III CSK 96/14

Sygn. akt III CSK 96/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 16 stycznia 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Zbigniew Kwaśniewski

SSN Maria Szulc

Protokolant Katarzyna Bartczak

w sprawie z powództwa H. M., J. K. i małoletniej A. K. działającej przez matkę J. K.

przeciwko Gminie W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 16 stycznia 2015 r.,

skargi kasacyjnej powódek J. K. i małoletniej A. K.

działającej przez matkę J. K.

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 5 listopada 2013 r.,

1) oddala skargę kasacyjną;

2) nie obciąża powódek kosztami postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Powodowie H. M., J. K. i K. K. wnieśli o zasądzenie od Gminy W. na rzecz

H. M. kwoty 27.800 zł oraz na rzecz K. K. i J. K. kwot po 236.100 zł tytułem

odszkodowania z ustawowymi odsetkami od dnia 27 lipca 2011 r.

Twierdzili, że na skutek niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji Burmistrza

W. z dnia 4 sierpnia 2008 r. odmawiającej wydania warunków zabudowy dla

inwestycji planowanej przez powodów oraz przewlekłości postępowania

prowadzonego przez Burmistrza Gminy W. dotyczącego wydania decyzji o

uwarunkowaniach środowiskowych realizacji planowanego przez nich

przedsięwzięcia ponieśli szkodę w postaci zysku netto w wyniku opóźnienia

w rozpoczęciu działalności planowanej inwestycji. Roszczenie odszkodowawcze

obejmuje szkodę poniesioną w okresie od dnia 15 marca 2008 r. do dnia

30 czerwca 2011 r. (data wniesienia powództwa). Data 15 marca 2008 r. to termin,

w którym organ administracyjny powinien wydać decyzję uwzględniającą wniosek

złożony przez inwestorów o wydanie warunków zabudowy dla planowanej przez

nich inwestycji. Od dnia 4 sierpnia 2008 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja

niezgodna z prawem wydana przez Burmistrza Gminy W. o odmowie ustalenia

warunków zabudowy dla inwestycji powodów. Poza tym do dnia 11 stycznia 2011 r.

stwierdzono bezczynność w wydaniu przez Burmistrza Gminy W. decyzji o

uwarunkowaniach środowiskowych planowanego przez powodów przedsięwzięcia.

Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r. oddalił powództwo.

Ustalił, że J. i K. małżonkowie K. są właścicielami działek o numerach

ewidencyjnych: 2864/11 o pow. 953 m2

, 2864/12 o pow. 953 m2

, 2864/13 o pow.

948 m2

i 2864/33 o pow. 708 m2

stanowiących grunty orne, położonych we

Wieszczowie na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Właścicielami działki o numerze ewidencyjnym 2864/32 o pow. 210 m2

stanowiącej

grunt orny położonej w W. są H. M. i C. M., również na zasadzie wspólności

ustawowej majątkowej małżeńskiej.

W dniu 15 stycznia 2008 r. J. i K. K. złożyli wniosek (uzupełniony w dniu 19

czerwca 2008 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na

budowie stacji paliw z myjnią, stacją transformatorową oraz niezbędną

3

infrastrukturą techniczną, wjazdem i wyjazdem, przyłączami: wodociągowym,

kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznym i telefonicznym, przewidzianej

do realizacji na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: 2864/10,

2864/11, 2864/12 i 2864/13, 367/1 i 2864/29, położonych w W. W wyniku

rozpoznania powyższego wniosku Burmistrz Gminy W., decyzją z dnia 4 sierpnia

2008 r., znak […], odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy, gdyż

projektowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, zawierającymi

zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji

chemicznych w obrębie strefy ochronnej komunalnych ujęć wód podziemnych w

obszarze podwyższonej ochrony ujęcia wody ustanowionych dla miasta W. decyzją

Wojewody K. z dnia 28 grudnia 1998 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy

decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało planowaną inwestycję za sprzeczną z

decyzją Wojewody K. z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie ustanowienia stref

ochronnych ujęć wody na terenie Miasta i Gminy W. (art. 56 ustawy z dnia 27

marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. Nr 80, poz.

717 ze zm.). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18

września 2008 r. J. K. i K. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w K.

W dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października

2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale

społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko

(Dz.U. Nr 199, poz. 1227). W związku z tym H. M., J. K. i K. K. w dniu 22 grudnia

2008 r. wystąpili do Burmistrza Gminy W. z wnioskiem (uzupełnionym w dniu 24

grudnia 2008 r.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji

przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw z myjnią, stacją

transformatorową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdem i wyjazdem,

przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznym i

telefonicznym, zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych:

2864/10, 2864/11, 2864/12, 2864/13, 2864/29, 3671 położonych w W. przy ul. P. W

dniu 16 marca 2009 r. Burmistrz Gminy W. odmówił wydania decyzji. Jego decyzja

4

została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.decyzją z dnia 8

czerwca 2009 r., które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r.,

sygn. akt … 680/08, oddalił skargę J. K. i K. K. na decyzję Samorządowego

Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2008 r., w przedmiocie warunków

zabudowy stwierdzając, że decyzja Wojewody K. z dnia 28 grudnia 1998 r. od

momentu jej wydania nie utraciła bytu prawnego i pozostaje nadal w mocy

obowiązującej, a ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie

stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą znajduje się na terenie strefy ochrony

wody, w której obowiązuje zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych,

oznacza niezgodność tego zamierzenia z przepisami odrębnymi i stanowi podstawę

do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla takiej

inwestycji (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na orzeczenie to J. i K. K. wnieśli

skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia 22 września 2009 r., Burmistrz Gminy W. ponownie odmówił

H. M., K. K. i J. K. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji

opisanego wcześniej przedsięwzięcia. Powodem odmowy było ustalenie, że

projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obrębie stref ochronnych

komunalnych ujęć wód podziemnych, ustanowionych dla miasta W. decyzją

Wojewody Ś. z dnia 28 grudnia 1998 r. - na obszarze podwyższonej ochrony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia 17 listopada 2009 r.,

uchyliło wyżej wymienioną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia,

uznając, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia

postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W dniu 23 grudnia 2009 r.

Burmistrz Gminy W. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. przedłużył termin rozpatrzenia

sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter do dnia 23 stycznia 2010 r., a

następnie, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r., uchylił postanowienie z dnia

23 grudnia 2009 r., wskazując, że przesłanie akt sprawy w związku ze złożoną

skargą strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. powoduje stan, że

sprawa się nie toczy i nie biegną terminy przewidziane w k.p.a.

5

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt … 34/10, Wojewódzki

Sąd Administracyjny w K. zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na

decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 listopada 2009

r., wskazując, iż pozytywna decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań

realizacji przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 i nast. ustawy z dnia 3

października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,

udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na

środowisko, może być wydana tylko wówczas, gdy realizacja przedsięwzięcia na

danym terenie jest dopuszczalna, to znaczy nie zakazują jej przepisy odrębne, w

szczególności takie, których celem, podobnie jak w przypadku uregulowanym w

ustawie, jest ochrona środowiska naturalnego człowieka. W ocenie Sądu, o

dopuszczalności realizacji inwestycji na danym terenie decyduje nie tylko raport o

oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale także uregulowania zawarte w

innych obowiązujących powszechnie aktach prawnych, które w niektórych

przypadkach zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na terenach objętych

szczególną ochroną ze względu na zachowanie jakości zasobów naturalnych

środowiska przyrodniczego.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt … 571/09, Naczelny Sąd

Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w K. z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt … 680/08, oraz uchylił zaskarżoną decyzję

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 września 2008 r., i

poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że organy administracyjne przyjęły, bez

wyjaśnienia swego stanowiska, iż po wydaniu rozporządzenia Dyrektora

Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia 14 maja 2007 r. nr …/2007

w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i

studni nr II w miejscowości W. obowiązuje decyzja Wojewody K. z dnia 28 grudnia

1998 r.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt … 34/10, Wojewódzki Sąd

Administracyjny w K. oddalił skargę wniesioną na decyzję Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 listopada 2009 r., wskazując, że

podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała kwestia oceny ważności i

6

zakresu obowiązywania decyzji Wojewody K. z dnia 28 grudnia 1998 r.,

wprowadzającej w pkt VIII zakaz lokalizowania zbiorników produktów

ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do ich transportu,

z wyjątkiem zbiorników z płynnym gazem lub olejem opałowym dla potrzeb

lokalnych kotłowni, na obszarze podwyższonej ochrony komunalnych ujęć wód

podziemnych w W., na którym bezspornie przewidywana jest inwestycja objęta

wnioskiem. Stwierdził, że decyzja Wojewody K. została wyeliminowana z obrotu

prawnego przez rozporządzenie nr …/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu

Gospodarki Wodnej w W. z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie ustanowienia strefy

ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I, studni nr II w miejscowości W.

Dla oceny obowiązywania opisanej decyzji Wojewody K. nie ma znaczenia fakt, iż

rozporządzeniem z dnia 8 stycznia 2008 r. nr …/2008 Regionalny Dyrektor Zarządu

Gospodarki Wodnej w W. uchylił własne rozporządzenie z dnia 14 maja 2007 r.

Jeżeli decyzja Wojewody utraciła moc w związku z wejściem w życie

rozporządzenia z dnia 14 maja 2007 r., to późniejsze wyeliminowanie tego

rozporządzenia z obrotu prawnego nie powoduje, że decyzja Wojewody zaczyna

ponownie obowiązywać. Sąd administracyjny podniósł, że o dopuszczalności

realizacji inwestycji na danym terenie decyduje nie tylko raport o oddziaływaniu

przedsięwzięcia na środowisko, ale także uregulowania zawarte w innych

obowiązujących powszechnie aktach prawnych, które w niektórych przypadkach

zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na terenach objętych szczególną ochroną

ze względu na zachowanie jakości zasobów naturalnych środowiska

przyrodniczego. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt … 1621/10,

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od opisanego

wyżej wyroku.

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2010 r., Burmistrz Gminy W. zawiesił z

urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej

inwestycji. W wyniku rozpoznania zażalenia J. K. i K. K. Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2010 r., uchyliło zaskarżone

postanowienie organu I instancji w całości i w to miejsce orzekło o zawieszeniu z

urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej

inwestycji do czasu dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy

7

ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację

przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 15

listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o

udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w

ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazując na

uregulowania tej ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada

2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco

oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z

kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na

środowisko, organ uznał, że skoro planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, dla

którego raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, to do wniosku

o ustalenie warunków zabudowy inwestor obowiązany jest dołączyć decyzję o

środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na niekompletne sformułowanie

postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ I instancji, Kolegium

uchyliło je i w tym zakresie orzekło, iż zawieszenie postępowania następuje do

czasu dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o

środowiskowych uwarunkowaniach. Na powyższe postanowienie J. i K. Koza złożyli

skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., rozpoznając powyższą skargę

podkreślił, iż podstawę zawieszenia postępowania w sprawie stanowił art. 97 § 1

pkt 4 k.p.a. W sprawie za zagadnienie wstępne organy uznały kwestię uzyskania

przez wnioskodawców decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na

realizację planowanego przedsięwzięcia. Sąd pierwszej instancji stanowisko to

zaakceptował i wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt … 642/10, oddalił

skargę. J. K. i K. K. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt …3/10, Wojewódzki Sąd

Administracyjny w K. po rozpoznaniu sprawy ze skarg H. M. i K. K. na

bezczynność Burmistrza Gminy W. w przedmiocie wydania decyzji o

środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zobowiązał

Burmistrza Gminy W. do wydania, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt

administracyjnych niniejszej sprawy organowi wraz z odpisem wyroku ze

stwierdzeniem jego prawomocności, stosownego aktu administracyjnego w sprawie

z wniosku H. M. i K. K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

8

realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że decyzją

ostateczną z dnia 17 listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało ją do ponownego

rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Kolegium została zaskarżona do

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który wyrokiem z dnia 14 kwietnia

2010 r. skargę oddalił. Wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium

Odwoławczego nie zostało wstrzymane ani na podstawie art. 61 § 2, ani na

podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (obecnie jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze

zm. – dalej: „p.p.s.a.”). Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzji organ I instancji podjął czynności i na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. przedłużył

termin rozpatrzenia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter do dnia 23

stycznia 2010 r., a następnie, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r., uchylił

postanowienie z dnia 23 grudnia 2009 r. Organ I instancji nie wydał postanowienia

o zawieszeniu postępowania, które strona mogłaby zaskarżyć, a jedynie w

uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 stycznia 2010 r. wskazał, że przesłanie akt

sprawy w związku ze złożoną skargą strony do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w K. powoduje stan, że sprawa się nie toczy i nie biegną terminy

przewidziane w k.p.a. Po 11 stycznia 2010 r. organ nie podjął już żadnych

czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że zgodnie z art.

61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Oznacza to, iż zaskarżona do sądu administracyjnego ostateczna decyzja podlega

wykonaniu. Okoliczność, że organ, z uwagi na fakt przesłania akt do sądu wraz ze

skargą na decyzję, nie dysponuje aktami nie oznacza, iż nie może podejmować w

sprawie czynności i jej zakończyć. Skoro Burmistrz po przekazaniu sprawy do

ponownego rozpatrzenia nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej

zakończenia, ani też nie wykazał poprzez wydanie stosownego postanowienia, że

sprawa nie może się toczyć, pozostaje on w bezczynności. Wyrokiem z dnia 11

stycznia 2011 r., sygn. akt. … 2211/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił

skargę kasacyjną Burmistrza Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w K. z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt …3/10. W uzasadnieniu

orzeczenia stwierdził, że w sprawie doszło do nieuzasadnionej zwłoki w

9

załatwieniu sprawy spowodowanej przez organ administracyjny. Analiza akt

administracyjnych potwierdza, że organ pozostawał w bezczynności od dnia 11

stycznia 2010 r.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r., Burmistrz Gminy W. na podstawie

art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o

środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia powodów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażaleń H. M. oraz

małżonków K., postanowieniem z dnia 23 maja 2011 r., znak …43/2011, utrzymało

zaskarżone postanowienie w mocy. Na postanowienie to powodowie wnieśli

skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który wyrokiem z dnia 28

grudnia 2011 r., sygn. akt … 449/11, uchylił zaskarżone postanowienie oraz

utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, stwierdzając, że

zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się

wyroku. W uzasadnieniu stwierdzono, że oczekiwanie na przewidywaną zmianę

stanu prawnego, a w rozpoznawanej sprawie na ustanowienie strefy ochronnej

ujęcia wody na terenie miasta W., nie stanowi zagadnienia wstępnego, które

mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji

przedsięwzięcia. O dopuszczalności realizacji inwestycji na danym terenie decyduje

nie tylko raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale także

uregulowania zawarte w innych obowiązujących powszechnie aktach prawnych,

które w niektórych przypadkach zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na

terenach objętych szczególną ochroną ze względu na zachowanie jakości zasobów

naturalnych środowiska przyrodniczego. Uszło jednak uwadze organu,

że uregulowania, o których Sąd mówi, muszą obowiązywać na danym terenie, zaś

w sprawie niniejszej takiego uregulowania jeszcze nie ma, dopiero jego wydanie

i ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym będzie obowiązujące w sprawie.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt … 461/11, Naczelny Sąd

Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. K. i K. K. od wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 listopada 2010 r., sygn.

akt … 642/10 oddalił skargę kasacyjną.

10

Powodowie posiadali środki finansowe na zrealizowanie planowanej

inwestycji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powództwo oceniane na podstawie art.

4171

§ 2 i 3 k.c. nie było zasadne. Powodowie nie wykazali we właściwym

postępowaniu, zgodnie z art. 4171

§ 2 k.c., aby decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia

4 sierpnia 2008 r. była niezgodna z prawem. Nie było bowiem prowadzone

postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji lub postępowanie o

wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 156 i 145 k.p.a.

Prejudykatem stwierdzającym niezgodność z prawem tej decyzji nie jest także

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt …

571/09, ponieważ orzeczeniem tym został jedynie uchylony wyrok Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt … 680/08 oraz

uchylone zostały decyzje: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia

18 września 2008 r., znak …338/08 i Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r.,

znak …5/08 a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Nie została

natomiast stwierdzona nieważność ostatecznej decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r.

Odnośnie do odpowiedzialności za przewlekłe postępowanie administracyjne,

to wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt …3/10, Wojewódzki Sąd

Administracyjny w K. zobowiązał Burmistrza Gminy W. do wydania, w terminie 1

miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych sprawy organowi wraz z

odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, stosownego aktu

administracyjnego w sprawie z wniosku H. M. i K. K. o wydanie decyzji o

środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nadto wniesiona od

powyższego wyroku skarga kasacyjna Burmistrza Gminy W. została oddalona

wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn.

akt … 2211/10. Stwierdzenie bezczynności organu nie przesądza o doznaniu

szkody. Poszkodowany, musi wykazać, stosownie do art. 6 k.c., że szkoda

rzeczywiście zaistniała oraz iż była ona następstwem niewydania decyzji, której

obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, a nadto związek przyczynowy

pomiędzy szkodą, a niewydaniem przez organ odpowiedniej decyzji. Powodowie

nie wykazali wysokości poniesionej przez siebie szkody w postaci utraconych

korzyści. Nie można było jej ustalić na podstawie złożonych przez powodów

11

dokumentów prywatnych. Nie zachodziły także przesłanki uzasadniające

zastosowanie art. 322 k.p.c. Natomiast przeprowadzony na wniosek powodów

dowód z opinii biegłego sądowego na okoliczność ustalenia wysokości szkody z

uwagi na jej mankamenty nie stanowił pełnowartościowego materiału dowodowego.

W tej sytuacji powodowie winni byli złożyć wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii

innego biegłego, a tego nie uczynili. Sąd natomiast nie był obowiązany do działania

w tym zakresie z urzędu. Powodowie szkodę liczą od dnia 15 marca 2008 r.,

podczas gdy z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11

stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2211/10, wynika, że organ pozostawał w

bezczynności począwszy od dnia 11 stycznia 2010 r., zatem utracone korzyści

winny być liczone ewentualnie od dnia 11 stycznia 2010 r. Poza tym wszyscy trzej

powodowie, utracone przez siebie korzyści liczą już od marca 2008 r., mimo że H.

M. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpił dopiero w dniu 22

grudnia 2009 r., a wcześniejszy wniosek z dnia 15 stycznia 2008 r. złożyli tylko J. i

K. małż. K. Poza tym, mimo że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był

złożony w 2008 r., to powodowie załączyli do niego dokumenty, z których część

została wydana w 2004 r. (warunki techniczne wykonania przyłącza wody, warunki

techniczne wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej i odbioru ścieków).

Pochodziły one zatem sprzed kilku lat, licząc od daty złożenia wniosku o ustalenie

warunków zabudowy. Z tej przyczyny wymagały one uaktualnienia, a jeśli

powodowie nie złożyli uaktualnionych dokumentów w chwili złożenia wniosku

w grudniu 2008 r., to ich brak - pomijając stwierdzoną od dnia 11 stycznia 2010 r.

bezczynność organu - musiał opóźnić zgromadzenie wszystkich wymaganych

załączników do wniosku, a tym samym jego merytoryczne rozpoznanie z przyczyn

leżących po stronie powodów.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację

powodów wniesioną przez nich od wyroku Sądu Okręgowego.

Sąd drugiej instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia: art. 233 § 1

i art. 322 k.p.c., art. 217 § 1 i 2 i art. 227 k.p.c. w zw. z art. 233 § 1 i art. 245 k.p.c.

w odniesieniu do oceny raportu biegłego rewidenta z wyceny szkody.

12

Za uzasadniony uznał natomiast zarzut naruszenia art. 227 i art. 232 k.p.c.

Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem przyjął, że w sytuacji, w której opinia

biegłego nie nadawała się do wykorzystania w postępowaniu, to strona powodowa

powinna była złożyć wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego.

W tego typu przypadkach żądanie dodatkowej opinii innego biegłego ma oparcie

w pierwotnym wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego

i dodatkowa inicjatywa stron nie jest konieczna. Okoliczność ta jednak, w ocenie

Sądu Apelacyjnego, nie miała wpływu na wynik postępowania.

Powodowie nie wykazali żadnej z przesłanek odpowiedzialności

odszkodowawczej. W chwili orzekania przez sąd powszechny musi istnieć

ostateczna decyzja, której bezprawność i wadliwość rodziłaby odpowiedzialność

odszkodowawczą strony pozwanej. Tymczasem, jak wynika z wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt … 571/09, decyzja z

dnia 4 sierpnia 2008 r., …5/08 została uchylona. Jedynie w przypadku postępowań

zakończonych decyzją ostateczną możliwym byłoby kierowanie roszczeń opartych

na podstawie art. 4171

§ 2 k.c. Decyzja obowiązuje w obrocie prawnym dopóty,

dopóki nie zostanie wyeliminowana w trybie uregulowanym przepisami prawa. Jeśli

zatem zapadło orzeczenie, które doprowadziło do tego, że w obrocie prawnym nie

funkcjonuje decyzja odmawiająca powodom ustalenia warunków zabudowy, to nie

może ona wywoływać żadnych skutków w aspekcie prawnym jak i faktycznym.

Obecnie postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest

prawomocnie zawieszone. Jeśli zatem prowadzone jest postępowanie w zakresie,

w jakim powodowie domagają się odszkodowania, to nie mogą oni domagać się

naprawienia szkody. Nie zmienia tego argument strony powodowej, że gdyby organ

administracyjny prawidłowo wydał decyzję, tj. w określonym przepisami terminie, to

powodowie prowadziliby już działalność w zamierzonej postaci. Sąd powszechny

nie ma obowiązku ani możliwości przewidywać, że wydana decyzja byłaby zgodna

z żądaniem powodów. Decyzje administracyjne dotyczące warunków zabudowy

oraz o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji przedsięwzięcia nie są

decyzjami uznaniowymi. Inwestor otrzymuje te decyzje, jeśli planowane

przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Jednakże nie jest możliwą do zweryfikowania teza, że realizacja przedmiotowej

13

inwestycji była możliwa, oraz że nieruchomości powodów nie były objęte strefą

ochrony ujęć wody dla W., a więc nie było żadnych formalnych przeszkód, aby

wydać warunki zabudowy. Sąd powszechny nie jest bowiem uprawniony do

stwierdzenia, jakie rozstrzygnięcie powinno zapaść w sprawie, dla której

ustawodawca przewidział drogę administracyjnoprawną.

Natomiast okoliczność, że gdyby nie bezczynność organu administracji,

to powodowie nie musieliby legitymować się dodatkowo tzw. decyzją

środowiskową (z uwagi na zmianę przepisów) nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż

okoliczność co do istnienia i zakresu ochrony ujęć wody jest istotna z punktu

widzenia interesów społeczności lokalnej i tego typu stwierdzenia strony

powodowej nie zasługują na uwzględnienie i ochronę w świetle art. 5 k.c.

Doznanie szkody w postaci utraconych korzyści musi zostać przez

poszkodowanego wykazane z tak dużym prawdopodobieństwem, że uzasadnia ono

w świetle doświadczenia życiowego przyjęcie, że utrata korzyści rzeczywiście by

nastąpiła. W sytuacji, w której nie jest zakończone postępowanie o wydanie

warunków zabudowy, to roszczenia powodów są co najmniej przedwczesne. Nie

wiadomo bowiem, czy powodowie otrzymaliby pozytywną dla nich decyzję nawet

jeszcze przed zmianą przepisów, która to zmiana wprowadzała dodatkowe

obowiązki na inwestorów w postaci warunków środowiskowych.

Nawet jeśli decyzja o odmowie wydania warunków zabudowy była błędna

(a ściślej - jeśli okaże się, że była błędna), to nie oznacza, że automatycznie

roszczenie odszkodowawcze powodów jest uzasadnione. W okresie od

rozpoczęcia inwestycji do jej zakończenia nie jest możliwe uzyskiwanie korzyści

z planowanej działalności. Powodowie nie wskazali nawet, jak długo inwestycja

byłaby realizowana nie tylko w zakresie samej budowy, ale uzyskania wszelkich

pozwoleń, jak i koncesji. Nie można także przyjąć, że decyzja o warunkach

zabudowy gwarantowałaby osiągniecie zysku z inwestycji. Tym samym błędne jest

powoływanie się przez powodów, że już od dnia 15 marca 2008 r. uzyskaliby

jakiekolwiek pożytki z planowanej działalności.

14

Z tych też względów nie można także przyjąć istnienia związku

przyczynowego pomiędzy działaniem (zaniechaniem) strony pozwanej, a szkodą

w postaci nieuzyskanych korzyści.

Powodowie nie wykazali także przewidzianej w art. 4171

§ 2 k.c. przesłanki

odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci stwierdzenia we właściwym

postępowaniu niezgodności ostatecznej decyzji z prawem. W przypadku decyzji

administracyjnych wydanych w postępowaniu administracyjnym właściwym trybem

stwierdzenia niezgodności decyzji ostatecznej z prawem jest postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji lub postępowanie o wznowienie postępowania

administracyjnego. Zasadnie sąd pierwszej uznał, że nie zachodziła żadna

z przesłanek opisanych w art. 145 i 156 k.p.a. Wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., na który powołali się powodowie, nie

stwierdzał nieważności decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r., lecz jedynie ją uchylał, co

powoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy, a przyczyną uchylenia

była konieczność wyjaśnienia problemu obowiązywania stref ochronnych ujęć wody.

Dopóki decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji nie zostanie

przedłożona przez wnioskodawców, to nie jest możliwym wydanie decyzji

o warunkach zabudowy. Gdy decyzja podlegała jedynie kontroli sądu

administracyjnego, wtedy roszczenie odszkodowawcze związane z decyzją

oceniane jest w świetle art. 287 p.p.s.a. Obecnie postępowanie nie zostało

zakończone umorzeniem postępowania, stwierdzeniem nieważności decyzji, czy

ustaleniem prawnej przeszkody uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności aktu.

Treść tego przepisu nie dotyczy zatem sytuacji, w której w wyniku uchylenia decyzji,

organy administracji dalej rozpoznają sprawę merytorycznie. Uchylenie lub zmiana

decyzji w zwykłym trybie instancyjnym nie jest więc podstawą uzasadniającą

odpowiedzialność odszkodowawczą.

Powodowie wykazali natomiast, zgodnie z art. 4171

§ 3 k.c., bezprawność

działania pozwanej Gminy poprzez niewydanie decyzji środowiskowej, co zostało

stwierdzone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 lipca

2010 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r. Nie

przesądza to o zasadności roszczenia powodów choćby z tej przyczyny,

że domagają się oni odszkodowania za utracony przez nich zysk za okres od dnia

15

4 sierpnia 2008 r. do dnia 11 stycznia 2011 r., natomiast z wyżej wymienionych

orzeczeń wynika, że bezczynność organu została ustalona od daty 11 stycznia

2010 r. Oznacza to, że teoretycznie powodowie mogliby kierować do strony

pozwanej roszczenia wyłącznie za okres od dnia 12 stycznia 2010 r. do dnia

11 stycznia 2011 r. Biorąc jednak pod uwagę cały proces inwestycyjny - nie tylko

budowlany, ale również związany z uzyskaniem stosowanych decyzji

administracyjnych (pozwolenia na budowę itd.) oraz pozwoleń i koncesji – w ocenie

Sądu przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego nie jest możliwe, aby

powodowie rozpoczęliby w tym okresie działalność i uzyskali dochody. Nadto

przedstawiony przez nich materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia,

że jakikolwiek zysk od chwili uzyskania takiej decyzji środowiskowej do dnia

11 stycznia 2011 r. powodowie by uzyskali. W tym zaś zakresie ciężar dowodu

spoczywał na powodach.

Obecnie w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej wydano decyzję

negatywną tzn. niekorzystną dla powodów. Mimo że decyzja ta została przez nich

zaskarżona to nie można przyjąć w tych okolicznościach i toczącego się

postępowania administracyjnego, aby mogli oni domagać się odszkodowania na

wskazanej przez siebie podstawie prawnej. Chociaż decyzja tego rodzaju jest

pierwszym etapem realizacji inwestycji, to ma ona jedynie wstępny charakter,

określający w sposób ogólny warunki realizacji inwestycji. Decyzja taka nie

przesądza zatem o wystąpieniu u powodów szkody. Decyzje administracyjne

wydawane w związku z zawieszeniem postępowania, które zostały następnie

uchylone nie dają podstaw do stwierdzenia, że wykazana została ich niezgodność

z prawem w rozumieniu przepisu art. 4171

§ 3 k.c. Nie można również przyjąć,

że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem wydania decyzji w okresie od

dnia 12 stycznia 2010 r. do dnia 11 stycznia 2011 r., a uszczerbkiem majątkowym

powodów.

Sąd drugiej instancji wyłączył także możliwość przyjęcia odpowiedzialności

odszkodowawczej pozwanej Gminy na podstawie art. 417 k.c., który mógłby mieć

zastosowanie jedynie w sytuacji, w której ze względu na brak procedury

umożliwiającej uzyskanie prejudykatu, o którym mowa w art. 4171

§ 2 k.c., nie

możnaby ustalić tej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej.

16

Sąd drugiej instancji oddalił wnioski zgłoszone na etapie postępowania

apelacyjnego o przeprowadzenie dowodów: z opinii biegłego o specjalności

księgowość, rachunkowość, finanse, ekonomia, specjalizacja wycena

przedsiębiorstw, na okoliczność poniesienia przez powodów szkody oraz jej

wysokości, z odwołania od decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia 9 maja 2013 r.

o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji

przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw, kopii pisma J. G. z dnia 29

lipca 2013 r. do Prokuratury Rejonowej w W. wraz z załącznikiem w postaci kopii

zawiadomienia z dnia 10 lipca 2013 r. Stowarzyszenia „W.- stop Podziałom” oraz

kopii pisma Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 23 sierpnia 2013 r. do Prokuratora

Rejonowego w W.

Wyrok Sądu Apelacyjnego został zaskarżony w całości przez powodów J. K.

i K. K. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c. zarzucili

naruszenie:

- art. 4171

§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji

RP w zw. z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i

c) p.p.s.a.;

- art. 4171

§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji

RP;

- art. 4171

§ 2 i 3 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z art. 361 § 1 i 2 k.c. w zw.

z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;

- art. 4171

§ 3 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z art. 361 § 1 i 2 k.c. w zw. z art.

45 ust. 1 Konstytucji RP;

- art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji

RP w zw. z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1) i

c) p.p.s.a.;

- art. 5 k.c. w zw. z art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 4171

§ 2 i 3 k.c..

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c.) zarzucili

naruszenie:

17

- art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 286 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art.

391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.;

- art. 385 k.p.c. w zw. z art. 227 i 232 k.p.c. oraz art. 322 k.p.c. w zw. z art.

391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 4171

§ 2 i 3 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z art. 361

§ 1 i 2 k.c.;

- art. 227 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c. w zw.

z art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 244 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.

w zw. z art. 381 k.p.c. w zw. z art. 382 k.p.c.;

- art. 378 § 1 k.p.c. w zw. z art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.;

- art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.

Ponadto powodowie zawarli w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie na

podstawie art. 380 k.p.c. postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia 5 listopada

2013 r. oddalającego ich wnioski dowodowe zgłoszone w apelacji. Skarżący

wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, ewentualnie o jego uchylenie i

zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie w stosunku do nich

powództwa. Po wniesieniu skargi kasacyjnej zmarł powód K. K. Postępowanie

kasacyjnej, zawieszone z tej przyczyny, zostało podjęte z udziałem J. K. i A. K. jako

spadkobierców zmarłego powoda.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zakończona wyrokiem zaskarżonym skargą kasacyjną sprawa dotyczyła

odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej Gminy spowodowanej wydaniem

niezgodnej z prawem decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r. oraz

przewlekłością postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza

Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji

planowanego przez powodów przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 4171

§ 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie

ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym

postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią

inaczej. Z powyższego przepisu wynika, że wykazanie bezprawności działania

18

w postaci wydania decyzji niezgodnej z prawem ma charakter formalny. Sąd

rozpoznający powództwo odszkodowawcze nie może jej ustalić samodzielnie, lecz

musi dysponować prejudykatem stwierdzającym, że ostateczna decyzja, która

zdaniem strony powodowej, była źródłem szkody, była niezgodna z prawem. Takim

prejudykatem jest stwierdzenie na podstawie przepisów k.p.a., że ostateczna

decyzja administracyjna jest nieważna (art. 156 § 1 k.p.a.), stwierdzenie na

podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. wydania zaskarżonej decyzji

z naruszeniem prawa oraz w razie stwierdzenia naruszeń prawa dających

podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na

podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wymienione wyżej przyczyny skutkujące

stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji, stwierdzeniem wydania decyzji

ostatecznej z naruszeniem prawa lub wznowieniem postępowania nie wyznaczają

zamkniętego katalogu przyczyn warunkujących uznania ostatecznej decyzji

administracyjnej za niezgodną z prawem. Nie wynika to bowiem z żadnego

przepisu, który ograniczałby uznanie za niezgodnej z prawem w rozumieniu art.

4171

§ 2 k.c. tylko takiej decyzji administracyjnej, w stosunku do której zachodziłaby

jedna z przyczyn kwalifikowanych naruszeń prawa określonych w przepisach k.p.a.

uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, stwierdzenie

wydania jej z naruszeniem prawa lub uzasadniających wznowienie postępowania

zakończonego taką decyzją. Nie ma również przepisu, który pozwalałby na swego

rodzaju wartościowanie wagi stwierdzonych uchybień przez sąd powszechny

rozpoznający powództwo odszkodowawcze. Przez niezgodność z prawem

ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 4171

§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust.

Konstytucji RP, należy więc rozumieć sprzeczność jej z przepisami, zgodnie

z konstytucyjnym ujęciem jego źródeł. Taka wykładnia uzasadniona jest także tym,

że w stosunku do ostatecznej decyzji administracyjnej nie zachodzą tego rodzaju

przesłanki, które w orzecznictwie ze względu na specyfikę władzy sędziowskiej

przesądziły o przyjęciu autonomicznego pojęcia bezprawności judykacyjnej

w odniesieniu do prawomocnych orzeczeń niezgodnych z prawem.

W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma jednak innych przyczyn,

które pozwalałyby na uzyskanie w ramach postępowania uregulowanego tym

aktem prawnym prejudykatu stwierdzającego, że ostateczna decyzja

19

administracyjna jest niezgodna z prawem z innych, niż wcześniej wymienionych,

przyczyn. W konsekwencji sąd w sprawie odszkodowawczej nie może stwierdzić

z powodu braku odpowiedniego prejudykatu, że ostateczna decyzja

administracyjna jest niezgodna z prawem z innych przyczyn niż poza określonymi

w k.p.a. uchybieniami o charakterze kwalifikowanym. Nie dotyczy to jednak sytuacji,

w której ostateczna decyzja administracyjna jest poddana kontroli sądu

administracyjnego w ramach środków uregulowanych w Prawie o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy

administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach

której orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 145

§ 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla

decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie

prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik spawy, b) naruszenie prawa

dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów

postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza

nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą

przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, 3) stwierdza

wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą

przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Z cytowanego przepisu

wynika, że przyczyną uzasadniającą uwzględnienie przez sąd administracyjny

skargi na decyzję są wszystkie przesłanki określone w k.p.a., które skutkują

stwierdzeniem nieważności decyzji, stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem

prawa lub wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), pkt 2 i 3),

a ponadto dodatkowe przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c).

W każdym z tych przypadków wyrok sądu administracyjnego stanowi właściwy

prejudykat w rozumieniu art. 4171

§ 2 k.c. stwierdzający, że ostateczna decyzja

administracyjna jest niezgodna z prawem. Dodać jednak trzeba, że samo uzyskanie

prejudykatu w postaci wyroku sądu administracyjnego nie przesądza automatycznie

o tym, że pomiędzy stwierdzoną bezprawnością a szkodą w określonej postaci

zachodzi związek przyczynowy. Nierzadko bowiem przyczyną uchylenia

ostatecznej decyzji są tylko względy formalne, gdy jednocześnie decyzja zawierała

20

– o czym przesądzi ostateczny wynik postępowania administracyjnego –

prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie.

Wbrew też stanowisku Sądu drugiej instancji, w razie wydania przez sąd

administracyjny orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uchylającego

zaskarżoną decyzję nie można zawężać odpowiedzialności odszkodowawczej za

szkodę wyrządzoną wydaniem tej decyzji jedynie do przypadku określonego w art.

287 pkt 1 p.p.s.a. Wykładnia tego przepisu budzi w orzecznictwie oraz

piśmiennictwie prawniczym wątpliwości. W ocenie Sądu Najwyższego, w składzie

rozpoznającym skargę, przepis ten doprecyzuje przesłanki odpowiedzialności

odszkodowawczej przewidziane w art. 4171

k.c. w specyficznym przypadku w nim

uregulowanym, tj. gdy sąd administracyjny uchyli zaskarżoną decyzję, a organ

prowadzący postępowanie ponownie umorzy postępowanie. Uwzględniając

powyższe uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 4171

§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust.

1 i 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.

145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie

niewłaściwe zastosowanie przez Sąd Apelacyjny polegające na przyjęciu, że nie

stanowi stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem

ostatecznej decyzji administracyjnej jej uchylenie przez sąd administracyjny z uwagi

na jej sprzeczność z prawem.

Według art. 4171

§ 2 k.c., uzyskanie prejudykatu we właściwym

postępowaniu stwierdzającego wydanie ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem

jest warunkiem koniecznym do przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej za

szkodę spowodowaną wydaniem takiej decyzji. Wbrew zatem zarzutowi skargi

naruszenia art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1

Konstytucji RP w zw. z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.

1 i c) p.p.s.a., nie można przyjąć, aby w przypadku, gdy brak jest takiego

prejudykatu odpowiedzialność odszkodowawczą za wydanie decyzji ostatecznej

można było konstruować na podstawie art. 417 k.c. Inną natomiast kwestią jest to,

czy art. 4171

§ 2 k.c. reguluje w sposób kompleksowy odpowiedzialność za

wydanie niezgodnej z prawem każdej, także więc nieostatecznej decyzji

administracyjnej, czy też określa jedynie przesłanki odpowiedzialności za wydanie

niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej i tym samym nie wyłącza

21

zastosowania art. 417 k.c. do oceny odpowiedzialności odszkodowawczej za

szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnej z prawem decyzji nieostatecznej.

Odnośnie do przedstawionego wyżej zagadnienia przeważa w orzecznictwie i

piśmiennictwie stanowisko, do którego przychyla się także Sąd Najwyższy w

obecnym składzie, że art. 4171

§ 2 k.c. dotyczy jedynie zasad odpowiedzialności

odszkodowawczej za wydanie decyzji ostatecznych niezgodnych z prawem,

natomiast nie odnosi się on do zasad odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną

decyzjami nieostatecznymi. Zatem do oceny takiej odpowiedzialności może mieć

zastosowanie art. 417 k.c. (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8

marca 2012 r., III CSK 219/11, OSNC-ZD 2012, nr 3, poz. 66).

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 4171

§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2

w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji

niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że niezbędną

przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wydania przez organ

władzy publicznej niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej jest jej

występowanie w obrocie prawnym w chwili orzekania przez sąd powszechny.

Uchylenie przez sąd administracyjny niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji

administracyjnej, czy też uchylenie jej w ramach procedury uregulowanej

przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, może mieć wpływ na zakres

odpowiedzialności odszkodowawczej, gdyż usunięcie niezgodnej z prawem decyzji

administracyjnej pozwala na wydanie nowej decyzji zgodnej z prawem. Samo

uchylenie niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej nie osuwa jednak zawsze

wszystkich negatywnych konsekwencji, jakie wcześniej spowodowała ta decyzja.

Błędnie więc przyjął Sąd Apelacyjny, że samo uchylenie decyzji Burmistrza Gminy

W. z dnia 4 sierpnia 2008 r. wyłączało możliwość dochodzenia przez powodów

roszczenia odszkodowawczego w związku ze szkodą wyrządzoną tą decyzją w

okresie pozostawania jej w obrocie prawnym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 5 k.c. w zw. z art. 417 § 1 k.c. w zw.

z art. 4171

§ 2 i 3 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe

zastosowanie i oddalenie roszczeń powodów jako niezasługujących na

uwzględnienie i ochronę w świetle art. 5 k.c. w sytuacji, w której powództwo

przeciwko pozwanej oparte było na przepisach regulujących odpowiedzialność

22

odszkodowawczą za bezprawne działanie administracji publicznej, zaś powodowie

powoływali się na fakt, że gdyby nie zmiana stanu prawnego, która nastąpiła na

mocy ustawy z dnia 10 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko, nie mieliby obowiązku uzyskania decyzji

o uwarunkowaniach środowiskowych, co Sąd Apelacyjny - działając z urzędu -

uznał za nadużycie prawa podmiotowego, podczas gdy w razie dochodzenia

roszczeń przeciwko pozwanej, tj. jednostce samorządu terytorialnego, która

zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, działa „na podstawie i w granicach prawa”, nie jest

możliwe powołanie się przez tę jednostkę na nadużycie przez powodów prawa

podmiotowego i w rezultacie nie jest możliwe oddalenie z tego powodu powództwa,

czy też nawet uznanie którejkolwiek z przesłanek odpowiedzialności

odszkodowawczej pozwanej za niespełnioną, zwłaszcza, że przed wejściem

w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie organy

administracyjne nie mogły - działając zgodnie z prawem - wydać negatywnej dla

powodów decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na zasady współżycia

społecznego. Podniesiony zarzut nie jest uzasadniony dlatego, że oddalenie

powództwa nie nastąpiło na podstawie art. 5 k.c., lecz z tej przyczyny, że –

w ocenie Sądu drugiej instancji – powodowie nie wykazali przesłanek

odpowiedzialności odszkodowawczej. Z tej przyczyny, że w sprawie nie zostały

wykazane w ogóle przesłanki odpowiedzialności pozwanej zastosowanie art. 5 k.c.

było bezprzedmiotowe. Tylko więc ubocznie można dodać, że powodowie nietrafnie

zakwestionowali, że w sprawie co do zasady niedopuszczalna była możliwość

oceny dochodzonego powództwa na podstawie art. 5 k.c. W orzecznictwie Sądu

Najwyższego (por. uchwała z dnia 20 kwietnia 1962 r., 4 CO 9/62, OSNC 1963,

nr 1, poz. 7 oraz wyroki z dnia 16 marca 2012 r., IV CSK 322/11, nie publ. i z dnia

16 stycznia 2014 r., IV CSK 196/13, nie publ.) wyjaśniono, że treść art. 5 k.c. nie

daje podstaw do czynienia jakichkolwiek wyłączeń w zakresie zastosowania

zawartej w nim normy, która powinna być wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu

każdej sprawy. Zasady współżycia społecznego powinny być bowiem traktowane

jako immanentny czynnik wszelkiego zachowania się (uzasadnienie uchwały składu

23

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 1971 r., III CZP 87/90,

OSNCP 1972, nr 3, poz. 42).

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów

postępowania: art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 286 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw.

z art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., art. 385

k.p.c. w zw. z art. 227 i 232 k.p.c. oraz art. 322 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.

w zw. z art. 4171

§ 2 i 3 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z art. 361 § 1 i 2 k.c. oraz art.

227 w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.

w zw. z art. 381 i art. 382 k.p.c. oraz art. 328 § 2 w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.,

zasadnie podniesiono, że stanowisko Sądu drugiej instancji – który z jednej strony

uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów

postępowania polegającego na nieprzeprowadzeniu w sprawie dowodu z opinii

biegłego na okoliczność ustalenia wysokości szkody doznanej przez powodów

w sytuacji, w której przeprowadzony dowód z opinii biegłego okazał się wadliwy

i z tej przyczyny nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sprawy, a z drugiej strony uznał,

że uchybienie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a zarazem przyjął,

w innym miejscu uzasadnienia, że powodowie nie wykazali, zgodnie z ciężarem

dowodu, wysokości szkody – było niekonsekwentne. Stanowisko Sądu

Apelacyjnego, jak można wnioskować z lektury uzasadnienia, wynikało stąd,

że powodowie dochodzący naprawienia szkody w postaci utraconych zysków

z planowanej działalności gospodarczej nie przedstawili podstawowych faktów,

które by uprawdopodobniały wysoki stopień prawdopodobieństwa doznania szkody

w postaci utraconych korzyści w okresie objętym powództwem. W szczególności,

konstruując dochodzone roszczenie, powodowie pominęli uwzględnienie takich

okoliczności jak czas trwania postępowań o uzyskanie innych, niezbędnych decyzji

administracyjnych np. pozwolenia na budowę, umożliwiających rozpoczęcie

i zakończenie inwestycji w postaci budowy stacji paliwowej, konieczność uzyskania

niezbędnych koncesji umożliwiających prowadzenie planowanej działalności

gospodarczej, jak również czas niezbędny do wybudowania stacji. W tej sytuacji,

w ocenie Sądu drugiej instancji, który odwołał się do zasad doświadczenia

życiowego, niemożliwym było, aby powodowie w czasie określonym w pozwie mogli

uzyskiwać dochody ze stacji paliwowej. Z tej przyczyny Sąd drugiej instancji uznał,

24

że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wysokości szkody

było zbędne. Sąd drugiej instancji pominął jednak, że wskazane przez niego

okoliczności niezbędne do wykazania wysokiego stopnia prawdopodobieństwa

doznania szkody w postaci utraconych korzyści zostały zauważone i poddane

analizie w opinii biegłego przeprowadzonej w sprawie. Skoro więc przeprowadzony

dowód z opinii biegłego – który bezpośrednio odnosił się do tych okoliczności -

okazał się nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sprawy z powodu stwierdzonych wad,

to błędne było stanowisko Sądu drugiej instancji, że przeprowadzenie dowodu

z opinii biegłego na okoliczność wysokości szkody było zbędne, z tej przyczyny,

iż powodowie nie udowodnili okoliczności uprawdopodobniających poniesienie

przez nich szkody.

Mimo stwierdzonych wyżej uchybień przepisom prawa materialnego

i procesowego nie było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż

zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art.

39814

k.p.c.) a przy tym nie zachodziła potrzeba uzupełnienia ustaleń faktycznych

odnoszących się do wysokości poniesionej przez powodów szkody.

Odnośnie do odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej za szkodę

wyrządzoną wydaniem przez Burmistrza Gminy W. decyzji z dnia 4 sierpnia 2008

r., Sąd drugiej instancji nie nadał żadnego znaczenia prawnego temu, że decyzja ta

została wydana we wskazanej wyżej dacie, a stała się ostateczna dopiero z chwilą

wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 18 września

2008 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy W. Z

powyższego wynika, że do dnia 4 sierpnia 2008 r. w ogóle nie było decyzji w

przedmiocie wniosku powodów o wydanie warunków zabudowy. Przyjęta przez

powodów w pozwie konstrukcja roszczenia odszkodowawczego za szkodę

wyrządzoną wydaniem decyzji przez Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r.

w okresie od dnia 15 marca 2008 r., tj. po upływie 35 dni od dnia złożenia wniosku

o wydanie warunków zabudowy, do dnia wydania decyzji w istocie nie dotyczy

odpowiedzialności za szkodę spowodowaną wydaniem niezgodnej z prawem

ostatecznej decyzji, lecz odpowiedzialności za wydanie decyzji z przekroczeniem

terminu przewidzianego w art. 35 § 2 k.p.a. Nie jest to więc odpowiedzialność

odszkodowawcza, do której mógłby mieć zastosowanie art. 4171

§ 2 k.c., lecz

25

odpowiedzialność za przewlekłe prowadzenie postępowania, do której ma

zastosowanie art. 4171

§ 3 k.c. Powodowie nie legitymowali się jednak

przewidzianym w tym przepisie prejudykatem wydanym we właściwym

postępowaniu - czy to w ramach kontroli administracyjnoprawnej na podstawie

przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czy też w postępowaniu

sądowo-administracyjnym , stwierdzającym przewlekłe prowadzenie w tym okresie

przez Burmistrza Gminy W. postępowania o wydanie warunków zabudowy. Z tej

tylko przyczyny za ten okres czasu powództwo było bezzasadne.

W okresie od dnia wydania decyzji przez Burmistrza Gminy W. do dnia 18

września 2008 r. nie miała ona charakteru ostatecznej. Z tej przyczyny nie można

przyjąć, aby za ten okres czasu wchodziła w rachubę odpowiedzialność za szkodę

wyrządzoną przez tę decyzją jako ostatecznej. Nie było też podstaw do

uwzględnienia powództwa odszkodowawczego na podstawie art. 4171

§ 2 k.c.

w związku z wydaniem przez Burmistrza Gminy W. decyzji z dnia 4 sierpnia 2008

r. także za dalszy okres czasu - od dnia 18 września 2008 r. do dnia 30 czerwca

2011 r., bowiem ewentualna szkoda wyrządzona powodom w tym okresie nie była

konsekwencją wydania wymienionej decyzji, lecz następstwem ostatecznej decyzji

Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2008 r.

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2013 r., V CSK 67/13 (OSNC

2014, nr 9, poz. 94) przyjęto, że za szkodę wyrządzoną wydaniem przez

samorządowe kolegium odwoławcze decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu

gminy odmawiającej zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych

odpowiedzialność na podstawie art. 4171

§ 2 k.c. ponosi Skarb Państwa. Mimo że

wymieniony wyrok odnosi się do zasad odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną

decyzją administracyjną dotyczącą wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, to

argumentacja w nim zawarta ma odpowiednie zastosowanie także w odniesieniu do

decyzji Burmistrza Gminy W. odmawiającej powodom wydania warunków

zabudowy. W powołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził,

że odpowiedzialność odszkodowawcza przewidziana w art. 4171

§ 2 k.c. wiąże się

z decyzjami ostatecznymi, czyli takimi, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art.

16 § 1 k.p.a.). Jeżeli decyzja stała się ostateczna dopiero z chwilą wydania przez

26

samorządowe kolegium odwoławcze decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną

decyzję, to gmina nie może ponosić odpowiedzialności za skutki decyzji wydanej

przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa. Stanowisko to, które podziela

skład rozpoznający skargę, zostało także przyjęte w wyroku Sądu Najwyższego

z dnia 28 listopada 2014 r., I CSK 735/13 (nie publ.). Samorządowe kolegia

odwoławcze są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego

organami wyższego stopnia, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 18

pkt 1 k.p.a.). Wyposażone są one w uprawnienia kasatoryjne i reformatoryjne.

Przedmiotem ich badania, zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., jest nie tylko to, czy decyzja

organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu prowadzonym zgodnie

z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz także ocena jej

prawidłowości z punktu widzenia prawa materialnego. Ze względu na powyższe

zasady pozwana Gmina nie może ponosić odpowiedzialności za skutki

spowodowane wydaniem w dniu 18 września 2008 r. ostatecznej decyzji

Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która – co wynika z wyroków sądów

administracyjnych - bezzasadnie utrzymywała w mocy nieostateczną decyzję

Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r.

Powyższe rozważania uzasadniają wniosek, że w związku z wydaniem

nieostatecznej decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r. przez Burmistrza Gminy W. mogła

co najwyżej być rozważana odpowiedzialność odszkodowawcza pozwanej Gminy

na podstawie art. 417 k.c. Taka odpowiedzialność jednak nie wchodziła w rachubę

z tej przyczyny, że mimo iż obiektywnie decyzja ta była niezgodna z prawem – o

czym przesądził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010

r. – to do chwili wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

utrzymującej tę decyzję w mocy, nie zmieniała ona ani pozytywnie, ani negatywnie

sytuacji prawnej powodów. Niezależnie bowiem od treści tej decyzji mogła ona

wywołać skutki prawne z chwilą uzyskania charakteru ostatecznej (art. 16 k.p.a.).

Dopiero wówczas powodowie mogliby legitymować się nią w innych

postępowaniach związanych z planowaną przez nich inwestycją. Negatywne dla

powodów skutki prawne w postaci nieuzyskania decyzji określającej warunki

zabudowy nastąpiły więc dopiero z chwilą wydania decyzji przez Samorządowe

Kolegium Odwoławcze. Także negatywne konsekwencje, które powodowie wiążą z

27

wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o

środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) nastąpiły dopiero

po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skoro ustawa ta

weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r.

Z tych przyczyn w sprawie nie zachodziła konieczność badania dalszych

przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci szkody i związku

przyczynowego w odniesieniu do roszczenia dochodzonego przez powodów

w związku ze szkodą wyrządzoną, ich zdaniem, wydaniem decyzji przez

Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r. W związku z tym bezprzedmiotowy

był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 4171

§ 2 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z

art. 361 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zmierzający do

zakwestionowania zasadności stanowiska Sądu drugiej instancji, że brak było

związku przyczynowego pomiędzy wydaniem tej decyzji a szkodą poniesioną przez

powodów.

Odnośnie do rozstrzygnięcia dotyczącego odpowiedzialności pozwanej na

podstawie art. 4171

§ 3 k.c. w związku ze stwierdzoną przewlekłością postępowania

o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia

planowanego przez powodów, to sam fakt uzyskania prejudykatów w postaci

wyroków sądów administracyjnych stwierdzających przewlekłość tego

postępowania w okresie od dnia 11 stycznia 2010 r. do dnia 11 stycznia 2011 r. nie

przesądza – jak trafnie przyjął Sąd Apelacyjny - o zasadności powództwa.

Wprawdzie z treści art. 4171

§ 3 k.c. nie wynika, aby warunkiem dochodzenia

roszczenia na tej podstawie prawnej było wcześniejsze zakończenie postępowania

administracyjnego, którego przewlekłość prowadzenia stwierdzono, jednakże

przepis ten nie uchyla konieczności wykazania pozostałych przesłanek

odpowiedzialności odszkodowawczej wynikających z art. 361 § 1 i 2 k.c. w postaci

szkody i adekwatnego związku przyczynowego (por. wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 6 lutego 2009 r., IV CSK 403/08 (nie publ.). Z tej przyczyny skoro

powodowie swoją szkodę upatrują w utraconych zyskach z prowadzenia stacji paliw,

to ich twierdzenie o doznaniu tego rodzaju szkody opiera się na założeniu,

że organy administracyjne, postępując zgodnie z prawem, powinny wydać

28

pozytywną dla powodów decyzję środowiskową, jak również o warunkach

zabudowy. Dopiero wówczas bowiem powodowie mogliby, oczywiście po

spełnieniu dodatkowych warunków, wybudować planowaną stację paliw i osiągać

z niej dochody. Tylko przy takim założeniu można ustalić istnienie adekwatnego

związku przyczynowego pomiędzy przewlekłością postępowania administracyjnego,

a szkodą wyrządzoną powodom w postaci utraconych zysków z prowadzenia stacji

paliw. Zasadnie jednak przyjął Sąd Apelacyjny, że ze względu na ograniczony

zakres kognicji sądów powszechnych, nieobejmującej spraw należących do drogi

administracyjnej, nie mógł Sąd antycypować, jakiej treści decyzje powinny zostać

wydane przez organy administracyjne w obu toczących się nadal postępowaniach

administracyjnych – o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

planowanego przedsięwzięcia i o warunkach zabudowy. Z tej przyczyny aż do

czasu zakończenia tych postępowań nie można ustalić, czy zachodzi adekwatny

związek przyczynowy pomiędzy stwierdzoną przewlekłością postępowania

w sprawie wydania warunków środowiskowych a szkodą powodów oraz czy

powodowie w ogóle – co do zasady – mogli doznać szkody w postaci utraconych

zysków z planowanej przez nich stacji paliw. Ostatecznie trafnie więc przyjął Sąd

drugiej instancji, że powództwo w omawianym zakresie było przedwczesne. Zarzut

naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego był więc niezasadny.

Ze względu na powyższą ocenę bezprzedmiotowe były pozostałe zarzuty

procesowe kwestionujące zasadność pominięcia przeprowadzenia przez Sąd

drugiej instancji części dowodów, które - w świetle przedstawionej wyżej oceny

materialnoprawnej – nie zmierzały do wykazania okoliczności istotnych dla

rozstrzygnięcia sprawy. Istotnego wpływu na wynik sprawy nie miały także

ewentualne uchybienia polegające na nieustosunkowaniu się przez Sąd drugiej

instancji do wszystkich zarzutów apelacji. W szczególności w świetle przyjętej przez

Sąd Najwyższy wykładni art. 4171

§ 2 k.c. dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało

znaczenia nieustosunkowanie się Sądu drugiej instancji do zarzutu niezgodności

art. 287 p.p.s.a. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wniosku skarżących o

zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Bez znaczenia

dla wyniku sprawy pozostają także ewentualne niedostatki w zakresie

ustosunkowania się Sądu Apelacyjnego do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej

29

instancji art. 328 § 2 k.p.c. W obecnym kształcie postępowanie apelacyjne, jak to

wyjaśniono w uchwale – zasadzie prawnej – składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 31 stycznia 2008 r., III CZP 49/07 (OSNC 2008, nr 6, poz. 55),

ma charakter nie tylko kontrolny, ale merytoryczny polegający nie tylko na

rozpoznaniu zarzutów apelacji, ale sprawy w granicach zaskarżenia. Istotne jest

więc, aby ewentualne niedostatki w uzasadnieniu wyroku zaskarżonego apelacją

zostały uzupełnione przez sąd drugiej instancji w stopniu wystarczającym do

dokonania kontroli w razie wniesienia skargi kasacyjnej.

Z tych względów na podstawie art. 39814

k.p.c. oddalono skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania – wywołanego niewątpliwie niezgodnymi z prawem

aktami administracyjnymi i przewlekłością postępowania administracyjnego –

orzeczono na podstawie art. 102 k.p.c. w zw. z art. 391 i art. 39821

k.p.c.