V CSK 189/14

Sygn. akt V CSK 189/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 23 stycznia 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

SSN Józef Frąckowiak

SSA Jacek Grela (sprawozdawca)

Protokolant Izabella Janke

w sprawie z powództwa Gminy Z.

przeciwko K. R.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 23 stycznia 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Okręgowego

w G.

z dnia 21 listopada 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego

rozpoznania Sądowi Okręgowemu w G., pozostawiając temu

Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Powódka Gmina Z. domagała się od pozwanego K. R. zasądzenia kwoty

69.906,81 zł z ustawowymi odsetkami od poszczególnych kwot opisanych w pozwie,

a także zwrotu kosztów procesu. Uzasadniając żądanie wskazała, że pozwany w

kadencji obejmującej okres od 12 listopada 2006 r. do 12 listopada 2010 r., był

radnym Rady Miejskiej w Z. Mandat ten wygasł z mocy prawa, a przyczyną

wygaśnięcia była utrata prawa wybieralności, na skutek skazania pozwanego za

przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W ocenie powódki,

pomimo braku wymaganej uchwały, do wygaśnięcia mandatu pozwanego doszło w

dniu 15 lutego 2008 r., tj. z dniem uprawomocnienia się wyroku skazującego.

Zatajenie przez pozwanego faktu popełnienia dwóch przestępstw z winy umyślnej,

nie mieściło się w kategoriach postępowania uczciwego, uwzględniającego dobro

gminnej wspólnoty samorządowej, a do czego ten zobowiązał się składając

ślubowanie. Z tych względów, niedokonanie zwrotu niesłusznie pobranych diet

przez pozwanego naruszało zasady współżycia społecznego i sankcjonowało

sytuację, w której doszło do wykorzystania prawa do diety w sposób niezgodny z jej

przeznaczeniem.

Nakazem zapłaty z dnia 5 września 2011 r., wydanym w postępowaniu

upominawczym, Sąd Rejonowy w Z. uwzględnił w całości żądanie pozwu oraz

orzekł o kosztach procesu.

Pozwany wniósł sprzeciw od tego nakazu, zaskarżając go w całości

i domagając się oddalenia powództwa i zasądzenia kosztów procesu. Uzasadniając

swoje stanowisko podniósł, że w okresie sprawowania mandatu wykonywał

obowiązki wchodzące w zakres wykonywanej funkcji. Wobec tego istniała podstawa

do naliczania i wypłaty diety, a jego działania nie były sprzeczne z obowiązkami

radnego i dobrem gminy. Podniósł, że w okresie trwania kadencji, nie został

przeszkolony w zakresie swoich obowiązków, w tym również o formie czy też

podstawie prawnej informowania o fakcie skazania za popełnienie przestępstwa

umyślnego. Pomimo, iż sprawa, w związku z którą został skazany prawomocnym

wyrokiem sądowym była sprawą znaną medialnie, Rada Miejska w Z. nie podjęła

uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu. Wobec braku takiej uchwały,

3

mandat radnego był skuteczny do dnia zakończenia kadencji. W tej sytuacji

pobierane przez niego diety nie były ani nielegalne, ani nie stanowiły nienależnego

świadczenia.

Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2013 r., Sąd Rejonowy w Z. zasądził od

pozwanego na rzecz powódki kwotę 60 332,17 zł z odpowiednio określonymi

odsetkami ustawowymi, a w pozostałym zakresie powództwo oddalił, uznając

za zasadny w części podniesiony zarzut przedawnienia.

Sąd a quo ustalił m.in., że pozwany K. R. był radnym Rady Miejskiej w Z., w

kadencji obejmującej okres od 12 listopada 2006 r. do 12 listopada 2010 r. Jeszcze

jako kandydat na radnego, zgodnie z wymogami określonymi przez Państwową

Komisję Wyborczą, złożył, w dniu 5 października 2006 r., oświadczenie o wyrażeniu

zgody na kandydowanie na radnego. Formularz tego oświadczenia zawierał treść, z

której wynikało, że kandydat posiada prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze)

do Rady, określone w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad

gmin, rad powiatów i sejmików województw. Oświadczenie to zawierało również

objaśnienie, z którego wynikało m.in., że „posiadanie prawa wybieralności oznacza,

iż kandydat (...) nie był karany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia

publicznego”.

W okresie wykonywania mandatu radnego, pozwany został skazany za

popełnienie przestępstwa z art. 233 § 1 k.k. oraz z art. 271 § 1 k.k., które to

czyny są przestępstwami umyślnymi ściganymi z oskarżenia publicznego.

Wyrok uprawomocnił się 15 lutego 2008 r. Z tym dniem pozwany utracił prawo

wybieralności, co skutkowało wygaśnięciem mandatu radnego. O fakcie tym,

pozwany nie poinformował Rady Miejskiej w Z., a Rada nie powzięła tej informacji z

innego źródła. Z tych też przyczyn, Rada Miejska w Z. w okresie kadencji od 2006 r.

do 2010 r. nie stwierdziła w drodze uchwały wygaśnięcia wykonywanego przez

pozwanego mandatu radnego z powodu utraty przez niego prawa wybieralności.

Pozwany, pomimo uprawomocnienia się wyroku karnego, wykonywał dalej

mandat. Uczestniczył we wszystkich sesjach Rady Miasta, opiniując i biorąc udział

w głosowaniach. Był członkiem wielu komisji. Ponadto, niejednokrotnie był

członkiem grupy radnych przygotowujących projekty uchwał i autorem wielu

4

wniosków. Mandat pozwanego wygasł wraz z upływem kadencji, na którą został

wybrany. Pozwany przez cały okres kadencji 2006-2010 pobierał diety.

Powódka, na etapie rejestracji kandydatów do rad gmin, rad powiatów

i sejmików województw na kolejną kadencję (2010-2014), powzięła wiadomość na

podstawie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego, że wykonywany

przez pozwanego mandat radnego w kadencji 2006-2010 wygasł, z uwagi na utratę

przez niego prawa wybieralności z powodu skazania za przestępstwo umyślne

ścigane z oskarżenia publicznego.

Otrzymane z tytułu diet za okres 2006-2010 pieniądze, pozwany przeznaczał

na pokrycie kosztów bieżącego utrzymania swojego i rodziny oraz wyjazdy

wakacyjne z rodziną. Środki uzyskiwane z innych tytułów, np. z wynagrodzenia za

pracę, pozwany również przeznaczał w części na pokrycie kosztów bieżącego

utrzymania i wyjazdy wakacyjne, a resztę odkładał jako oszczędności.

Mając powyższe na względzie, Sąd Rejonowy uznał, że powództwo

częściowo zasługiwało na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał,

że w niniejszej sprawie, jako dotyczącej kadencji organów samorządu

terytorialnego rozpoczętej w 2006 r., do oceny wygaśnięcia mandatu radnego miały

zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad

gmin, rad powiatów i sejmików województw. Art. 190 ust. 1 pkt 3 tej ustawy,

jednoznacznie przesądzał o tym, że utrata prawa wybieralności rodzi wprost skutek

w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej

ustawy, nie miały prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne

ścigane z oskarżenia publicznego. W związku z tym, pozwany utracił prawo

wybieralności w dniu 15 lutego 2008 r., w którym to dniu uprawomocnił się wyrok

karny skazujący.

W dalszej części, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bez znaczenia była

czynność podjęcia (lub jej braku) przez Radę uchwały potwierdzającej wygaśnięcie

mandatu. Wygaśnięcie mandatu na skutek zaistnienia okoliczności z art. 190 ust. 1

Ordynacji wyborczej następowało co do zasady z mocy prawa, w dacie zaistnienia

zdarzenia określonego w normie prawnej, co jedynie potwierdzała uchwała rady

gminy, jak i ewentualne zarządzenie zastępcze organu nadzoru. Niepodjęcie przez

5

Radę stosownej uchwały nie mogło skutkować zachowaniem mandatu przez

radnego, który utracił prawo wybieralności.

Sąd zwrócił również uwagę, że przeprowadzone postępowanie dowodowe

nie wykazało aby informacja o skazaniu pozwanego, dotarła do Rady za

pośrednictwem mediów. W tym stanie rzeczy, Sąd a quo stwierdził, że pobrane

diety za okres od marca 2008 r. do listopada 2010 r. stanowiły nienależne

świadczenie, a pozwany powinien był liczyć się z obowiązkiem jego zwrotu.

Sąd uznał, że wykonywany przez pozwanego mandat radnego wygasł z mocy

prawa, a tym samym odpadła podstawa wypłaty na jego rzecz diet, co uzasadniało

przyjęcie, że zachodził przypadek określony w art. 410 § 2 k.c. (condictio causa

finita). Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania uregulowania zawartego w art.

409 k.c.

W wyniku rozpoznania apelacji, wniesionej przez pozwanego, Sąd Okręgowy

w G. zmienił zaskarżony wyrok i oddalił powództwo. Rozstrzygnął także o kosztach

procesu, poniesionych zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i

w postępowaniu odwoławczym, zasadzając je od powódki na rzecz pozwanego.

Sąd ad quem podkreślił, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo

zakwalifikował roszczenie powódki oraz ustalił wszystkie okoliczności faktyczne

istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia te Sąd odwoławczy przyjął za własne.

Następnie stwierdził, że pomimo prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych,

wnioski z nich wyprowadzone były nieprawidłowe, a w szczególności te, które

dotyczyły wykładni art. 190 Ordynacji wyborczej. Uznał, że z brzmienia tej regulacji

wynika, że dla skutecznego wygaśnięcia mandatu, konieczne jest zaistnienie

dwóch przesłanek, jednej określonej w art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej oraz

drugiej w postaci podjęcia odpowiedniej uchwały. Obie muszą wystąpić łącznie,

co prowadzi do wniosku, że samo zaistnienie jednego z przypadków określonych

w art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej, nie pozbawia mandatu bytu prawnego.

Wymagane jest bowiem stwierdzenie tej okoliczności uchwałą rady gminy.

Tym samym, deklaratoryjny charakter tej uchwały, nie przesądza o tylko

potwierdzającym jej charakterze. W świetle stanowiska doktryny, stanowi ona

w tym przypadku akt administracyjny, w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi

6

ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu. Uchwała tworzy tym samym nową

sytuację prawną, na którą adresat aktu administracyjnego, od chwili jego wydania,

może się skutecznie powoływać. Rada gminy ocenia zatem i rozstrzyga o tym,

czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu. Za tak ukształtowanym

charakterem prawnym tej uchwały, przemawia również treść art. 190 ust. 3

Ordynacji wyborczej, który wskazuje, że przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu

mandatu, należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Przytoczone powyżej

okoliczności - zdaniem Sądu drugiej instancji - jednoznacznie wskazują, że radny

do chwili podjęcia przez Radę uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia jego mandatu,

posiada pełne prawo jego sprawowania. Sąd ad quem podkreślił, że przedstawiona

powyżej wykładania art. 190 Ordynacji wyborczej jest ugruntowana w obszernym

orzecznictwie, szczególnie sądów administracyjnych.

Wskazane okoliczności – zdaniem Sądu drugiej instancji - prowadzą do

wniosku, że nie było podstaw do uznania, że pobierane przez pozwanego

świadczenia były nienależne. W tym stanie rzeczy, zaistniały podstawy do zmiany

zaskarżonego wyroku i oddalenia powództwa.

Rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w całości, zaskarżyła skargą kasacyjną

powódka, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1

i art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad

gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 176,

poz. 1190 ze zm.) oraz błędną wykładnię art. 23a ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.),

2. niewłaściwe, błędne zastosowanie nieobowiązującego przepisu, tj. art.

190 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad

powiatów i sejmików województw.

Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zmianę

orzeczenia, poprzez rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i uwzględnienie

powództwa w całości, a także zasądzenie od pozwanego na jej rzecz zwrotu

kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

7

W skardze kasacyjnej zostały powołane wyłącznie zarzuty naruszenia prawa

materialnego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c. W konsekwencji, według art. 398¹³ § 2 k.p.c., w postępowaniu

kasacyjnym Sąd Najwyższy jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi

podstawę zaskarżonego orzeczenia. Związanie to oznacza, że ocena zarzutów

naruszenia prawa materialnego, podniesionych w skardze kasacyjnej, może

odbywać się wyłącznie w odniesieniu do dokonanych przez sąd drugiej instancji

ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonego orzeczenia.

W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że do oceny skutków prawnych

analizowanego zdarzenia, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 lipca

1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw

(jednolity tekst Dz. U. z 2010 r., Nr 176 poz. 1190 ze zm.) - dalej: „ordynacja

wyborcza”, która utraciła moc na podstawie art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia

2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21

poz. 113 ze zm.).

Ordynacja wyborcza była wielokrotnie nowelizowana, m.in. ustawą z dnia

5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie

niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 180 poz. 1111), która weszła w życie

z dniem 25 października 2008 r. Jednakże art. 6 tej ustawy, nie tylko określił termin

wejścia przepisów w życie, ale nadto wprowadził zasadę, w myśl której ustawa

miała zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła

w życie.

W rezultacie, należało dokonać subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod

przepisy prawa ordynacji wyborczej sprzed jej nowelizacji z dnia 5 września 2008 r.,

ponieważ dopiero kadencja rozpoczynająca się w 2010 roku może być oceniana

według znowelizowanych przepisów.

Należy zauważyć, że ordynacja wyborcza przewidywała dwa uregulowania

dotyczące prawa wybieralności, a więc biernego prawa wyborczego.

Art. 7 ust. 1 ordynacji wyborczej stanowił, że prawo wybieralności (bierne prawo

wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady.

8

Jednocześnie, w ust. 2 powyższego przepisu, wskazano sytuacje, w których prawo

wybieralności nie przysługuje. W pkt 1 znalazł się zapis, że nie mają prawa

wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia

publicznego. Nie powinno być wątpliwości, że uregulowanie zawarte w art. 7

ordynacji wyborczej dotyczyło sytuacji sprzed uzyskania przez daną osobę

mandatu radnego.

Z kolei, art. 190 ordynacji wyborczej, obejmował różnorodne przypadki,

prowadzące do wygaśnięcia mandatu w trakcie jego wykonywania przez radnego.

Jednym z nich była utrata prawa wybieralności. W myśl art. 190 ust. 1 pkt 3

ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następowało wskutek utraty

prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów.

Pozwany w dniu wyborów posiadał prawo wybieralności. Bezspornie, w dniu

15 lutego 2008 r., a więc w trakcie wykonywania mandatu radnego, został on

prawomocnie skazany za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

W rezultacie, utracił prawo wybieralności.

Stanowcze brzmienie przepisu art. 190 ust. 1 ordynacji wyborczej,

że „wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek (…)”, nie pozostawia

wątpliwości, zarówno w judykaturze, jak w literaturze przedmiotu, że wygaśnięcie

mandatu następowało z mocy prawa z chwilą wystąpienia jednej z ustawowych

przesłanek przewidzianych w art. 190 ust. 1 ordynacji wyborczej.

Jednakże, nie można tracić z pola widzenia, że według art. 190 ust. 2 ordynacji

wyborczej, wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1

stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia

przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Zatem jawi się problem charakteru prawnego uchwały rady gminy,

stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Aktualnie przyjmuje się, że wobec tego,

że mandat radnego, w przypadkach określonych w art. 190 ust. 1 ordynacji

wyborczej wygasa z mocy prawa, to uchwała rady stwierdzającej to wygaśnięcie

posiada charakter aktu deklaratoryjnego (tak: uchwała składu 7 sędziów

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00

9

oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK

1417/04 i z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 334/08).

W piśmiennictwie wskazuje się, że na ogół akty deklaratoryjne same nie

kreują nowej sytuacji prawnej. Potwierdzają (deklarują) natomiast prawa i obowiązki

wynikające dla ich adresatów z ustawy. Nie są to jednak wyłącznie akty

potwierdzające (poświadczenia), ponieważ nie są całkowicie zdeterminowane przez

prawo. Tkwi w nich również element kształtujący. Organ administracyjny

autorytatywnie wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego

adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuację prawną. To, co było do tej

pory w sferze generalnej, odnosi się z mocy tego aktu do konkretnego podmiotu.

Dlatego dopiero od chwili wydania takiego aktu administracyjnego jego adresat

może się skutecznie powołać na swoje prawo (sytuację prawną).

Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy

aktu administracyjnego. Stanowi przejaw władczego działania prawnego

organu jednostki samorządowej, skierowanego na wywołanie konkretnych

skutków prawnych w sytuacji prawnej indywidualnego podmiotu (radnego). Rada

rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu.

Ustalenie konsekwencji tego stwierdzenia nie jest objęte tym rozstrzygnięciem,

ponieważ następuje z woli ustawodawcy.

Zaprezentowana powyżej wykładnia dotyczy jednak – co pominął Sąd ad

quem – sytuacji prawnej, która została ukształtowana nowelizacją ordynacji

wyborczej z dnia 5 września 2008 r., która weszła w życie z dniem 25 października

2008 r., a znalazła zastosowanie dopiero do kadencji rozpoczynającej się w 2010 r.

Istoty wprowadzonej zmiany należy poszukiwać w art. 191 ordynacji

wyborczej. Po nowelizacji bowiem, bezspornie została przewidziana droga

administracyjnoprawna do podjęcia procedury odwoławczej od rzeczonej uchwały

rady gminy. W myśl art. 191 ust. 1 ordynacji wyborczej, od uchwały rady

o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 1,

pkt 1b, pkt 2a i pkt 3, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego

w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały.

10

Jednakże, do chwili znowelizowania ordynacji wyborczej, zgodnie z jej art. 190

ust. 1, od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których

mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3, zainteresowanemu przysługiwało odwołanie do

właściwego sądu okręgowego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. Przepisy art.

60 i 61 miały odpowiednie zastosowanie. Analiza tych przepisów prowadzi

do wniosku, że tryb odwoławczy w tym wypadku, należał do kognicji sądów

powszechnych. Po wpłynięciu odwołania, właściwy sąd okręgowy, rozpoznawał je

w trybie postępowania nieprocesowego.

W tym stanie rzeczy, musiały ulec weryfikacji te poglądy, które w zakresie

charakteru uchwały rady gminy, nawiązywały do konstrukcji aktu administracyjnego.

Problem właściwej kwalifikacji prawnej uchwał rady gminy, obejmujących

różne zagadnienia, był już przedmiotem zainteresowania judykatury. Uznano m.in.,

że przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji

publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte –

jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - kognicją sądów powszechnych

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada

2005 r., I OSK 715/05, niepublikowany). Uchwała rady gminy wyłączona spod

kognicji sądu administracyjnego, ma charakter czynności cywilnoprawnej

(por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

27 sierpnia 1991 r., II SA 684/91, ONSA 1991 nr. 3-4 poz. 77).

W konsekwencji, uchwały rady gminy stwierdzającej wygaśnięcie mandatu

radnego, jako czynności cywilno-prawnej, nie można rozpatrywać w kategoriach

aktu deklaratoryjnego. Akt woli rady gminy, wyrażony w formie uchwały, stanowił

bowiem niezbędny element ukształtowania sytuacji prawnej radnego, który

w trakcie wykonywania mandatu, utracił prawo wybieralności. Należy zauważyć,

że ustawodawca przewidział możliwość wniesienia odwołania na drodze

cywilnoprawnej, tylko w przypadku uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego

z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji wyborczej.

Po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji, katalog sytuacji, w których

zainteresowanemu służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

został znacznie poszerzony.

11

Istotne znaczenie dla oceny poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych,

ma również treść art. 191 ust. 2 ordynacji wyborczej. Otóż, w myśl tego przepisu,

wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia

oddalającego odwołanie.

Na gruncie znowelizowanego art. 191 ust. 2, wyrażono trafny pogląd,

że mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi

do sądu administracyjnego na uchwałę rady, a w razie wniesienia skargi - z dniem,

w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę

(postanowienie o odrzuceniu skargi) - por. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 2818/12, ONSA

i WSA 2013, nr 6, poz. 112.

Brak jest podstaw do odmiennej interpretacji art. 191 ust. 2 ordynacji

wyborczej, sprzed jego nowelizacji. Zatem należy uznać, że wygaśnięcie mandatu

radnego następowało z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego

odwołanie bądź z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia takiego odwołania.

Podkreślenia wymaga, że znowelizowany art. 191 ust. 2 ordynacji wyborczej, łączył

skutek wygaśnięcia mandatu z uprawomocnieniem wyroku sądu administracyjnego.

Tymczasem przed nowelizacją, wygaśnięcie mandatu radnego następowało

z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie. W judykaturze

zwrócono uwagę, że z brzmienia tego przepisu nie wynikała konieczność

uprawomocnienia się orzeczenia o oddaleniu odwołania i w tym przypadku nie

można interpretować tego przepisu rozszerzająco, posiłkując się znowelizowanym

art. 191 ust. 3 ordynacji wyborczej, który ma zastosowanie do radnych następnej

kadencji, po wyborach samorządowych w 2010 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1249/12,

niepublikowany).

Powyższy pogląd wprost koresponduje z treścią art. 521 § 1 k.p.c., zgodnie

z którym jeżeli przepis szczególny inaczej nie stanowi, postanowienie orzekające

co do istoty sprawy staje się skuteczne, a jeżeli wymaga wykonania - także

wykonalne, po uprawomocnieniu się. Przyjąć należy, że w tym wypadku art. 191

ust. 2 ordynacji wyborczej, miał charakter przepisu szczególnego, bowiem

12

skuteczność wygaśnięcia mandatu radnego uzależniał od chwili wydania

orzeczenia przez sąd okręgowy.

Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić trzeba, że wygaśnięcie

mandatu radnego w związku z utratą przez niego prawa wybieralności, w świetle

uregulowań zawartych w ordynacji wyborczej, sprzed nowelizacji z dnia 5 września

2008 r., następowało z dniem wydania przez sąd okręgowy orzeczenia

oddalającego odwołanie od uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego

bądź z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia takiego odwołania.

Podjęcie uchwały przez radę, stanowiło niezbędny element ukształtowania sytuacji

prawnej radnego, związanej z wygaśnięciem jego mandatu.

W rezultacie, zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 2

pkt. 1 i art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji wyborczej okazały się nieuzasadnione.

Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 ordynacji wyborczej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, wskazany przepis prawa, od chwili wejścia w życie

ordynacji wyborczej, nakładał na radę gminy obowiązek umożliwienia radnemu

złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu w przypadku

utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wspomniana

przez skarżącą nowelizacja rozszerzyła tylko katalog przypadków, wymagających

uprzedniego wysłuchania radnego.

Podkreślić trzeba, że obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień,

przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, wzmacnia

przedstawiony powyżej pogląd o czasowym przesunięciu skutków wygaśnięcia

mandatu do chwili wydania przez sąd okręgowy orzeczenia oddalającego

odwołanie od uchwały rady gminy bądź do dnia, w którym upłynął termin do

wniesienia odwołania.

Z kolei zarzut naruszenia art. 23a ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) o tyle

okazał się uzasadniony, że w powiązaniu z poczynionymi ustaleniami faktycznymi

i prezentowanym przez powódkę stanowiskiem, dawał podstawę do uchylenia

zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

drugiej instancji.

13

Zgodnie z treścią art. 23a ustawy o samorządzie gminnym, przed

przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają ślubowanie: „Wierny

Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki

radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej

gminy i jej mieszkańców.”

Z poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, przyjętych

przez Sąd ad quem za własne, wynika jednoznacznie, że pozwany nie

poinformował powódki o skazaniu za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia

publicznego, co niewątpliwie, pozostawało w ścisłym związku z jego biernym

prawem wyborczym. Pozwany pomimo zaistniałej sytuacji wykonywał mandat

radnego do chwili upływu kadencji. W tym czasie pobierał również diety.

Powódka powzięła informację o prawomocnym skazaniu pozwanego, dopiero

podczas rejestracji kandydatów do rady gminy na następną kadencję. Bezspornie,

składając oświadczenie o wyrażeniu zgody na kandydowanie na radnego, pozwany

zapewniał o przysługiwaniu mu prawa wybieralności.

Jawi się zatem problem, czy postępowanie pozwanego należy oceniać tylko

w zakresie omówionych już przepisów ordynacji wyborczej i w kontekście instytucji

nienależnego świadczenia.

Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 414 k.c. przepisy tytułu V, zawierającego

uregulowanie bezpodstawnego wzbogacenia, w tym także nienależnego

świadczenia, nie uchybiają przepisom o obowiązku naprawienia szkody.

Zatem, roszczenie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (nienależnego

świadczenia) wystąpić może, w myśl tego przepisu, w zbiegu z roszczeniami

odszkodowawczymi. Nie wnikając w tym miejscu w dyskusję na temat zawartości

normatywnej pojęcia „przepisów o obowiązku naprawienia szkody”, nie budzi

wątpliwości zbieg omawianego roszczenia z roszczeniem z tytułu czynu

niedozwolonego.

Pierwszoplanową zasadą odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych,

jest zasada winy. Immanentną kategorią prawną odpowiedzialności opartej na

zasadzie winy, jest bezprawność. W piśmiennictwie, jak i w judykaturze, dominuje

pogląd, że pojęcie bezprawności należy rozumieć szeroko jako sprzeczność

14

z obowiązującym porządkiem prawnym, przez który należy rozumieć nie tylko

ustawodawstwo, ale również obowiązujące w społeczeństwie zasady współżycia

społecznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2010 r., V CSK

287/09, OSP 2012, nr 10, poz. 95, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 października

2003 r., III CK 34/02, OSP 2005 nr 4 poz. 54).

Należy zauważyć, że w przypadku zbiegu roszczenia z tytułu

bezpodstawnego wzbogacenia (nienależnego świadczenia) z roszczeniami

odszkodowawczymi, co do zasady, uprawniony decyduje o alternatywnym wyborze

jednego z tych roszczeń.

Dodać trzeba, że do naprawienia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym -

inaczej niż np. w przypadku bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 k.c.) - jest

zobowiązana osoba, która wyrządziła w majątku poszkodowanego szkodę

pozostającą w normalnym związku przyczynowym z jej działaniem lub

zaniechaniem (art. 361 § 1 k.c.), bez względu na to, czy i jaką odniosła korzyść

z wyrządzenia szkody (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2007 r.,

II CSK 478/06, niepublikowany).

Oczywiście – co wskazano powyżej - podstawową zasadą jest dokonanie wyboru

jednego z roszczeń pozostających w zbiegu przez uprawnionego. Natomiast

w braku wskazań ze strony żądającego, na sądzie ciąży obowiązek dokonania

takiej dopuszczalnej prawnie kwalifikacji zdarzenia, która w największym stopniu

uwzględniałaby interes uprawnionego do wyboru.

Podkreślenia wymaga - bazując na zasadzie: „da mihi factum, dabo tibi ius” –

że powód dokonuje wyboru roszczenia, wskazując okoliczności faktyczne,

które uzasadniają jego żądanie (por. art. 187 § 1 pkt 2 k.p.c.). Nie jest konieczne,

aby określił kwalifikację prawną, co należy do kompetencji sądu orzekającego.

Kwestia ta ma o tyle znaczenie, że już w pozwie powódka twierdziła, że zatajenie

przez pozwanego faktu popełnienia dwóch przestępstw z winy umyślnej,

co skutkowało wygaśnięciem mandatu, nie mieściło się w kategoriach

postępowania uczciwego, uwzględniającego dobro gminnej wspólnoty

samorządowej, a do czego pozwany zobowiązał się składając ślubowanie. Z tych

względów - jak podkreśliła powódka – niedokonanie zwrotu niesłusznie pobranych

15

diet, naruszało zasady współżycia społecznego i sankcjonowało sytuację, w której

doszło do wykorzystania prawa do diety w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem.

Ze wskazanych przez powódkę okoliczności faktycznych jednoznacznie

wynika, że zarzuciła ona pozwanemu postępowanie sprzeczne z określonymi

zasadami współżycia społecznego. Implikuje to wniosek, że w istocie powódka

zarzuciła pozwanemu bezprawność, ujmowaną w szerokim tego słowa znaczeniu.

W związku z tym, kierując się zasadą, że w przypadku niedokonania wyboru

podstawy odpowiedzialności bądź pojawiających się wątpliwości w tym zakresie,

obowiązek dokonania dopuszczalnej prawnie kwalifikacji zdarzenia, ciąży na sądzie,

przy uwzględnieniu w największym stopniu interesu dochodzącego roszczeń,

zdaniem Sądu Najwyższego, pojawiła się potrzeba dokonania oceny

przedmiotowego przypadku, również pod kątem przepisów dotyczących czynu

niedozwolonego. Konieczność ta zyskuje tym bardziej na znaczeniu, że skoro

analiza przepisów ordynacji wyborczej, nie dawała podstaw do skonstruowania

kondykcji, w rozumieniu art. 410 § 2 k.c., to powinna być rozważona inna podstawa

prawna, dająca szansę skutecznego zaspokojenia interesu powoda.

Z tych względów na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. oraz art. 108 § 2 w zw.

z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c. orzeczono, jak w sentencji.