium Senatu na rozwiązania z senatorem umowy o pracę, dokonał rażącego

6

naruszenia przepisów postępowania, i to w stopniu mającym wpływ na treść

niekorzystnego dla skarżącego wyroku. Zdaniem skarżącego, w sprawie

dotyczącym jego osoby zachodzi potrzeba dokonania wykładni przepisów prawa,

która w konsekwencji winna dać odpowiedź na pytanie: czy jeśli istnieje kolizja

między ustawami gminną a regulującą sposób wykonywania mandatu posła i

senatora, należy stosować ustawę gminna, czy też ustawę wprowadzającą

ochronne przepisy dla osób, które zakończyły pełnienie mandatu posła lub

senatora.

Pozwany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie lub

oddalenie i zasądzenie od powoda kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu

kasacyjnym według norm przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż słuszne są zarzuty

podnoszone w ramach kasacyjnej podstawy naruszenia prawa materialnego przy

ferowaniu zaskarżonego wyroku. Trzeba bowiem zauważyć, że także przepis,

którego obraza – zdaniem skarżącego - wypełnia kasacyjną podstawę naruszenia

przepisów postępowania, jest przepisem prawa materialnego, skoro dotyczy nie

procedury sądowej zastosowanej przy rozstrzyganiu niniejszego sporu, lecz

wymagań, jakie powinno spełniać oświadczenie woli pracodawcy o rozwiązywaniu

stosunku pracy z posłem lub senatorem.

Analizę prawidłowości orzeczenia Sądu drugiej instancji wypada rozpocząć

od przypomnienia, że X. dochodzi od pozwanego Urzędu Miejskiego

odszkodowania z tytułu rozwiązania stosunku pracy powstałego na podstawie

powołania powoda na stanowisko Zastępcy Prezydenta Miasta w sytuacji, gdy w

związku z wyborem na Senatora Rzeczypospolitej Polskiej powód zrezygnował na

czas sprawowania mandatu z pełnienia funkcji Zastępcy Prezydenta Miasta i został

z odwołany z tego stanowiska przez Prezydenta Miasta […], z jednoczesnym

udzieleniem urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu senatora

(przedłużonego na czas kolejnej kadencji Senatu) i trzech miesięcy po jego

wygaśnięcia, a wygaśniecie mandatu Prezydenta Miasta […], który powołał powoda

7

na to stanowisko, nastąpiło przed upływem kadencji i zarazem przed powrotem

powoda z urlopu bezpłatnego.

Godzi się podkreślić, że powołanie, wymienione w art. 2 k.p. jako jedna z

podstaw nawiązania stosunku pracy, ma – z racji ograniczonej ochrony tak

wykreowanego stosunku zatrudnienia - wyjątkowy charakter i w myśl art. 68 § 1 k.p.

może stać się podstawą nawiązania tegoż stosunku tylko wtedy, gdy przepis

odrębny zawiera regulację uprawniającą do zastosowania owej podstawy. Przez

przepis odrębny rozumie się zaś przepis ustawy lub aktu wykonawczego do niej,

wydanego w granicach ustawowego upoważnienia.

W przypadku zastępcy prezydenta miasta takim przepisem odrębnym był

art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych

(jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), a obecnie jest nim art. 4

ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

(jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1202), które stanowią o zatrudnieniu m.in.

zastępców wójta (burmistrza i prezydenta miasta) na podstawie powołania.

Tak dawna jak i obecna ustawa o pracownikach samorządowych nie

dookreślają wprost charakteru prawnego wymienionych w ich przepisach form

nawiązania stosunków pracy z pracownikami samorządowymi. Dlatego konieczne

jest odniesienie się do tych kwestii z punktu widzenia systemu prawa. Definicje

legalne wskazanych podstaw prawnych nawiązania stosunku pracy oraz

unormowania określające sposób funkcjonowania tych stosunków zostały zawarte

przede wszystkim w Kodeksie pracy. Jednocześnie charakter prawny stosunków

pracy pracowników samorządowych regulują ustawy ustrojowe, tj. o samorządzie

gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o ustroju

miasta stołecznego Warszawy, a także o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i

prezydenta miasta. W odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnianych

w trybie powołania, ustawa o pracownikach samorządowych statuuje zamknięty

katalog stanowisk pracy obsadzanych w ten sposób. Zasady powoływania i

odwoływania tych osób doprecyzowują zaś przepisy ustaw ustrojowych.

Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dodanym przez art. 43

pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza

8

i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984), wójt (odpowiednio; burmistrz i

prezydent miasta – art. 11a ust. 3 ustawy), w drodze zarządzenia powołuje oraz

odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Z brzmienia

powołanego przepisu wynika, że utworzenie stanowiska zastępcy prezydenta

miasta jest obligatoryjne. Prezydent miasta jest zobowiązany powołać przynajmniej

jednego swojego zastępcę. Ich maksymalna liczba zależy od wielkości miasta, lecz

powołanie kolejnych zastępców jest fakultatywne i pozostawione uznaniu organu

wykonawczego miasta. W literaturze i judykaturze podkreśla się, że z chwilą

powołania, oprócz stosunku pracy, z mocy prawa powstaje jednocześnie stosunek

prawnoorganizacyjny (prawno-ustrojowy) między pracownikiem a organem

administracji publicznej jako dysponentem przysługujących mu kompetencji, z

którego to stosunku wynikają obowiązki prawnoorganizacyjne (prawno-ustrojowe)

związane z realizacją tych kompetencji. Odnosząc to do pracowników

samorządowych można powiedzieć, że z chwilą nawiązania z nimi stosunku pracy

z mocy prawa powstaje też stosunek ustrojowo-prawny między takim pracownikiem

a organem administracji samorządowej, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent

miasta), starosta lub marszałek województwa (R. Giętkowski, Prawnoorganizacyjna

odpowiedzialność pracowników samorządowych, GSP z 2012 nr 2, s. 113-128 oraz

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia

2010 r., II SA/Po 903/10, LEX nr 758634 i postanowienie Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., II OSK 919/10, LEX nr 673896). W

konsekwencji tego, przepisy normujące tryb powoływania i odwoływania zastępców

wójta (burmistrza, prezydenta miasta), mimo że w zakresie, w jakim uregulowane

nimi akty powołania i odwołania implikują - oprócz powierzenia funkcji - także

nawiązanie i rozwiazywanie stosunku pracy z wymienioną grupą pracowników

samorządowych, należą do źródeł prawa pracy w rozumieniu art. 9 § k.p., to

zamieszczone są w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym

„Władze gminy”, wśród przepisów ustrojowych dotyczących sposobu realizowania

przez te osoby powierzonych im zadań publicznych z zakresu administracji

samorządowej.

Powołanie i odwołanie zastępcy prezydenta miasta należy do wyłącznej

kompetencji prezydenta. Dokonuje zaś tego w formie zarządzenia. Chociaż

9

powołanie zastępcy należy do wyłącznej kompetencji prezydenta miasta,

okoliczność ta nie czyni z prezydenta pracodawcy. Pracodawcą zastępcy

prezydenta jest bowiem urząd miasta, a rola prezydenta w zakresie dokonywania

wobec zastępcy czynności z zakresu prawa pracy sprowadza się jedynie do

działania za urząd - pracodawcę samorządowego.

Zastępca prezydenta miasta może w każdym czasie zostać odwołany za

wypowiedzeniem lub – w sytuacjach określonych w art. 52 i 53 k.p. oraz art. 24k

ustawy o samorządzie gminnym – bez wypowiedzenia. Odwołanie, jakkolwiek

mające postać zarządzenia prezydenta miasta, w sferze prawa pracy ma walor

oświadczenia materialnoprawnego, powodującego rozwiązanie stosunku pracy.

Dlatego wywołuje ono od razu skutek prawny w postaci rozwiązania tego stosunku

(po okresie wypowiedzenia lub niekiedy natychmiast), nie zaś dopiero, gdy nie

zostanie ono wzruszone w trybie nadzoru ani też – w razie jego zaskarżenia –

dopiero, gdy uprawomocni się wyrok sądu administracyjnego. Sytuację prawną

odwołanego zastępcy prezydenta miasta normują przepisy art. 70 – 72 k.p. Zgodnie

z nimi, odwołanie zasadniczo jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o

prace. W okresie wypowiedzenia pracownik ma prawo do wynagrodzenia w

wysokości przysługującej przed odwołaniem (art. 70 § 2 k.p.). Na wniosek lub za

zgodą pracownika pracodawca może zatrudnić go w okresie wypowiedzenia przy

innej pracy, odpowiedniej ze względu na jego kwalifikacje zawodowe, a po upływie

okresu wypowiedzenia zatrudnić na uzgodnionych przez strony warunkach pracy i

płacy (art. 71 k.p.).

Szczególny tryb ustania stosunku pracy zastępcy prezydenta miasta

określony został w art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym

wygaśnięcie mandatu prezydenta miasta przed upływem kadencji jest

równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Treść art. 28e jest

konsekwencją przyjętego w art. 26a ustawy o samorządzie gminnym rozwiązania,

w którym prezydent miasta samodzielnie określa liczbę swoich zastępców oraz

wskazuje imiennie, kto będzie pełnił te funkcje W sytuacji, gdy prezydent miasta

traci mandat, powstaje sytuacja zbliżona do odwołania przez prezydenta jego

zastępców, z tą tylko różnicą, że nie następuje to w drodze zarządzenia prezydenta

miasta, ale z mocy prawa. Przepis ten nie stanowi jednak o wygaśnięciu z mocy

10

prawa stosunku pracy zastępcy prezydenta miasta, a jedynie o odwołaniu zastępcy

prezydenta z zajmowanego stanowiska. Rozwiązanie stosunku pracy wymaga

wdrożenia procedury przewidzianej w art. 70 i nast. k.p. Zatem gdy mandat

prezydenta miasta ustaje w inny sposób niż na skutek upływu kadencji,

wygaśnięcie mandatu implikuje odwołanie z mocy prawa zastępcy prezydenta

miasta i obliguje pracodawcę do przeprowadzenia postepowania zmierzającego do

rozwiązania stosunku pracy z odwołanym pracownikiem z zachowaniem

właściwego okresu wypowiedzenia i dopełnieniem innych wymagań związanych z

tym trybem zakończenia tegoż stosunku.

W świetle powyższych unormowań regulujących stosunek pracy zastępcy

prezydenta miasta wyłania się problem terminowego lub bezterminowego

charakteru tegoż stosunku.

Regułą jest nawiązanie stosunku pracy z powołania na czas nieokreślony.

Zasada ta wynika z art. 68 § 11

k.p., zgodnie z którym stosunek pracy, o którym

mowa w § 1 tego przepisu, nawiązuje się na czas nieokreślony, a jeżeli na

podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony,

stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. Możliwość zatrudnienia

pracownika na podstawie powołania na czas określony musi zatem wynikać z

przepisu szczególnego. I znów, jak w przypadku samego nawiązania stosunku

pracy, chodzi o przepis szczególny wobec Kodeksu pracy zamieszczony w akcie

prawnym o randze ustawy lub przepis wykonawczy wydany z jej upoważnienia.

W doktrynie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym stanowisko zastępcy

wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest kadencyjne, a kadencja ta została ściśle

powiązana z kadencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zdaniem części

autorów, wniosek taki wypływa z faktu, że wygaśniecie mandatu wójta (burmistrza,

prezydenta miasta) przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego

zastępcy lub zastępców (art. 28e ustawy o samorządzie gminnym), jak i z tego, iż

po upływie kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jego zastępca - w myśl

art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - pełni swoje obowiązki do czasu

objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę (A. Szewc [w:] Ustawa o

samorządzie gminnym. Komentarz pod red. A. Szewca, Warszawa 2012, s. 435).

Zauważa się, że skoro wójt (burmistrz, prezydent miasta) powołuje zastępcę na

11

czas swojej kadencji, to mamy do czynienia z powołaniem na czas określony.

Termin rozwiązania stosunku pracy zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

został określony przez ustawodawcę przez wskazanie zdarzenia przyszłego,

pewnego, obiektywnego i możliwego do ustalenia. Takim zdarzeniem jest upływ

kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz objecie obowiązków przez

nowo powołanego zastępcę (B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta wobec rady gminy,

Samorząd Terytorialny 2007 nr 1-2, s. 58).

Sąd Najwyższy podziela jednak stanowisko tej części przedstawicieli

doktryny, którzy w obowiązującym stanie prawnym upatrują podstaw do nawiązania

z zastępcą prezydenta miasta stosunku pracy z powołania na czas nieokreślony,

argumentując, że pełnienie funkcji zastępcy prezydenta miasta, poza jedynym

wyjątkiem wynikającym z art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, nie zostało

mocą żadnej normy prawnej wprost powiązane ze stanowiskiem prezydenta miasta

i jego kadencyjnym charakterem (A. Wierzbica, Status prawny zastępcy wójta

(burmistrza, prezydenta miasta), Samorząd Terytorialny 2014 nr 5, s. 11 – 23).

Warto dodać, że czasowego charakteru zatrudnienia zastępcy prezydenta miasta

nie przewidują ani przepisy ustawy o pracownikach samorządowych ani art. 26a

ustawy o samorządzie gminnym, który powierzenie i pozbawienie tego stanowiska

(a w konsekwencji - nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy) łączy z

zarządzeniem prezydenta miasta i nie traktuje o czasowym charakterze powołania.

Zresztą również art. 28e ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi wprost o

sposobie ustania stosunku pracy zastępcy prezydenta miasta, gdyż konsekwencją

odwołania ze stanowiska z mocy tego przepisu jest dopiero uruchomienie

procedury rozwiązania tegoż stosunku. Należy zatem przyjąć, że powyższe

unormowania nie przesądzają o terminowym charakterze stosunku pracy zastępcy

prezydenta miasta, natomiast powiązanie tego stosunku z kadencją prezydenta

miasta polega na tym, że określone w przepisach zdarzenia implikują (art. 28e

ustawy o samorządzie gminnym) lub mogą implikować ustanie tego stosunku.

Nawet ci autorzy, którzy dopuszczają alternatywne stosowanie zatrudnienia

zastępcy prezydenta miasta na czas określony lub na czas nieokreślony, podstawy

nawiązania terminowego stosunku pracy poszukują wyłącznie w art. 28a ustawy o

samorządzie gminnym zauważając, że przepis art. 29 ust. 2 tej ustawy nie ma nic

12

wspólnego z określeniem sposobu ustania owego stosunku (S. Płażek, Sytuacja

prawna zastępcy wójta jako pracownika, PiZS 2006 nr 8, s. 27 - 28). W doktrynie i

judykaturze zauważ się bowiem, że art. 29 ustawy o samorządzie gminnym

potwierdza zasadę ciągłości (nieprzerwalności) funkcjonowania organu

wykonawczego w gminie, która została rozciągnięta także na zastępców

prezydenta miasta (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia

1995 r., SA/Łd 2686/95, LEX nr 26150). Prawidłowa interpretacja tego przepis

prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji, gdy kadencja wójta (burmistrza,

prezydenta miasta) ustaje w sposób naturalny (na skutek upływu czasu jej trwania),

zaś stosunek pracy zastępcy trwa w dalszym ciągu, to zastępca ów nadal wykonuje

bez zmian swoje obowiązki, nawet mimo wyboru nowego wójta (jeśli oczywiście

nowy wójt go nie odwoła, nie cofnie mu dotychczasowych upoważnień lub nie

poleci mu wykonywania innych obowiązków). Natomiast gdy nowy zastępca wójta

(burmistrza, prezydenta miasta) obejmuje obowiązki odpowiadające tym, które

wypełniał dotychczasowy zastępca, ten ostatni musi natychmiast zaprzestać ich

wykonywania. Nie ma to jednak automatycznego skutku dla istnienia stosunku

pracy dotychczasowego zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który musi

zostać rozwiązany na podstawie jednego ze sposobów wskazanych przez ustawę

(M. Gurdek, Status prawny zastępcy wójta, Przegląd Prawa Publicznego 2008 nr 7

– 8, s. 106).

Również w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., I PK 29/08 (OSNP 2010 nr 1 –

2, poz. 3) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że przepis art. 29 ust. 2 ustawy o

samorządzie gminnym, umiejscowiony w rozdziale 3 ustawy poświęconym

„Władzom gminy”, nie odnosi się w ogóle do stosunków pracy. Jest to przepis o

charakterze ustrojowym, który reguluje kwestie związane z wypełnianiem

obowiązków przez osoby działające z upoważnienia organu gminy. Inaczej mówiąc,

odnosi się on do publiczno-prawnego aspektu funkcji zastępcy wójta (prezydenta

miasta) a nie do jego stosunku pracy. Sens tego przepisu jest taki, że zapewnia

nieprzerwane pełnienie funkcji w administracji samorządowej, a z drugiej strony

zapobiega dublowaniu tych funkcji. Zastępca wójta (jeżeli został powołany) musi

pełnić swe „obowiązki” do czasu objęcia obowiązków przez następcę (a nie na

przykład do czasu jego powołania), ale nie może ich pełnić dłużej, równocześnie z

13

tym następcą. Nie jest to zatem przepis szczególny w rozumieniu art. 68 § 11

k.p.

Nawet gdyby można było przyjąć, do czego jednak nie ma podstaw, że możliwe jest

dwojakie rozumienie przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, to

należałoby przy wyborze jednego z dwóch możliwych wariantów kierować się

zasadą ścisłej interpretacji norm o charakterze wyjątków, podobnie jak to ma

miejsce przy wykładaniu norm traktujących o powołaniu, które jest wyjątkowym, bo

reglamentowanym ustawowo sposobem nawiązania stosunku pracy. Z treści normy

prawnej musi w niewątpliwy sposób wynikać podstawa nawiązania stosunku pracy

w postaci powołania, a gdyby chodziło o powołanie na czas określony, czyli o

wyjątek niejako drugiego stopnia, to tym bardziej powinno wynikać jednoznacznie

upoważnienie do nawiązania tak skonstruowanego stosunku pracy. W ocenie Sądu

Najwyższego nie budzi jednak wątpliwości, że przepis art. 29 ust. 2 ustawy o

samorządzie gminnym nie traktuje w ogóle o stosunku pracy zastępcy wójta, a w

związku z tym nie stanowi podstawy do nawiązania stosunku pracy w drodze

powołania na czas określony.

Odnosząc powyższe konstatacje do realiów niniejszej sprawy należy

stwierdzić, że Zarządzenie Prezydenta Miasta […] z dnia 19 listopada 2002 r. o

powołaniu X. na stanowisko Zastępcy Prezydenta Miasta implikowało nawiązanie

przez powoda z Urzędem Miejskim w […] stosunku pracy na podstawie powołania

na czas niekreślony. Pozostaje rozważyć konsekwencje prawne, jakie dla dalszego

trwania tego stosunku miał fakt wyboru powoda na stanowisko Senatora RP w

kadencji przypadającej na lata 2005 – 2009 i - po jej skróceniu – w kolejnej kadencji

z lat 2007 – 2011.

W świetle art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o

wykonywaniu mandatu posła i senatora (jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 221,

poz. 2199 ze zm.) regułą jest, że poseł lub senator pozostający w stosunku pracy z

pracodawcami innymi niż wymienieni w art. 30 ust. 1 tego aktu, otrzymuje urlop

bezpłatny, na swój wniosek, na okres sprawowania mandatu oraz trzech miesięcy

po jego wygaśnięciu. Urlop bezpłatny przysługuje parlamentarzyście bez względu

na podstawę nawiązania stosunku pracy oraz terminowy lub bezterminowy jego

charakter. Ustawodawca sformułował zatem ważną gwarancję prawną,

umożliwiającą osobie wybranej do parlamentu poświecenie czasu na sprawowanie

14

mandatu przedstawicielskiego. Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku

do unormowań Kodeksu pracy regulujących instytucję urlopu bezpłatnego (art. 174

k.p.). Zasady udzielania urlopu bezpłatnego parlamentarzystom wykazują wiele

odmienności w porównaniu z regulacją kodeksową (związanie pracodawcy

wnioskiem o urlop; niemożność odwołania pracownika z ważnych przyczyn z urlopu

udzielonego na czas dłuższy niż 3 miesiące, zakwalifikowanie okresu pobierania

uposażenia posła lub senatora jako okresu zatrudnienia i zaliczenie tego okresu do

stażu pracy, od którego zależą wszelkie uprawnienia pracownicze). Przepis art. 29

ust. 1 zdanie 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora przewiduje z kolei,

że stosunek pracy zawarty na czas określony, który ustałby przed zakończeniem

urlopu bezpłatnego, przedłuża się do trzech miesięcy po zakończeniu tego urlopu.

Powyższa regulacja jest prostym następstwem zasady, że uprawnienie do

uzyskania urlopu bezpłatnego w celu wykonywania działalności parlamentarnej

przysługuje także tym deputowanym, którzy pozostają w terminowych stosunkach

pracy. W sytuacjach objętych hipotezą omawianej normy prawnej mamy więc do

czynienia ze zmianą terminu rozwiązania stosunku pracy z mocy samego prawa, co

na gruncie prawa pracy jest raczej wyjątkiem (co do zasady termin ten może być

zmieniony tylko w drodze porozumienia stron).

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora,

pracodawca ma obowiązek zatrudnienia parlamentarzysty po zakończeniu urlopu

bezpłatnego udzielonego w związku ze sprawowaniem mandatu. Wydaje się

oczywiste, że powołany przepis pełni rolę ochronną w stosunku do byłych posłów i

senatorów, zapewniając im powrót do pracy po stosunkowo długim okresie jej

nieświadczenia i w dodatku na to samo lub równorzędne stanowisko. Gwarancja ta

dotyczy dwóch sytuacji: 1) zakończenia urlopu bezpłatnego w terminie ustalonym

uprzednio z pracodawcą i 2) nieprzewidzianego wcześniej wygaśnięcia mandatu,

np. na skutek rezygnacji z mandatu lub skrócenia kadencji. W judykaturze zauważa

się, że w okresie kadencji trwałość stosunku pracy posła i senatora korzystającego

z urlopu bezpłatnego podlega wyłącznie regułom ustanowionym w ustawie o

wykonywaniu mandatu posła i senatora (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego

2002 r., V CKN 748/00, LEX nr 55140), a wynikającego z art. 31 ust. 1 tego aktu

bezwarunkowego uprawnienia parlamentarzysty do ponownego zatrudnienia u

15

pracodawcy, u którego otrzymał urlop bezpłatny, nie niweczy nawet wcześniejsze

niż okres sprawowania mandatu ustanie tego urlopu, związane z wygaśnięciem

stosunku pracy, np. w trybie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o

gospodarce komunalnej – Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm. (wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 4 marca 2004 r., I PK 418/03, OSNP 2005 nr 1, poz. 7).

Funkcję ochronną pełni też art. 31 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu

posła i senatora, w myśl którego rozwiązanie stosunku pracy z deputowanym

korzystającym z urlopu bezpłatnego w okresie sprawowania mandatu (z wyjątkiem

sytuacji, gdy był to stosunek pracy z wyboru) oraz zmiana warunków pracy i płacy

w ciągu dwóch lat po wygaśnięciu mandatu może nastąpić tylko za zgodą

Prezydium Sejmu lub Prezydium Senatu. Ustawa konstruuje zatem względny zakaz

rozwiązania (jednostronnej zmiany) stosunku pracy, albowiem zgoda prezydium

odpowiedniej izby parlamentu oznacza uchylenie tego zakazu. Zgoda ta musi mieć

charakter wyraźny i uprzedni, a jej udzielenie lub nieudzielenie nie wymaga

uzasadnienia. Podkreślić należy szeroki zakres podmiotowy i przedmiotowy tej

ochrony. Ustawa nie zawęża owej ochrony jedynie do pracowników umownych;

obejmuje bowiem także pracowników, których stosunku pracy powstały na innej niż

umowa podstawie (czyli na podstawie mianowania, powołania oraz spółdzielczej

umowy o pracę; natomiast expressis verbis wyłączono spod ochrony stosunki pracy

z wyboru). Jeśli zaś chodzi o rodzaje czynności prawnych pracodawcy

wymagających uzyskania zgody Prezydium Sejmu lub Prezydium Senatu, to

wymienić trzeba wypowiedzenie stosunku pracy, jego rozwiązanie bez

wypowiedzenia (zarówno z winy, jak i bez winy pracownika) oraz tzw.

wypowiedzenie zmieniające.

Powyższe ogólne zasady dotyczące ochrony stosunku pracy

parlamentarzystów odnoszą się też – aczkolwiek z pewnymi modyfikacjami – do

osób pełniących w ramach stosunków pracy inne funkcje publiczne. Ustawa o

wykonywaniu mandatu posła i senatora stanowi w art. 30 ust. 1, że w okresie

sprawowania mandatu parlamentarzyści nie mogą wykonywać pracy na podstawie

stosunku pracy, m.in. w administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Również

art. 27 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zakazuje łączenia funkcji wójta

(odpowiednio burmistrza i prezydenta miasta) z mandatem posła i senatora. Warto

16

zauważyć, iż przepis art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora

nie zabrania parlamentarzystom pozostawania w stosunkach pracy z wymienionymi

w nim podmiotami, a jedynie czynnego realizowania treści tego stosunku, czyli

wykonywania pracy za wynagrodzeniem. W doktrynie podkreśla się, że to swoiste

zawieszenie stosunku pracy nie następuje jednak z mocy prawa, lecz w drodze

zastosowania instytucji urlopu bezpłatnego (udzielanego - zgodnie z art. 30 ust. 2

ustawy - z urzędu, a nie na wniosek pracownika, jak ma to miejsce w przypadku

stosunków pracy z innymi pracodawcami, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 tego aktu).

Wyszczególnieni w komentowanym przepisie pracodawcy publiczni mają ustawowy

obowiązek udzielenia pozostającym z nimi w stosunkach pracy posłom i senatorom

urlopu bezpłatnego, a udzielenie tegoż urlopu powinno przybrać formułę polecenia

w rozumieniu art. 100 § 1 k.p. (K. Grajewski, J. Stelina, Szczególne uprawnienia

pracownicze posłów i senatorów, Przegląd Sejmowy 2005 nr 1, s. 33 – 34).

Reasumując, art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie

ustanawia obowiązku rozwiązania przez parlamentarzystę stosunku pracy w

określoną w tym przepisie kategorią pracodawców, a jedynie rezygnację z

czynnego realizowania tego stosunku, czemu służy instytucja urlopu bezpłatnego

udzielanego przez pracodawcę z urzędu. Odmienna interpretacja powyższego

przepisu i przyjęcie istnienia po stronie posła (senatora) bezwzględnego zakazu

dalszego zatrudnienia u tychże pracodawców stawiałoby pod znakiem zapytania

celowość regulacji ust. 2 tego artykułu. Należy dodać, że również wymienionej w

komentowanym przepisie grupy parlamentarzystów - pracowników dotyczą

gwarancje zatrudnienia wynikające z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o wykonywaniu

mandatu posła i senatora.

Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy wypada stwierdzić, że niesłusznie

Sąd drugiej instancji zastosował do rozstrzygnięcia sporu przepis art. 29 ust. 1

zdanie 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, przewidujący

przedłużenie terminowego stosunku pracy parlamentarzysty, który ustałby przed

zakończeniem urlopu bezpłatnego, do trzech miesięcy po zakończeniu tego urlopu.

Przede wszystkim - jak wskazano wyżej - łączący powoda z pozwanym Urzędem

Miejskim w […] stosunek pracy z powołania nie był nawiązany na czas określony.

Nadto hipotezą komentowanej normy prawnej objęte są sytuacje, gdy zakończenie

17

terminowego stosunku pracy posła lub senatora miałoby nastąpić z upływem czasu,

na jaki go nawiązano, a data jego ustania przypadałaby przed końcem urlopu

bezpłatnego udzielonego w związku z pełnieniem mandatu parlamentarzysty.

Również bowiem w odniesieniu do stosunków pracy posłów i senatorów

nawiązanych na czas określony zastosowanie ma regulacja art. 31 ust. 2 tej

ustawy, nakazująca uzyskanie przez pracodawcę zgodny Prezydium Sejmu lub

Prezydium Senatu na wcześniejsze (tj. przed upływem ustalonego przez strony

okresu trwania zatrudnienia) jednostronne rozwiązanie przez pracodawcę owego

stosunku, np. w trybie odwołania równoznacznego z wypowiedzeniem umowy o

pracę lub bez wypowiedzenia. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu

Okręgowego, rozwiązanie stosunku pracy powoda nastąpiło zaś w wyniku

odwołania z funkcji Zastępcy Prezydenta Miasta, chociaż nie do końca zrozumiałe

jest, któremu z zaistniałych odwołań Sąd ten ostatecznie przypisał skutek

rozwiązujący.

Nie wyjaśniono wszak kwestii prawidłowości i skuteczności odwołania

powoda z pełnionej funkcji Zarządzeniem Prezydenta Miasta […] z dnia 13

października 2005 r. Wprawdzie jako materialnoprawną podstawę tej treści

zarządzenia wskazano przepis art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a

samo odwołanie motywowano faktem wyboru X. na Senatora RP i złożeniem

przezeń rezygnacji z funkcji Zastępcy Prezydenta Miasta jednak rezygnacja

powoda z tejże funkcji nie miała definitywnego charakteru, lecz dokonana została

na okres sprawowania mandatu i korzystania w tym czasie z urlopu bezpłatnego.

We wspomnianym Zarządzeniu Prezydent Miasta nie poruszył kwestii rozwiązania

łączącego strony stosunku pracy, gdyż nie określił, czy rozwiązanie to ma nastąpić

w trybie odwołania równoznacznego z wypowiedzeniem umowy o pracę czy też bez

wypowiedzenia, a jeśli za wypowiedzeniem – to jak długi jest jego okres i od kiedy

biegnie jego termin. Nade wszystko zaś pracodawca nie uzyskał na takie

rozwiązanie stosunku pracy wymaganej przepisem art. 31 ust. 2 ustawy zgody

Prezydium Senatu. Nie pouczył też zwalnianego w tym trybie pracownika o

przysługujących mu środkach prawnych. Podobnie rzecz się ma z mającym

nastąpić na podstawie art. 28e ustawy o samorządzie gminnym odwołaniem

powoda z funkcji Zastępcy Prezydenta Miasta na skutek wcześniejszego

18

wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta […]. Chociaż w takim przypadku samo

pozbawienie sprawowanej funkcji następuje z mocy powyższego przepisu i nie

przybiera postaci zarządzenia prezydenta miasta, to stosunek pracy zastępcy

prezydenta miasta z pracodawcą samorządowym nie wygasa z mocy prawa, lecz

ulega rozwiązaniu w drodze odwołania równoznacznego z wypowiedzeniem umowy

o pracę, a wiec w trybie, którego wdrożenie także wymaga spełniania warunku

wymienionego w art. 31 ust. 2 ustawy o sprawowaniu mandatu posła i senatora.

Powołany przepis spełnia bowiem funkcję ochronną również wobec stosunków

pracy nawiązanych na podstawie powołania, a jego naruszenie przez pracodawcę

daje odwołanemu pracownikowi roszczenie odszkodowawcze z art. 45 § 1 k.p. w

związku z art. 69 k.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku z

mocy art. 39815

§ 1 k.p.c.