III SK 8/14

Sygn. akt III SK 8/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 marca 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Iwulski (przewodniczący)

SSN Zbigniew Korzeniowski

SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)

Protokolant Halina Kurek

w sprawie z powództwa E.-T. Sp. z o.o. w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

z udziałem zainteresowanej O. P. S.A.

o zmianę umowy,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 5 marca 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 14 listopada 2013 r.,

uchyla wyrok Sądu Apelacyjnego i przekazuje sprawę temu

Sądowi do ponownego rozpoznania wraz z rozstrzygnięciem o

kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Decyzją z 8 lutego 2011 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej

(Prezes Urzędu) zmienił umowę o połączeniu sieci Telekomunikacji Polskiej S.A.

2

(obecnie O. P. S.A., zainteresowany) i E.-T. Sp. z o.o. (powód) z 26 czerwca 2003

r. (z późniejszymi zmianami). Zmiana polegała między innymi na nadaniu na mocy

pkt I.1 decyzji Prezesa Urzędu następującego brzmienia § 2 ust. 10 załącznika

technicznego (załącznik nr 3 do umowy): „E.-T. zobowiązuje się przesłać do L.

numer Abonenta wywołującego (A)”.

W uzasadnieniu projektu decyzji przedłożonego do konsultacji na podstawie

art. 15 Prawa telekomunikacyjnego, Prezes Urzędu wskazał, że podstawową

kwestią uniemożliwiająca stronom zawarcie porozumienia była zaproponowana

przez zainteresowanego zmiana § 2 ust. 10 załącznika technicznego do umowy

poprzez wprowadzenie obowiązku E.-T. do przesyłania do L. numeru abonenta

wywołującego (A). E.-T. wskazała, że brak zgody na zmianę § 2 ust. 10 wynika z

tego, że ze względów technicznych (błędy sygnalizacyjne, różne rodzaje

sygnalizacji abonenckiej i międzycentralowe) mogą występować przypadki

przekazywania numeru A w innej postaci, niż KNA. Dlatego też brak numeru A nie

powinien być traktowany jako numer międzynarodowy, a tym samym połączenie z

tego numeru nie powinno być traktowane jako ruch niedozwolony dla płaskiej

stawki interkonektowej. W uzasadnieniu projektu Prezes Urzędu uznał, że

proponowana przez zainteresowanego zmiana jest niezgodna z treścią SOR,

dlatego nie wprowadził jej do projektu.

W toku postępowania konsultacyjnego uwagi przedłożył zainteresowany.

Wnosząc o zmianę § 2 pkt 10 załącznika technicznego zainteresowany stwierdził,

że jest to kluczowe postanowienie pozwalające prawidłowo rozliczać się

zainteresowanemu z powodem. Postanowienie to jest, w ocenie zainteresowanego,

zgodne z ofertą ramową część II, rozdział 2, pkt 2.7. ustęp 7 „PT będzie przesyłać

do PDU numer abonenta wywołującego (A)”.

W wydanej decyzji Prezes Urzędu uwzględnił wniosek zainteresowanego i

podzielił przedstawioną w nim argumentację. Stwierdził, że zaproponowana przez

zainteresowanego zmiana jest zgodna z modelem współpracy w oparciu o PSI

zawartym w SOR. Zainteresowany zobowiązany jest zawierać umowy o odstępie

telekomunikacyjnym na warunkach nie gorszych, niż określone w SOR. Jeżeli

zgodnie z SOR istnieje bezwzględny obowiązek prezentacji numeru abonenta

inicjującego połączenie do numeru alarmowego oraz istnieją techniczne możliwości

3

jego prezentacji, to możliwości takie istnieją również w przypadku pozostałych

połączeń. Dlatego Prezes Urzędu nie podzielił argumentacji powoda, zgodnie z

którą nie ma on technicznych możliwości przesyłania numeru abonenta

wywołującego (A). Obowiązek przesyłania numeru abonenta wywołującego jest

zawarty w SOR w części II Rozdział 2 pkt 2.7 ustęp 7, zgodnie z którym PT będzie

przesyłać do PDU numer abonenta wywołującego. Ponadto inne rozwiązanie

mogłoby być źródłem nadużyć mających na celu niemożliwość zbadania, czy na

wiązki PSI kierowany jest ruch dozwolony do rozliczeń w oparciu o tę metodę.

Decyzja Prezesa Urzędu została zaskarżona przez powoda, między innymi

ze względu na naruszenie art. 15 Prawa telekomunikacyjnego przez wydanie

decyzji o treści zasadniczo odmiennej niż treść projektu decyzji będącego

przedmiotem postępowania konsultacyjnego bez zapewnienia powodowi

możliwości zajęcia stanowiska w kwestii ostatecznej wersji projektu rozstrzygnięcia.

Prezes Urzędu i zainteresowany wnieśli o oddalenie odwołania.

Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 17 grudnia 2012 r., uchylił zaskarżoną

decyzję ze względu na naruszenie art. 15 oraz art. 16 ust. 1 i 2 Prawa

telekomunikacyjnego. Sąd Okręgowy w W. miał na względzie, że Prezes Urzędu

nie przeprowadził ponownie postępowania konsultacyjnego z udziałem stron

postępowania głównego w sytuacji, gdy wydał decyzję o treści zasadniczo

odmiennej od projektu decyzji będącego przedmiotem postępowania

konsultacyjnego, uniemożliwiając w ten sposób stronom zajęcie stanowiska

odnośnie ostatecznego projektu rozstrzygnięcia.

Sąd Okręgowy podkreślił, że zasadniczym celem procedury konsultacji treści

decyzji z zainteresowanymi uczestnikami rynku jest umożliwienie im zajęcia

stanowiska odnośnie proponowanego projektu rozstrzygnięcia. Poprzez konsulacie

strony mają sposobność wpływania na ostateczny kształt decyzji tak, aby

uwzględniała ona nie tylko interesy użytkowników , ale również uzasadnione

interesy ekonomiczne stron. Opinia stron nie stoi na przeszkodzie wydaniu przez

organ regulacji rozstrzygnięcia, którego treść odbiega od pierwotnego projektu i

uwzględnia jedynie część postulatów strony. Prawo telekomunikacyjne nie

przewiduje obowiązku przeprowadzenia ponownych konsultacji w wyniku zmiany

projektu decyzji, jednakże uznano, że powinność ponownego zasięgnięcia opinii

4

stron przez Prezesa Urzędu wynika wprost z celu konsultacji. W tym zakresie Sąd

Okręgowy podzielił stanowisko doktryny, że w przypadku zmiany, szczególnie zaś

zmiany o charakterze istotnym, pierwotnego projektu decyzji poddanego

konsultacjom, Prezes Urzędu nie może wydać ostatecznego rozstrzygnięcia

bezpośrednio po zakończeniu konsultacji, ale powinien ponownie zainicjować

konsultacje między stronami, tak aby mogły one zająć stanowisko odnośnie

wprowadzonych do projektu decyzji zmian. Zgłaszane przez nie uprzednio uwagi,

na etapie pierwotnego postępowania konsultacyjnego, dotyczą bowiem innego

projektu decyzji, który – skutkiem wprowadzenia zmian – nie jest projektem

ostatecznego rozstrzygnięcia. Uniemożliwienie stronom zajęcia stanowiska wobec

nowego, zmienionego projektu decyzji oznaczałoby niezrealizowanie głównego celu

postępowania konsultacyjnego, a mianowicie zebrania stanowisk odnośnie

ostatecznego projektu rozstrzygnięcia.

Sąd Okręgowy uwzględnił, że dokonując porównania pierwotnego brzmienia

projektu decyzji z treścią ostatecznego rozstrzygnięcia, zakres zmian

wprowadzonych do wstępnego projektu jest na tyle istotny, że uzasadnia

stwierdzenie, że nie mamy do czynienia ze zmianami, ale z nowym projektem

ostatecznego rozstrzygnięcia, który nie został poddany pod konsultacje

zainteresowanych stron. W decyzji wprowadzono zaś postanowienie, co do którego

treści istniał między stronami w toku negocjacji spór. Spór ten wskazuje na

znaczenie rozstrzygnięcia tej kwestii dla stron, co z kolei uzasadnia w pełni

ponowne przeprowadzenie konsultacji.

Wyrok Sądu Okręgowego w W. został zaskarżony apelacjami przez Prezesa

Urzędu oraz zainteresowanego. Sąd Apelacyjny wyrokiem z 14 listopada 2013 r.,

zmienił wyrok Sądu Okręgowego w W. w ten sposób, że uchylił tylko punkt I.1.

decyzji Prezesa Urzędu z dnia 8 lutego 2011 r., a w pozostałym zakresie oddalił

obie apelacje.

W ocenie Sądu Apelacyjnego z treści przepisów art. 15 i art. 16 Prawa

telekomunikacyjnego nie wynika obowiązek przeprowadzenia dodatkowej

konsultacji w przypadku wprowadzenia przez Prezesa Urzędu zmian do projektu

decyzji poddanego konsultacjom. Przepis art. 15 Prawa telekomunikacyjnego

jednoznacznie wskazuje na obowiązek przeprowadzenia postępowania

5

konsultacyjnego w sytuacjach w nim wskazanych, zaś doniosła rola konsultacji

polega na tym, że umożliwiają one realizację zasady przejrzystości działania

organu regulacyjnego i zapewniają możliwość przedstawienia uwag i postulatów

dotyczących proponowanych rozwiązań regulacyjnych. Prezes Urzędu po

przeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego może wydać decyzję, której treść

będzie odbiegała od projektu poddanego konsultacjom. Zasadnicze znaczenie ma

jednak ustalenie, czy projekt decyzji poddany procedurze konsultacji zawierał

wszystkie elementy istotne projektowanej decyzji, a zatem czy przedsiębiorcy

telekomunikacyjni w myśl zasady przejrzystości postępowania mieli możliwość

przedstawienia uwag i postulatów odnośnie do wszystkich proponowanych

rozwiązań regulacyjnych. Projekt poddany konsultacjom zawierał jedynie

propozycję nadania nowego brzmienia § 14 Załącznika technicznego (załącznik nr

3 do umowy) ust. 5 w zakresie ustalenie stawek opłat za tzw. niedozwolone

połączenia w zakresie ruchu międzysieciowego rozliczanego ryczałtowo (pkt I.2

decyzji). Zaskarżona decyzja zawiera jeszcze postanowienie o nadaniu nowego

brzmienia § 2 Załącznika technicznego (załącznik nr 3 do umowy) ust. 10, zgodnie

z którym „E.-T. zobowiązuje się przesłać do L. numer abonenta wywołującego (A)”

(pkt I.1. decyzji). Ta zmiana treści załącznika nie była poddana konsultacji, zaś jak

wynika z korespondencji między powodem a zainteresowanym przed wszczęciem

postępowania administracyjnego, była to kwestia sporna między powodem a

zainteresowanym. Pojawienie się w ostatecznym brzmieniu zaskarżonej decyzji

postanowienia, co do którego był spór od początku negocjacji między stornami

przyszłej umowy wskazuje na jego znaczenie dla obu stron. Zakres i waga zmian

wprowadzonych przez Prezesa Urzędu uzasadniała w pełni przeprowadzenie

konsultacji także i co do tej propozycji. Taka zmiana ostatecznej wersji decyzji w

stosunku do jej projektu poddanego konsultacjom jest dopuszczalna, ale nie bez

przeprowadzenia dodatkowych konsultacji z udziałem stron.

W ocenie Sądu drugiej instancji dla rozstrzygnięcia w tej sprawie nie ma

znaczenia nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego na podstawie ustawy z dnia 16

listopada 2012 r., bowiem zaskarżona decyzja została wydana 8 lutego 2011 r. i

winna spełniać wymogi prawne obowiązujące w dacie jej wydania.

6

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 316 § 1 k.p.c. w związku z

art. 391 § 1 k.p.c. i art. 1 pkt 10 lit a) oraz art. 28 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r.

o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1445, dalej

jako ustawa nowelizująca) poprzez uznanie, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma

znaczenia uchylenie z dniem 21 stycznia 2013 r. art. 15 pkt 3 Prawa

telekomunikacyjnego; 2) art. 15 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu

obowiązującym przed 21 stycznia 2013 r. w związku z art. 16 ust. 1 Prawa

telekomunikacyjnego poprzez uznanie, że Prezes Urzędu był zobowiązany

przeprowadzić postępowanie konsultacyjne, jeżeli do projektu decyzji, który był już

przedmiotem postępowania konsultacyjnego, wprowadził nowe rozstrzygnięcie w

wyniku uwzględnienia stanowiska konsultacyjnego zainteresowanego.

Prezes Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach zastępstwa procesowego. Na rozprawie zainteresowany poparł wnioski

skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu, zaś powód wniósł o jej oddalenie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu ma uzasadnione podstawy.

Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego dotyczącym postępowania

konsolidacyjnego, w przypadku odstąpienia przez Prezesa Urzędu od pierwotnego

projektu decyzji poddanego procedurze konsolidacji, w pewnych sytuacjach

zasadne może być ponowne przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego

(wyroki Sądu Najwyższego z 2 lutego 2011 r., III SK 18/10 oraz z 12 lutego 2014 r.,

III SK 17/13). Stanowisko to motywowane jest koniecznością zabezpieczenia

realizacji funkcji tego postępowania. Przywołana linia orzecznicza ma zapobiegać

przedkładaniu do konsultacji unijnych projektów rozstrzygnięć regulacyjnych,

których Prezes Urzędu nie zamierzał w rzeczywistości realizować nakładając w

wydawanej decyzji inne obowiązki regulacyjne, bądź wydając decyzję w celu

rozwiązania innych problemów funkcjonowania rynku komunikacji elektronicznej,

7

niż objęte projektem poddanym konsultacjom na podstawie art. 18 Prawa

telekomunikacyjnego.

Powyższa linia orzecznicza znajduje odpowiednie zastosowanie do

krajowego postępowania konsultacyjnego prowadzonego na podstawie art. 15

Prawa telekomunikacyjnego. Ponowne przeprowadzenie postępowania

konsultacyjnego byłoby zasadne, gdyby okazało się, że Prezes Urzędu wprowadza

do treści decyzji takie rozstrzygnięcia, których regulacja nie była przewidziana w

projekcie poddanym pierwotnym konsultacjom i dotyczy kwestii, co do których

strony postępowania przed Prezesem nie toczyły sporu, zaś wprowadzone zmiany

nie wynikały z uwag zgłoszonych w toku przeprowadzonych konsultacji. Jednakże,

nie każda zmiana rozstrzygnięcia sprawy względem projektu rozstrzygnięcia

przedłożonego do konsultacji uzasadnia konieczność ponownego przeprowadzenia

postępowania konsultacyjnego.

Zdaniem Sądu Najwyższego, gdy strony w toku postępowania w sprawie

wydania decyzji zmieniającej łączącą je umowę, zajmowały rozbieżne stanowiska w

kwestii sposobu uregulowania konkretnego obowiązku, zaś w wyniku

przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego organ regulacji komunikacji

elektronicznej zmodyfikował projekt rozstrzygnięcia w sposób uwzględniający

stanowisko tylko jednej ze stron postępowania (uczestniczącej jednocześnie w

konsultacjach), funkcje postępowanie konsultacyjnego zostały zabezpieczone. Nie

zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzania postępowania konsultacyjnego,

choćby z udziałem tylko samych stron postępowania. Nie zachodzi także potrzeba

zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, skoro stanowisko

odnośnie określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy wyraziły już w toku

postępowania, a odmiennego poglądu nie zgłosiły w toku postępowania

konsultacyjnego. Aczkolwiek reguły dobrej administracji przemawiałyby za tym, by

Prezes Urzędu zapewnił stronom postępowania administracyjnego możliwość

ustosunkowania się do projektu decyzji zmienionego w wyniku postępowania

konsultacyjnego, to jednak uchybienie temu postulatowi, mającemu oparcie w

zasadzie wyrażonej w art. 10 k.p.a. nie należy do tej kategorii uchybień

proceduralnych, których stwierdzenie w toku postępowania z odwołania od decyzji

organu regulacyjnego uzasadnia jej uchylenie.

8

Uwzględniając zarzut naruszenia art. 15 Prawa telekomunikacyjnego w

niniejszej sprawie Sąd Najwyższy miał na względzie, że wprowadzone przez

Prezesa Urzędu do umowy postanowienie zawarte w pkt I.1. decyzji Prezesa

Urzędu stanowiło przedmiot negocjacji na wniosek zainteresowanego. Powód nie

wyrażał zgody na wprowadzenie tego postanowienia do umowy zarówno w toku

negocjacji, jak i w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego

postępowania konsultacyjne. Projekt decyzji poddany konsultacjom nie obejmował

postanowienia objętego pkt I.1. decyzji. W stanowisku konsultacyjnym

zainteresowany wskazał, że postanowienie o którym mowa w pkt I.1. decyzji

powinno być uwzględnione w treści rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu. Z powyższego

wynika, że poddając projekt rozstrzygnięcia pod konsultacje Prezes Urzędu nie

przewidywał konieczności uregulowania kwestii unormowanej ostatecznie w pkt I.1.

decyzji, choć była to kwestia sporna między stronami i podnoszono to w toku

postępowania administracyjnego poprzedzającego postępowania konsultacyjne.

Stosowną zmianę Prezes Urzędu wprowadził w wyniku postępowania

konsultacyjnego, po uwzględnieniu uwag zainteresowanego, lecz bez stanowiska

(wyrażonego w toku postępowania konsultacyjnego) powoda co do celowości

wprowadzenia takiego uregulowania do umowy powoda z zainteresowanym.

Stosując do tych ustaleń wyrażone wcześniej zapatrywania co do sytuacji, w

których wskazane byłoby przeprowadzenie ponownych konsultacji, zarzut

naruszenia art. 15 Prawa telekomunikacyjnego przez Sąd drugiej instancji jest

zasadny. Prezes Urzędu zmienił decyzję względem projektu poddanego

konsultacjom, jednakże uczynił to w reakcji na postępowanie konsultacyjne. W

wydanej decyzji wprowadził rozstrzygnięcie, które nie było przewidziane w projekcie

poddanym konsultacjom ale było to rozstrzygnięcie wprowadzone w wyniku

postępowania konsultacyjnego, wskutek akceptacji zgłoszonych przez

zainteresowanego uwag, przy czym uwagi te dotyczyły kwestii spornej między

stronami postępowania na etapie poprzedzającym konsultacje.

Sąd Najwyższy nie uwzględnił natomiast zarzutu naruszenia art. 316 § 1

k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 1 pkt 10 lit a) oraz art. 28 ustawy z dnia

16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

9

Na mocy art. 1 pkt 10 lit. a) ustawy nowelizującej zniesiono obowiązek

przeprowadzania postępowania konsultacyjnego w sprawach spornych. W

przepisach przejściowych ustawy nowelizującej brak rozwiązania dotyczącego

dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do postępowań w toku. Przepis

art. 15 Prawa telekomunikacyjnego jest przepisem adresowanym do Prezesa

Urzędu. Określa sposób, w jaki procedować ma Prezes Urzędu. Jest to przepis

dotyczący procedury toczącej się przed Prezesem Urzędu. Dlatego zmiana

wprowadzona ustawą nowelizującą, w braku odmiennych unormowań w przepisach

przejściowych, ma znaczenie tylko dla postępowań administracyjnych będących w

toku w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej. Uchylenie obowiązku

prowadzenia postępowania konsultacyjnego na etapie rozpoznawania sprawy

przez Sąd nie ma znaczenia dla możliwości oceny zarzutu naruszenia art. 15

Prawa telekomunikacyjnego i możliwości uchylenia decyzji Prezesa Urzędu w

przypadku stwierdzenia uchybienia wymogom dotyczącym postępowania

konsultacyjnego. Odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu inicjuje spór, który dotyczy

tego, czy organ prawidłowo działał proceduralnie i materialnie, co oznacza, że w

zakresie dotyczącym postępowania konsultacyjnego należy uwzględnić jedynie

stan prawny na dzień wydania decyzji, bo o rozstrzygnięcie sporu o „takim stanie

rzeczy” wnoszono w odwołaniu (wyrok Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2014 r., III

SK 76/13). Odstępstwa od tej zasady, dopuszczalne w zakresie wskazanym w

uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 4 marca 2014 r., III SK 35/14, nie

znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.