III CZP 78/14

Sygn. akt III CZP 78/14

UCHWAŁA

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 20 stycznia 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)

SSN Irena Gromska-Szuster

SSN Jacek Gudowski

SSN Iwona Koper

SSN Grzegorz Misiurek

SSN Henryk Pietrzkowski

SSN Tadeusz Wiśniewski (sprawozdawca)

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 20 stycznia 2015 r.,

przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana

po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego

we wniosku z dnia 22 lipca 2014 r., BSA I-4110-6/14,

"Czy zdarzeniem prawnym, które zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a.

wyznacza początek terminu przedawnienia roszczenia o naprawienie

szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną

przed dniem 1 września 2004 r., a której nieważność albo wydanie

z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono decyzją właściwego

ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego po tym dniu

(uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 31 marca 2011 r.,

III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75) oraz przed dniem

wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy -

Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r.

Nr 6, poz. 18), jest wydanie w pierwszej instancji decyzji nadzorczej,

od której stronie przysługiwał wniosek do właściwego organu

o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też dopiero wydanie kolejnej

decyzji przez ten sam organ w wyniku złożenia takiego wniosku na

zasadzie art. 127 § 3 k.p.a.?"

2

podjął uchwałę:

Jeżeli w wyniku wydania przed dniem 1 września 2004 r.

decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia

nieważności takiej decyzji, strona poniosła szkodę, a właściwy

minister lub samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziło ̶ po

tym dniu, lecz przed dniem 11 kwietnia 2011 r. ̶ nieważność tej

decyzji albo jej wydanie z naruszeniem prawa, termin

przedawnienia roszczenia o odszkodowanie przewidziany

w art. 160 § 6 k.p.a. rozpoczyna bieg z chwilą bezskutecznego

upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy, a w razie jego złożenia ̶ z chwilą wydania decyzji po

ponownym rozpatrzeniu sprawy.

3

UZASADNIENIE

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił na podstawie art. 60 § 1

ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz.U.

z 2013 r., poz. 499 ze zm.) o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego zagadnienia prawnego przedstawionego na wstępie.

Wskazał, że powzięta przez niego wątpliwość dotyczy tego, od jakiego dnia

rozpoczyna się bieg - przewidzianego w art. 160 § 6 k.p.a. - przedawnienia

roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej wskutek wydania wadliwej decyzji,

jeżeli wadliwość ta została stwierdzona decyzją nadzorczą właściwego ministra lub

samorządowego kolegium odwoławczego. Co prawda art. 160 k.p.a. został

uchylony z dniem 1 września 2004 r. ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy

- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), jednak,

jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia

31 marca 2010 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75), do roszczeń

o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną

przed dniem wejścia w życie tej noweli, której nieważność lub wydanie

z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art.

160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 160 § 6 k.p.a., termin przedawnienia liczy

się od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność

decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ

stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.

Zasadnicze znaczenie dla zastosowania art. 160 § 6 k.p.a. ma zatem

oznaczenie dnia, w którym ostateczna stawała się decyzja nadzorcza wydana

przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. De lege lata

kwestia ta nie budzi wątpliwości, gdyż zgodnie ze zmienionym art. 16 § 1 zd. 1

k.p.a., decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku

instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W myśl zaś

art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie

odwołanie tylko do jednej instancji, natomiast stosownie do art. 127 § 3 k.p.a.,

od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium

4

odwoławcze nie przysługuje odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji

może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy;

do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podkreślił, że wątpliwość powstaje

w wypadkach, w których decyzja nadzorcza została wydana przed dniem

11 kwietnia 2011 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia

2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy –

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6,

poz. 18), do tego bowiem dnia z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. wynikało, iż decyzje, od

których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne.

Ustawodawca nie przesądzał zatem - inaczej niż obecnie – znaczenia wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy dla ostateczności decyzji. Powstawało pytanie –

istotne także w aspekcie art. 160 § 6 k.p.a. – czy decyzja nadzorcza ministra lub

samorządowego kolegium odwoławczego jest ostateczna z chwilą jej doręczenia

albo ogłoszenia stronie, skoro nie przysługuje od niej odwołanie, czy też jej

ostateczność zależy - jak de lege lata - od złożenia wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy.

Z orzecznictwa przytoczonego przez Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego wynika, że wątpliwość ta jest różnie rozstrzygana w dotychczasowym

orzecznictwie Sądu Najwyższego.

Stosownie do części orzeczeń, wydana w pierwszej instancji decyzja

nadzorcza ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego jest decyzją

ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a., nawet jeżeli strona złożyła wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. W wyroku z dnia

21 listopada 2008 r., V CSK 204/08, (OSNC-ZD 2009, nr D, poz. 94),

Sąd Najwyższy przyjął, że decyzją ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a. jest

decyzja samorządowego kolegium odwoławczego, nawet wtedy, gdy strona złoży

wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Stwierdził, że decyzja samorządowego kolegium odwoławczego jest w świetle art.

16 k.p.a. decyzją ostateczną, ponieważ nie przysługuje od niej odwołanie

w administracyjnym toku instancji (art. 127 § 3 k.p.a.), przewidziana zaś w art. 127

5

§ 3 k.p.a. możliwość zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o ponowne

rozpoznanie sprawy nie jest takim odwołaniem.

Podobne stanowisko znalazło wyraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia

6 listopada 2013 r., IV CSK 133/13 (nie publ.). Odwołując się do wykładni logiczno-

językowej, Sąd Najwyższy uznał, że przed zmianą art. 16 § 1 k.p.a. wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł być uznany za tożsamy z odwołaniem

wnoszonym w administracyjnym toku instancji, gdyż do tego środka przepisy

o odwołaniu stosowało się jedynie odpowiednio.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podkreślił, że w orzecznictwie Sądu

Najwyższego prezentowane jest również stanowisko odmienne, w myśl którego za

początek biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 160 § 6 k.p.c. nie można

uważać daty pierwszej decyzji nadzorczej, lecz dopiero decyzję wydaną w wyniku

ponownego rozpatrzenia sprawy. Stanowisko to znalazło wyraz po raz pierwszy w

wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2013 r., I CSK 732/12 (nie publ.),

w którym – po odwołaniu się do art. 16 § 1 k.p.a. w poprzednim brzmieniu oraz do

art. 127 § 3 k.p.a., a także uwzględniając wątpliwości doktrynalne - stwierdzono, że

do czasu wydania decyzji w następstwie ponownego rozpoznania sprawy decyzja

nadzorcza właściwego ministra nie może być traktowana jak decyzja ostateczna.

Sąd Najwyższy dostrzegł wprawdzie, że wykładnia językowa przemawia za

poglądem, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym

środkiem, przysługującym przeciwko decyzji ostatecznej, podkreślił jednak,

że rezultat wykładni systemowej prowadzi do odmiennego wniosku. Jeżeli art. 127

§ 3 k.p.a. zamieszczony został w rozdziale 10 zatytułowanym „Odwołania" i do

rozpoznania wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to trzeba

przyjąć, że wniosek ten należy traktować jak zwyczajny środek zaskarżenia, mimo

iż nie wywołuje skutku dewolutywnego. Nowe brzmienie art. 16 § 1 k.p.a., że

decyzje, od których nie przysługuje również wniosek o ponowne rozpoznanie

sprawy, są ostateczne potwierdza przedstawioną wykładnię art. 127 § 3 k.p.c.

Także w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., I CSK 142/13 (nie publ.) Sąd

Najwyższy podkreślił, że w wielu przepisach kodeksu postepowania

administracyjnego. reguły właściwe dla odwołania odnoszone są do wniosku

6

o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dotyczy to nie tylko art. 127 § 3 k.p.a., ale także

art. 130 § 2 k.p.a., z którego można wyprowadzić wniosek, że skoro wniesienie

odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji administracyjnej, a w art. 130

§ 3 k.p.a. skutek ten nie został wyłączony w stosunku do wniosku złożonego

o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wstrzymanie wykonania decyzji ma

zastosowanie również w razie złożenia takiego wniosku, a to oznacza jego tożsame

traktowanie z odwołaniem. W rezultacie Sąd Najwyższy przychylił się do poglądu,

że już przed nowelizacją art. 16 § 1 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

mógł być traktowany jak środek zaskarżenia, a od odwołania różnił go przede

wszystkim brak dewolutywności.

Prokurator Generalny oraz Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wnieśli

o podjęcie uchwały, że zdarzeniem prawnym wyznaczającym początek biegu

przedawnienia określonego w art. 160 § 6 k.p.a. jest „pierwsza” decyzja nadzorcza

właściwego ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedłożony przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniosek

o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego ma na celu wyjaśnienie, czy początek

przewidzianego w art. 160 § 6 k.p.a. terminu przedawnienia roszczenia

o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną

przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność albo wydanie z naruszeniem art.

156 § 1 k.p.a. stwierdzono decyzją właściwego ministra lub samorządowego

kolegium odwoławczego po tym dniu i jednocześnie przed dniem wejścia w życie

ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania

administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej „nowela z 2010 r.”),

wyznacza dzień wydania w pierwszej instancji decyzji nadzorczej, od której stronie

przysługiwał wniosek do właściwego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy

też dzień wydania przez ten sam organ kolejnej decyzji w wyniku złożenia takiego

wniosku, innymi słowy, dzień wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy,

czyli po dokonaniu kontroli zaskarżonej (pierwszej) decyzji nadzorczej.

7

Należy podzielić pogląd Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,

że przedstawione zagadnienie prawne w orzecznictwie jest rozstrzygane

niejednolicie, przy czym kontrowersyjne są także zapatrywania prezentowane

w doktrynie postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia

wymaga przede wszystkim zaakcentowania, że dotyczy ono stanu prawnego

obowiązującego przed dniem wejścia w życie noweli z 2010 r., tj. przed dniem

11 kwietnia 2011 r. W konsekwencji tej noweli ustawodawca w odniesieniu

do „nowych” spraw zdezaktualizował zasygnalizowane rozbieżności, gdyż

w zmienionym art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. wyraźnie i jednoznacznie

stwierdził, że decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym

toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Przed nowelizacją natomiast z przepisu tego wynikało, że decyzje ostateczne to

jedynie decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku

instancji. Trzeba ponownie podkreślić, że art. 160 k.p.c. został uchylony z dniem

1 września 2004 r. ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny

oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), jednak ma on nadal

zastosowanie do zdarzeń i stanów powstałych przed dniem wejścia w życie noweli

(art. 5 tejże noweli). Kwestii tej dotyczyła uchwała pełnego składu Izby Cywilnej

Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2010 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8,

poz. 75), w której wyjaśniono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej

ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem wejścia w życie noweli,

której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po

tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.

W związku z poprzednim brzmieniem art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.

powstawały wątpliwości co do określenia na gruncie art. 160 § 6 k.p.a. początku

biegu przewidzianego w nim termin przedawnienia, według bowiem tego przepisu,

termin przedawnienia liczy się od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja

stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 albo decyzja,

w której organ stwierdził, na podstawie art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została

wydana z naruszeniem art. 156 § 1. Decydujące znaczenie dla prawidłowego

zastosowania art. 160 § 6 k.p.a. ma zatem oznaczenie chwili, w której

w poprzednim stanie prawnym stawała się ostateczna decyzja nadzorcza wydana

8

przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Wyjaśnienie

tego problemu wymaga zwrócenia uwagi na regułę przewidzianą w art. 127 § 1

k.p.a., że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie odwołanie

tylko do jednej instancji. Reguła ta nie obowiązuje w odniesieniu do decyzji

nadzorczej wydanej przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium

odwoławcze, gdyż stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej

instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje

odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu

z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się

odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Obecne sformułowanie art. 16 § 1 k.p.a. sprawia, że de lege lata

ostateczność decyzji nadzorczej wydanej przez ministra lub samorządowe

kolegium została uzależniona od tego, czy strona w określonym terminie wystąpiła

do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dla tego terminu - na

podstawie odesłania zawartego w art. 127 § 3 in fine k.p.a. – ma znaczenie art. 129

§ 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia

doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej

ogłoszenia stronie. Oznacza to, że jeżeli strona w terminie czternastu dni od

doręczenia jej decyzji nadzorczej ministra albo samorządowego kolegium

odwoławczego - ewentualnie od dnia ogłoszenia tej decyzji - zwróciła się do tego

organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skutek w postaci

ostateczności decyzji nadzorczej następuje dopiero z dniem wydania decyzji

w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i od tego dnia powinien być liczony

trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 160 § 6 k.p.a. W razie

niezłożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym

terminie, decyzja staje się ostateczna z upływem 14 dni od doręczenia (ogłoszenia)

jej decyzji nadzorczej. Ta chwila określa wówczas początek biegu przedawnienia

omawianego roszczenia.

Zagadnienie objęte wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego

dotyczy jednak sytuacji, w których decyzja nadzorcza została wydana w stanie

prawnym obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. Tym samym należy

odpowiedzieć na pytanie, czy decyzja nadzorcza ministra lub samorządowego

9

kolegium odwoławczego stawała się ostateczna z chwilą jej doręczenia albo

ogłoszenia stronie (nie przysługiwało od niej odwołanie), czy też jej ostateczność

uzależniona jednak była – jak expressis verbis de lege lata - od złożenia wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Za zapatrywaniem, że decyzje nadzorcze ministra i samorządowego

kolegium odwoławczego uzyskiwały przymiot ostateczności z chwilą ich doręczenia

(ogłoszenia) stronie, niezależnie od tego, czy złożyła ona wniosek o ponowne

rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), przemawia niewątpliwie wykładnia

językowa art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. w poprzednim brzmieniu. W wyroku

z 21 listopada 2008 r., V CSK 204/08, Sąd Najwyższy uznał, że w świetle art. 16

k.p.a. decyzją ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a. jest decyzja

samorządowego kolegium odwoławczego, nawet wtedy, gdy strona złoży wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ od decyzji tej nie przysługuje odwołanie

w administracyjnym toku instancji. Przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. możliwość

zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest

takim odwołaniem, skoro sprawę rozpoznaje ponownie ten sam organ, czyli nie

chodzi tutaj o „administracyjny tok instancji”. Według Sądu Najwyższego,

ustawodawca nie traktuje wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam

organ jako odwołania, skoro do tego wniosku przepisy o odwołaniu stosuje się tylko

odpowiednio.

Podobną argumentację zastosowano w uzasadnieniu wyroku Sądu

Najwyższego z 6 listopada 2013 r., IV CSK 133/13, w którym - odwołując się do

wykładni logiczno-językowej - stwierdzono, że przed zmianą art. 16 § 1 k.p.a.

pojęcie decyzji ostatecznej obejmowało decyzje, od których nie przysługiwało

stronie odwołanie w administracyjnym toku instancji, co dotyczyło także decyzji

wydanych w pierwszej instancji przez ministra, od których strona niezadowolona nie

mogła wnieść odwołania do drugiej instancji, lecz jedynie wniosek o ponowne

rozpatrzenie sprawy. Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można

utożsamiać z odwołaniem wnoszonym w administracyjnym toku instancji, gdyż do

środka tego przepisy o odwołaniu stosowało się jedynie odpowiednio.

10

Pojawia się jednak pytanie, czy wykładnia językowa - będąca bez wątpienia

podstawowym i pierwszoplanowym sposobem interpretacji przepisów - jest

miarodajna i prawidłowa do ustalenia sensu zwrotu „decyzja ostateczna”

w kontekście art. 160 § 6 k.p.a. Można twierdzić, że właściwa wykładnia art. 16 § 1

zdanie pierwsze k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia

2011 r.) powinna uwzględniać również inne unormowania kodeksu postępowania

administracyjnego, a w omawianym wypadku polegać w szczególności na

uzgodnieniu treści tego przepisu z treścią normatywną art. 160 § 6 w związku z art.

127 § 3 k.p.a. i przyjęciu, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym

mowa w art. 127 § 3 k.p.a., stanowi środek odwoławczy, a nie nadzwyczajny

środek zaskarżenia albo tzw. remonstrację. Można także przyjmować, że stanowi

on - co przed nowelą z 2010 r. przyznawali nawet autorzy, klasyfikujący

doktrynalnie wniosek o ponowne rozpatrzenie jako pojęcie niemieszczące się

w zakresie „odwołania w administracyjnym toku instancji” - co najmniej

odpowiednik lub surogat odwołania.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, podkreślając istnienie niejednolitości

stanowisk w nauce i orzecznictwie, trafnie zwrócił uwagę, że w wielu

wypowiedziach doktrynalnych wskazywano wręcz na „nieostateczną ostateczność”

decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ wskazany w art. 127 § 3 k.p.a.

albo też kwalifikowano decyzję organu pierwszej instancji, od której przysługiwał

wniosek o ponowne rozpatrzenie, jako nieostateczną. Stwierdzenie to dopełniano

argumentacją, że w rozważanym wypadku brak cechy dewolutywności wniosku nie

pozbawia go charakteru środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym,

ponieważ jest on wywołany ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które

same w sobie nie mogą podważać uprawnienia strony do dwukrotnego,

merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Z tego właśnie wzglądu, jak się wydaje,

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uznał za przekonywający pogląd,

że zlokalizowanie art. 127 § 3 k.p.a. w rozdziale kodeksu zatytułowanym

„Odwołania” nie było przypadkowe.

Rozwijając tę myśl, należy dodać, że gdyby istotnie pierwsza decyzja

organu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., była ostateczna, to oznaczałoby to,

iż w tej samej sprawie są wydawane kolejno dwie decyzje ostateczne,

11

co sprzeciwiałoby się powadze rzeczy osądzonej i uzasadniałoby stwierdzenie -

stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - nieważności decyzji nadzorczej wydanej

w wyniku rozpatrzenia wniosku, skoro z formalnego punktu widzenia decyzja

dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Nie bez znaczenia dla wykładni art. 160 § 6 k.p.a. pozostaje też

argumentacja celowościowa i logiczna, nie można bowiem pomijać faktu,

że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogło dojść do merytorycznej zmiany

poprzedzającej decyzji nadzorczej właściwego organu i np. stwierdzenia jedynie –

zamiast nieważności decyzji pierwotnej – wydania jej z rażącym naruszeniem

prawa z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Uznanie jako ostatecznej,

w razie ponownego rozpoznania sprawy, wyłącznie drugiej decyzji nadzorczej

zapobiega bez wątpienia komplikacji prawnej, gdyż w takiej sytuacji nie występują

dwie ostateczne decyzje rozstrzygające daną sprawę w różny sposób. Inaczej

mówiąc, w wyniku zastosowania do art. 16 § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 160 § 6

k.p.a. wykładni logicznej i celowościowej dochodzi do rozstrzygnięcia pożądanego

z punktu widzenia praktycznego, gdyż dopiero w wyniku kolejnej decyzji sytuacja

prawna strony domagającej się naprawienia szkody zostaje rzeczywiście

ostatecznie ukształtowana. Co więcej, to druga decyzja stanowi właściwą podstawę

dochodzenia roszczenia odszkodowawczego; strona zainteresowana np. zwrotem

wywłaszczonej nieruchomości nie może już oczekiwać wydania decyzji w tym

przedmiocie, a zamiast tej możliwości pozostaje jej jedynie domaganie się

naprawienia wyrządzonej szkody.

Takie podejście znalazło wyraz po raz pierwszy w wyroku Sądu

Najwyższego z 19 września 2013 r., I CSK 732/12, w którym uznano – po

odwołaniu się, co symptomatyczne, do art. 16 § 1 k.p.a. w poprzednim brzmieniu

oraz do art. 127 § 3 k.p.a. - że do czasu wydania decyzji w następstwie ponownego

rozpoznania sprawy decyzja nadzorcza właściwego ministra nie może być

traktowana jak decyzja ostateczna. Wprawdzie wykładnia językowa przemawia za

poglądem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym

środkiem, przysługującym na decyzję ostateczną, jednak rezultat wykładni

systemowej prowadzi do odmiennego wniosku, skoro art. 127 § 3 k.p.a. został

zamieszczony w rozdziale 10 „Odwołania", a do rozpoznania wniosku stosuje się

12

przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to trzeba przyjąć, iż wniosek ten traktować

należy jak zwyczajny środek zaskarżenia, chociaż nie wywołuje skutku

dewolutywnego. Sąd Najwyższy podkreślił, że nowe brzmienie art. 16 § 1 k.p.a.

potwierdza przedstawioną wykładnię art. 127 § 3 k.p.c. Z tego powodu, jeżeli od

uzyskania przez decyzję cechy ostateczności zależą istotne dla strony skutki

prawne, jak początek biegu terminu przedawnienia (art. 160 § 6 k.p.c.), nie można

uznać jako daty uzyskania ostateczności daty pierwszej decyzji. Strona, która

złożyła wniosek, ma prawo oczekiwać na rezultat postępowania bez obawy

o negatywne dla siebie konsekwencje, zwłaszcza jeśli dążyła do odzyskania

nieruchomości.

Identyczne zapatrywanie Sąd Najwyższy wyraził w wyroku z dnia 18 grudnia

2013 r., I CSK 142/13. Zauważył, że w wielu przepisach kodeksu

postępowania administracyjnego reguły właściwe dla odwołania odnoszone są do

wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dotyczy to nie tylko art. 127 § 3, ale także

art. 130 § 2, z którego można wyprowadzić wniosek, że skoro wniesienie

odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji administracyjnej, a w art. 130

§ 3 skutek ten nie został wyłączony w stosunku do wniosku złożonego o ponowne

rozpatrzenie sprawy, to wstrzymanie wykonania decyzji ma zastosowanie

również w razie złożenia takiego wniosku, a to oznacza jego tożsame traktowanie

z odwołaniem. Sąd Najwyższy zaznaczył, że zbieżność ta dostrzegana jest

także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału

Konstytucyjnego.

Według Sądu Najwyższego, za omawianym stanowiskiem przemawia także

uzasadnienie noweli z 2010 r., gdyż przyznaje się w nim dotychczasową

niespójność przepisów postępowania administracyjnego w omawianym zakresie.

W jednych z nich rozumie się decyzje ostateczne na gruncie art. 16 k.p.a. przed

jego nowelizacją jako decyzje, od których nie przysługuje odwołanie, a w innych,

jak np. w art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nakazuje

się stosować odpowiednio przepisy o odwołaniu, a więc traktować ten wniosek na

równi z odwołaniem. Sąd Najwyższy przychylił się do poglądu, że już przed nowelą

z 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być uznawany za środek

zaskarżenia. Tezę tę potwierdza art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

13

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r.,

poz. 270), który od chwili wprowadzenia do porządku prawnego stanowi, że przez

wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie

przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Zdaniem Sądu Najwyższego, należy również uwzględnić potrzebę

dokonywania wykładni zgodnie z poczuciem słuszności i sprawiedliwości,

co oznacza, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być

potraktowany tak samo jak środek odwoławczy, skoro może on prowadzić do

zmiany decyzji, a więc do doprowadzenia do sytuacji, iż decyzja, której dotyczy

wniosek, nie okaże się w wyniku jego rozpoznania - ostateczna. Poza tym,

rozpoznając sprawę obecnie nie powinno się różnie traktować spraw sprzed i po

nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w 2011 r., gdyż zmiana art.

16 k.p.a. nastąpiła zgodnie z przytoczonymi wcześniej argumentami, wskazującymi

na trafność jej dokonania. W rezultacie Sąd Najwyższy stwierdził, że decyzja

ostateczna według art. 16 k.p.a., również przed jego nowelizacją mogła oznaczać

decyzję nadzorczą wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy.

Należy zgodzić się z zapatrywaniem Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego, że dokonując wykładni art. 160 § 6 k.p.a., trzeba wziąć pod rozwagę

także jej aspekt prokonstytucyjny. Nie można zatem pomijać zasady ochrony

własności i prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21

Konstytucji), zasady równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2

Konstytucji), ogólnego prawa do równego traktowania i zakazu dyskryminacji

(art. 32 Konstytucji), a także powszechnego prawa do wynagrodzenia szkody

wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77

ust. 1 Konstytucji). Z tego względu nawet przy założeniu, że zmiana art. 16 § 1

k.p.a. miała charakter merytoryczny, a nie klaryfikacyjny, trudno wytłumaczyć, na

podstawie jakiego kryterium powinno nastąpić zróżnicowanie sposobu obliczania

terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w odniesieniu do dwóch grup

adresatów unormowania zawartego w art. 160 § 6 k.p.a. - poszkodowanych

14

decyzjami wydanymi przed dniem 1 września 2004 r., którzy uzyskali decyzję

nadzorczą do dnia 10 kwietnia 2011 r., albo dopiero po tym dniu.

Należy zaznaczyć, że wykładnia przyjęta według pierwszego poglądu

prowadzi do skrócenia terminu przedawnienia i do ograniczenia, a niekiedy nawet

do unicestwienia możliwości uzyskania odszkodowania. Argumenty powoływane na

rzecz uwzględnienia pierwszej decyzji nadzorczej ministra lub samorządowego

kolegium odwoławczego jako decyzji ostatecznej w istocie ograniczają się jedynie

do wykładni językowej art. 160 § 6 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przed nowelizacją i

art. 127 § 3 k.p.a., co jest dalece niewystarczające, gdyż nie wiadomo, jaki ważny

interes publiczny mógłby uzasadnić to ograniczenie. Stosownie do art. 31 ust. 3

Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw

mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego,

albo dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności

i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Skłania to do poglądu, że początek biegu terminu przedawnienia przewidzianego

w art. 160 § 6 k.p.a. zależy od złożenia w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy lub też od sposobu rozstrzygnięcia o zasadności tego wniosku.

Za prawidłowością wykładni, że także przed znowelizowaniem art. 16 § 1

k.p.a. charakter decyzji nieostatecznych miały też decyzje, od których przysługiwał

wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazuje więc wiele argumentów.

Poza tym nie jest obojętne, że pojęcie odwołania w przepisach kodeksu

postępowania administracyjnego nie zostało zdefiniowane. Z systematyki tych

przepisów i tytulatury wynika jednak, że ustawodawca uznał za właściwe

zlokalizowanie środka prawnego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy w rozdziale zatytułowanym „Odwołanie”. Ustawodawca co prawda nie

zachował w tym względzie konsekwencji, gdyż początkowo w art. 16 k.p.a.

expressis verbis powiązał ostateczność decyzji jedynie z „odwołaniem w toku

instancji”, jednak ten mankament legislacyjny nie powinien decydować o przyjęciu,

że pojęcie „odwołania” na gruncie przepisów kodeksu postępowania

administracyjnego w ujęciu redakcyjnym obowiązującym przed dniem 11 kwietnia

2011 r. nie obejmowało wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność,

15

że w art. 16 k.p.a. wniosku o ponowne rozpoznanie nie nazwano

wprost odwołaniem nie przemawia przeciwko przypisaniu temu wnioskowi cech

odwołania, skoro taki jego charakter procesowy należy wyprowadzić zarówno

z lokalizacji środka prawnego, jak i z zastosowania wykładni funkcjonalnej.

Poza tym przy interpretacji art. 16 k.p.a. należy dążyć do uzyskania rezultatu

zbieżnego z wymaganiem wynikającym z art. 78 Konstytucji. W artykule tym

zapewnione jest prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych

w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa,

nie ma zatem przekonywającego uzasadnienia dla zapatrywania, że wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru prawnego odwołania. Poglądowi

temu nie przeczy okoliczność, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy

przepisy dotyczące odwołań stosuje się tylko odpowiednio (art. 127 § 3 in fine

k.p.a.); odesłanie było nieodzowne, gdyż wobec zróżnicowanego nazewnictwa obu

środków prawnych, należało zsynchronizować skutki skorzystania z nich przez

zainteresowane strony. W wyniku takiego rozwiązania legislacyjnego doszło do

ujednolicenia wniosku z odwołaniem zarówno co do formy i terminu jego złożenia

oraz innych elementów procesowych, jak i co do celu, jaki ma ten wniosek spełniać.

W konsekwencji zastosowane odesłanie pozwala traktować wniosek o ponowne

rozpatrzenie sprawy na równi z odwołaniem.

Przeprowadzona analiza zagadnienia prawnego przedstawionego przez

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego uzasadniała zajęcie stanowiska

wyrażonego w uchwale.