III SK 89/13

Sygn. akt III SK 89/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 listopada 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Iwulski (przewodniczący)

SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Staryk

w sprawie z powództwa J. M. D. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K.

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

o nałożenie kary pieniężnej,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 25 listopada 2014 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 23 maja 2013 r.,

1. oddala skargę kasacyjną,

2. oddala wniosek powoda o zwrot kosztów postępowania

kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z 23 maja 2013 r., oddalił apelację Prezesa

Urzędu od wyroku Sądu Okręgowego w W. z 1 czerwca 2012 r. w sprawie z

2

odwołania J. M. D. S.A. z/s w K. (powód) od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu).

Organ antymonopolowy decyzją z 29 grudnia 2008 r. nałożył na powoda

karę pieniężną w wysokości 100.000 zł z tytułu podania we wniosku zgłoszenia

zamiaru koncentracji nieprawdziwych danych odnoszących się do lokalnego rynku

HSD (hipermarkety, supermarkety i sklepy dyskontowe) zlokalizowanego w

promieniu 20 i 30 min jazdy samochodem od placówki handlowej P. zlokalizowanej

w M., przez nieujawnienie Prezesowi Urzędu informacji o toczących się

negocjacjach i podpisaniu umowy z GS S. C. w sprawie wynajmu sklepu

mieszczącego się w M. przy ul. J. 1.

Z decyzji Prezesa Urzędu wynika, że powód został najpierw wezwany (pismo

z 1 lutego 2008 r.) do uzupełnienia zgłoszenia o pełne zestawienie sklepów powoda

oraz P. i dane rynkowe dotyczące uczestników koncentracji na lokalnych rynkach

HSD. Pismami z 28 lutego 2008 r. oraz z 1 kwietnia 2008 r. Prezes Urzędu wezwał

powoda do uzupełnienia zgłoszenia przez przedstawienie pełnej informacji na

temat każdego z lokalnych rynków HSD (wykaz wszystkich sklepów z podaniem

nazw i adresów, powierzchni sprzedaży, szacunkowych obrotów) oraz uzupełnienia

i zweryfikowania niektórych danych przesłanych do tej pory. Pismem z 12 maja

2008 r. powód wskazał, że na lokalnym rynku HSD w M. łączny udział uczestników

koncentracji przekracza 40% (według obrotów). Pismem z 16 maja 2008 r. Prezes

Urzędu wezwał powoda do uzupełnienia zgłoszenia przez podanie pełnych danych

o rynkach, na które koncentracja wywiera wpływ oraz uzupełnienia informacji w

zakresie analizy wejść nowych sklepów na każdy ze zidentyfikowanych rynków

wspólnych. W odpowiedzi na to wezwania z dnia 29 maja 2008 r. powód dalej

twierdził, że lokalny rynek HSD w M. jest wciąż rynkiem wspólnym, na który

koncentracja wywiera wpływ. Powód nie wspomniał o toczących się od 13 maja

2008 r. negocjacjach z GS „S.C.” w sprawie zawarcia umowy najmu nieruchomości

przy ul. J. 1 w związku ze zbliżającym się terminem rozwiązania umowy najmu tej

nieruchomości zawartej uprzednio z P. Pismem z 18 czerwca 2008 r. Prezes

Urzędu wezwał powoda do uzupełnienia WID o analizę wpływu koncentracji na

lokalne rynki HSD w kontekście zamiaru otwarcia nowych sklepów. W odpowiedzi z

14 lipca 2008 r. powód ponownie wskazał, że lokalny rynek HSD w M. jest rynkiem

3

wspólnym, na którym zanotowano spadek łącznego udziału powoda i P. do

przedziału 30-40%. Pismem z dnia 25 lipca 2008 r. Prezes Urzędu wezwał JMD do

przesłania umów najmu dla prowadzonych przez powoda i P. sklepów, w tym dla

rynku HSD w M. Powód przekazał informację, że sklep P. w M. jest prowadzony na

nieruchomości przy ul. J. 1 oraz przedstawił umowę najmu z 1998 r., która już

wygasła. Pismem z 11 sierpnia 2008 r. organ antymonopolowy ponownie wezwał

powoda do uzupełnienia WID. Pismem z 22 sierpnia 2008 r. powód poinformował

Prezesa Urzędu, że rynek HSD w M. nie jest już wspólnym rynkiem z uwagi na

wygaśnięcie z dniem 22 lipca 2008 r. umowy najmu nieruchomości, w której

prowadzony był sklep P. w M. Z wyjaśnień udzielonych przez powoda wynikało, że

umowa najmu z powodem została podpisana w dniu 3 lipca 2008 r., a sam obiekt

wydano powodowi w dniu 28 lipca 2008 r.

Na podstawie powyższych ustaleń Prezes Urzędu uznał, że do dnia 22

sierpnia 2008 r. powód utrzymywał Prezesa Urzędu w przekonaniu, że lokalny

rynek HSD w M. jest rynkiem wspólnym, gdy w rzeczywistości stan ten uległ

zmianie z dniem 3 lipca 2008 r. Na tej podstawie Prezes Urzędu przyjął, że powód

w zgłoszeniu zamiaru koncentracji podał nieprawdziwe dane odnoszące się do

lokalnego rynku HSD zlokalizowanego w M., przez nieujawnienie Prezesowi

Urzędu informacji o toczących się negocjacjach i podpisaniu umowy między

powodem a GS „S.C.” w sprawie wynajmu sklepu mieszczącego się w M. przy ul. J.

1. Podanie nieprawdziwych informacji polegało na niezgodnym ze stanem

faktycznym wskazywaniu przez powoda rynku HSD w M. jako rynku wspólnego

także wówczas, gdy rynek ten przestał już być rynkiem wspólnym. W ocenie organu

rzutowało to na ocenę zgłoszonej koncentracji.

Powód zaskarżył powyższą decyzję odwołaniem, które wyrokiem Sąd

Okręgowy w W. z 21 czerwca 2010 r. zostało oddalone. Sąd Okręgowy ustalił, że

odpowiadając na wezwanie z 16 maja 2008 r. powód w piśmie z 29 maja 2008 r.

podał, że na rynku lokalnym HSD w M. nie są planowane otwarcia sklepów sieci P.

i B. W piśmie z 14 lipca 2008 r. powód wskazał jako jedyną planowaną inwestycję

sklep I., zaś sklep P. działający przy ul. J. 1 w M. wskazano jako działający i

należący do sieci P. W odpowiedzi na kolejne wezwanie powód w piśmie z 25 lipca

2008 r. przedstawił umowę najmu lokalu przy ul. J. 1 w M. zawarta między GS

4

„S.C.” a P. oraz wykaz sklepów P., w którym pod nr 41 widniał sklep P. w M. Sąd

Okręgowy ustalił także, że podjęcie przez powoda negocjacji w dniu 13 maja

2008 r. było wyrazem powziętego zamiaru wprowadzenia nowego sklepu na rynek

lokalny w M. W tych okolicznościach SOKiK uznał odwołanie za bezzasadne. Nie

ma znaczenia, czy nieprawdziwe dane zostały podane bezpośrednio w pierwotnym

wniosku inicjującym postępowanie w sprawie koncentracji, czy też w jego

uzupełnieniu, po wezwaniu w trybie art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik. Uzupełnienie wniosku

zmierza bowiem do uzupełnienia wad lub braków pierwotnego zgłoszenia dla

umożliwienia dalszego postępowania. Dlatego działania uzupełniające wniosek

podlegają takim samym rygorom, jak jego pierwotne zgłoszenie. W dalszej

kolejności SOKiK miał na względzie, że skoro najpóźniej w dniu 13 maja 2008 r.

powód miał skonkretyzowany zamiar wprowadzenia nowego sklepu na rynek

lokalny w M., to udzielone w dniu 29 maja 2008 r. wyjaśnienie, że na rynku

lokalnym HSD w M. w trakcie inwestycji jest tylko sklep sieci I., było nieprawdziwe.

Wyrok Sądu Okręgowego został uchylony w następstwie apelacji powoda.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 1 czerwca

2012 r. uchylił decyzję Prezesa Urzędu ze względu na naruszenie art. 95 ust. 1 pkt

3 oraz art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wnioski o

uzupełnienie informacji przez powoda nie były formułowane przez Prezesa Urzędu

prawidłowo, ponieważ brakowało w nich pouczenia o grożących powodowi karach

pieniężnych za udzielenie nieprawdziwych informacji. Konieczność uprzedniego

pouczenia o sankcji za podanie nieprawdziwej informacji w przypadku wezwania do

uzupełnienia braków zgłoszenia w trybie art. 95 uokik wynika z utrwalonych

poglądów doktryny oraz odpowiedniego zastosowania art. 50 uokik. Sąd Okręgowy

wskazał również, że przepis art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik jest przepisem karnym i nie

może być traktowany rozszerzająco, zaś przepisy upoważniające organ

administracji do nakładania kar pieniężnych podlegają ścisłej wykładni.

Oddalając apelację organu antymonopolowego od tego wyroku, Sąd drugiej

instancji wyjaśnił, że podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej na powoda

stanowił art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik, zgodnie z którym kara może być nałożona na

przedsiębiorcę, który podał nieprawdziwe dane m.in. w zgłoszeniu, o którym mowa

w art. 94 ust. 2 uokik. Powód złożył w styczniu 2008 r. wniosek będący zgłoszeniem

5

zamiaru koncentracji. W zgłoszeniu tym za rynek właściwy uznał rynek sprzedaży

detalicznej za pośrednictwem wszystkich sklepów zajmujących się sprzedażą

artykułów konsumpcyjnych codziennego użytku, z wyłączeniem sklepów

specjalistycznych oraz stacji benzynowych. Prezes Urzędu uznał jednak, że rynek

właściwy w sprawie powinien zostać wyznaczony węziej, jako rynek lokalny

hipermarketów, supermarketów i dyskontów (HSD) w promieniu 20 i 30 min jazdy

samochodem od sklepu. Dlatego Prezes Urzędu pismem z 1 lutego 2008 r. wezwał

powoda do uzupełnienia zgłoszenia m.in. przez nadesłanie pełnego zestawienia

sklepów powoda oraz przyłączanej sieci z podaniem ich adresów i powierzchni,

wskazując jako podstawę prawną żądania art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik i pouczając o

możliwości zwrotu wniosku. W odpowiedzi powód potwierdził, że rynek HSD w M.

jest jednym z lokalnych rynków wspólnych z uwagi na posiadanie w tej

miejscowości przez powoda dwóch sklepów a przez podmiot przejmowany jednego

sklepu. Prezes Urzędu nie zakwestionował prawdziwości danych podanych przez

powoda, zaś wszystkie kolejne wezwania, wysyłane jako żądanie uzupełnienia

zgłoszenia, zawierały jedynie pouczenie o możliwości zwrotu wniosku.

Sąd Apelacyjny wskazał, że w niniejszej sprawie Prezes Urzędu skorzystał z

uprawnienia wynikającego z art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik, wzywając do uzupełnienia

informacji ze wskazaniem na rygor wynikający z art. 95 ust. 1 pkt 4 uokik. O ile w

świetle art. 95 ust. 1 uokik zwrot zgłoszenia może nastąpić tylko w wypadku

nieusunięcia wskazanych braków lub nieuzupełnienia informacji, o tyle przepisy

uokik nie określają jednoznacznie sankcji, jakim podlega przedsiębiorca, który

uzupełniając braki zgłoszenia lub niezbędne informacje poda nieprawdziwe

informacje: czy w takim wypadku możliwe jest stosowanie art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik

przy uznaniu, że działanie uzupełniające wniosek podlega takim samym rygorom

jak pierwotne zgłoszenie, czy też podstawą nałożenia kary może być w takim

wypadku wyłącznie art. 106 ust. 2 pkt 2 uokik, który dotyczy nieudzielenie

informacji, udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd

żądanych przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 12 ust. 3, art. 19 ust. 3 lub

art. 50 uokik.

Rozstrzygnięcie tego problemu nie było jednak potrzebne do rozpoznania

apelacji Prezesa Urzędu, ponieważ nawet przy przyjęciu, że uzupełnienie

6

zgłoszenia zamiaru koncentracji podlega takim samym sankcjom, jak samo

zgłoszenie, nie było podstaw do zastosowania w stosunku do powoda art. 106 ust.

2 pkt 1 uokik. Powód złożył bowiem w wyznaczonym terminie pismo zawierające

informacje żądane przez Prezesa Urzędu, informacje te zostały przez organ

uznane za wystarczające do wszczęcia postępowania, ponieważ nie dokonano

zwrotu zgłoszenia w trybie art. 95 ust. 1 pkt 4 uokik. Nie ma też podstaw do

uznania, że dane wskazane w piśmie powoda z dnia 28 lutego 2008 r. były

nieprawdziwe, skoro negocjacje dotyczące wynajęcia lokalu przy ul. J. 1 w M.

rozpoczęły się dopiero w dniu 13 maja 2008 r.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego, o ile możliwe byłoby przyjęcie, że przepis

art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik upoważnia Prezesa Urzędu do nałożenia kary na

przedsiębiorcę, który podał nieprawdziwe dane zarówno w zgłoszeniu zamiaru

koncentracji, jak i w piśmie będącym uzupełnieniem tego wniosku, nie ma podstaw

do uznania, iż każde żądanie uzupełnienia informacji w toku prowadzonego na

skutek zgłoszenia postępowania w sprawie koncentracji jest wezwaniem do

uzupełnienia braków w zgłoszeniu lub uzupełniania w nim niezbędnych informacji

kierowanym do przedsiębiorcy w trybie art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik. Jeżeli w toku

postępowania dotyczącego zgłoszenia koncentracji Prezes Urzędu żąda dalszych

danych i informacji, gdyż uważa, że zawarte w zgłoszeniu informacje są nadal

niepełne, jednak w stopniu nieuzasadniającym dokonanie zwrotu na podstawie art.

95 ust. 1 pkt 4 uokik lub też, jak w niniejszej sprawie, dane istotne dla oceny

zasadności zgłoszenia ulegają zmianie w toku postępowania, podstawą takiego

żądania nie jest już art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik, lecz art. 50 uokik. Przepis ten jest

przepisem, który nie wyznacza zakresu przedmiotowego uprawnienia Prezesa

Urzędu, zaś istnienie szczególnej regulacji w postaci art. 95 uokik nie wyklucza

zastosowania art. 50 uokik w toku postpowania w sprawie koncentracji po

wyczerpaniu procedury dotyczącej treści zgłoszenia. Uprawnienie z art. 50 uokik

ma na celu zgromadzenie materiału niezbędnego do wydania decyzji i może być

realizowane w każdym postępowaniu w ramach zadań określonych przepisami

ustawy. Wezwanie do udzielenia informacji powinno odpowiadać wymogom

określonym przepisami art. 50 uokik, w tym zawierać pouczenie o sankcjach za

nieudzielenie informacji lub udzielenie informacji nieprawdziwych, bądź

7

wprowadzających w błąd. Podstawą do nałożenia kary będzie wówczas art. 106

ust. 2 pkt 2 uokik.

Kwestia, czy w toku postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru

koncentracji powód udzielił na żądanie Prezesa Urzędu informacji nieprawdziwych,

nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotą niniejszego

postępowania była bowiem kontrola legalności nałożenia na powoda na podstawie

art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik kary za czyn określony w postanowieniu z dnia 3

września 2008 r., jak i w samej zaskarżonej decyzji, tj. za podanie we wniosku

zgłoszenia zamiaru koncentracji nieprawdziwych danych, przez nieujawnienie

informacji o toczących się negocjacjach i podpisaniu umowy wynajmu sklepu

mieszczącego się w M. przy ul. J. 1. Na podstawie prawnej wskazanej w decyzji

Prezesa Urzędu nie istniały przesłanki uzasadniające nałożenie kary za opisane

działanie. Dlatego bezprzedmiotowe jest dokonywanie ustaleń, które

upoważniałyby do nałożenia kary na innej podstawie prawnej, zwłaszcza że wobec

nie spełnienia wymogów określonych w art. 50 uokik również art. 106 ust. 2 pkt 2

uokik nie może mieć w niniejszym stanie faktycznym zastosowania.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 106 ust. 2 pkt 1 w

związku z art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik oraz art. 106 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 95 ust.

1 pkt 3 i art. 50 ust. 1 i 2 pkt 4 uokik.

Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o jej

oddalenie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zaskarżony przez Prezesa Urzędu wyrok Sądu drugiej instancji stwarza

możliwość rozstrzygnięcia trzech zagadnień prawnych: 1) czy art. 106 ust. 2 pkt 1

uokik znajduje zastosowanie tylko w przypadku podania nieprawdziwych informacji

w zgłoszeniu, czy także w uzupełnieniach zgłoszenia? 2) czy Prezes Urzędu w toku

postępowania koncentracyjnego wnosi o uzupełnienie danych na podstawie art. 95

ust. 1 pkt 3 uokik, czy też art. 50 ust. 1 uokik, czy też obu tych przepisów

stosowanych łącznie i w konsekwencji - jakim wymogom formalnym musi

8

odpowiadać wezwanie do uzupełnienia informacji, aby możliwe było nałożenie kary

pieniężnej na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik? 3) czy w toku postępowania

dotyczącego zgłoszenia zamiaru koncentracji powód udzielił na żądanie Prezesa

Urzędu informacji nieprawdziwych w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik?

Należy jednak zaznaczyć, że u podstaw zaskarżonego wyroku znajdowało

się założenie, zgodnie z którym istota postępowania w niniejszej sprawie dotyczyła

legalności nałożenia na powoda kary na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik za

czyn określony w postanowieniu Prezesa Urzędu z dnia 3 września 2008 r. oraz w

zaskarżonej decyzji, tj. za podanie we wniosku zgłoszenia zamiaru koncentracji

nieprawdziwych danych przez nieujawnienie informacji o toczących się

negocjacjach w sprawie wynajmuj sklepu mieszczącego się w M. Z uzasadnienia

zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu Apelacyjnego, nie istniały

przesłanki uzasadniające nałożenie kary pieniężnej na podstawach wskazanych w

decyzji, zatem bezcelowe było dokonywanie ustaleń, które umożliwiałyby nałożenie

kary na innej podstawie prawnej, tym bardziej, że wobec niespełnienia wymogów

określonych w art. 50 uokik, także art. 106 ust. 2 pkt 2 uokik nie mógłby znaleźć

zastosowania w niniejszej sprawie. Dlatego nawet odmienne rozstrzygnięcie

pierwszego problemu prawnego podniesionego w skardze kasacyjnej Prezesa

Urzędu, a dotyczącego kwestii, czy art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik znajduje

zastosowanie tylko w przypadku podania nieprawdziwych informacji w zgłoszeniu,

czy także w przypadku podania takich informacji w uzupełnieniach zgłoszenia, nie

może przełożyć się na uznanie skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu za zasadną.

Zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik, Prezes Urzędu może nałożyć w drodze

decyzji karę pieniężną na przedsiębiorcę, który choćby nieumyślnie „we wniosku, o

którym mowa w art. 23, lub w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 94 ust. 2, podał

nieprawdziwe dane”. Zdaniem Sądu Najwyższego, względy funkcjonalne

przemawiają za podzieleniem stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej

Prezesa Urzędu, zgodnie z którym art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik może stanowić

podstawę prawną dla nałożenia kary pieniężnej zarówno za podanie

nieprawdziwych informacji w pierwotnym zgłoszeniu zamiaru koncentracji, jak i w

uzupełnieniach tego zgłoszenia dokonywanych na podstawie art. 95 uokik. Należy

jednak zweryfikować, czy treść art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik pozwala na taką

9

wykładnię, skoro w przepisie tym mowa o „wniosku” bądź „zgłoszeniu”.

Przypomnieć należy, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w wyrokach z 14

kwietnia 2010 r., III SK 1/10 oraz z 27 sierpnia 2014 r., III SK 76/13, treść normy

sankcjonującej zachowanie przedsiębiorcy może być dookreślana przez wykładnię

przepisów nakładających na przedsiębiorcę obowiązek, jeżeli przepis zawierający

normę sankcjonującą jest tak sformułowany, że ustalenie jego zakresu

zastosowania uzależnione jest od wykładni przepisów dotyczących

sankcjonowanego obowiązku.

Z treści art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik wynika, że karą pieniężną zagrożone jest

podanie nieprawdziwych danych „w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 94 ust. 2

uokik”. W ust. 2 mowa zaś o tym, kto dokonuje zgłoszenia zamiaru koncentracji.

Dlatego odesłanie w przepisie sankcjonującym do art. 94 ust. 2 uokik (który to

przepis nie określa treści zgłoszenia ani związanych z tą treścią obowiązków, lecz

podmioty zobowiązane do jego dokonania) rzutuje na zakres podmiotowy art. 106

ust. 2 pkt 1 uokik. Dlatego treść art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik nie stoi na przeszkodzie

przyjęciu poglądu, zgodnie z którym zawarte w tym przepisie odesłanie do

„zgłoszenia, o którym mowa w art. 94 ust. 2” nie ogranicza się tylko do pierwotnego

zgłoszenia, lecz odnosi się do zgłoszenia w ogóle, jako pisma inicjującego

postępowania w sprawie koncentracji zawierającego dodatkowo zestaw informacji i

dokumentów stanowiących istotny element podstawy faktycznej decyzji wydawanej

przez Prezesa Urzędu w postępowaniu antymonopolowym w sprawie koncentracji.

Za traktowaniem „zgłoszenia zamiaru koncentracji” jako pewnej całości,

niezależnie od tego, czy pierwotne zgłoszenie wraz z dołączonymi do niego

informacjami i dokumentami będzie wystarczające do dokonania oceny zgodności

koncentracji z uokik, czy też konieczne będzie jego uzupełnienie na podstawie

art. 95 ust. 1 uokik, przemawia przede wszystkim treść tego ostatniego przepisu.

Zgodnie z pkt. 3, Prezes Urzędu może wezwać zgłaszającego zamiar koncentracji

do „usunięcia wskazanych braków w zgłoszeniu” lub do „uzupełnienia w nim

niezbędnych informacji”. W obu przypadku chodzi o korektę dokonanego już

zgłoszenia, które niezależnie od ilości dokonywanych uzupełnień jest cały czas

„zgłoszeniem zamiaru koncentracji”, które nie tylko inicjuje postępowanie

antymonopolowe w sprawie koncentracji, ale także stanowi zasadniczą podstawę

10

dla wydania stosownej decyzji przez Prezesa Urzędu. Z art. 95 ust. 1 uokik wynika,

że pomimo uzupełnień cały czas chodzi o jedno i to samo zgłoszenie. Zdaniem

Sądu Najwyższego, nie ma żadnych racjonalnych powodów, by różnicować

obowiązki przedsiębiorcy w zakresie podawania prawdziwych danych w zależności

od tego, czy dane te są podawane w zgłoszeniu z własnej inicjatywy podmiotów

dokonujących zgłoszenia, czy też w uzupełnieniu, na wezwanie Prezesa Urzędu

wystosowane na podstawie art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik. Wezwanie to ma na celu

umożliwienia uzupełniania zgłoszenia o dane konieczne – zdaniem organu – do

dokonania merytorycznej oceny koncentracji (bez konieczności zwrócenia

zgłoszenia, co zmusi przedsiębiorcę/ów do wystąpienia z nowym zgłoszeniem), a

dostarczane dane są uzupełnieniami dokonanego już zgłoszenia.

W konsekwencji Sąd Najwyższy uznaje za w pełni dopuszczalne przyjęcie

takiej wykładni art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik, dokonanej z uwzględnieniem art. 94 ust.

2 i art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik, zgodnie z którą zastosowania art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik

obejmuje zarówno przypadki podania nieprawdziwych danych w zgłoszeniu, według

stanu na dzień dokonania zgłoszenia, jak i przypadku podania nieprawdziwych

informacji w uzupełnieniu zgłoszenia w toku postępowania antymonopolowego w

sprawie koncentracji. Jednocześnie Sąd Najwyższy stwierdza, że z wykładni

językowej i systemowej art. 106 ust. 2 uokik wynika jednoznacznie, iż art. 106 ust. 2

pkt 1 uokik znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku podania przez

przedsiębiorcę nieprawdziwych informacji. Przepis art. 106 ust. 2 uokik rozróżnia w

pkt 1 i 2 między przypadkami podania informacji (danych) nieprawdziwych a

przypadkami podania informacji wprowadzających w błąd.

Sąd Najwyższy nie podziela również argumentacji Sądu drugiej instancji,

zgodnie z którą art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik stanowi podstawę prawną wyłącznie dla

jednorazowego wezwania zgłaszającego zamiar koncentracji do uzupełnienia

danych w zgłoszeniu, a w odniesieniu do kolejnych wezwań należy stosować

art. 50 uokik. W tym zakresie art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik stanowi lex specialis wobec

art. 50 uokik w postępowaniu antymonopolowym w sprawach koncentracji. Jak

trafnie podnosi się w piśmiennictwie, procedura rozpatrywania zgłoszenia ma

charakter dynamiczny, dlatego nie ma przeszkód, by Prezes Urzędu wzywał

wielokrotnie - gdy jest to konieczne - do przedłożenia dodatkowych informacji i

11

dokumentów. Powyższe stanowisko nie wpływa jednak żadną miara na ocenę

prawidłowości zaskarżonego orzeczenia.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi kasacyjnej

Prezesa Urzędu mają bowiem dwa pozostałe problemy prawne.

Pierwszy z nich dotyczy kwestii informowania przedsiębiorcy o sankcji z

art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik. U podstaw zaskarżonego orzeczenia, jak również

drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w niniejszej sprawie, leżało

założenie, zgodnie z którym Prezes Urzędu nie poinstruował powoda o grożącej mu

sankcji, a w myśl poglądów doktryny powinien to uczynić. Brak takiego pouczenia

uniemożliwia zaś nałożenie kary, zgodnie z zasadą „wzmożenia proceduralnego” w

sprawach dotyczących kar pieniężnych, z tytułu podania nieprawdziwych informacji

w odpowiedzi na wezwanie do ich udzielenia pozbawione takiego pouczenia.

Pogląd ten trzeba zaakceptować jako niewątpliwie zgodny z linią orzeczniczą

Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących standardów proceduralnych, jakie

należy respektować w postępowaniu prowadzącym do nałożenia dolegliwych

administracyjnych kar pieniężnych. Przepis art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik uprawnia

Prezesa Urzędu do wezwania zgłaszającego zamiar koncentracji do usunięcia

wskazanych braków w zgłoszeniu lub uzupełnienia w nim niezbędnych informacji w

wyznaczonym terminie. Z przepisu tego wynika, że kreuje on kompetencję dla

organu antymonopolowego do zastosowania – korzystnego dla przedsiębiorcy

zgłaszającego zamiar koncentracji – trybu procedowania ze zgłoszeniem

dotkniętym wadami uniemożliwiającymi jego merytoryczną ocenę. Zamiast zwracać

zgłoszenie celem jego uzupełnienia, organ ochrony konkurencji wzywa

zgłaszającego do dokonania uzupełnień w ramach postępowania zainicjowanego

niepełnym zgłoszeniem. Przepis ten, oprócz kompetencji dla organu do takiego

sposobu procedowania, upoważnia organ to wskazania braków zgłoszenia oraz

potrzebnych informacji, a także do wyznaczenia terminu na usunięcie

stwierdzonych braków lub dostarczenie brakujących informacji. Nie określa jednak

wymogów formalnych, jakim takie wezwanie powinno odpowiadać. Skoro jednak z

ogólnego przepisu, jakim jest art. 50 ust. 1 uokik, wynika, że żądanie udzielenia

informacji do przedsiębiorcy niebędącego nawet stroną konkretnego postępowania

musi zawierać pouczenie o sankcjach, to jest to gwarancja proceduralna, jakiej

12

należy dochować także w innych postępowaniach, jeżeli tylko uokik przewiduje dla

Prezesa Urzędu kompetencję do nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia

obowiązku przewidzianego w przepisach szczegółowych. Jednocześnie, ze

względów systemowych i konieczności respektowania wspomnianych standardów

proceduralnych, niezasadne jest potraktowanie art. 95 ust. 2 pkt 3 uokik jako lex

specialis względem art. 50 uokik w tym sensie, że skoro w art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik

nie ustanowiono wymogu pouczenia o sankcjach przy wezwaniu do uzupełnienia

informacji, to dla skutecznego nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 106 ust.

2 pkt 1 uokik nie ma potrzeby stosowania takiego pouczenia. Skoro zaś z ustaleń

Sądów obu instancji wynika, że stosownego pouczenia w niniejszej sprawie nie

było, decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na powoda dotknięta jest wadą, której

usunięcie na etapie postępowania sądowego nie jest możliwe (per analogiam zob.

wyroki Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących postępowania kontrolnego

przywołane w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2014 r., III SK 85/13).

Ostatnim problemem prawnym, do którego należy się odnieść w niniejszej

sprawie, jest kwalifikacja danych przedstawianych przez powoda i stanowiących

podstawę do nałożenia na niego kary pieniężnej, jako nieprawdziwych w

rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik. Zarzucana przez Prezesa Urzędu

nieprawdziwość danych podanych przez powoda polega na tym, że powód nie

ujawnił Prezesowi Urzędu informacji o toczących się negocjacjach i podpisaniu

umowy z GS S. C. w sprawie wynajmu sklepu mieszczącego się w M. przy ul. J. 1.

Nieujawnienie informacji może być traktowane jako podanie nieprawdziwych

danych wówczas, gdy przedstawiane w odpowiedzi na wezwania Prezesa Urzędu

dane o rynkach wspólnych dotkniętych koncentracją są sprzeczne z danymi

rzeczywistymi posiadanymi przez przedsiębiorcę uczestniczącego w koncentracji.

Skoro Prezes Urzędu wzywał powoda do uzupełnienia zgłoszenia o informacje w

zakresie analizy wejść nowych sklepów na każdy ze zidentyfikowanych rynków

wspólnych (pismo z 12 maja 2008 r.), powód podałby nieprawdziwe informacje,

gdyby nie przedstawił Prezesowi Urzędu informacji o planowanych przez siebie lub

przejmowanego przedsiębiorcę wejściach na którykolwiek z rynków wspólnych.

Dane te są potrzebne organowi antymonopolowemu do dokonania rzetelnej oceny

operacji koncentracji w kontekście jej wpływu na konkurencję na danym rynku w

13

przyszłości. W sytuacji, gdy przedsiębiorca przejmujący lub przejmowany planują

kolejne wejścia na rynek lokalny uznawany za rynek wspólny, ich pozycja rynkowa

w przypadku realizacji scenariusza kolejnego wejścia stanie się silniejsza, niż

wynikałoby to z oceny przeprowadzonej w oparciu o analizę aktualnego stanu

konkurencji na rynku.

W niniejszej sprawie należy jednak podkreślić, że Prezes Urzędu zarzucił

powodowi udzielenie nieprawdziwych informacji polegające na tym, że powód nie

poinformował organu o prowadzeniu negocjacji w sprawie przejęcia lokalu, w

którym prowadzony był sklep przejmowanego przedsiębiorcy. Przejęcie praw do

tego lokalu miało ten skutek, że rynek właściwy w M. przestał być rynkiem

wspólnym, ponieważ nie było już na nim sklepów przejmowanego przedsiębiorcy,

lecz tylko – z punktu widzenia operacji koncentracji – sklepy powoda. Gdyby powód

takich negocjacji nie prowadził i praw do lokalu nie przejął, stan konkurencji na

rynku lokalnym w M. albo nie uległby w ogóle zmianie w zakresie „stanu

posiadania” placówek handlowych uczestników koncentracji, gdyby lokal nadal

wykorzystywany był przez sieć P. i wówczas Prezes Urzędu dokonywałby oceny

skutków koncentracji dla tego rynku albo udział powoda i przejmowanego

przedsiębiorcy na rynku lokalnym w M. obniżyłby się wskutek „utraty” jednej z

placówek, gdyby prawa do lokalu przejął inny przedsiębiorca. W okolicznościach

niniejszej sprawy Sąd Najwyższy uznaje, że niepodanie wspomnianych powyżej

danych było neutralne z punktu widzenia przesłanek oceny zgodności koncentracji

z ustawą, gdyż nie ma podstaw do kwalifikowania opisanych wcześniej działań

powoda jako „wejście nowego sklepu” w rozumieniu wezwania do uzupełnienia

informacji z 12 maja 2008 r.

Pozostaje rozważyć ocenę jako nieprawdziwych w rozumieniu art. 106 ust. 2

pkt 1 uokik danych podanych przez powoda w kontekście utrzymywania przez

niego, że rynek w M. jest rynkiem wspólnym, podczas gdy rynkiem wspólnym nie

był od 22 lipca 2008 r., a powód wiedział o tym fakcie od 10 lipca 2008 r., kiedy

zawarł umowę dzierżawy nieruchomości, na której prowadzony był sklep sieci P.

W tym zakresie Sąd Najwyższy przyjmuje, że istota sankcji z art. 106 ust. 2

pkt 1 uokik polega na dostarczeniu Prezesowi Urzędu skutecznego instrumentu

służącego zapewnieniu realizacji przez przedsiębiorców dostarczających danych na

14

użytek oceny zgodności koncentracji z regułami konkurencji obowiązku

przedstawiania prawdziwych danych pozwalających na dokonanie rzetelnej i

zgodnej ze stanem rzeczywistym oceny wpływu takiej operacji na stan konkurencji

na rynku. Mając na względzie, że konsekwencją działań powoda, o których Prezes

Urzędu nie został poinformowany w pierwszej odpowiedzi na wezwanie do

uzupełnienia informacji wystosowane po zmianie sytuacji na rynku w M., było

usunięcie rynku w M. z katalogu wspólnych rynków lokalnych poddawanych

wnikliwej analizie organu ochrony konkurencji z punktu widzenia wpływu zgłoszonej

koncentracji na konkurencję na tych rynkach, Sąd Najwyższy przyjmuje, że dane –

skorygowane przez przedsiębiorcę przed wydaniem decyzji wyrażającej zgodę na

koncentrację – których „nieprawdziwość” ogranicza się do utrzymywania organu

ochrony konkurencji w wadliwym przekonaniu, że dany rynek lokalny jest nadal

rynkiem wspólnym, podczas gdy utracił już taki status, nie są „nieprawdziwymi

danymi” w rozumieniu relewantnym dla art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik w związku z art. 1

ust. 1 uokik.

Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną

Prezesa Urzędu.