I PK 149/14

Sygn. akt I PK 149/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 20 stycznia 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Katarzyna Gonera (przewodniczący)

SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)

SSN Jolanta Strusińska-Żukowska

w sprawie z powództwa Z.G.

przeciwko Urzędowi Miasta w C.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 20 stycznia 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w K.

z dnia 5 grudnia 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Okręgowemu w K. do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Powódka Z. G. wniosła o zasądzenie na jej rzecz od pozwanego Urzędu

Miasta w C. odszkodowania z tytułu naruszającej prawo zmiany warunków

zatrudnienia.

2

Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. zasądził od

pozwanego na rzecz powódki kwotę 17.940 zł wraz z kosztami procesu i nadał

orzeczeniu w części uwzględniającej powództwo rygor natychmiastowej

wykonalności do wysokości 5.980 zł. Natomiast Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z

dnia 5 grudnia 2013 r. oddalił apelację pozwanego od powyższego orzeczenia i

zasądził od pozwanego na rzecz powódki kwotę 60 zł tytułem zwrotu kosztów

zastępstwa procesowego.

Rozstrzygnięcia Sądów obydwu instancji zapadły w następującym stanie

faktycznym sprawy: powódka Z. G. była zatrudniona w pozwanym Urzędzie Miasta

w C. na stanowisku zastępcy kierownika Wydziału Rozwoju Miasta i Inżynierii

Miejskiej. Powódka jest pracownikiem samorządowym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt

3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (jednolity

tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: „ustawa o pracownikach

samorządowych”). W dniu 31 stycznia 2013 r. pozwany wręczył powódce pismo

zatytułowane: „Informacja o przeniesieniu pracownika samorządowego na

podstawie art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych”. Przeniesienie

uzasadniono zmianami organizacyjnymi w urzędzie. Tego samego dnia weszło

bowiem w życie zarządzenie Burmistrza Miasta C. z dnia 14 stycznia 2013 r. w

sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta C. Zastąpiło ono

dotychczasowe zarządzenie nr 155/2012 z dnia 31 lipca 2012 r. Mimo że powódka

jest członkiem związku zawodowego OPZZ Konfederacja Pracy, zmiana warunków

pracy nie została poprzedzona konsultacją z tą organizacją związkową. Powódka

pełniła też funkcję oddziałowego społecznego inspektora pracy, a nadto w dacie

złożenia oświadczenia zmieniającego warunki pracy była radną Rady Miasta W.

W ocenie Sądu Okręgowego, przeniesienie powódki w trybie art. 23 ust. 1

ustawy o pracownikach samorządowych na inne stanowisko służbowe nie

wymagało wypowiedzenia dotychczasowych warunków pracy i płacy w rozumieniu

art. 42 § 1 k.p. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych

stanowi samodzielną podstawę zmiany treści stosunku pracy pracownika

samorządowego. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia jego rodowód

wywodzący się z przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach

urzędów państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 269 ze zm.). Zarówno

3

na gruncie ustawy o pracownikach urzędów państwowych, jak i ustawy o

pracownikach samorządowych, obowiązuje z jednej strony zasada większej

ochrony pracownika przed definitywnym rozwiązaniem umowy, z drugiej zaś strony

- zasada większej dyspozycyjności pracownika. Przejawem tej drugiej zasady jest

obowiązek pracownika podporządkowania się jednostronnej decyzji pracodawcy

odnoszącej się do istotnych elementów treści stosunku pracy. Z taką sytuacją

mamy do czynienia w art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. W

myśl tego przepisu, w przypadku reorganizacji jednostki pracownika

samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym

stanowisku urzędniczym, można przenieść na inne stanowisko odpowiadające jego

kwalifikacjom, jeżeli ze względu na likwidację zajmowanego przez niego stanowiska

nie jest możliwe dalsze zatrudnienie na tym stanowisku. Reorganizacja urzędu i

likwidacja stanowiska pracy nie uprawnia zatem pracodawcy samorządowego do

definitywnego wypowiedzenia umowy o pracę, co odpowiada zasadzie wzmożonej

ochrony stosunku pracy przed rozwiązaniem umowy. Z drugiej jednak strony

przepis ten realizuje zasadę większej dyspozycyjności pracownika i

odpowiadającemu temu uprawnieniu pracodawcy do jednostronnej,

natychmiastowej i bezterminowej zmiany warunków pracy i płacy. Za odrębnością

przeniesienia pracownika samorządowego na inne stanowisko służbowe w trybie

art. 23 ust. 1 ustawy w relacji do przeniesienia pracownika na inne stanowisko w

wyniku wypowiedzenia warunków pracy i płacy na podstawie art. 42 § 1 k.p.

przemawia dodatkowo treść art. 23 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych,

zgodnie z którym przeniesiony pracownik zachowuje prawo do dotychczasowego

wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia przysługującego na

nowym stanowisku przez okres 6 miesięcy następujących po miesiącu, w którym

pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko. Konstrukcja tego przepisu nie

przystoi do wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Przyjęcie, że art. 23 ust. 1

ustawy o pracownikach samorządowych jest samodzielną podstawą zmiany treści

stosunku pracy, bez potrzeby sięgania do konstrukcji wypowiedzenia

zmieniającego z art. 42 § 1 k.p., nie wyklucza odpowiedniego zastosowania

przepisów Kodeksu pracy zarówno w zakresie dochodzenia roszczeń przed sądem

pracy jak i ochrony stosunku pracy. W takim przypadku następuje bowiem istotna

4

zmiana treści stosunku pracy, wobec czego trudno byłoby przyjąć, że pracownik

samorządowy przeniesiony na inne stanowisko pozbawiony został jakiejkolwiek

ochrony prawnej. Ustawa o pracownikach samorządowych w art. 43 ust. 1

potwierdza ogólną zasadę odnoszącą się do pragmatyk służbowych

fragmentarycznie regulujących zagadnienia pracownicze stanowiąc, że w sprawach

nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy.

Wynika to także z art. 5 k.p., w myśl którego przepisy Kodeksu stosuje się w

zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi. Odpowiednie zastosowanie

przepisów Kodeksu pracy do przeniesienia służbowego powódki w trybie art. 23

ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wymagało zatem zastosowania

unormowań regulujących ochronę stosunków pracy przed jej zmianą lub

rozwiązaniem, w tym art. 38 k.p. oraz art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o

samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Naruszenie przez pozwanego wymienionych przepisów prawa przesądzało o

zasadności roszczeń odszkodowawczych pozwu.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez pozwanego.

Skargę oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 23 ust.

1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 38 k.p. oraz art. 13

ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy (Dz.U. z

1983 r. Nr 35, poz. 163 ze zm.; dalej: „ustawa o społecznej inspekcji pracy”) oraz

art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez ich błędną wykładnię i

niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że procedura przewidziana w

art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych, mimo iż stanowi samodzielną i

natychmiastową podstawę zmiany treści stosunku pracy bez konieczności sięgania

do konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego z art. 42 k.p., nie wyklucza

odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy w zakresie ochrony stosunku

pracy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Okręgowego w K.

w całości, a także uchylenie w całości poprzedzającego go wyroku Sądu

Rejonowego w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

pierwszej instancji; ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonych wyroków i

orzeczenie co do istoty sprawy, przez oddalenie powództwa w całości i zasądzenie

od powódki na rzecz pozwanego zwrotu kosztów postępowania.

5

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, istotą sporu w

przedmiotowej sprawie jest to, czy pozwany dokonując reorganizacji struktur

wewnętrznych na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych

winien był zastosować art. 42 k.p. w związku z art. 38 k.p. oraz art. 13 ust. 3 ustawy

o społecznej inspekcji pracy i art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W

ocenie skarżącego, art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi

samodzielną podstawę zmiany treści stosunku pracy wszystkich pracowników,

także objętych szczególną ochroną przed rozwiązaniem stosunku pracy lub zmianą

jego treści. Tymczasem Sąd Okręgowy z jednej strony przyznaje, że ustawodawca

w art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych przewidział odrębny,

niezależny od art. 42 § 1 k.p., tryb umożliwiający pracodawcy zmianę treści

stosunku pracy pracownika samorządowego, a z drugiej strony - przecząc temu

stwierdzeniu - uznał, iż pracodawca zobowiązany jest w takiej sytuacji do

stosowania art. 38 k.p. i art. 13 ust. 3 ustawy o społecznej inspekcji pracy oraz

art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Taka interpretacja powołanych

przepisów uniemożliwia pracodawcy samorządowemu dokonania kompleksowej

reorganizacji struktur wewnętrznych, albowiem wymusza konieczność

pozostawienia w tych strukturach (tak jak w przedmiotowej sprawie) wydziału, który

ma ulec zmianie czy też likwidacji oraz stanowiska zajmowanego przez pracownika,

którego stosunek pracy podlega szczególnej ochronie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem słuszny jest zarzut

naruszenia prawa materialnego przy ferowaniu zaskarżonego wyroku.

Analizę prawidłowości przedmiotowego orzeczenia rozpocząć wypada od

przypomnienia, że powódka Z. G. wywodzi swoje roszczenia odszkodowawcze

wobec pozwanego Urzędu Miasta w C. z faktu przeniesienia jej na inne stanowisko

urzędnicze na podstawie art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych z

naruszeniem – w jej ocenie – przepisów o trybie konsultacji związkowej z art. 38

k.p. oraz przepisów dotyczących szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy, a

ściślej - art. art. 13 ust. 3 ustawy o społecznej inspekcji pracy i art. 25 ust. 2 ustawy

6

o samorządzie gminnym. Istota problemu sprowadza się zatem do pytania, czy

przepisy te maja zastosowanie w razie zmiany treści stosunku pracy pracownika

samorządowego w tym trybie.

Szukając odpowiedzi na tak sformułowane pytanie należy wyjaśnić genezę,

istotę i charakter instytucji przeniesienia służbowego unormowanej w art. 23 ustawy

o pracownikach samorządowych.

Warto przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku reorganizacji

jednostki pracownika zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym

kierowniczym stanowisku urzędniczym, można przenieść na inne stanowisko

odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli ze względu na likwidację zajmowanego

przez niego stanowiska nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na tym

stanowisku (ust. 1). Pracownika, o którym mowa w ust. 1, zachowuje prawo do

dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia

przysługującego na nowym stanowisku przez okres 6 miesięcy następujących po

miesiącu, w którym pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko (ust. 2).

Przepis art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych reguluje zatem

wyjątkowe na gruncie prawa pracy uprawnienie pracodawcy do jednostronnej,

stałej zmiany uzgodnionego przez strony, istotnego elementu treści stosunku pracy,

jakim jest rodzaj powierzonej pracy. To uprawnienie pracodawcy uzależnione jest

jednak od spełnienia koniecznej przesłanki w postaci reorganizacji jednostki

samorządu terytorialnego zatrudniającej pracownika, powodującej likwidację

zajmowanego przezeń stanowiska.

Wobec niedookreślenia w przepisie, o jaką reorganizację chodzi, w doktrynie

i judykaturze przyjmuje się, że hipotezą omawianej normy prawnej objęte są

wszelkie zmiany struktury organizacyjnej pracodawcy samorządowego, wszystkie

przypadki odmiennego jej ukształtowania. Skoro organizacja definiowana jest jako

sposób (forma, system, struktura) zorganizowania urzędu, to reorganizację należy

pojmować jako zmianę organizacyjną urzędu dokonaną w tym samym trybie jak

przy ustalaniu jego struktury (H. Sewczyk, Zmiana treści umownego stosunku pracy

w samorządzie terytorialnym (nabór wewnętrzny) – zagadnienia ogólne, awans

wewnętrzny, zlecenie pracownikowi czasowego wykonywania innej pracy, LEX/el.

2011 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1994 r.,

7

II SA 234/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 35 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14

stycznia 2008 r., II PK 107/07, Monitor Prawa Pracy 2009 nr 5, s. 277). Sama

reorganizacja nie upoważnia jednak do zastosowania instytucji przeniesienia

służbowego, jeśli nie towarzyszy jej likwidacja zajmowanego przez pracownika

stanowiska urzędniczego. Likwidacja ta musi dotykać stanowiska zajmowanego

przez pracownika przenoszonego w trybie komentowanego przepisu i nie może być

pozorna, np. polegać na utworzeniu w miejsce danego stanowiska innego, o

odmiennej nazwie lecz w zakresie kompetencji nieróżniącego się istotnie od

zlikwidowanego. W razie stwierdzenia rzeczywistej reorganizacji jednostki

samorządu terytorialnego i likwidacji stanowiska urzędnika przenoszonego na

podstawie powołanego przepisu, nie podlega kontroli sądowej celowość samego

procesu restrukturyzacyjnego, a jedynie prawidłowe zastosowanie omawianej

instytucji z punktu widzenia rodzaju powierzonego pracownikowi stanowiska i

przestrzegania wynikających z przepisu gwarancji płacowych. Chociaż

przeniesienie służbowe na podstawie art. 23 ustawy o pracownikach

samorządowych nie zapewnia urzędnikowi kontynuacji zatrudnienia w tym samym

co dotychczas charakterze i na tych samych warunkach wynagradzania, to

powierzone w trybie tego przepisu stanowisko musi odpowiadać kwalifikacjom

pracownika, w szczególności powinno ono uwzględniać wykształcenie i

przygotowanie zawodowe przenoszonej osoby oraz nie być usytuowane w

hierarchii urzędniczej znacznie niżej od likwidowanego stanowiska, aczkolwiek

może być niżej zaszeregowane (Helena Szewczyk, Zmiana treści umownego

stosunku pracy w samorządzie terytorialnym (....) oraz A. Rycak, J. Stelina, Ustawa

o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 123).

Przeniesiony w opisanym trybie urzędnik samorządowy zachowuje też prawo do

nieobniżenia wynagrodzenia za pracę przez okres 6 miesięcy. Przeniesienie

służbowe dokonane mimo niezaistnienia przesłanki w postaci reorganizacji

jednostki samorządowej implikującej likwidację stanowiska urzędnika

samorządowego, albo powierzenie w tym trybie stanowiska nieodpowiadającego

kwalifikacjom pracownika lub bez zapewnienia mu gwarancji płacowych, jest zatem

przeniesieniem dokonanym z naruszeniem unormowania art. 23 ustawy o

8

pracownikach samorządowych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września

2008 r., II PK 21/08, LEX nr 785523).

Decyzję o przeniesieniu służbowym urzędnika samorządowego podejmuje

kierownik zatrudniającej tego pracownika jednostki organizacyjnej. Zastosowanie

instytucji przeniesienia służbowego ma fakultatywny charakter i zależy od

możliwości, jakimi dysponuje pracodawca samorządowy. Świadczy o tym użyty

przez ustawodawcę zwrot - może przenieść. Pracodawca samorządowy powinien

najpierw rozważyć, czy w zaistniałej sytuacji możliwe i celowe jest przeniesienie

urzędnika na inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom, a jeśli możliwość

taka nie istnieje - uprawniony jest do rozwiązania łączącego strony stosunku pracy

za wypowiedzeniem. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że przeniesienie

dokonywane jest bez zgody pracownika i stanowi polecenie służbowe.

Jednostronność przeniesienia na podstawie komentowanego przepisu stwarza

wątpliwości co do sytuacji pracownika, który nie zgadza się z decyzją o

przeniesieniu. W doktrynie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym odmowa

wykonania tej decyzji może być potraktowana przez pracodawcę jako ciężkie

naruszenie podstawowego obowiązku pracowniczego i uzasadniać rozwiązanie

stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 k.p. Z kolei pracownik niezgadzający się na

przeniesienie może złożyć wniosek o rozwiązanie stosunku pracy za

porozumieniem stron lub wypowiedzieć umowę o pracę (A. Dubowik (w): Prawo

urzędnicze. Komentarz, red. K. W. Baran, Warszawa 2014, s. 228 oraz A. Rycak,

J. Stelina, Ustawa o pracownikach samorządowych (...), s. 107).

Odmienny charakter ma natomiast wypowiedzenie wynikających z umowy o

prace warunków pracy i płacy. Uregulowane w art. 42 k.p. wypowiedzenie

zmieniające jest czynnością prawną o zamiarze złożonym. Jego głównym celem

jest bowiem przeobrażenie istotnych elementów treści dotychczasowego stosunku

pracy, a celem wtórnym – jego rozwiązanie, w sytuacji gdy pracownik nie wyrazi

zgody na zmianę. Takiego podwójnego celu nie ma instytucja przeniesienia

służbowego. Zmierza ona tylko do zmiany rodzaju powierzonej urzędnikowi

samorządowemu pracy (stanowiska służbowego), a jej zastosowanie nie wymaga

od pracownika zgody, której brak prowadziłby do rozwiązania umowy o pracę z

mocy przepisu ustawy, bez konieczności składania przez strony dodatkowych

9

oświadczeń woli. Nie jest też przewidziany żaden podobny do okresu

wypowiedzenia przedział czasu, po jakim miałyby obowiązywać nowe warunki

pracy przeniesionego urzędnika samorządowego. Przeniesienie staje się skuteczne

z data określoną w decyzji pracodawcy. Z drugiej strony instytucja ta zawiera

gwarancje, jakich nie przewidują przepisy Kodeksu pracy dotyczące wypowiedzenia

zmieniającego, jak konieczność powierzenia urzędnikowi samorządowemu

stanowiska odpowiadającego jego kwalifikacjom oraz zapewnienie niepogorszenia

sytuacji płacowej pracownika przez okres sześciu miesięcy od przeniesienia. Mamy

zatem do czynienia ze specyficzną dla tej grupy zawodowej, jaką są urzędnicy

samorządowi, instytucją jednostronnej modyfikacji treści stosunku pracy, odmienną

od wypowiedzenia warunków pracy i płacy w trybie art. 42 k.p.

Przepis art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych wprowadza do

umownego stosunku pracy urzędników samorządowych regulacje stosowaną

powszechnie w pragmatykach służbowych w odniesieniu do stosunków pracy na

podstawie mianowania. Brak wypowiedzenia zmieniającego w większości

pragmatyk urzędniczych rekompensują przepisy traktujące o przeniesieniu,

delegowaniu czy skierowaniu mianowanego pracownika do wykonywania pracy na

innym stanowisku w tej samej lub innej jednostce organizacyjnej. Przepisy takie

zamieszczone w odpowiednich rozdziałach np. ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.

Karta Nauczyciela (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 191), czy kolejnych

ustawach o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 483 ze

zm.), z dnia 24 sierpnia 2006 r. (Dz.U. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) oraz z dnia 21

listopada 2008 r. (Dz.U. Nr 127, poz. 1505 ze zm.), zatytułowanych zazwyczaj:

Nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunków pracy, stanowią kompleksowe

unormowanie poruszanych w nich zagadnień, w tym kwestii modyfikacji treści

stosunku pracy pracowników mianowanych, bez potrzeby odwoływania się w tej

materii do kodeksowej instytucji wypowiedzenia warunków pracy i płacy

uregulowanej w art. 42 k.p. Takie przeniesienie, delegowanie czy skierowanie

stanowią samodzielną konstrukcję prawną uregulowaną w danym przepisie,

odmienną od unormowanego w Kodeksie pracy wypowiedzenia zmieniającego.

Rację mają Sądy obydwu instancji upatrując podobieństwa regulacji art. 23

ustawy o pracownikach samorządowych zwłaszcza z unormowaniem art. 10 ust. 1a

10

ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (jednolity

tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.), wprowadzonym do tego aktu ustawa

z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych

(Dz.U. Nr 136, poz. 704), który stanowi, że w razie reorganizacji urzędu urzędnika

państwowego mianowanego można przenieść na inne stanowisko służbowe,

odpowiadające kwalifikacjom pracownika, jeżeli ze względu na likwidację

stanowiska zajmowanego przez urzędnika nie jest możliwe dalsze jego

zatrudnienie na tym stanowisku. Przepis art. 10 ust. 1a ustawy o pracownikach

urzędów państwowych dotyczy wprawdzie państwowych urzędników mianowanych,

jednak możliwe jest odniesienie dorobku orzecznictwa ukształtowanego na jego

gruncie do umownych urzędników samorządowych. Uregulowane w tym przepisie

przeniesienie służbowe należy bowiem kwalifikować jako specyficzną instytucję

prawa urzędniczego, które zawiera odmienne od kodeksowych regulacje

zwiększające dyspozycyjność szczególnej kategorii pracowników. Możliwość

jednostronnej zmiany istotnych elementów treści stosunku pracy jest z pewnością

jedną z ważniejszych cech prawa urzędniczego. Większa dyspozycyjność

urzędnika nie musi być przy tym uzależniona od zatrudnienia na podstawie

mianowania, skoro począwszy od 1 stycznia 2012 r. mianowanie nie jest już

podstawą nawiązania stosunku pracy z urzędnikami samorządowymi, a mimo to

utrzymano w mocy art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych. Tak więc

uzasadnione jest analogiczne stosowanie dorobku orzecznictwa i doktryny prawa

pracy z zakresu prawa urzędniczego, choć regulacje mogą być zawarte w różnych

aktach prawnych i odnosić się do różnych kategorii urzędników.

Wypowiadając się w kwestii charakteru przeniesienia urzędnika

państwowego Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 6 września 2005 r., I PK 52/05

(OSNP 2006 nr 13-14, poz. 204), z dnia 4 listopada 2008 r., II PK 81/08 (OSNP

2010 nr 7-8, poz. 92) oraz z dnia 19 kwietnia 2010 r., II PK 310/09 (LEX nr 602698)

stwierdził, że przeniesienie na inne stanowisko służbowe na podstawie art. 10 ust.

1a ustawy o pracownikach urzędów państwowych jest samodzielną konstrukcją

prawną, odmienną od uregulowanego w Kodeksie pracy wypowiedzenia

zmieniającego, wyłączającą stosowanie art. 42 k.p. Podzielając powyższe

rozstrzygnięcia należy więc przyjąć, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy o

11

pracownikach samorządowych stanowi samodzielną instytucję prawa

urzędniczego, umożliwiającą pracodawcy samorządowemu przeniesienie urzędnika

na inne stanowisko w drodze jednostronnej czynności, niewymagającej

zastosowania wypowiedzenia warunków pracy i płacy z art. 42 k.p. Pogląd ten

potwierdzają także wypowiedzi doktryny o jednostronnym akcie tego typu

przeniesienia, odmiennym od wypowiedzenia zmieniającego (por. A. Dubowik (w):

Prawo urzędnicze (…), s. 228 czy A. Rycak, J. Stelina, Ustawa o pracownikach

samorządowych (...), s. 107). Zauważa się przy tym, że instytucja przeniesienia z

art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych nie jest typowym instrumentem

realizacji dyspozycyjności pracownika, chociaż nie można pomijać tego aspektu w

kontekście jednostronnego charakteru tej czynności. Przeniesienie uwarunkowane

przesłanką niemożności dalszego zatrudnienia urzędnika samorządowego z

powodu likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska stanowi raczej przywilej tej

grupy zawodowej, nawiązujący do standardów przyjętych w innych pragmatykach

służbowych. W miejsce bowiem rozwiązania stosunku pracy, które byłoby

uzasadnione faktem reorganizacji jednostki samorządu terytorialnego,

komentowany przepis stwarza możliwość powierzenia pracownikowi innej pracy w

ramach nadal łączącej strony umowy o pracę. Celem omawianej instytucji jest

zatem głównie stabilizacja stosunku pracy urzędnika samorządowego.

Przyjmując samodzielność i kompleksowość regulacji art. 23 ustawy o

pracownikach samorządowych w odniesieniu do instytucji przeniesienia

służbowego, wyłączającej stosowanie w tym zakresie kodeksowych unormowań

dotyczących wypowiedzenia warunków pracy i płacy, należy uznać za błędny

podgląd Sądu Okręgowego w kwestii konieczności wyczerpania przez pracodawcę

samorządowego trybu konsultacji związkowej z art. 38 w związku z art. 42 § 1 k.p.

przed powierzeniem urzędnikowi innego stanowiska w trybie tego przepisu.

Przeniesienie powódki na inne stanowisko na podstawie art. 23 ustawy o

pracownikach samorządowych nie podlegało również ograniczeniom wynikającym z

pozakodeksowych przepisów o szczególnej ochronie trwałości stosunku pracy.

Chodzi zarówno o przepis art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o

społecznej inspekcji pracy (zgodnie z którym zakład pracy nie może wypowiedzieć

pracownikowi pełniącemu funkcję społecznego inspektora pracy warunków pracy i

12

płacy na jego niekorzyść w okresie trwania mandatu oraz w okresie roku po jego

wygaśnięciu, chyba że wypowiedzenie stało się konieczne z przyczyn, o których

mowa w art. 43 Kodeksu pracy), jak i przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie

gminnym (który stanowi, że rozwiązane z radnym stosunku pracy wymaga

uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem; rada gminy odmówi zaś zgody

na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego

stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu).

Przeniesienie służbowe w trybie art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych nie

jest bowiem rozwiązaniem stosunku pracy ani wypowiedzeniem warunków pracy i

płacy, o jakich mowa w hipotezach norm prawnych zawartych w powołanych

przepisach. Następuje zaś w sytuacji reorganizacji pracodawcy, implikującej

likwidację stanowiska pracy przenoszonego pracownika, a więc w okolicznościach

nie tylko uzasadniających rozwiązanie umowy o pracę, ale także modyfikujących z

mocy art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach

rozwiazywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących

pracowników (Dz.U. Nr 90, poz. 844 ze zm. – dalej jako ustawa o zwolnieniach

grupowych) szczególną ochronę trwałości stosunku pracy poszczególnych kategorii

pracowników w razie uruchomienia procedury zwolnień grupowych i

indywidualnych. Przepis art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych należy

zatem postrzegać jako przepis ochronny z punktu widzenia interesów pracownika i

to w dwojakim znaczeniu. Nie tylko bowiem zapewnia urzędnikowi

samorządowemu - mimo likwidacji zajmowanego przezeń stanowiska - dalsze

pozostawanie w stosunku pracy, ale zawiera mechanizmy gwarancyjne podobne do

zastosowanych w art. 5 ust. 5 i 6 oraz art. 10 ust. 3 i 4 ustawy o zwolnieniach

grupowych, lecz dalej idące, gdyż obok niepogorszenia warunków płacowych w

określonym przedziale czasu po przeniesieniu stawia dodatkowe wymaganie, aby

zmiana rodzaju pracy odpowiadała kwalifikacjom przenoszonego pracownika. Tej

ostatniej gwarancji nie przewidują zaś przepisu ustawy o zwolnieniach grupowych

w odniesieniu do pracowników objętych szczególną ochroną przed rozwiązaniem

stosunku pracy, co do których dopuszczalne jest wypowiedzenie zmieniające w

ramach zwolnień grupowych czy indywidualnych. Jest to więc dodatkowy argument

przemawiający za słusznością tezy o kompleksowym charakterze regulacji art. 23

13

ustawy o pracownikach samorządowych i wyłączeniu do unormowanej w tym

przepisie instytucji przeniesienia urzędnika samorządowego kodeksowych

przepisów o wypowiadaniu warunków pracy i płacy oraz kodeksowych i

pozakodeksowych przepisów o szczególnej ochronie trwałości stosunku pracy.

Za słusznością powyższej tezy przemawia również treść art. 62 oraz 63 ust.

1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze

zm.), w których uregulowano dopuszczalność przeniesienia urzędnika służby

cywilnej na inne stanowisko oraz do innego urzędu w tej samej miejscowości, a

zwłaszcza art. 63 ust. 2 tej ustawy, w którym ustawodawca zastrzegł, że

przeniesienie to jest niedopuszczalne bez zgody urzędnika - kobiety w ciąży lub

osoby będącej jedynym opiekunem dziecka w wieku do lat piętnastu. Nie można

także dokonać takiego przeniesienia w przypadku, gdy stoją temu na przeszkodzie

szczególnie ważne względy osobiste lub rodzinne urzędnika. Z regulacji tej wynika,

że ustawodawca wyraźnie rozdzielił przypadki, kiedy przenoszony służbowo

pracownika nie podlega żadnej ochronie i takie, w których przyznana została

specyficzna ochrona przed zmianą warunków zatrudnienia. Art. 23 ustawy o

pracownikach samorządowych nie zawiera tego rodzaju ograniczeń

dopuszczalności przeniesienia, a jednocześnie sam jest przepisem ochronnym z

podanym wcześniej znaczeniu.

Reasumując należy stwierdzić, że objecie urzędnika samorządowego

szczególną ochroną trwałości stosunku pracy ze względu na pełnienie funkcji

społecznego inspektora pracy czy radnego nie stoi na przeszkodzie dokonaniu

przeniesienia go na inne stanowisko w trybie art. 23 ustawy o pracownikach

samorządowych. Zaskarżony wyrok oparty na odmiennej wykładni powołanych

przepisów jest zatem nieprawidłowy i podlega uchyleniu.

Podzielając kasacyjną podstawę naruszenia prawa materialnego przy

ferowaniu zaskarżonego wyroku, Sąd Najwyższy z mocy art. 398¹⁵ § 1 k.p.c. oraz

art. 108 § 2 w związku z art. 398²¹ k.p.c. orzekł jak w sentencji.