V CSK 304/14

Sygn. akt V CSK 304/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 marca 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Katarzyna Tyczka-Rote (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Dariusz Dończyk

SSN Anna Kozłowska

w sprawie z powództwa J. G.

przeciwko A. M.

o zapłatę

oraz z powództwa J. G.

przeciwko Skarbowi Państwa-Powiatowemu Inspektorowi

Nadzoru Budowlanego w Powiecie W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 5 marca 2015 r.,

skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 4 grudnia 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację w

stosunku do pozwanego Skarbu Państwa Powiatowego

Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. ( pkt 2 ) oraz co

do rozstrzygnięcia o kosztach procesu ( pkt 3 i 4 ) i w tym

zakresie sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Sądowi

2

Apelacyjnemu pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o

kosztach postępowania kasacyjnego.

3

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r. Sąd Okręgowy w Ś. oddalił połączone do

wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia powództwa wytoczone przez powódkę J.

G. przeciwko A. M. oraz przeciwko Skarbowi Państwa - Powiatowemu Inspektorowi

Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. o zasądzenie na jej rzecz od każdego z

pozwanych kwoty 250.000 zł tytułem zadośćuczynienia w związku z tragiczną

śmiercią jej syna K. S. pod gruzami zrujnowanego budynku w J. Odpowiedzialność

pozwanego A. M. wywodziła z art. 434 k.c., natomiast odpowiedzialność

pozwanego Skarbu Państwa - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

opierała na podstawie z art. 417 § 1 k.c.

Sąd Okręgowy ustalił, że syn powódki poniósł śmierć w dniu 19 kwietnia

2010 r., kiedy wybierał cegły ze zrujnowanego budynku wchodzącego w skład

nieruchomości w J. przy ul. K., stanowiącego własność pozwanego A. M. Ściana, z

której syn powódki wydobywał cegły, przewróciła się i przygniotła go. Stan budynku

przy ul. K. był przedmiotem oględzin i oceny przeprowadzonej przez inspektora

nadzoru budowlanego niespełna rok wcześniej, w dniu 25 maja 2009 r. Inspektor

stwierdził wówczas, że budynek jest rozbierany w celu pozyskania cegieł i tylko w

wyniku ingerencji w ruiny może dojść do jakiegoś wypadku, jednak gdyby nawet

ściany nieruchomości od strony ulicy K. przewróciły się, to nie spadłyby na ulicę K. i

nie stwarzały zagrożenia dla osób i pojazdów korzystających z tej ulicy. Z

późniejszej ekspertyzy technicznej ruin wynikało jednak, że - jakkolwiek zawalenie

zabudowań nie spowoduje zagrożeń sięgających poza granice działki, na której się

znajdują, jednak ściany i resztki stropów bezpośrednio grożą zawaleniem, wobec

czego budynki kwalifikują się wyłącznie do rozbiórki. Inspektor przeprowadzający

oględziny budynku w 2009 r. został oskarżony o niedopełnienie obowiązków

polegających na zaniechaniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku i

podjęcia czynności mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa i zagrożenia dla

ludzi i mienia. Postępowanie karne zakończyło się prawomocnym wyrokiem

uniewinniającym.

Sąd pierwszej instancji uznał, że pozwany właściciel nieruchomości

udowodnił wystąpienie przesłanek egzoneracyjnych – przyczyną wypadku nie był

4

niewłaściwy stan budynku ani wady w jego budowie, lecz wybieranie cegieł ze

ścian budynku. Z kolei pozwany Skarb Państwa, który Sąd Okręgowy uznał za

właściwie oznaczoną stronę pozwaną, nie ponosił odpowiedzialności wobec

niewykazania przez powódkę podstaw jego odpowiedzialności przewidzianych

w art. 417 § 1 k.c., to znaczy niedopełnienia obowiązków wynikających z art. 69

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r.,

poz. 1409 ze zm. - dalej „pr. bud.”). Zdaniem Sądu, obowiązkiem tego pozwanego

było dbanie, aby budynek nie zagrażał osobom korzystającym z ul. K., nie zaś tym,

którzy bezprawnie wejdą na prywatną posesję, na której stał. Zajmując stanowisko

w sporze dotyczącym pozycji ustrojowej Powiatowego Inspektoratu Nadzoru

Budowlanego, Sąd Okręgowy przychylił się do stanowiska, że jest on jednostką

organizacyjną Skarbu Państwa. Wniosek taki uzasadnił tym, że zadania publiczne

w zakresie nadzoru budowlanego nie stanowią ani własnych, ani też zleconych

zadań samorządu terytorialnego, dlatego organy nadzoru budowlanego działają

jako stationes fisci, które nie wydają decyzji w imieniu powiatu. Starosta nie

sprawuje nad służbami nadzoru budowlanego zwierzchnictwa służbowego, nie jest

organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez kierowników inspektoratów,

gdyż tę rolę wykonują inspektorzy wojewódzcy. Ma jedynie pewne uprawnienia

w zakresie obsadzania stanowiska kierownika, a ponadto przysługują mu

uprawnienia koordynacyjne i obowiązek czuwania nad wykonywaniem zadań przez

powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego.

Sąd drugiej instancji, po uzupełnieniu ustaleń faktycznych, uwzględnił

częściowo powództwo skierowane przeciwko pozwanemu A. M., od którego

zasadził na rzecz powódki zadośćuczynienie w wysokości 25 000 zł, przyjmując

jego odpowiedzialność na podstawie art. 434 k.c. i jednocześnie uwzględniając

przyczynienie się syna powódki do wypadku, poprzez pomniejszenie należnego

powódce zadośćuczynienia o 90%.

Natomiast w stosunku do pozwanego Skarbu Państwa - Powiatowego

Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. Sąd Apelacyjny oddalił apelację

w całości. Wprawdzie Sąd ten nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że

Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie można przypisać

zaniechania, które wiązało się przyczynowo z zawaleniem się budynku i śmiercią

5

syna powódki, nie zgodził się jednak także ze stanowiskiem, że Skarb Państwa ma

w niniejszej sprawie bierną legitymację procesową. Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. uznał za organ powiatu, a nie Skarbu

Państwa. Wskazał, że w wypadku, kiedy źródłem zadań z zakresu administracji

rządowej wykonywanych przez jednostkę samorządu terytorialnego jest ustawa,

odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wykonywanie

tego zadania ponosi wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego. Zwrócił uwagę,

że art. 33 i 33a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jedn.

tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm. - dalej „s. pow.” przewidują, że zadania

powiatu wykonywane są także przez inne podmioty (organy) działające przy

pomocy swoich jednostek organizacyjnych, stanowiących aparat pomocniczy, do

których należą kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujący swoje

zadania przy pomocy komend i inspektoratów. Podmioty te łącznie ze starostwem

stanowią powiatową administrację zespoloną pod zwierzchnictwem starosty (art.

33b), wykonującą specjalistyczne zadania powiatu przewidziane w art. 4 ust. 2 s.

pow. i odróżniane od zadań ogólnych, wymienionych w art. 4 ust. 1 tej ustawy.

Szczegóły dotyczące realizacji zadań specjalistycznych precyzują ustawy

regulujące przedmiot działania i kompetencje poszczególnych służb. Podkreślił, że

w odniesieniu do organów nadzoru budowlanego obowiązkiem powiatu,

wynikającym z ustawy o samorządzie powiatowym, jest zapewnienie wykonywania

wszelkich zadań, które należą do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru

budowlanego, a wskazanych w szeregu przepisów ustawy prawo budowlane (m.in.

w art. 66, 67, 69 i art. 83 ust. 1 pr. bud.). Przepisy obu ustaw przewidują szereg

zależności organizacyjnych i służbowych pomiędzy starostą, będącym członkiem

organu powiatu jakim jest zarząd powiatu, a powiatowym inspektorem nadzoru

budowlanego i kierowanym przez niego inspektoratem. Powiatowy inspektor

nadzoru budowlanego w swoich działaniach merytorycznych z zakresu nadzoru

budowlanego nie jest co prawda podporządkowany staroście powiatu, nie wyłącza

go to jednak ze struktury powiatowej administracji zespolonej, ponieważ

zapewnienie wykonywania przez niego zadań i kompetencji określonych w ustawie

prawo budowlane należy do zadań publicznych powiatu, wynikających z art. 4 ust.

2 s. pow. Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że powiatowy inspektorat nadzoru

6

budowlanego jest powiatową jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy

z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r.,

poz. 885 ze zm.). Inspektorat jest wprawdzie tworzony, przekształcany i

likwidowany przez wojewodę, jednak na wniosek starosty. Jednocześnie na

podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w przypadku

likwidacji takiej jednostki, jako powiatowej jednostki budżetowej - jej zobowiązania

przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku

powiat. W konsekwencji Sąd drugiej instancji uznał, że skoro powiat otrzymuje

środki finansowe z budżetu centralnego na działalność powiatowych jednostek

budżetowych, to ponosi odpowiedzialności za wykonywanie przez osoby kierujące

tymi jednostkami zadań publicznych, tym bardziej, że jednostki ulokowane są w

strukturze powiatowej administracji zespolonej.

Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w części

oddalającej jej apelację w stosunku do pozwanego Skarbu Państwa - Powiatowego

Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. Oparła ją na podstawie

naruszenia przepisów prawa materialnego i zgłosiła zarzut naruszenia art. 417 § 1

k.c. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 33b s. pow. poprzez ich

błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie związanej ze szkodą

wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy

wykonywaniu zadań publicznych przez powiatowego inspektora nadzoru

budowlanego legitymowanym biernie jest odpowiedni powiat, nie zaś Skarb

Państwa.

We wnioskach skarżąca domagała się uchylenia wyroku w zaskarżonej

części w całości i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego

rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Źródłem wątpliwości dotyczących oznaczenia podmiotu odpowiedzialnego za

szkody, jakie mogą wyniknąć z działalności powiatowego inspektora nadzoru

budowlanego jest jego podwójne podporządkowanie z jednej strony organom

rządowym a z drugiej samorządowym, wyrażające się w jego usytuowaniu

organizacyjno-ustrojowym, powiązaniach budżetowych oraz w zakresie

7

wykonywanych przez niego zadań. Problemy te były już przedmiotem rozważań

Sądu Najwyższego, ostatnio w wyroku tego Sądu z dnia 9 stycznia 2013 r., III CSK

89/12 (OSNC-ZD 2013/3/65), w którym opowiedziano się za stanowiskiem,

że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wskutek niezgodnego z prawem

wykonywania władzy publicznej przez powiatowego inspektora nadzoru

budowlanego ponosi Skarb Państwa. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy analizował

te same przepisy, których wykładnia spolaryzowała stanowiska Sądów obu instancji

w niniejszej sprawie. Sąd Najwyższy podkreślił, że zespolenie rządowych służb,

inspekcji i straży na szczeblu powiatu występuje łącznie z tzw. podwójnym

podporządkowaniem, charakteryzującym się podległością zespolonych organów

zwierzchnictwu zarówno władz rządowych, jak i samorządowych. Starosta jest

zwierzchnikiem powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w tym znaczeniu,

że wytycza ogólne kierunki działania zespolonych organów, koordynuje ich

działania oraz powołuje i odwołuje kierowników tych organów (art. 35 ust. 3 pkt 2-5

s. pow. w zw. z art. 86 ust. 1 i 2 pr. bud.). Starosta nie dysponuje jednak prawem

wydawania decyzji administracyjnych w zakresie działania powiatowego inspektora

nadzoru budowlanego, to znaczy w zakresie nadzoru budowlanego. Na szczeblu

powiatu i województwa struktury administracji architektoniczno-budowlanej

i nadzoru budowlanego są rozdzielone. Stosownie do treści art. 80 pr. bud. starosta

(jako organ I Instancji) i wojewoda (jako organ II Instancji) wykonują zadania

terenowych organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis ten jest

zharmonizowany z art. 4 ust. 1 pkt 11 s. pow., który stanowi, że do powiatu

należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie

administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast zadania nadzoru

budowlanego, zgodnie z art. 80 ust. 2 prawa budowlanego, wykonuje odpowiednio

powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, którego bezpośrednim przełożonym

jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 pr. bud.),

przy pomocy którego zadania z tego zakresu wykonuje wojewoda. Przyjęcie przez

ustawodawcę takiej konstrukcji skłoniło Sąd Najwyższy do wniosku, że powiatowy

inspektor nadzoru budowlanego jest samodzielnym organem administracji rządowej,

podejmującym działania i wydającym decyzje jako organ Państwa, a nie jednostki

samorządu terytorialnego szczebla powiatowego. Przedstawiony pogląd Sądu

8

Najwyższego odpowiada poglądom formułowanym w nauce, a także stanowisku

zajmowanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych - Sąd Najwyższy odwołał się

w tym zakresie do postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca

2010 r. (II GW 5/10, Lex nr 673839) i z dnia 2 lutego 2011 r. (II OW 100/10, Lex nr

1071298), w których NSA jednolicie przyjmuje, że powiatowy inspektor nadzoru

budowlanego działa w ramach własnych ustawowych kompetencji i nie jest organem

jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Sąd Najwyższy

w omawianym orzeczeniu rozważył także kwestię, która – jak wynika z uzasadnienia

Sądu odwoławczego - była jedną z głównych przesłanek przyjęcia przez ten Sąd

koncepcji, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ma status organu powiatu, to

znaczy ocenił zakres i rolę uprawnień, jakie przyznaje staroście względem

powiatowego inspektora nadzoru budowlanego art. 4 ust. 2 s. pow. Sąd Apelacyjny

odczytał zaliczenie w tym przepisie do zadań publicznych powiatu obowiązku

zapewnienia wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników

powiatowych służb, inspekcji i straży w połączeniu z nadaniem aparatowi

pomocniczemu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego statusu jednostki

budżetowej powiatu i włączeniem go do powiatowej administracji zespolonej, jako

elementy przesądzające o ulokowaniu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego

w strukturze powiatu z konsekwencjami w zakresie odpowiedzialności powiatu za jego

działania. Pogląd ten nie jest jednak przekonujący. Istotą powiatowej administracji

zespolonej jest połączenie pod zwierzchnictwem starosty jednostek wykonujących

zadania administracji rządowej i samorządowej. Należący do zadań powiatu na

podstawie art. 4 ust. 2 s. pow. obowiązek zapewnienia wykonywania określonych

w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży

przyjmuje formę obowiązku zorganizowania dla nich aparatu pomocniczego w postaci

komend i inspektoratów (art. 33a s. pow.) stanowiących strukturalnie powiatowe

jednostki budżetowe działające w ramach powiatowej administracji zespolonej (art. 33b

s. pow.). Usytuowanie aparatu pomocniczego nie decyduje jednak o charakterze

obowiązków wykonującego je organu ani o jego przyporządkowaniu. Nie ma

znaczenia także fakt przejmowania przez powiat zobowiązań inspektoratu w razie

jego likwidacji, gdyż jest konsekwencją zorganizowania go jako jednostki

budżetowej powiatu. Zgodzić się należy w tym względzie z poglądem Sądu

9

Najwyższego wyrażonym w uzasadnieniu cytowanego wyroku z dnia 9 stycznia

2013 r., że zadanie powiatu przewidziane w art. 4 ust. 2 s. pow. nie polega na

wykonywaniu kompetencji wymienionych w nim kierowników powiatowych służb,

inspekcji i straży, ale na umożliwieniu i zagwarantowaniu samodzielnego ich

wykonywania przez te służby.

W konsekwencji przychylić się należy do stanowiska, że zadania

i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie stanowią zadań

powiatu, lecz zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane samodzielnie

i we własnym imieniu przez ten organ. Starosta jako organ administracji

samorządowej nie uzyskuje w tym zakresie jakiejkolwiek kompetencji do

wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, a stworzony przez niego

aparat pomocniczy stanowi jedynie zaplecze umożliwiające powiatowemu

inspektorowi nadzoru budowlanego wykonywanie ustawowych zadań. W rezultacie

powiat nie ponosi na podstawie art. 2 ust. 1 s. pow. odpowiedzialności

odszkodowawczej za ewentualne szkody wynikające z wykonywania zadań

zastrzeżonych dla powiatowego inspektora nadzoru budowlanego,

odpowiedzialność ta ciąży natomiast na Skarbie Państwa, ponieważ powiatowy

inspektor nadzoru budowlanego działa w strukturze administracji rządowej.

Z przytoczonych względów zaskarżone orzeczenie, oparte na niewłaściwej

wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów podlegało uchyleniu

w zaskarżonej części, a sprawą w tym zakresie należało przekazać do ponownego

rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z treści art. 39821

w zw. z art. 391 § 1 i art. 108 § 2 k.p.c.