III CZP 89/14

Sygn. akt III CZP 89/14

UCHWAŁA

Dnia 26 listopada 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Katarzyna Tyczka-Rote (przewodniczący)

SSN Grzegorz Misiurek (sprawozdawca)

SSN Barbara Myszka

Protokolant Bożena Kowalska

w sprawie z powództwa Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej z siedzibą

w W.

przeciwko Bankowi […] S.A. z siedzibą w W.

o zapłatę,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 26 listopada 2014 r.,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny

postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r.,

"a) Czy jednostka badawczo-rozwojowa działająca na podstawie

przepisów ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-

rozwojowych (t. jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.)

podlega ograniczeniom co do możliwości zaciągania zobowiązań

finansowych w sposób określony w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia

30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104

ze zm.);

b) w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - czy

czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu określonego w art.

85 ust. 1 ww. ustawy o finansach publicznych jest nieważna?"

podjął uchwałę:

Umowa zawarta przez jednostkę badawczo-rozwojową,

działającą na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 1985 r.

o jednostkach badawczo-rozwojowych (tekst jedn.: Dz.U.

2

z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.), z naruszeniem zakazu

określonego w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.

o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) jest

nieważna.

3

UZASADNIENIE

Powódka Naukowa i Akademicka Sieć Komputerowa w W. domagała się

zasądzenia od pozwanej Banku […] Spółki Akcyjnej w W. kwoty 24.622.267 zł z

odsetkami ustawowymi od określonych kwot składających się na tę należność i

terminów ich płatności, tytułem zwrotu świadczenia spełnionego na podstawie

nieważnych umów opcji walutowych oraz umów z nimi związanych, zawartych w

2008 r.

Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. oddalił powództwo,

przyjmując, że do oceny ważności zawartych przez strony umów opcji walutowych

nie ma zastosowania art. 58 § 1 k.c. w związku art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 30

czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Powódka w chwili zawierania tych umów

nie miała statusu jednostki sektora finansów publicznych, gdyż - poza

otrzymywanymi dotacjami - nie była w żaden sposób powiązana z budżetem

państwa; osiągane przez nią dochody oraz ponoszone koszty nie mogły więc

wpłynąć na wysokość długu publicznego. Nie można zatem traktować powódki

będącej jednostką badawczo-rozwojową - w zakresie przychodów własnych – tak,

jak innych podmiotów wymienionych w ustawie o finansach publicznych.

Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację powódki, opartą na zarzutach

kwestionujących powyższą ocenę, powziął poważne wątpliwości, którym dał wyraz

w zagadnieniu prawnym przedstawionym Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia

na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawione zagadnienie prawne wiąże się z oceną ważności siedmiu

umów opcji walutowych zawartych przez strony w 2008 r.; jego rozstrzygnięcie

wymaga zatem przeprowadzenia analizy przepisów obowiązujących w chwili

dokonania tych czynności.

Wątpliwości Sądu Apelacyjnego odnoszą się do dwóch kwestii. Pierwsza

dotyczy tego, czy powódka, jako jednostka badawczo-rozwojowa, podlegała -

w zakresie możliwości zaciągania zobowiązań finansowych - ograniczeniom

przewidzianym w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach

4

publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), druga zaś - konsekwencji prawnych

ewentualnego naruszenia tych ograniczeń.

Z ustaleń dokonanych w sprawie bezspornie wynika, że powódka w chwili

zawierania przedmiotowych umów była jednostką badawczo-rozwojową

podlegającą przepisom ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-

rozwojowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.; dalej: „u.j.b.r.”).

Była więc państwowa jednostką organizacyjną wyodrębnioną pod względem

prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, utworzoną w celu

prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny

znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia

społecznego (art. 1 ust. 1). Do zadań jednostek badawczo-rozwojowych należało

prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, przystosowanie wyników

prowadzonych prac do zastosowania w praktyce i upowszechnianie wyników tych

prac oraz realizacja zadań związanych z prowadzonymi przez nią badaniami

naukowymi lub pracami rozwojowymi, określonych w statucie jednostki (art. 2

ust. 1). Potrzeba realizacji powyższych zadań stanowiła zasadniczy cel tworzenia

tych jednostek, choć mogły one prowadzić również inną działalność gospodarczą

na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie

działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.).

Były one wyposażone w osobowość prawną (art. 1 ust. 3), występowały w obrocie

prawnym we własnym imieniu i na własny rachunek (art. 14 ust. 1); odpowiadały

tylko za swoje zobowiązania, nie odpowiadały zaś za zobowiązania Skarbu

Państwa i innych osób prawnych, przy czym Skarb Państwa nie ponosił

odpowiedzialności za zobowiązania tych jednostek (art. 14 ust. 1 pkt 2 i 3).

Jednostki badawczo-rozwojowe, gospodarując przydzielonymi jej i nabytymi

składnikami mienia ogólnonarodowego, mogły uzyskiwać przychody z dotacji

budżetowej zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 6).

W orzecznictwie trafnie zwrócono uwagę, że zasadniczym kryterium

zaliczenia państwowych osób prawnych do sektora finansów publicznych jest

warunek finansowania tych podmiotów ze środków publicznych w sposób stały,

przejściowy lub nawet jednorazowy (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu

sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2001 r., FPS

5

11/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 17). Jednostki badawczo-rozwojowe warunek ten

spełniały. W art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach

publicznych, podobnie jak w obowiązującym poprzednio art. 5 pkt 5 ustawy z dnia

26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014), zostały

one wprost zaliczone do kręgu podmiotów tworzących ten sektor. Przepisy te nie

budziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2003 r., III SA 1690/02, nie publ.

oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia

2008 r., II GZ 8/08, nie publ. i z dnia 30 maja 2008 r., II GZ 101/08, nie publ.).

Wyłączenie jednostek badawczo-rozwojowych z sektora finansów publicznych

nastąpiło z dniem 1 stycznia 2010 r., tj. w chwili wejścia w życie ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Należy

również wspomnieć, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 października

2010 r. ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96,

poz. 618 ze zm.) powódka utraciła status jednostki badawczo-rozwojowej. Zmiany

te nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia rozważanego zagadnienia

prawnego, dotyczącego zdarzeń z okresu poprzedzającego ich wprowadzenie.

Jednostki tworzące sektor finansów publicznych zostały poddane

ograniczeniom w zakresie swobody planowania i dysponowania środkami

publicznymi z uwagi na ważny interes publiczny – stabilność finansów publicznych

i konieczność ograniczenia długu publicznego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy

z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, środkami publicznymi były m.in.

przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej

przez nie działalności oraz z innych źródeł. Stosownie zaś do art. 85 ust. 1 tej

ustawy, obowiązującego do dnia 31 grudnia 2009 r., jednostki te - z wyjątkiem

Skarbu Państwa - nie mogły zaciągać zobowiązań finansowych, których wartość

nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie

została ustalona w dniu zawierania transakcji. Z treści tego ostatniego przepisu

wynika jednoznacznie, że przewidziany w nim zakaz dokonywania określonych

transakcji dotyczył wszystkich - poza wskazanym wyjątkiem - jednostek sektora

finansów publicznych; obejmował on zatem również jednostki badawczo-rozwojowe.

Stanowisko takie zostało zaaprobowane w piśmiennictwie. Również

6

w orzecznictwie podkreślono, że podmioty zaliczone do sektora finansów

publicznych zostały poddane w całości reżimowi ustawy o finansach publicznych

(zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

12 listopada 2001 r., FPS 11/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 17). Zwrócono przy tym

uwagę, że art. 85 ust. 1 nie odnosił się w żaden sposób do celu, w jakim zostało

zaciągnięte określone w nim zobowiązanie; przepis ten wprowadził jedynie

ograniczenie, które jednostka sektora finansów publicznych musiała brać

pod uwagę przy zaciąganiu zobowiązań finansowych - obowiązek ustalenia

wartości nominalnej tych zobowiązań należnych do zapłaty już w dniu zawierania

transakcji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia

15 października 2009 r. I SA/Gd 613/2009, nie publ.). Przepis ten nie uzależniał

stosowania przewidzianego w nim ograniczenia od podmiotowości prawnej

jednostki sektora finansów publicznych.

W art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych,

określającym zobowiązania składające się na państwowy dług publiczny,

nie wymieniono wprost umów o charakterze opcyjnym. Nie oznacza to jednak –

co trafnie dostrzegł Sąd Apelacyjny - że zobowiązania wynikające z wymienionych

umów zostały z tego katalogu generalnie wyłączone, skoro niewątpliwie

kształtowałyby one dług publiczny w przypadku, gdyby jednostka sektora finansów

publicznych uznała je za bezsporne albo gdyby zostały stwierdzone prawomocnym

orzeczeniem sądu (art. 11 ust. 1 pkt 4).

Wniosków wynikających z zaprezentowanej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 6

i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie

podważają skutecznie wątpliwości Sądu Apelacyjnego co do ich zgodności

z postanowieniami Rozporządzenia Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca

1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych

we Wspólnocie (Dz. Urz. WE Nr L 310 z 30 listopada 1996 r. s. 1 i nast.)

odnoszącymi się do tzw. systemu ESA 95. W powołanym Rozporządzeniu

przewidziano bowiem wyraźnie, że nie zobowiązuje ono żadnego Państwa

Członkowskiego do stosowania ESA przy sporządzaniu rachunków do jego

własnych celów (art. 1 ust. 3). Na marginesie wypada zauważyć, że również

obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,

7

w zakresie regulującym krąg jednostek tworzących sektor finansów publicznych,

nie w pełni implementowała zasady rachunkowości i sprawozdawczości ESA 95.

Przyjęte w tej ustawie rozwiązanie wyłączające z tego sektora jednostki badawczo

rozwojowe (instytuty naukowe) nie może zatem determinować wykładni przepisów

art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 85 ust. 1 poprzedniej regulacji.

Uznanie, że ograniczenie zaciągania zobowiązań przewidziane w art. 85

ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych odnosi się również

do jednostek badawczo-rozwojowych stawia na porządku dziennym kwestię

konsekwencji prawnych naruszenia tego ograniczenia.

Z jednoznacznego brzmienia powołanego przepisu wynika zakaz zaciągania

określonego rodzaju zobowiązań; jego konstrukcja wskazuje na wolę ustawodawcy

wyłączenia dopuszczalności zawiązania stosunku prawnego naruszającego

wyrażoną w nim normę publicznoprawną. Norma ta ma charakter bezwzględnie

obowiązujący.

Naruszenie normy prawa publicznego powinno – w zasadzie - skutkować

zastosowaniem sankcji określonych w odpowiednich gałęziach prawa.

W piśmiennictwie i orzecznictwie zwrócono jednak uwagę, że w sytuacji, w której

celem określonej normy jest zapobieżenie ukształtowania stosunku prawnego

w sposób sprzeczny nią, czynność prawna naruszająca tę normę jest bezwzględnie

nieważna z mocy art. 58 § 1 k.c. (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia

26 listopada 2002 r., V CKN 445/00, OSNC 2004, nr 3, poz. 47; z dnia 13 lutego

2003 r., III RN 11/02, OSNP 204, nr 5, poz. 72; z dnia 23 lutego 2006 r., 101/5,

nie publ. i z dnia 22 stycznia 2014 r., III CSK 55/13, nie publ.). Brak wyraźnego

zastrzeżenia w ustawie o finansach publicznych skutku nieważności umowy

zawartej z naruszeniem analizowanego zakazu nie wyłącza zatem zastosowania tej

sankcji; przeciwnie - wskazuje na założenie, że kwestia ta została uregulowana

wystarczająco w prawie cywilnym (art. 58 k.c.).

Zakaz przewidziany w art. 85 ust. 1 skierowany został do jednostek sektora

finansów publicznych. Nie oznacza to jednak, że zawarte przez strony niniejszego

procesu umowy opcyjne były sprzeczne z ustawą jedynie wskutek działania

powódki. W orzecznictwie dostrzeżono, że cel umowy sprzeczny z ustawą nie

8

musi być wspólny dla obu stron; wystarczy, że do jego osiągnięcia dąży jedna

strona umowy, a druga jest lub - biorąc pod uwagę okoliczności zawarcia umowy

oraz jej treść - powinna być tego świadoma (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

20 marca 2014 r., II CSK 290/13, Biul. SN 2014, nr 5, poz. 15).

Pozwanej, będącej profesjonalnym uczestnikiem obrotu finansowego, był –

a przynajmniej powinien być - znany status prawny powódki uregulowany ustawą

o finansach publicznych z 2005 r., w tym wyłączenie dopuszczalności zaciągania

przez nią zobowiązań określonych w art. 85 ust. 1 tej regulacji. Trzeba zatem uznać,

że w rozważanym przypadku działanie obu stron było sprzeczne z ustawą,

gdyż pozwana pozostawała świadoma naruszenia przez powódkę zakazu

ustawowego, czym naruszyła zasady współżycia społecznego (art. 58 § 2 k.c.).

Podstawy nieważności przedmiotowych umów należy jednak upatrywać w art. 58

§ 1 k.c., gdyż punkt wyjścia do rozważań prowadzących do takiego wniosku

stanowi naruszenie wspominanego zakazu ustawowego.

Maksymalny poziom długu publicznego stanowi wartość chronioną

konstytucyjnie (art. 216 ust. 5 Konstytucji RP). Sankcja nieważności umów

zawartych z zakazu przewidzianego w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005

r. o finansach publicznych nie pozostaje w kolizji z tą ochroną; przeciwnie,

zapewnia tej ochronię większą efektywność.

Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. orzekł, jak

w uchwale.