V CSK 295/14

Sygn. akt V CSK 295/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 20 lutego 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Maria Szulc (sprawozdawca)

Protokolant Piotr Malczewski

w sprawie z powództwa Miasta K.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 20 lutego 2015 r.,

skarg kasacyjnych obu stron od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 20 grudnia 2013 r.,

1) uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, III i IV (pierwszym,

trzecim i czwartym) i zmienia go w ten sposób, że oddala

apelację pozwanego co do kwoty 2.008.400, 70 (dwa miliony

osiem tysięcy czterysta 70/100) złotych;

2) oddala skargę kasacyjną pozwanego;

3) orzeka, że koszty procesu w postępowaniu apelacyjnym

i kasacyjnym ponosi pozwany i ich szczegółowe wyliczenie

pozostawia referendarzowi sądowemu w sądzie pierwszej

instancji.

2

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego w

ten sposób, że zasądzoną - z tytułu poniesionych przez Miasto K. kosztów

utrzymania zabudowanych nieruchomości stanowiących własność Skarbu

Państwa - kwotę 5.129.213,57 zł obniżył do kwoty 3.120.812,81 zł i w pozostałym

zakresie powództwo oddalił. Sąd drugiej instancji ustalił, że Prezydent miasta K.

jako starosta w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej

gospodarował w latach 2003 - 2007 nieruchomościami stanowiącymi własność

Skarbu Państwa. Przyznana dotacja celowa w części dotyczącej gospodarki

gruntami i nieruchomościami w latach 2003 - 2007 nie pokrywała wykazanych

kosztów utrzymania pięciu nieruchomości, w tym kwoty 5.129.213,57 zł

dochodzonej pozwem, mimo zaliczenia na nie wpływów z nieruchomości. Ustalił

nadto, że starosta informował pozwanego, iż wysokość dotacji celowych nie jest

wystarczająca, zaś pozwany informował starostę o braku możliwości

sfinansowania zgłaszanych potrzeb wobec obowiązujących zasad ustalania dotacji

i przyznanych jej wysokości dla miasta K.

Sąd Apelacyjny powołując treść art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 49 ust. 4,5 i 6

ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.; dalej u.d.j.s.t.) oraz

pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2012 r. II CSK

195/11 (nie publ.) stwierdził, że art. 49 ust. 6 tej ustawy stanowi samodzielną

podstawę do wystąpienia z pozwem na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie

zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie

zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań. Za zbędne uznał

w związku z tym odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 417 § 1 i art. 361 § 2

k.c. Nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651;

dalej u.g.n.) uzasadnionego twierdzeniem, że dochód osiągnięty przez starostę

z wpływów z nieruchomości szczegółowo określonych w tym przepisie powinien

być przeznaczony - łącznie z dotacją - na pokrycie kosztów utrzymania

nieruchomości. Ustawodawca umożliwił bowiem powiatowi uzyskanie dochodów

we wskazanej w tym przepisie wysokości, stanowiących ryczałtowe

3

wynagrodzenie za podejmowanie czynności polegających na zarządzaniu

nieruchomościami Skarbu Państwa, a nie ryczałtowe pokrycie kosztów związanych

z zarządzaniem nieruchomościami. Jest to swoista rekompensata dla powiatu

i szczególne źródło zasilające jego budżet. Za taką wykładnią przemawia literalna

wykładnia przepisu, zaś przytoczone przez pozwanego uzasadnienie projektu

zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami z 2003 r. nie zmienia treści normy

i nie wynika z niego inna intencja ustawodawcy niż potrzeba zmian modelu

systemowych rozwiązań polegających na zwiększeniu udziału dochodów własnych

samorządu i zmniejszeniu udziału dotacji i subwencji. Nie było więc podstaw do

zaliczenia przez starostę tych wpływów na koszty zarządzania, natomiast wpływy

z nieruchomości w pozostałej części były przeznaczone na koszty utrzymania

nieruchomości, co zostało uwzględnione w niekwestionowanych przez pozwanego

wyliczeniach.

W ocenie Sądu drugiej instancji roszczenie powódki należy zakwalifikować

jako związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, bo zróżnicowanie

terminów w art. 118 k.c. nie zależy od charakteru podmiotów, którym roszczenie

przysługuje a wyłącznie od rodzaju roszczenia kwalifikowanego z punktu widzenia

jego związku z określonym rodzajem działalności. Odnosząc się do zarzutu

przedawnienia części roszczenia uznał, że brak podstaw do zastosowania art. 5

k.c., obie strony posiadają bowiem profesjonalną obsługę prawną, zgłaszają

zbliżone żądania, nie sposób dopatrzeć się nielojalności gospodarczej pozwanego

wobec partnera i bezwzględności w realizacji uprawnień, jak również nie występuje

nierówność podmiotów. W rezultacie przyjął, że przedawnieniu uległy roszczenia

od roku 2004 wstecz, jako że ich wymagalność, zważywszy na przepisy ustawy

o finansach publicznych, powinna być ustalona na koniec każdego roku

kalendarzowego, zaś konsekwencją tego stanowiska była zmiana wyroku Sądu

Okręgowego. Powyższy wyrok zaskarżyły obie strony.

Pozwany Skarb Państwa zaskarżając wyrok w części obejmującej punkt I 1

w zakresie zasądzającym kwotę 3.210.812,81 zł, w punkcie I 2 i w punkcie III

wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi drugiej

instancji do ponownego rozpoznania. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej

4

zarzucił naruszenie przez błędną wykładnię art. 417 § 1 k.c., art. 49 ust. 1 u.d.j.t.,

art. 361 § 2 k.c. oraz art. 5 k.c.

Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w części, w której Sąd ten

zmienił w punkcie I wyrok Sądu Okręgowego obniżając zasądzoną kwotę

5.129.213,57 zł do kwoty 3.120.812,81 zł, oddalając powództwo w pozostałym

zakresie oraz obniżył zasądzone koszty procesu i nakazał pobrać od powoda

nieuiszczone wydatki sądowe (pkt 1,3 i 4 wyroku Sądu Okręgowego) oraz

w punktach III i IV orzekających o kosztach procesu. Wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę punktu II

i oddalenie apelacji w całości oraz w punkcie III i IV przez zasądzenie kosztów

postępowania apelacyjnego, ewentualnie o jego uchylenie w zaskarżonej części

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skarżący wywiódł naruszenie prawa

materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 118 k.c.

Sąd Najwyższy zważył:

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej pozwanego zmierzają do

zakwestionowania stanowiska Sądu drugiej instancji zarówno w zakresie przyjęcia

jako wyłącznej podstawy prawnej roszczenia art. 46 ust. 6 u.d.j.s.t., jak i wykładni

art. 23 ust. 3 u.g.n. odnośnie do przeznaczenia środków uzyskanych na podstawie

tego przepisu przez starostę.

Zagadnienie podstawy prawnej roszczenia jednostki samorządu

terytorialnego o świadczenie z tytułu poniesionych przez tę jednostkę kosztów

wykonania zadania zleconego z zakresu administracji rządowej nie pokrytych

przez dotację celową było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wyroku

z dnia 10 lutego 2012 r., II CSK 195/11 (nie publ.), który wyraził pogląd, że art. 49

ust. 6 u.d.j.s.t. stanowi samodzielną podstawę tego roszczenia, jeżeli przekazana

dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań,

bez potrzeby odwołania się do art. 417 k.c.

Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten

podziela. Aprobowany jest on również przez część przedstawicieli doktryny,

chociaż odnotowania wymaga, że niektórzy z nich wskazują, iż art. 49 ust. 6

u.d.j.s.t. ma zastosowanie tylko w wypadkach przekazania przyznanej dotacji

5

w niepełnej wysokości lub z uchybieniem terminu ustawowego, natomiast nie jest

objęte jego hipotezą przekazanie ustalonych w budżecie dotacji w wysokości nie

zapewniającej właściwej realizacji zadań. Stanowisko to jednak nie znajduje

oparcia w treści omawianego przepisu. Przyznaje on jednostkom samorządu

terytorialnego prawo dochodzenia w postępowaniu sądowym należnego

świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej tak, jak dla zaległości

podatkowych, w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ustępie piątym,

a więc nie przekazania dotacji celowych, o których mowa w ustępie pierwszym,

w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań.

W ustępie pierwszym ustawodawca postanowił, że jednostka samorządu

terytorialnego wykonująca zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu

państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań.

Podwójne odesłanie ustępie szóstym - do ustępu piątego i poprzez jego treść do

ustępu pierwszego - nie jest przypadkowe. Dotacja celowa, o której mowa w art.

49 ust. 1, jest dotacją o charakterze obligatoryjnym i jedną z niewielu, w stosunku

do której ustawodawca wprost sformułował zasadę adekwatności. Oznacza to, że

wysokość dotacji powinna być tak wyliczona według zasad określonych

w przepisach ustawy o finansach publicznych obowiązujących w dacie jej

przyznania, by przekazane środki zapewniały pełne i terminowe finansowanie

wykonania zadań zleconych. Unormowanie to ma swe źródło w art. 167 ust. 1

i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wprowadzając konstytucyjną

zasadę podziału dochodów publicznych pomiędzy administrację publiczną

i samorząd terytorialny, przyznaje jednostkom samorządowym prawo do udziału

w tych dochodach odpowiednio do przypadających im zadań i prawo do zmian w

ich podziale w wypadku zmian w zakresie zadań i kompetencji. Skoro

ustawodawca odstąpił od zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 167

Konstytucji i wprowadził w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. regułę adekwatności, to

uprawniony jest wniosek, że w tym zakresie przyjął pełną odpowiedzialność

administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej

kompetencji lecz zleconych lub zleconych ustawami do wykonywania samorządowi.

Żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jednostki samorządowe obowiązku

finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z dochodów

6

własnych, jeżeli poziom środków przekazanych w formie dotacji nie jest

wystarczający. Skoro zatem ustęp 6 art. 49 u.d.j.s.t. przyznaje jednostce

samorządu terytorialnego prawo do wystąpienia o należne świadczenie w wypadku

niedotrzymania warunku określonego w ustępie 5, a ten nakłada na administrację

rządową obowiązek przekazania dotacji celowej w wysokości zapewniającej

realizację zadań zleconych (ust. 1) w sposób pełny i terminowy, to prawidłowa

wykładnia prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę roszczenia o zapłatę

różnicy pomiędzy kwotą rzeczywiście potrzebną do pełnego wykonania zadań

zleconych a wysokością przekazanej dotacji. Stanowisko to wspiera treść ustępu 5,

który nie stanowi, że dotacja, o której mowa w ust. 1 ma być przekazana w pełni i

w terminie, lecz stanowi, że ma być przekazana w taki sposób, by umożliwić pełne

i terminowe wykonanie zadań. Roszczenie przyznane jednostce samorządowej nie

ma charakteru odszkodowawczego, a więc nie jest konieczne wykazanie

bezprawności działania dysponenta dotacji lub powstania szkody po stronie

jednostki samorządu terytorialnego. W wypadku wykonywania jako zadania

zleconego zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa,

jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek, zgodnie z art. 6 k.c.,

wykazania wysokości faktycznie poniesionych, uzasadnionych kosztów

zarządzania nieruchomością oraz wysokości przyznanej dotacji. Nie jest zatem

zasadny zarzut naruszenia art. 417 § 1 k.c. uzasadniony przyjęciem bezprawności

działania pozwanego, zwłaszcza przez błędną wykładnię - Sąd Apelacyjny w ogóle

tego przepisu nie stosował i jego wykładni nie dokonywał w aspekcie przesłanek

odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego.

Zarzuty naruszenia art. 23 ust. 3 u.g.n., art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. oraz art. 361 §

2 k.c. związane są z zagadnieniem charakteru prawnego i przeznaczenia środków

przekazywanych powiatowi w wysokości 25 % z wpływów osiąganych ze

sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i

najmu nieruchomości wchodzących do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa

oraz od wpływów osiąganych z opłat z tytułu wieczystego użytkowania

wieczystego oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności (art. 23

ust. 3 u.g.n.). W sprawie było bezsporne, że potrącone 25 % wpływów z

nieruchomości zarządzanych przez powoda należy do kategorii wpływów, o

7

których mowa w art. 23 ust. 3 u.g.n., natomiast zdaniem pozwanego powinny być

one przeznaczone na pokrycie kosztów zarządzania tymi nieruchomościami,

stanowią bowiem ryczałtowe pokrycie tych kosztów.

Przyznać należy rację skarżącemu, że przysporzenie majątkowe, które

uzyskuje jednostka samorządu terytorialnego w wyniku realizacji normy

omawianego przepisu, wiąże się nierozerwalnie z faktem sprawowania zarządu

nad nieruchomościami Skarbu Państwa przynoszącymi dochody, ale nie można

podzielić poglądu, że intencją ustawodawcy było nałożenie na nią obowiązku

przeznaczenia uzyskanego przysporzenia na pokrycie kosztów utrzymania

i zarządzania nieruchomościami.

W świetle jasnego i precyzyjnego brzmienia przepisu art. 23 ust. 3 u.g.n.

stanowiącego, że 25 % wymienionych w nim wpływów z nieruchomości Skarbu

Państwa ulega potrąceniu i stanowią one dochód powiatu, nie budzi wątpliwości,

że uzyskane środki stanowią dochód własny powiatu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt

1-3 i art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są

bowiem dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu państwa,

zaś źródłem dochodów własnych powiatu jest m.in. 5% dochodów uzyskiwanych

na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji

rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie

stanowią inaczej. Przepis odrębny, którym jest art. 23 ust. 3 u.g.n. zwiększa jedynie

procentowy udział powiatu w tych dochodach. Dochody własne są to więc

wszystkie inne dochody jednostki inne, niż subwencje i dotacje. Jak wskazuje

doktryna, są one szczególną kategorią dochodów, stanowią bowiem podstawę

wyposażenia finansowego jednostek samorządu terytorialnego i służą

finansowaniu tych zadań samorządu, które są kwalifikowane jako zadania własne.

Katalog zadań własnych powiatu zawiera art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie

powiatowym, natomiast wykonywanie zadań zleconych zarówno na podstawie

ustawy jak i umowy pozostaje poza tym zakresem (art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 1 tej

ustawy). Prawidłowe jest stanowisko Sądu drugiej instancji, że pobieranie przez

powiat 25 % od wpływów, bez względu na dochodowość nieruchomości również

przemawia za przyjęciem, że jest to ryczałtowe wynagrodzenie za podejmowane

czynności zarządzania nieruchomościami Skarbu Państwa. Taki też pogląd jest

8

wyrażany w doktrynie, natomiast skarżący przytaczając fragmenty wypowiedzi jej

przedstawicieli, błędnie je interpretuje. Stanowisko to wspiera także art. 49 ust. 1

u.d.j.s.t., którego norma w sposób stanowczy określa źródło finansowania zadań

zleconych z zakresu administracji rządowej jako dotację celową w wysokości

zapewniającej realizację tych zadań. Poglądu przeciwnego nie może skutecznie

uzasadnić odwołanie się przez skarżącego do statusu własnościowego

nieruchomości. Aczkolwiek istotnie Skarb Państwa nie traci własności swych

nieruchomości w sytuacji, gdy przepisy powierzają zarządzanie innym podmiotom

i ma prawo do pobierania pożytków, to prawo to realizuje się w takiej części,

w jakiej wpływy z nieruchomości nie zostały wykorzystane na pokrycie wydatków,

natomiast niewątpliwie na właścicielu ciąży także obowiązek utrzymania

nieruchomości. Wykładni prezentowanej przez skarżącego nie potwierdza

zwłaszcza powołane przez niego uzasadnienie projektu do ustawy o dochodach

jednostek samorządu terytorialnego zawarte w druku sejmowym nr 1732 z dnia

3 czerwca 2003 r., a w szczególności jego niewielkie i wyrwane z kontekstu

fragmenty przytoczone w uzasadnieniu zarzutów. Niewątpliwie celem ustawodawcy

była zmiana modelu finansowania jednostek samorządu terytorialnego przez

zwiększenie udziału dochodów własnych i zmniejszenie udziału dotacji i subwencji.

Skarżący pomija jednak, że kategoria dotacji celowych otrzymywanych przez

jednostkę samorządu terytorialnego obejmuje dużą i niejednorodną grupę środków

finansowych, zróżnicowanych pod względem prawnym. Są to dotacje celowe na

zadania własne tych jednostek, zadania zlecone i zadania powierzone oraz inne

szczegółowo wymienione w ustawie. Zadania zlecone z zakresu administracji

rządowej są objęte dotacjami obligatoryjnymi gwarantowanymi możliwością

dochodzenia na drodze sądowej a ich wysokość gwarantowana jest zasadą

adekwatności. Wspomniany projekt wskazywał na rozwiązania systemowe

w dwóch etapach, przy czym w etapie drugim zasadniczym sposobem

finansowania miały być dochody własne jednostki samorządu terytorialnego

a subwencje i dotacje miały spełniać funkcje uzupełniające. Cel ten miał być

osiągnięty przez przekazanie części zadań administracji rządowej jednostkom

samorządu terytorialnego jako zadania własne przy wyrównaniu ewentualnych

różnic w dochodach. Wbrew wywodom skarżącego zwiększenie udziału

9

w dochodzie wskazanym w art. 23 ust. 3 u.g.n. do 25 % nie zostało wskazane jako

przykład zastąpienia dotacji na wykonanie zadań zleconych dochodem jednostki,

a jako przykład zmian w grupie dochodów własnych. W punkcie ósmym wprost

wskazano, że likwidacji ulegną dotacje na zadania własne, a jednostki samorządu

terytorialnego będą otrzymywać dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji

rządowej. Wykaz dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej i zadania

własne, które zostaną zastąpione dochodami własnymi tych jednostek został

zamieszczony w załączniku do uzasadnienia i dotacja, o której mowa w art. 49 ust.

1 u.d.j.s.t. nie została w nim wymieniona. Brak również wskazania, że część tej

dotacji ma być zastąpiona tymi dochodami własnymi jednostki samorządu

terytorialnego, których źródło stanowi art. 23 ust. 3 u.g.n. Uzasadnienie

omawianego projektu może mieć jedynie pomocnicze znaczenie przy wykładni

tego przepisu, którego nie budząca wątpliwości treść uzasadnia zastosowanie

wykładni gramatycznej. W rezultacie należało więc uznać, że środki uzyskane na

podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n., stanowiące dochód własny powiatu i służące

finansowaniu zadań własnych nie są przeznaczone na realizację zadań zleconych

z zakresu administracji rządowej - jednostka samorządu terytorialnego nie ma

ustawowego obowiązku pokrycia z dochodów własnych kosztów zarządzania

nieruchomościami Skarbu Państwa.

Skarga kasacyjna powoda zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu

drugiej instancji w zakresie wykładni art. 118 k.c. i przyjęcia, że roszczenie, o

którym mowa w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., jest roszczeniem związanym z

prowadzeniem działalności gospodarczej.

Kwalifikacja roszczeń jako związanych z prowadzeniem działalności

gospodarczej wymaga przede wszystkim związku z działalnością gospodarczą

a więc z aktywną działalnością zorganizowaną w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia

2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz.

672) o charakterze ciągłym. Przesądzający jest jej profesjonalny charakter

i działanie na własny rachunek oraz zamierzony charakter wykonywanej

działalności, jej rozmiar, sposób i stopień przygotowania przedmiotów i środków

prowadzenia, podporządkowanie zasadzie racjonalnego działania oraz

uczestnictwo w obrocie gospodarczym. W aspekcie zarobkowego charakteru

10

działalności element zysku nie stanowi zasadniczego wyróżnika dla określenia

rodzaju działalności i istotne znaczenie należy przypisać zamiarowi prowadzącego

działalność a nie faktyczne osiągnięcie zysku. Decydujące więc znaczenie trzeba

przypisać normalnemu, funkcjonalnemu związkowi podejmowanych przez podmiot

gospodarczy czynności z realizacją zadań stanowiących przedmiot jego

działalności. Dla oceny roszczenia nie ma znaczenia charakter prawny leżącego

u jego podstaw zdarzenia (czynność prawna, czyn niedozwolony, ustawa), jak

również charakter prawny powoda lub charakter sprawy (uchwała siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91 OSNCP 1992, nr 5,

poz. 65, oraz uchwały z dnia 11 czerwca 1992 r., III CZP 64/92, OSNCP z 1992 r.,

z 12, poz. 225, z dnia 22 września 1995, III CZP 115/95, OSNC z 1996 r., nr 1,

poz. 6, z dnia 14 maja 1998 r., III CZP 12/98, OSNC 1998 r., nr 10, poz. 151,

z dnia 26 kwietnia 2002 r., III CZP 21/02, OSNC z 2002, nr 12, poz. 149, z dnia

11 maja 2005 r., III CZP 11/05, OSNIC z 2006 r., nr 3, poz. 48, z dnia 16 września

2010 r., III CZP 44/10, OSNC - ZD z 2011 r./A/19, z dnia 11 lipca 2014 r., III CZP

33/14, Biul. SN z 2014 r., nr 9, str. 4, wyroki z dnia 24 kwietnia 2003 r., I CKN

316/01, OSNC z 2004 r., nr 7 -8, poz. 117, z dnia 16 lipca 2003 r., V CK 24/02,

OSNC z 2004 r., nr 10, poz. 157, z dnia 15 stycznia 2010 r., I CSK 225/09, z dnia

24 maja 2012 r., II CSK 544/11 - nie publ., z dnia 14 listopada 2013 r., II CSK

104/13, OSNC z 2014 r., nr 7 - 8, poz. 82).

W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym gmina, realizując

zadania własne wymienione w art. 7 u.s.g. poprzez zawieranie umów mających

charakter czynności z zakresu obrotu gospodarczego jest przedsiębiorcą (wyrok

z dnia 10 maja 2013 r., I CSK 522/12 i orzeczenia w nim powołane). Ten pogląd

można odnieść również do powiatu wykonującego zadania na podstawie art. 4 ust.

1 u.s.p. Decydujące jednak znaczenie ma charakter dochodzonego roszczenia

kwalifikowanego z punktu widzenia jego związku z określonym rodzajem

działalności. Roszczenie powoda mające podstawę w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. nie

jest związane z wykonywaniem zadań własnych ale z wykonywaniem zadań

zleconych z zakresu administracji rządowej i skierowane nie przeciwko osobom

trzecim, z którymi jako zarządca nieruchomości może wchodzić w stosunki

obligacyjne, a przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie jako podmiotowi

11

finansującemu wykonanie zadań zleconych. Powiat wykonując zadanie zlecone

ustawą w postaci zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa nie działa jako

przedsiębiorca a realizuje zadania wynikające z polityki państwa - słusznie

wskazuje skarżący, że wykonywanie innych zadań publicznych, niż zaspokajanie

potrzeb wspólnoty samorządowej, ma za zadanie zaspokajanie potrzeb państwa.

W istocie roszczenie dotyczy rozliczenia za wydatkowane kwoty w toku

wykonywania zadania zleconego ustawą pomiędzy dwoma podmiotami

publicznymi. Roszczenie o świadczenie jest uregulowane przez przepisy prawa

publicznego i wkomponowane w system finansowania jednostek samorządu

terytorialnego. Jego podstawą nie jest system prawa cywilnego, lecz odrębny

przepis prawa i aczkolwiek roszczenie ma charakter cywilnoprawny, to jego źródło

leży w unormowaniach dotyczących kompetencji Skarbu Państwa i jednostek

samorządu terytorialnego oraz w unormowaniach dotyczących zasad finansowania

tych jednostek. Jego źródłem nie jest więc działalność gospodarcza, a wskazane

akty prawa publicznego nakładające określone obowiązki finansowe w zakresie

pokrywania kosztów utrzymania nieruchomości na Skarb Państwa. Nie można

uznać, by stosunki pomiędzy Skarbem Państwa i powiatem miały w tym zakresie

charakter partnerstwa w obrocie gospodarczym, wymagającego ze względu na

profesjonalny charakter wierzyciela i potrzeby obrotu gospodarczego krótkiego,

trzyletniego terminu przedawnienia. Roszczenie, którego podstawę stanowi art. 49

ust. 3 u.d.j.s.t., nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem działalności

gospodarczej i ulega przedawnieniu w terminie dziesięcioletnim (art. 118 k.c.).

Powołanie się przez pozwanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną na treść art.

751 pkt 1 k.c. dotyczącego przedawnienia określonych roszczeń z umowy zlecenia,

nie może być skuteczne skoro wobec powstania wskutek zlecenia zadań z zakresu

administracji rządowej powstaje stosunek jedynie o treści odpowiadającej lub

zbliżonej umowie zlecenia a przepisy dotyczące tej umowy stosowane mogą być

tylko odpowiednio. Zważywszy na wskazany wyżej charakter roszczenia związany

z systemem finansowania podmiotów publicznych oraz fakt, że skrócony do dwóch

lat termin przedawnienia określony w art. 751 pkt 1 k.c. jest związany

z wykonywaniem czynności przez profesjonalistów uczestniczących w obrocie

12

gospodarczym, nie sposób przyjąć, że ma on zastosowanie do roszczenia

unormowanego w art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t.

Z tych względów orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 39816

k.p.c. uznając podstawę naruszenia prawa materialnego wskazaną w skardze

kasacyjnej powoda za uzasadnioną, oraz jak w pkt 2 na podstawie art. 398 14

k.p.c.

co do skargi pozwanego. Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach procesu w instancji

apelacyjnej i w postępowaniu kasacyjnym stanowi art. 98 § 1 k.p.c. i 108 § 1 k.p.c.