I CSK 735/13

Sygn. akt I CSK 735/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 listopada 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Marta Romańska (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Dariusz Dończyk

SSN Bogumiła Ustjanicz

Protokolant Justyna Kosińska

w sprawie z powództwa Miasta W.

przeciwko "V. Spółka z o.o." Spółce Komandytowo-Akcyjnej w W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 28 listopada 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 6 lutego 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu

Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Pozwem z 1 kwietnia 2010 r. powód wniósł o zasądzenie od V. kwoty 254

992,03 zł z ustawowymi odsetkami od 1 kwietnia 2009 r. jako opłaty rocznej za

2009 r. za użytkowanie wieczyste nieruchomości o pow. 5.714 m2

przy ul. Z.

Powództwo zostało uwzględnione nakazem zapłaty z 6 maja 2010 r. wydanym w

postępowaniu upominawczym.

Pozwana V. w sprzeciwie od nakazu zapłaty wniosła o oddalenie

powództwa.

Wyrokiem z 30 maja 2012 r. Sąd Okręgowy zasądził od pozwanej na rzecz

powoda kwotę 50.000 zł z ustawowymi odsetkami od 1 kwietnia 2009 r. oraz kwotę

1.783,60 zł tytułem zwrotu kosztów procesu, a w pozostałym zakresie

powództwo oddalił.

Sąd Okręgowy ustalił, że 29 listopada 2000 r. między Gminą W. a V. została

zawarta umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste części niezabudowanej

nieruchomości położonej w W. przy ul. Z., obejmującej działki o numerach 27/2 i

27/4 z obrębu 1-01-23 o łącznej powierzchni 2.601 m2

, dla której Sąd Rejonowy

prowadzi księgę wieczystą KW nr […]. Cena za użytkowanie wieczyste została

ustalona na kwotę 8.500.000 zł, a wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania

wieczystego odpowiadała 25% ceny i wynosiła 2.125.000 zł. Opłaty roczne

wynoszące po 3% wartości nieruchomości zostały określone na kwoty po 225.000

zł i były płatne z góry do 31 marca każdego kolejnego roku. Nieruchomość została

oddana w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na budowę obiektu

wielofunkcyjnego z dominacją funkcji kultury, zgodnie z koncepcją przedstawioną w

ofercie i przyjętą przez komisję przetargową oraz zgodnie z warunkami ustalonymi

w prawomocnych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz pozwoleniem na budowę. Pozwana zobowiązała się do zabudowy

nieruchomości obiektem o charakterze nieuciążliwym, powiązanym funkcjonalnie z

terenami parkowymi oraz do wybudowania przed rozpoczęciem realizacji właściwej

inwestycji drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni i szerokości 4,5 m

przylegającej do zachodniej granicy działki nr 27/14, a następnie biegnącej wzdłuż

północnej ściany budynku mieszkalnego przy ul. G. 12a, a także utworzenia 30

3

miejsc parkingowych ogólnodostępnych. Inwestycja miała być rozpoczęta w ciągu

dwóch lat i zakończona w ciągu pięciu lat od dnia zawarcia umowy, zaś w wypadku

niedotrzymania przez pozwaną tych terminów m. W. było uprawnione do naliczania

dodatkowych opłat rocznych, ustalonych zgodnie z art. 63 ustawy z 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze

zm., dalej jako: „u.g.n.”).

Decyzją z 30 października 2001 r. Burmistrz Gminy W. ustalił warunki

zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, po uzgodnieniu jej projektu

pod względem konserwatorskim.

Decyzją z 2 marca 2004 r. Prezydent m. W. odmówił pozwanej zatwierdzenia

projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazując, że

przedłożony przez nią projekt jest niezgodny z posiadanym prawem do terenu.

Decyzją z 8 kwietnia 2004 r. Wojewoda […] uchylił decyzję Prezydenta z 2

marca 2004 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania

stwierdzając, że błędnie powołał on podstawę prawną decyzji, a w toku

postępowania administracyjnego zaniechał zobowiązania pozwanej do usunięcia

uchybień w projekcie i bezpodstawnie zasięgnął opinii Biura Gospodarki

Nieruchomościami, Geodezji i Katastru co do zasadności wniosku.

Decyzją z 27 lipca 2004 r. Prezydent m. W. ponownie odmówił pozwanej

zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z

uzasadnieniem, że nie ma ona prawa dysponowania nieruchomością na cele

budowlane, a przedłożony przy wniosku projekt jest niezgodny z posiadanym przez

nią prawem do terenu.

Decyzją z 16 września 2004 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z 27

lipca 2004 r., zatwierdził projekt budowany i zezwolił pozwanej na budowę budynku

wielofunkcyjnego o dominującej funkcji kultury z garażem podziemnym i dojazdem

ze wskazaniem, że projekt budowany jest zgodny z wymogami decyzji o warunkach

zabudowy, a inwestor przedłożył wszelkie wymagane uzgodnienia i opinie.

Powód wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję

z 16 września 2004 r., a sąd ten wyrokiem z 4 grudnia 2006 r. skargę tę oddalił ze

wskazaniem, że powód nie może wywodzić swego interesu prawnego do

4

wniesienia skargi z racji bycia właścicielem nieruchomości, gdyż utracił prawo

władania nieruchomością z chwilą oddania jej w użytkowanie wieczyste.

Powód wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem

o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody […] z 16 września 2004 r. Decyzją z

16 maja 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją z 6 lipca 2006 r., Główny Inspektor

Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji przyjmując, że

organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa badania tytułu

prawnego do nieruchomości, na który powołuje się inwestor.

Pozwana 20 kwietnia 2005 r. złożyła do Prezydenta m. W. skargę na

zaniechanie czynności służbowych przez urzędników samorządowych.

Wobec przedłużającego się postępowania administracyjnego w sprawie

o pozwolenie na budowę, pozwana wielokrotnie zwracała się do powoda o zmianę

umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego w zakresie terminów rozpoczęcia

i zakończenia inwestycji. Powód nie odpowiadał na te wystąpienia.

W maju 2006 r. zostało wyłożone do wiadomości publicznej studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W., w którym

obszar obejmujący nieruchomość oddaną pozwanej w użytkowanie wieczyste

przeznaczony został pod tereny zielone, a nie - jak stanowiła decyzja o warunkach

zabudowy - pod zabudowę mieszkalno-usługową. Pozwana wniosła

o wprowadzenie zmian w studium przez przywrócenie obszarowi obejmującemu

tę nieruchomość przeznaczenia pod zabudowę mieszkalno-usługową.

W październiku 2008 r. m. W. wyłożyło do publicznej wiadomości projekt planu

zagospodarowania przestrzennego przewidujący przeznaczenie przedmiotowej

nieruchomości pod zabudowę, jednak z niekorzystnym dla planowanej inwestycji

wskaźnikiem intensywności zabudowy, wskaźnikiem powierzchni zabudowy,

maksymalnej wysokości zabudowy oraz przebiegu nieprzekraczalnej linii

zabudowy. Pozwana złożyła wniosek o wprowadzenie korekty tych wskaźników w

planie.

Spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości, której część stanowi grunt

oddany pozwanej w użytkowanie wieczyste, 29 października 2007 r. wystąpili do

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie

5

nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej w m. W. z 29

sierpnia 1953 r. odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej. Decyzją z

29 lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja z

1953 r. w części wydana została z naruszeniem prawa oraz w części stwierdziło

nieważność tej decyzji.

Powód 18 czerwca 2008 r. wystąpił z pozwem o rozwiązanie zawartej

z pozwaną umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Postępowanie to

zostało zawieszone w styczniu 2012 r. z uwagi na toczące się postępowanie

administracyjne o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność,

na wniosek pozwanej złożony 27 października 2011 r. Postanowieniem z 8 lutego

2012 r. postępowanie także w tej sprawie zostało zawieszone z uwagi na toczące

się postępowanie w przedmiocie żądania rozwiązania umowy użytkowania

wieczystego.

Pozwana 4 lutego 2011 r. wniosła o zmianę sposobu zagospodarowania

i użytkowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, ale powód odmówił

uwzględnienia tego wniosku z uwagi na niewywiązywanie się pozwanej ze

zobowiązań finansowych.

Wszczęte z urzędu 30 maja 2008 r. postępowanie administracyjne w sprawie

stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody […] z 16 września 2004 r.

o pozwoleniu na budowę, decyzją Prezydenta m. W. z 29 lipca 2009 r. zostało

umorzone jako bezprzedmiotowe.

Koszt realizacji inwestycji planowanej przez pozwaną na nieruchomości

oddanej jej w użytkowanie wieczyste wynosił nie mniej niż 30 mln zł. Pozwana nie

dysponowała taką kwotą, wobec czego ubiegała się o kredyt bankowy.

Wszystkie banki, do których się zwróciła odmówiły jej udzielenia kredytu z uwagi na

ryzyko związane ze sporami administracyjnymi i sądowymi, w szczególności

z uwagi na prowadzenie postępowania o rozwiązanie urnowy o oddanie gruntu

w użytkowanie wieczyste, a także z uwagi na upływ terminów realizacji inwestycji

określony w umowie.

Zdaniem Sądu Okręgowego, pozwana nietrafnie zarzuca powodowi brak

współdziałania w rozumieniu art. 354 § 2 k.c. w wykonywaniu zobowiązania

6

zaciągniętego w związku z nabyciem użytkowania wieczystego, gdyż w zakresie

uiszczenia opłaty współdziałanie ze strony powoda było konieczne w znikomym

stopniu, zaś w zakresie obowiązku wzniesienia budynku kwestia współdziałania

powoda jest złożona z uwagi na to, że powód jako jednostka samorządu

terytorialnego funkcjonuje w sferze cywilnoprawnej jako właściciel gruntu oraz

w sferze publicznoprawnej, gdzie jego organy są zarazem organami administracji

publicznej. Sąd Okręgowy uznał, że w sferze cywilnoprawnej powód wykonał

wszystko do czego był zobowiązany, tj. wydał grunt pozwanej, zaś współdziałanie

w sferze publicznoprawnej nie może być - co do zasady - analizowane z uwagi na

nierównoprawny charakter stosunków administracyjno-prawnych. Przedmiotem

użytkowania wieczystego mogą być tylko grunty będące własnością Skarbu

Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, czyli jednocześnie podmiotów

prawa publicznego, zatem w każdym wypadku właściciel gruntu będzie występował

w podwójnej roli i nie może być z tego tytułu zwolniony z odpowiedzialności za

skutki wszystkich swoich działań związanych z realizacją postanowień umowy

o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zasadność żądania uiszczania opłaty

rocznej może być zatem oceniana na gruncie przepisów prawa cywilnego w świetle

zasad współżycia społecznego i z uwzględnieniem legalności działań powoda jako

właściciela nieruchomości w sferze imperium. Jedyną przyczyną niewykonania

przez pozwaną umownego obowiązku wybudowania na nieruchomości budynku

określonego w umowie było wadliwe i bezprawne postępowanie Prezydenta m. W.

jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten bezzasadnie

uznał, ze pozwana nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele

budowlane oraz że przedłożony przez nią projekt jest niezgodny z posiadanym

prawem do terenu. m. W., niezależnie od sfery, w jakiej działa, jest podmiotem o

wysokim stopniu profesjonalizmu i nie może zasłaniać się nieznajomością prawa.

Bezprawna odmowa udzielenia zezwolenia na budowę oraz lekceważenie

wniosków pozwanej o przedłużenie terminu na wzniesienie budynku stanowią,

zdaniem Sądu Okręgowego, zespół działań powoda, które doprowadziły do

sparaliżowania działań pozwanej zmierzających do uzyskania kredytu koniecznego

do realizacji inwestycji. Sytuację pozwanej pogorszyło wytoczenie powództwa o

rozwiązanie umowy, a także nierozpoznanie wniosku o zmianę umowy w zakresie

7

przeznaczenia gruntu.

Opłata roczna stanowi swoisty ekwiwalent za możliwość korzystania przez

użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu w granicach

określonych przez ustawę, zasady współżycia społecznego i umowę. Na skutek

bezprawnych działań powoda, pozwana nie może korzystać z prawa użytkowania

wieczystego zgodnie z celem określonym w umowie i osiągać z tego korzyści.

Jedynym podmiotem czerpiącym korzyści z zaistniałej sytuacji jest m. W., które

uzyskało od pozwanej kwotę ponad 4.000.000 zł, a jednocześnie swoimi

działaniami zniweczyło jej zamierzenia inwestycyjne. Sąd Okręgowy stwierdził,

że niedopuszczalne jest czerpanie korzyści z własnych nieetycznych działań

i odwołał się do art. 2 Konstytucji RP. Nadużycie prawa podmiotowego nie może

prowadzić do jego utraty, nie ma więc podstaw, aby żądanie powoda uznać za

sprzeczne z zasadami współżycia społecznego w całości, bowiem pozwana nadał

dysponuje gruntem i ubiega się o przekształcenie prawa użytkowania we własność.

Obowiązek uiszczenia opłaty rocznej powinien jednak w okolicznościach niniejszej

sprawy ulec redukcji do kwoty 50.000 zł.

Apelacje od wyroku Sądu Okręgowego złożyły obje strony. Wyrokiem

z 6 lutego 2013 r. Sąd Apelacyjny, w uwzględnieniu apelacji powoda, zmienił wyrok

Sądu Okręgowego w punkcie II w ten sposób, że zasądził od pozwanej na rzecz

powoda dalszą kwotę 204.992,03 zł z ustawowymi odsetkami od 1 kwietnia 2009 r.,

oddalił apelację pozwanej oraz stosownie orzekł o kosztach.

Sąd Apelacyjny zaaprobował ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego, za

wyjątkiem tych, które odnosiły się do przyczyn odmowy udzielenia pozwanej

kredytów niezbędnych do realizacji zamierzonej inwestycji. W ocenie Sądu

Apelacyjnego, poczynione przez Sąd Okręgowy ustalenia faktyczne nie

uzasadniały zastosowania art. 5 k.c. i uznania żądania powoda, dotyczącego

zasądzenia należnej opłaty rocznej z tytułu oddania pozwanej w użytkowanie

wieczyste nieruchomości, za nadużycie prawa podmiotowego. Artykuł 5 k.c. może

mieć zastosowanie także do żądania właściciela gruntu dotyczącego uiszczenia

należnej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Stosowanie tego

przepisu należy jednak ograniczyć do okoliczności szczególnych, związanych

8

z działaniami podejmowanymi przez właściciela gruntu i zmierzającymi do

faktycznego pozbawienia użytkownika wieczystego możliwości korzystania z gruntu

zgodnie z ustawą, zasadami współżycia społecznego i umową o oddaniu gruntu

w użytkowanie wieczyste. Dla oceny zgodności żądania zapłaty opłaty rocznej

z zasadami współżycia społecznego istotne jest bowiem zachowanie powoda jako

właściciela gruntu, a więc ocena działań podejmowanych przez jednostkę

samorządu terytorialnego w sferze cywilnoprawnej, pozostającej w związku

z treścią zawartej umowy. Powód wykonał swoje obowiązki wynikające z zawartej

z pozwaną umowy, tj. wydał jej nieruchomość w stanie wolnym od obciążeń i nie

podejmował żadnych działań, które faktycznie uniemożliwiałyby pozwanej

korzystanie z gruntu. Bezzasadnie zatem pozwana zarzucała wydanie wyroku

z naruszeniem art. 354 § 2 k.c.

Decyzje wydawane przez Prezydenta m. W. działającego jako organ

administracji rządowej nie mogą być postrzegane jako działania właściciela gruntu

w sferze cywilnoprawnej i tym samym nie mają znaczenia dla oceny zasadności

żądania uiszczenia przez użytkowania wieczystego należnej powodowi opłaty

rocznej. Wadliwość działań podejmowanych przez jednostkę samorządu

terytorialnego przy wykonywaniu władzy publicznej może uzasadniać powstanie po

stronie tej jednostki odpowiedzialność odszkodowawczą zgodnie z art. 417 k.c.,

jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że może też stanowić podstawę uznania za

nadużycie prawa żądania uiszczenia należnej opłaty rocznej z tytułu użytkowania

wieczystego. Dokonując oceny zasadności roszczeń powoda należy mieć

na względzie jedynie działania m. W. podejmowane w sferze dominium. Sąd

Apelacyjny uznał tym samym zasadność zarzutu naruszenia art. 5 k.c. przez jego

bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego z 6 lutego 2013 r.

pozwana zarzuciła, że orzeczenie to zapadło z naruszeniem prawa materialnego,

to jest: - art. 5 k.c. w związku z art. 232 k.c., art. 233 k.c., art. 238 k.c., art. 239 k.c.,

art. 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.

poz. 594 ze zm.), art. 11 u.g.n., art. 80 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 92 ustawy z 5 czerwca

1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.)

9

oraz art. 2 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię,

polegającą na nieuwzględnieniu przez Sąd Apelacyjny, że norma ta obejmuje swoją

hipotezą także bezprawie administracyjne gminy, które z woli ustawodawcy

wywołuje skutki prawne w sferze prawa cywilnego.

Pozwana zarzuciła nadto, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem

przepisów postępowania (art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c.), tj. art. 328 k.p.c. i wniosła

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy

poprzez oddalenie powództwa, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości

i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Bezzasadnie pozwana zarzuca Sądowi Apelacyjnemu naruszenie art.

328 k.p.c. poprzez lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, iż decyzje

wydawane przez Prezydenta m. W. działającego jako organ administracji rządowej

nie mogą być postrzegane jako podejmowane przez właściciela gruntu w sferze

cywilnoprawnej i tym samym nie mają znaczenia dla oceny zasadności żądania

uiszczenia przez użytkownika wieczystego należnej opłaty rocznej. Zarzut

naruszenia art. 328 k.p.c. może być skutecznie podniesiony w skardze kasacyjnej

tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostanie zredagowane

w sposób uniemożliwiający stwierdzenie, jakie ustalenia co do faktów i ocena

prawna zadecydowały o wyniku postępowania w sprawie, przez co niemożliwa

będzie też ocena trafności powołania się przez skarżącego na inne podstawy

kasacyjne. Wypowiedź Sądu Apelacyjnego, kwestionowana w skardze kasacyjnej

z uwagi na jej rzekomą lakoniczność, dostatecznie jasno tłumaczy ocenę prawną

sprawy przyjętą przez ten Sąd, poddaje się kontroli kasacyjnej, a przy tym została

rozwinięta w innych częściach motywów wyroku.

2. Stosunek prawny użytkowania wieczystego ma szczególny charakter,

gdyż może powstać wyłącznie w odniesieniu do gruntów stanowiących własność

Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno sposób jego

powstania, jak i szereg elementów decydujących o konkretnej treści tego prawa

przesądzają postanowienia ustawowe, nie pozostawiając stronom swobody

w jej ukształtowaniu.

10

Prawo użytkowania wieczystego jest ograniczonym prawem rzeczowym

ustanowionym na cudzej rzeczy, uprawniającym użytkownika wieczystego, jako

posiadacza zależnego, do korzystania z wyłączeniem innych osób z nieruchomości

będącej jego przedmiotem, z zagwarantowaniem mu ochrony w takim zakresie,

z jakiego korzysta właściciel (art. 233 k.c.). Prawo to ma charakter odpłatny, a do

obowiązków użytkownika wieczystego wobec właściciela, który na swoim gruncie je

ustanowił, należy świadczenie pierwszej opłaty i opłat rocznych. Pozwana

w związku z ustanowieniem na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego po

wygranym przetargu zapłaciła na rzecz powoda pierwszą opłatę, ustaloną

procentowo od wartości nieruchomości. Opłaty roczne obciążające każdego

aktualnego użytkownika wieczystego nieruchomości, na której powstało to prawo,

są świadczeniami okresowymi na rzecz właściciela (por. wyroki Sądu Najwyższego

z 13 grudnia 1990 r., III ARN 34/90, OSNC 1992, nr 5, poz. 82 i z 16 grudnia

1999 r., II CKN 639/98, OSN 2000, nr 6, poz. 121). Obowiązek ich zapłaty

powstaje z początkiem każdego kolejnego roku kalendarzowego, w ciągu którego

prawo istnieje, przy czym termin wymagalności tego świadczenia został przez

ustawodawcę oznaczony na 31 marca. Każdy kolejny użytkownik wieczysty

obowiązany jest świadczyć opłatę roczną za ten czas w ciągu roku, przez który

jemu, a nie innej osobie, przysługuje prawo użytkowania wieczystego.

Ta zasada obowiązuje w relacjach między kolejnymi użytkownikami wieczystymi

nieruchomości, ale także w relacjach każdego z nich z właścicielem.

Trafnie zauważyły Sądy obu instancji, że opłacie rocznej na rzecz właściciela

w orzecznictwie przypisano cechy ekwiwalentu pieniężnego za możliwość

korzystania przez użytkownika wieczystego z wyłączeniem innych osób

z nieruchomości, na której prawo zostało ustanowione, w sposób pozwalający

mu na zrealizowanie celu jego ustanowienia (por. uchwała składu siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2004 r., III CZP 47/04, OSNC 2005, nr 5, poz. 74,

wyroki Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2008 r., I CSK 244/08, OSNC-ZD 2009, C,

poz. 82 i z 25 listopada 2010 r., I CSK 692/09, OSNC-ZD 2011, B, poz. 45).

Z tego ich charakteru wyprowadzono wniosek o konieczności powiązania

wysokości opłaty, jaką ma świadczyć właścicielowi konkretny użytkownik wieczysty

nieruchomości z długością okresu w ciągu roku, przez który prawo mu przysługuje.

11

3. W tym miejscu rozważyć trzeba, jaka treść uprawień przysługuje

użytkownikowi wieczystemu do gruntu oddanego mu w związku z ustanowieniem

tego prawa oraz jakie uprawnienia w stosunku do tego gruntu zachowuje właściciel.

Zawarcie umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste na rzecz konkretnego

podmiotu oznacza, że przez czas, na który prawo to zostało ustanowione będzie on

mógł korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, nabędzie na własność

wzniesione na niej budynki i urządzenia, może obciążyć ustanowione prawo oraz

rozporządzić nim, pobierać z niego pożytki. Szczegółowy sposób, w jaki użytkownik

wieczysty ma korzystać z nieruchomości musi określać umowa, w której

należy zamieścić m.in. wskazanie na termin rozpoczęcia i zakończenia robót

budowalnych, jeśli na takie cele nieruchomość została oddana w użytkowanie

wieczyste oraz rodzaj budynków lub urządzeń, które na niej mają być wzniesione

(art. 239 k.c.). Z umowy nie wynika dla właściciela nieruchomości roszczenie

przeciwko użytkownikowi wieczystemu o wybudowanie określonych w niej

budynków lub urządzeń, a sankcją niewypełnienia tego obowiązku jest jedynie

możliwość rozwiązania umowy przed upływem terminu, na jaki została zawarta

(art. 240 k.c.). Określając przeznaczenie nieruchomości w umowie o ustanowienie

użytkowania wieczystego, obie strony tej czynności powinny uwzględnić

obowiązywanie przepisów prawa publicznego i cywilnego, bowiem tak jak

wyznaczają one właścicielowi granice korzystania z jego prawa własności, tak będą

je wyznaczać także użytkownikowi wieczystemu (art. 140 k.c.).

Użytkownik wieczysty, który chce zrealizować inwestycję planowaną na

nieruchomości oddanej mu w użytkowanie wieczyste musi liczyć się

z koniecznością uzyskania wymaganych prawem publicznym pozwoleń. O tym,

czy je rzeczywiście uzyska decyduje relacja między jego zamierzeniami

uzewnętrznionymi we wnioskach do właściwych w procesie inwestycyjnym

organów administracji publicznej, a obowiązującym dla danego terenu planem

zagospodarowania przestrzennego lub funkcja możliwa do przypisania temu

terenowi z uwagi na sposób wykorzystania otaczających go nieruchomości,

rozstrzygająca o możliwości uzyskania konkretnej treści decyzji o warunkach

zabudowy. Jest oczywiście możliwe, że użytkownik wieczysty - w razie

niezgodności między zdeterminowanymi prawem publicznym cechami

12

nieruchomości i jej potencjałem inwestycyjnym, a przeznaczeniem nieruchomości

w umowie o jej oddanie w użytkowanie wieczyste - uzyska pozwolenia na

zrealizowanie takiej inwestycji, która nie będzie korespondować z przeznaczeniem

nieruchomości określonym w umowie. O tym bowiem, jakiej treści pozwolenia

można wydać inwestorowi w procesie budowlanym decydują przede wszystkim

przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego,

a nie umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W takim przypadku

użytkownik wieczysty musi jednak liczyć się z tym, że właściciel rozwiąże zawartą

z nim umowę użytkowania wieczystego. Założyć trzeba, że racjonalnie działający

właściciel i przyszły użytkownik wieczysty określają w umowie o ustanowieniu

użytkowania wieczystego takie przeznaczenie nieruchomości, jakie odpowiada jej

właściwościom zdeterminowanym przytoczonymi wyżej przepisami prawa

publicznego, gdyż inaczej możliwość zrealizowania celów określonych przez strony

byłaby niemożliwa już w momencie powstania prawa, chyba że strony umowy

miałaby uzasadnione podstawy przypuszczać, iż przeznaczenie nieruchomości

w planie zagospodarowania przestrzennego się zmieni.

Jeżeli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w umowie o ustanowieniu

użytkowania wieczystego wskazana nieruchomość zostanie przeznaczona na

budowę obiektu wielofunkcyjnego z dominacją funkcji kultury, zgodnie z koncepcją

przedstawioną w ofercie oraz warunkami, które zostaną w przyszłości

uszczegółowione w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz w pozwoleniu na budowę, to o tym, jakie konkretnie parametry ma mieć

budynek, który wzniesie użytkownik wieczysty, muszą zadecydować przepisy

ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst

jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: „p.z.p.”) oraz ustawy z 7 lipca 1994 r. -

Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: „pr. bud.”),

na podstawie których użytkownik wieczysty może uzyskać pozwolenia warunkujące

zrealizowanie inwestycji. Tylko tymi przepisami muszą się też kierować organy

administracji publicznej właściwe w tych sprawach.

4. Z tego, że świadczenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ma być

ekwiwalentem za umożliwienie użytkownikowi wieczystemu korzystania

z nieruchomości w celu zrealizowania jego zamiarów inwestycyjnych określonych

13

w umowie o ustanowienie tego prawa, Sądy obu instancji wyprowadziły i taki

wniosek, że w określonych warunkach zażądanie opłaty rocznej przez właściciela

nieruchomości od jej użytkownika wieczystego może być zakwalifikowane jako

nadużycie prawa na podstawie art. 5 k.c., a byłoby tak w szczególności wtedy,

gdyby tenże właściciel swoimi działaniami przeszkadzał użytkownikowi

wieczystemu w wykonywaniu wszystkich lub tylko niektórych uprawnień, które

z ustanowienia tego prawa na jego rzecz wynikają (por. wyrok Sądu Najwyższego

z 15 lutego 2002 r., V CA 2/02, OSNC 2003, nr 1, poz. 12 oraz wyrok z 26 lutego

2002 r. I CKN 1516/99, OSNC 2003, 2, poz. 23). Nie ma wątpliwości, że taki

wniosek jest uzasadniony w odniesieniu do czynności faktycznych właściciela i tych

jego oświadczeń woli adresowanych do użytkownika wieczystego, które mają

umocowanie w prawie cywilnym albo przynajmniej ich skutki pozostają

zdeterminowane przepisami z zakresu tej gałęzi prawa. Stanowiska Sądów obu

instancji różniły się co do tego, czy oceną na podstawie art. 5 k.c. można też objąć

działania w stosunku do użytkownika wieczystego podjęte na podstawie przepisów

prawa administracyjnego przez organ administracji publicznej, który jest tożsamy

z organem uprawnionym do działania w imieniu właściciela nieruchomości oddanej

w użytkowanie wieczyste jako osoby prawa cywilnego. Od odpowiedzi na to pytanie

zależy też ocena zasadności skargi kasacyjnej.

5. Z tego, że użytkowanie wieczyste może powstać tylko na nieruchomości

podmiotów realizujących funkcje publicznoprawne, niezależnie od tego, czy działają

w obrocie przy wykorzystaniu form i metod stworzonych dla jego wszystkich,

równorzędnych sobie uczestników, a zatem przy wykorzystaniu konstrukcji cywilnej

osobowości prawnej Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego,

czy też działają jako podmioty prawa publicznego, wynikają daleko idące

konsekwencje. Organy, którym przypisuje się uprawnienie do reprezentowania

osób prawnych, mogą być zarazem organami wyposażonymi w kompetencje

publicznoprawne i to także w postępowaniach zmierzających do wydania decyzji.

Dyskusyjne może być, czy właściciel nieruchomości ma pozycję strony

w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla

nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste oraz o wydanie użytkownikowi

wieczystemu pozwolenia na budowę, ale ocena tej kwestii należy do organów

14

administracji publicznej i jest realizowana pod kontrolą sądów administracyjnych.

Trzeba jednak zauważyć, że art. 27a k.p.a., wprowadzony do systemu prawnego

ustawą z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania

administracyjnego (Dz.U. Nr 34, poz. 201), a stanowiący, że organy gminy

podlegały wyłączeniu także od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina,

został uchylony w 1994 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotąd nie

doszło do ujednolicenia poglądów co do tego, czy organy gminy podlegają

wyłączeniu od załatwienia spraw, w których te gminy mogłyby mieć status strony.

W związku z uchyleniem art. 27a k.p.a. w orzecznictwie administracyjnym zdaje się

przeważać pogląd, że organy gminy nie podlegają wyłączeniu od załatwienia

sprawy, która dotyczy składników majątku tejże gminy, co mogłoby przemawiać za

przypisaniem jej statusu strony takiego postępowania. W postępowaniu w sprawie

o takim przedmiocie organy gminy działające jako organy administracji publicznej

powinny się bowiem kierować obowiązującym powszechnie prawem, a interesy

gminy jako osoby prawa cywilnego, mogą uwzględniać w tych właśnie granicach,

także jako organ prowadzący postępowanie.

W tych poglądach miałoby uzasadnienie prowadzenie przez Prezydenta m.

W. jako organu administracji publicznej właściwego w pierwszej instancji

postępowania o wydanie pozwanej pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji

wydanych w tej sprawie, stanowiącego na gruncie administracyjnej procedury

jurysdykcyjnej integralną całość z rozstrzygnięciem (art. 107 k.p.a.), wynika, jakie

przesłanki Prezydent m. W. uwzględnił przy rozpoznawaniu wniosku pozwanej o

wydanie pozwolenia na budowę. Wynika z nich i to, że Prezydent m. W. miał

wówczas na uwadze nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym i prawa budowlanego (w tym i wykonawcze do nich), ale też

próbował w tym postępowaniu zrealizować swoje (jako reprezentant właściciela

gruntu) oczekiwania co do sposobu zagospodarowania go przez użytkownika

wieczystego. Nastąpiło to z odwołaniem się do umowy o ustanowieniu użytkowania

wieczystego, przez nieskuteczne zakwestionowanie tytułu prawnego pozwanego do

dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu zrealizowania obiektu o

takich parametrach, jakie przyjęto w projekcie.

W sprawie wszczętej na wniosek pozwanej o wydanie jej pozwolenia na

15

budowę Prezydent orzekał jako organ pierwszej instancji dwukrotnie, i dwukrotnie,

nie bacząc na wskazania organu wyższej instancji, badał tę sprawę w takim

zakresie okoliczności, które nie powinny mieć wpływu na jej wynik. Spowodowało to

nie tylko wydanie dwóch decyzji, wzruszonych następnie w toku instancji, ale też

znaczące wydłużenie się postępowania, co odsuwało w czasie moment, w którym

pozwana mogła przystąpić do realizacji inwestycji. Sąd Apelacyjny uznał, że

działania te, podejmowane w wykonaniu kompetencji władczych, nie mogą być

oceniane na gruncie łączącego strony cywilnego stosunku prawnego i nie mają

znaczenia dla oceny, czy osoba prawna, której organem jest ten sam organ, który

jest nosicielem kompetencji publicznoprawnych wykonywanych wobec pozwanego,

działała wobec niego lojalnie jako strona stosunku cywilnoprawnego. Sąd

Apelacyjny odesłał pozwaną na drogę procesu odszkodowawczego za szkodę

wyrządzoną przez wykonywanie władzy publicznej, ale uszło jego uwadze, że art.

4171

§ 2 k.c. przewiduje odpowiedzialność za szkodę spowodowaną ostateczną

decyzją administracyjną. Tylko bowiem taka decyzja może być uznana za akt

konkretyzujący prawa i obowiązki adresata w sposób trwały. Konstrukcja odwołania

w procedurze administracyjnej jurysdykcyjnej jest taka, że jego wniesienie

powoduje konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez

organ drugiej instancji i usunięcia wszelkich naruszeń prawa procesowego i

materialnego, jakie można dostrzec w działaniach organu pierwszej instancji.

Można zatem powiedzieć, że za legalność decyzji odpowiada organ drugiej

instancji, a skoro organem drugiej instancji w stosunku do Prezydenta m. W. był

organ rządowy, to Skarbowi Państwa należałoby przypisywać odpowiedzialność za

szkodę spowodowaną ewentualną wadliwą ostateczną decyzją, jaką mogło się

zakończyć postępowanie wszczęte na wniosek pozwanej. Wojewoda wydał

pozwanej pozwolenie na budowę, a wówczas powód, reprezentowany przez te

same organy, które były nosicielami kompetencji publicznoprawnych, podejmował

rozliczne czynności, zmierzające do wzruszenia tej decyzji. Wprawdzie była to

decyzja ostateczna, korzystająca z domniemania trwałości, ale wszczęcie w

stosunku do niej najpierw postępowania przed sądem administracyjnym, potem o

stwierdzenie nieważności, mogło tworzyć, zwłaszcza wobec instytucji

kredytujących, wątpliwości co do zgodności z prawem planów inwestycyjnych

16

pozwanej, a i u niej wywoływać wątpliwości, jak dalece angażować się w proces

inwestycyjny.

Skoro Prezydent m. W. jako organ administracji publicznej rozpoznający

sprawę o wydanie pozwanej pozwolenia na budowę, mający wiedzę o jej

zamierzeniach inwestycyjnych wynikających z zawarcia umowy o ustanowienie

użytkowania wieczystego, uchybił terminom załatwienia sprawy w postępowaniu

administracyjnym, a treść rozstrzygnięcia kształtował dwukrotnie, nie bacząc na

odmienne wskazania organu wyższej instancji, z uwzględnieniem okoliczności

świadczących o zamiarze oddziaływania na użytkownika wieczystego z pozycji

właściciela nieakceptującego jego planów inwestycyjnych, to takie działanie może

być ocenione w ramach stosunku cywilnoprawnego łączącego strony i w związku

z zarzutem nadużycia prawa do żądania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste.

Zrealizowanie poważnych inwestycji wymaga stabilności warunków

ustalonych w momencie przystąpienia do ich projektowania i wykonania.

Podstawowym elementem oparcia dla inwestycji budowlanej są ustalenia

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 6 p.z.p.). Taka zmiana

przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, która wyklucza możliwość zrealizowania

na nim obiektu budowlanego w ogóle albo obiektu o zakładanych racjonalnie

parametrach kładzie tamę dotychczasowym zamierzeniom inwestora (art. 65 ust. 1

pkt 2 p.z.p.). W tych okolicznościach rozważenia wymagają przyczyny, z uwagi na

które powód, licząc się nawet z roszczeniami odszkodowawczymi (art. 36 ust. 1

p.z.p.), na terenie oddanym pozwanej w nieodległej przeszłości pod sporych

rozmiarów inwestycję, zaprojektował następnie utworzenie terenów zielonych, po

czym zmienił tę kwalifikację i przyjął, że zachowają one charakter terenów

przeznaczonych pod budownictwo, ale o niższych niż obowiązujące wskaźnikach

intensywności. Rozważenia wymaga, czy te działania powoda w procedurze

planistycznej mogły wpłynąć na wykonywanie przez pozwaną jej zamierzeń

inwestycyjnych, a w szczególności, czy zamierzenia te mogły tamować.

6. W wyroku z 16 marca 2012 r., IV CSK 322/11, niepubl., Sąd Najwyższy

wyjaśnił, że art. 5 k.c. ma zastosowanie także w stosunkach między publicznymi

17

osobami prawnymi, natomiast w wyroku z 11 maja 2012 r., II CSK 540/11, niepubl.,

z odwołaniem się do wcześniejszego orzecznictwa, stwierdził, że przez prawo

podmiotowe w rozumieniu art. 5 k.c., którego wykonywanie może być nadużyte

należy rozumieć każde uprawnienie materialnoprawne, któremu przyznano środki

prawne dla jego ochrony. Osoba, korzystająca dla wykonania swego prawa

podmiotowego z tych legalnych środków, może go nadużyć. Za stosowaniem art. 5

k.c. do wszystkich praw podmiotowych opowiedział się również, badający jego

zgodność z Konstytucją, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października

2000 r., SK 5/99, OTK 2000, nr 7, poz. 254. Przepis ten może być zatem

zastosowany do oceny działania właściciela nieruchomości, który żąda od

użytkownika wieczystego opłat rocznych, w warunkach gdy tenże użytkownik

stawia właścicielowi zarzut, że swoim postępowaniem uniemożliwia mu korzystanie

z nieruchomości w celu, dla zrealizowania którego ustanowione zostało to prawo.

Co do zasady, w ramach oceny na podstawie art. 5 k.c. roszczenia właściciela

nieruchomości o zapłatę opłaty rocznej przez jej użytkownika wieczystego mają

znaczenie te jego czynności uniemożliwiające zrealizowanie celu ustanowienia tego

prawa, które podejmowane są w ramach stosunku cywilnoprawnego i w oparciu

o przepisy tej gałęzi prawa, ale nie można wykluczyć, że oceną tą objęte zostaną

także działania organu reprezentującego właściciela i korzystającego też

z kompetencji publicznoprawnych, podjęte na podstawie prawa administracyjnego

i mające cechy władcze.

W wyroku z 14 października 1998 r., II CKN 928/97 (OSN 1999, nr 4,

poz. 75) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przy uwzględnieniu, iż Rzeczypospolita Polska

jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady

sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) należy przyjąć, że klauzule

generalne ujęte w art. 5 k.c. wyrażają idee słuszności w prawie i wolności ludzi

oraz odwołują się do powszechnie uznawanych wartości w kulturze naszego

społeczeństwa. Ujmując więc rzecz ogólnie, można przyjąć, że przez zasady

współżycia społecznego należy rozumieć podstawowe zasady etycznego

i uczciwego postępowania. Przy ustalaniu ich znaczenia można więc odwoływać się

do takich znanych pojęć, jak „zasady słuszności”, „zasady uczciwego obrotu”,

„zasady uczciwości” czy „lojalności”. Klauzula generalna musi być jednak

18

wypełniona konkretną treścią, odnoszącą się do okoliczności sprawy

rozpoznawanej przez sąd.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. oraz art.

39821

k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 108 § 2 k.p.c., orzeczono jak

w sentencji.