III CSK 128/14

Sygn. akt III CSK 128/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 22 stycznia 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Agnieszka Piotrowska (przewodniczący)

SSN Marta Romańska

SSN Karol Weitz (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa W. T., B. T., A. T., E. Z., A. K., M. V., F. C., B. Z., A. A., J.

T., R. T.,

Z. C., S. C. i Z. Z.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […] i Agencji Rozwoju Regionalnego

S.A. w K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 22 stycznia 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej Skarbu Państwa - Wojewody […]

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 3 października 2013 r.,

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody […] na

rzecz powodów Z. Z. i S. C. po 1 800 zł ( jeden tysiąc osiemset

złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. Sąd Okręgowy w K. zasądził od

Skarbu Państwa – Wojewody […] określone w nim kwoty z ustawowymi odsetkami

na rzecz poszczególnych powodów Z. T., E. Z., A.K., M. V., F. C., B. Z., A. A., Z. C.,

J. T., R. T., Z. Z. i S. C. jako odszkodowanie za szkodę wywołaną wydaniem z

naruszeniem prawa przez Wojewodę K. decyzji z dnia 28 lipca 1992 r.

stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Budownictwa

Mieszkaniowego w K. z dniem 5 grudnia 1990 r. – na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy

z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm., dalej jako „u.z.g.g.w.”)

– użytkowania wieczystego stanowiącej własność Skarbu Państwa działki nr 72/7,

objętej kw […], położonej w K., przy ul. B., obręb N. W skład te działki wchodziły

również dawne parcele nr 777, 778/1 i 778/2, wywłaszczone na rzecz Skarbu

Państwa na podstawie decyzji - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady

Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r., stanowiące przedtem własność

poprzedników prawnych powodów. Sąd Okręgowy oddalił powództwo w zakresie,

w którym żądanie powodów przenosiło przyznane im kwoty, a także oddalił

powództwo wobec pozwanej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K.

Sąd ustalił, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia 28 lipca 1992 r. wydana

została pomimo, że toczyło się – z wniosku z dnia 18 kwietnia 1991 r. –

postępowanie o zwrot nieruchomości stanowiących dawne parcele nr 777, 778/1

i 778/2 zgodnie z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce

i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.;

dalej „u.g.g.”) na rzecz następców prawnych wywłaszczonych właścicieli.

Po wydaniu decyzji z dnia 28 lipca 1992 r. aktem notarialnym z dnia 13 grudnia

1994 r. likwidator Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego w K. jako

przedstawiciel Agencji Rozwoju Regionu K. sprzedał prawo użytkowania

wieczystego działki, objętej uwłaszczeniem, z budynkami i budowlami tam

posadowionymi na rzecz małżonków K. W. i M. M.-W. i małżonków M. i A. H. na

współwłasność po ½ części. Sprzedaż ta objęła również wchodzące w skład działki

dawne parcele nr 777, 778/1 i 778/2, wywłaszczone w 1951 r.

3

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 22 marca 2004 r. stwierdził, że decyzja

Wojewody K. z dnia 28 lipca 1992 r. o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Budownictwa

Mieszkaniowego w K. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej

wywłaszczonych dawnych parcel nr 777, 778/1 i 778/2 i że nie jest możliwe

stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. W

uzasadnieniu wskazał, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej trwało

postępowanie o zwrot wywłaszczonych dawnych parcel na podstawie art. 69 u.g.g.,

mające pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, które do czasu

zakończenia pierwszego z tych postępowań powinno było być zawieszone. Z tego

powodu decyzja z dnia 28 lipca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem

prawa. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości wskutek

umowy sprzedaży z dnia 13 grudnia 1994 r. przeszło jednak na osoby trzecie, co

ujawniono w księdze wieczystej, wobec czego w stosunku do tych gruntów zaszły

nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Następnie na

mocy decyzji z dnia 16 marca 2005 r. Minister Infrastruktury odmówił przyznania

powodom odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z dnia 28 lipca 1992 r.

Decyzjami z dnia 28 września 2005 r. i z dnia 31 stycznia 2006 r. Prezydent Miasta

K. orzekł o odmowie zwrotu powodom gruntów stanowiących dawne parcele objęte

wywłaszczeniem w 1951 r.

Sąd Okręgowy uznał, że podstawę prawną roszczeń powodów stanowi art.

160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego uchyleniem. Powodowie, po

wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego, wystąpili na drogę sądową,

dochodząc odszkodowania za szkodę wyrządzoną im decyzją Wojewody K. z dnia

28 lipca 1992 r. w powiązaniu z wcześniejszymi zaszłościami wywłaszczeniowymi

wynikającymi z decyzji - orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia 28 kwietnia

1951 r. Stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury, że decyzja z dnia 28 lipca 1992 r.

w części dotyczącej spornych dawnych parcel została wydana z naruszeniem

prawa, przesądzało o jej bezprawności. Z kolei brak osiągnięcia celu, na jaki

wywłaszczono działki, stanowił wystarczającą przesłankę do ich zwrotu, a jeśli to

niemożliwe – do żądania stosownego odszkodowania. Według Sądu Okręgowego

powodowie udowodnili przesłanki uzasadniające przyznanie odszkodowania

zgodnie z art. 160 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Szkodą dla powodów była utrata

4

możliwości odzyskania działek, których własność przysługiwała ich poprzednikom

prawnym. Uszczerbek ten pozostaje w normalnym związku przyczynowym z

decyzją Wojewody z dnia 28 lipca 1992 r. i odpowiada aktualnej wartości

nieruchomości według stanu na datę wywłaszczenia, a proporcjonalnie do wielkości

udziałów przysługujących powodom w spadku po poprzednikach prawnych.

Apelacje od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 5 października 2011 r. wnieśli

pozwany Skarb Państwa – Wojewoda […] i powódka Z. C. Sąd Apelacyjny w

całości podzielił i przyjął za własne ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego.

Uwzględnił ponadto, że na skutek śmierci powódki Z. T. spadek po niej nabyli - po

1/3 części – W. T., B. T. i A. T.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie jest zasadny pogląd pozwanego Skarbu

Państwa – Wojewody […], że w sprawie nie miał zastosowania art. 160 k.p.a., gdyż

powodowie i ich poprzednicy prawni nie byli stroną w postępowaniu

uwłaszczeniowym, a przyczyną ich uszczerbku majątkowego nie była decyzja

z dnia 28 lipca 1992 r., lecz działanie legislacyjne, wskutek którego do obrotu

prawnego wszedł art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., kolidujący z uprawnieniem przewidzianym

w art. 69 u.g.g. w zakresie roszczeń o zwrot nieruchomości na podstawie wniosku

o zwrot złożonego przed 5 grudnia 1990 r., a wyłączający to uprawnienie, gdy

wniosek taki złożono po tej dacie.

Według uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10,

OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75, do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej

ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której

nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu,

ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. mimo, że z dniem 1 września 2004 r.

art. 160 k.p.a. został uchylony na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692).

Wskazując na to, że powodowie szkodę wywodzą z decyzji z dnia 28 lipca 1992 r.,

której wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono w dniu 22 marca 2004 r., Sąd

Apelacyjny przyjął, że przedawnienie należy oceniać na podstawie art. 160 § 6

k.p.a. W świetle tego przepisu trzyletni termin przedawnienia należało liczyć od dnia,

w którym ostateczna stała się decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej

5

z naruszeniem art. 156 k.p.a. albo decyzja, w której organ stwierdził – w myśl art.

158 § 2 k.p.a. - że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1

k.p.a. Na tej podstawie Sąd Apelacyjny odrzucił twierdzenie, że przedawnienie

należałoby oceniać w świetle art. 442 k.c.

Sąd drugiej instancji wskazał, że w uchwale Sądu Najwyższego z dnia

21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12, OSNC 2013, nr 1, poz. 6, przyjęto, iż osoby

niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem

prawa określonym w art. 156 k.p.a. mogą być uprawnione do dochodzenia

odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Powodowie, choć nie brali udziału

w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia 28 lipca 1992 r., to jednak mieli

interes, aby być stronami tego postępowania, wobec czego mogą dochodzić

odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Nie zmieniała tego okoliczność,

że przed 5 grudnia 1990 r. nie złożyli wniosku o zwrot wywłaszczonych

nieruchomości. Dla zachowania prawa do zwrotu nieruchomości według art. 69

u.g.g. wystarczało bowiem złożenie wniosku o zwrot przed zakończeniem

postępowania, w którym stwierdzano nabycie przez państwową osobę prawną

użytkowania wieczystego na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 u.z.g.g.w., o ile w dniu

5 grudnia 1990 r. spełnione były przesłanki zwrotu nieruchomości.

Warunki te zostały dochowane po stronie powodów, wobec czego nabyli oni

prawo do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, utracili je jednak

wskutek wydania decyzji z dnia 28 lipca 1992 r. i zaistniałych po tym zdarzeń, a nie

wskutek wejścia w życie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w. Sąd Apelacyjny uznał, że istnieje

związek przyczynowy między bezprawnym wydaniem tej decyzji a faktyczną

i prawną utratą przez powodów możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonych

nieruchomości. Stwierdzenie nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego tych

nieruchomości przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego w K.

otworzyło drogę do legalnego obrotu działkami na rzecz kolejnych podmiotów

i definitywnego i nieodwracalnego nabycia ich własności przez osoby trzecie na

skutek działania rękojmi wiary ksiąg wieczystych. Sąd Apelacyjny zgodził się przy

tym z poglądem Sądu Okręgowego, że w dniu 5 grudnia 1990 r. spełnione były

przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, gdyż stały się one zbędne na

cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

6

Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. Sąd Apelacyjny uwzględnił apelację

pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody […] w odniesieniu do rozstrzygnięcia o

kosztach procesu zawartego w wyroku Sądu Okręgowego z dnia 5 października

2011 r., a w pozostałym zakresie apelację tę oddalił, jak również oddalił apelację

powódki Z. C.

Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa zaskarżyła powołany wyrok

w części dotyczącej zasądzonych na rzecz powodów od pozwanego Skarbu

Państwa – Wojewodę […] kosztów procesu, oddalenia jego apelacji i niezasądzenia

od powodów na rzecz pozwanego kosztów postępowania apelacyjnego.

Podniesiono zarzuty naruszenia art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., art.

160 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 361 § 1 k.c. oraz art. 442 § 1 k.c., wnosząc o

uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 3 października 2013 r. w zaskarżonej

części i jego zmianę przez oddalenia powództwa albo o przekazanie sprawy w tym

zakresie Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Decydujące znaczenie dla oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej

ma relacja między wynikającym z dawnego art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w. nabyciem z mocy

prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwowe osoby prawne inne niż Skarb

Państwa użytkowania wieczystego gruntów znajdujących się w tym dniu

w zarządzie tych osób a przewidzianym najpierw w dawnym art. 74 u.g.g., a potem

w dawnym art. 69 u.g.g. uprawnieniem do uzyskania zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego w razie,

gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Ukształtowały się w tym zakresie dwa kierunki wykładni.

Według pierwszego z nich, jeżeli do dnia 5 grudnia 1990 r., tj. do dnia

wejścia w życie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., wywłaszczona nieruchomość nie stała się

zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, albo wprawdzie stała się

zbędna na ten cel, ale uprawniony do tego dnia nie wystąpił z wnioskiem o jej zwrot,

wtedy nie mógł już uzyskać zwrotu nieruchomości, gdyż z mocy art. 2 ust. 1

u.z.g.g.w. państwowa osoba prawna sprawująca zarząd nieruchomością stała się

jej użytkownikiem wieczystym, a uprawnienie do żądania zwrotu wygasło (wyrok

7

Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r., I ACa 1139/12,

nie publ.). W tym ujęciu źródłem utraty uprawnienia do żądania zwrotu

wywłaszczonej nieruchomości, w razie niezłożenia wniosku o zwrot do dnia

5 grudnia 1990 r., jest przepis art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., a nie decyzja wojewody

wydana na podstawie art. 2 ust. 3 u.z.g.g.w., stwierdzająca, że państwowa osoba

prawna nabyła użytkowanie wieczyste z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1

u.z.g.g.w., choćby to ta decyzja stała się w rzeczywistości zdarzeniem otwierającym

formalnie drogę do rozporządzania tym prawem.

Zgodnie z przeciwnym kierunkiem wykładni, na mocy art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.

nie następowało nabycie z mocy prawa przez państwowe osoby prawne

użytkowania wieczystego gruntów znajdujących w ich zarządzie w dniu 5 grudnia

1990 r., jeżeli w tym dniu grunty te były zbędne na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu, zaś uprawniony złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej

nieruchomości przed wydaniem – na podstawie art. 2 ust. 3 u.z.g.g.w. – decyzji

stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego przez państwową osobę prawną

zarządzającą nieruchomością (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

15 lutego 1999 r., OPS 15/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 75; uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., III ZP 14/99, OSNP 2000, nr 8, poz. 294;

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2005 r., III CK 142/04, nie publ.).

W tym ujęciu decyzja wojewody wydana na podstawie art. 2 ust. 3 u.z.g.g.w.,

stwierdzająca nabycie przez państwową osobę prawną z mocy prawa użytkowania

wieczystego na podstawie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., może być źródłem utraty prawa

do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i wynikłej z tego tytułu szkody,

gdyż otwierała formalnie drogę do rozporządzenia użytkowaniem wieczystym

i mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne.

Przyjąć należy, że w sytuacji, w której wywłaszczona nieruchomość do dnia

5 grudnia 1990 r. stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,

wtedy uprawniony do żądania jej zwrotu mógł wystąpić ze skutecznym wnioskiem

zgodnie z dawnym art. 69 u.g.g. również po tym dniu, ponieważ uprawnienie do

żądania zwrotu nieruchomości nie mogło być naruszone przez nabycie użytkowania

wieczystego na podstawie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w. Przemawia za tym wyraźne

zastrzeżenie w art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., zgodnie z którym następujące na podstawie

8

tego przepisu nabycie użytkowania wieczystego nie naruszało praw osób trzecich.

Takim prawem było też prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na

podstawie dawnego art. 69 u.g.g. Przeciwna wykładnia wzajemnych zależności

między art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w. z jednej strony oraz art. 69 u.g.g. z drugiej strony

czyniłaby iluzoryczną ochronę praw osób trzecich przewidzianą w art. 2 ust. 1

u.z.g.g.w. Rozumowanie to jest zasadne jednak tylko przy założeniu, że wniosek

o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed ostatecznym

stwierdzeniem – na podstawie art. 2 ust. 3 u.z.g.g.w. - w decyzji wojewody nabycia

użytkowania wieczystego przez państwową osobę prawną (wyroki Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r., OSK 1330/04, nie publ.; z dnia

28 listopada 2007 r., I OSK 1652/06, nie publ.; z dnia 28 maja 2010 r., I OSK

1067/09, nie publ.). Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy.

Źródłem szkody, której naprawienia dochodzą powodowie, nie jest

w związku z tym art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., stanowi je natomiast – jak to trafnie przyjęły

w sprawie Sądy pierwszej i drugiej instancji – wydanie decyzji z dnia 28 lipca

1992 r., gdyż - w okolicznościach sprawy - potwierdzenie w tej decyzji nabycia

przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego w K. użytkowania

wieczystego było pierwszym ogniwem zdarzeń, które spowodowało włączenie

w krąg podmiotów uprawnionych do wywłaszczonych nieruchomości osób trzecich,

a w konsekwencji doprowadziło też do tego, że niemożliwa okazała się realizacja

prawa do żądania ich zwrotu (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada

2002 r., III CZP 73/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 131). Między wydaniem decyzji

z dnia 28 lipca 1992 r., a szkodą poniesioną przez powodów, polegającą na utracie

uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zachodził normalny

związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Wobec stwierdzenia przez

Ministra Infrastruktury decyzją z dnia 22 marca 2004 r, że decyzja z dnia 28 lipca

1992 r. wydana została z naruszeniem prawa, lecz wywołała nieodwracalne skutki

prawne, zasadne było – przy uwzględnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia

31 marca 2011 r., III CZP 112/10 - zastosowanie do oceny roszczeń powodów

art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 r.

Do obliczania terminu przedawnienia tych roszczeń nie był więc miarodajny art.

442 k.c.

9

W świetle powyższego wszystkie zarzuty kasacyjne są bezzasadne. Mając

to na względzie, na podstawie art. 39814

k.p.c. oraz art. 108 § 1 k.p.c. w zw. z art.

391 § 1 i art. 39821

k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.