II CSK 344/14

Sygn. akt II CSK 344/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 24 kwietnia 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Anna Owczarek

SSN Karol Weitz

w sprawie z powództwa B. P.

przeciwko Gminie W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 24 kwietnia 2015 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 14 listopada 2013 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

UZASADNIENIE

S. P. i B. P. żądali zasądzenia od Gminy W. kwoty 150.000 zł z ustawowymi

odsetkami oraz kosztów procesu. W toku procesu, w dniu 14 marca 2011 r. zmarła

powódka S. P. Spadek po niej nabył w całości, na podstawie testamentu

notarialnego z dnia 4 marca 2011 r., powód B. P. W piśmie procesowym z dnia 15

stycznia 2013 r. powód zmienił żądanie pozwu w ten sposób, że żądał od pozwanej

zapłaty kwoty 55.000 zł z ustawowymi odsetkami tytułem odszkodowania za

obniżenie wartości rynkowej nieruchomości oraz kwoty 95.000 zł z ustawowymi

odsetkami tytułem zadośćuczynienia za krzywdy doznane w związku z

zamieszkiwaniem w lokalu położonym w sąsiedztwie drogi ekspresowej

wybudowanej z naruszeniem prawa.

Sąd Okręgowy w S. wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2013 r. oddalił powództwo.

Ustalił, że B. P. i jego żona S. P. byli od 1974 r. właścicielami lokalu mieszkalnego

nr 2 położonego w W. przy ul. K. w budynku nr […]. W dniu 28 sierpnia 1997 r.

Burmistrz Gminy i Miasta W. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obejścia miasta

W. w ciągu drogi krajowej nr […] na podstawie ustaleń miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalonego w 1992 r. Dnia 9 maja

2002 r. B. P. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją

z dnia 28 sierpnia 1997 r. Decyzją z dnia 7 czerwca 2002 r. Burmistrz Gminy i

Miasta W. odmówił wznowienia postępowania, przyjmując, że B. P. nie przysługuje

status strony w tym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z

dnia 7 grudnia 2007 r. stwierdziło, że wydanie decyzji Burmistrza W. z 28 sierpnia

1997 r. nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale decyzji tej nie uchyliło

na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. Wojewoda […] decyzjami z dnia 28 marca 2000 r. i

z dnia 28 czerwca 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i wydal pozwolenie na

budowę obwodnicy miasta W. Powód ani jego żona nie byli stronami tych

postępowań administracyjnych. W 2002 r. powód wystąpił z wnioskiem o

wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 czerwca 2001 r.

Wojewoda […] decyzją z dnia 24 maja 2002 r. odmówił wznowienia postępowania,

3

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a

skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego została odrzucona jako spóźniona.

Budowa obwodnicy W. została zakończona w listopadzie 2003 r. Pomiędzy

budynkiem, w którym znajduje się lokal powoda, znajduje się wąska działka

stanowiąca własność osoby trzeciej i ekran dźwiękochłonny. Poziom hałasu w

lokalu powoda jest nadmierny (85 dB). Wartość rynkowa lokalu według stanu

sprzed budowy obwodnicy wynosiła 150.300 zł, obecnie zaś wynosi 98.800 zł.

W ocenie Sądu Okręgowego nie ma adekwatnego związku przyczynowego

między wydaniem niezgodnej z prawem decyzji a szkodą i krzywdą doznanymi

przez powoda. Decyzja o warunkach zabudowy była bowiem tylko jednym z wielu

elementów w procedurze inwestycyjnej – budowie drogi ekspresowej. Jej

podstawową funkcją jest ocena, czy planowana inwestycja jest zgodna

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący w dniu

wydania tej decyzji plan przewidywał drogę oraz nie przewidywał żadnych

minimalnych odległości między drogą a zabudowaniami. Decyzja była zatem

zgodna z planem, a więc w świetle przepisów dotyczących tej decyzji organ nie

miał prawa jej nie wydać. Co więcej, dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy

nie umożliwia wszczęcia prac budowlanych, które mogą się rozpocząć dopiero na

podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem powód uważa,

że wybudowanie drogi wyrządziło mu szkodę, to źródłem tej szkody mogło być

pozwolenie na budowę, na pewno nie była nim zaś decyzja o warunkach zabudowy.

Sąd Okręgowy zaznaczył ponadto, że nie została spełniona przesłanka

wyrządzenia powodowi szkody przez nieważną (niezgodną z prawem) decyzję.

Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przesądziło bowiem

jedynie, że została ona wydana niezgodnie z prawem. Wadliwa więc była tylko

procedura wydania decyzji, a nie jej treść. Tymczasem z przeprowadzonej przez

Sąd Okręgowy analizy wynika, że w okolicznościach tej sprawy decyzja co do treści

była prawidłowa i organ innej decyzji nie mógł wydać. Sąd Okręgowy podkreślił

dalej, że wymaganie zachowania 20 m między budynkiem a drogą dotyczy nowych

budynków, które będą wznoszone przy istniejącej drodze, a nie budynków, które już

istniały, gdy budowano drogę.

4

Powód wniósł apelację od wyroku Sądu Okręgowego.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. oddalił apelację.

Podzielił ustalenia dokonane przez Sąd Okręgowy oraz wyrażoną przez niego

argumentację, którą jeszcze rozszerzył. Przypomniał, że wydarzenia w niniejszej

sprawie miały miejsce przed wejściem w życie obecnie obowiązującej Konstytucji.

W konsekwencji przesłanką odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez

niezgodne z prawem orzeczenie było wykazanie winy funkcjonariusza przy jego

wydaniu (art. 4201

w związku z art. 418 k.c.). Powód nie udowodnił tego

w postępowaniu, zatem już z tej przyczyny powództwo podlegało oddaleniu. Sąd

Apelacyjny podkreślił ponadto, że nawet hipotetyczny udział powoda

w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spowodowałby

nadaniu jej innej treści, bowiem w postępowaniu zmierzającym do wydania tej

decyzji interesy osób trzecich chronione są tylko w minimalnym stopniu,

w szczególności nie rozstrzyga się o odległościach między budowlami i ich

usytuowaniu. Miejscem takich rozstrzygnięć jest postępowanie o wydanie

pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem nawet doszło do naruszenia praw powoda, to

przez wydanie pozwolenia na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy.

Tymczasem pozwana nie wydaje pozwolenia na budowę, zatem to nie ona może

być adresatem ewentualnego roszczenia.

Powód wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok Sądu

Apelacyjnego w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, mianowicie art.

361 § 1 i art. 4171

k.c., art. 42 ust. 1 (jedn. tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.;

dalej: „u.z.p.”) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i

Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że czwarty zarzut (naruszenie art. 1 Protokołu

1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez jego niezastosowanie

i przyjęcie, że jednostka samorządu terytorialnego, naruszając prawo przez swoje

działanie, nie ponosi odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez to w mieniu

5

powoda) nie został w ogóle uzasadniony w treści skargi kasacyjnej, bowiem

poświęcono mu jedno ogólnikowe zdanie, nie może być zatem poddany ocenie.

Nieuzasadniony jest również zarzut trzeci (naruszenie art. 42 ust. 1 u.z.p.

przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie wstępna, a przez to

nie ma wpływu na powstanie szkody powoda). Co więcej, powód w skardze

kasacyjnej stwierdza, że „decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest

rzeczywiście decyzją wstępną” i dowodzi, że pozwolenie na budowę oraz sama

budowa muszą być z nią zgodne, zatem do ewentualnej ingerencji w prawa

skarżącego może dochodzić dopiero później.

Nie jest też uzasadniony zarzut drugi (naruszenie art. 4171

§ 2 k.c. przez

wadliwe zastosowanie normy intertemporalnej i orzekanie na podstawie przepisów

regulujących odpowiedzialność Skarbu Państwa za niezgodne z prawem decyzje

administracyjne z daty wydania tych decyzji, a nie z daty uznania ich za wydane

z naruszeniem prawa). W tej sprawie niezgodna z prawem decyzja o warunkach

zabudowy została wydana przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji,

natomiast już w okresie jej obowiązywania wydało decyzję Samorządowe Kolegium

Odwoławcze. Powstaje zatem zagadnienie intertemporalne, które przepisy znajdą

zastosowanie w kwestii odpowiedzialności Skarbu Państwa (jednostki samorządu

terytorialnego). Zostało ono jednak rozstrzygnięte w uchwale pełnego składu Izby

Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011,

nr 7-8, poz. 75), w której przyjęto, że w razie wyrządzenia szkody przez ostateczną

decyzję administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., co do której

decyzję nadzorczą stwierdzającą jej nieważność albo wydanie z naruszeniem

prawa po tym dniu, stosuje się przepisy art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. (a więc przepisy

dotychczasowe).

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma zarzut naruszenia art. 361 § 1

k.c. przez przyjęcie, że wskazywana w pozwie i apelacji decyzja o warunkach

zabudowy nie pozostaje w normalnym związku przyczynowym z wyrządzoną

szkodą. Skarżący, odwołując się do poglądów nauki, twierdzi, że decyzja

o warunkach zabudowy pozostawała w normalnym związku przyczynowym ze

szkodą wyrządzoną powodowi, bowiem, po pierwsze, bez jej wydania nie można by

6

było prowadzić dalej procesu inwestycyjnego (test conditio sine qua non) oraz, po

drugie, zawsze jej wydanie zwiększało prawdopodobieństwo wyrządzenia szkody

(test normalnej przyczynowości). O ile rzeczywiście decyzja ta pozostaje ze szkodą

w koniecznym związku przyczynowym i trafna jest dokonana przez skarżącego

ocena testu conditio sine qua non, o tyle nie jest to normalny związek przyczynowy.

Zgodzić się trzeba z uwagami Sądu Apelacyjnego co do znaczenia decyzji

o warunkach zabudowy w przebiegu procesu inwestycyjnego. W takiej decyzji

w zasadzie bada się jedynie zgodność warunków zabudowy z miejscowym planem

zagospodarowania przestrzennego i tylko ogólnie wyznacza się granice ochrony

interesów osób trzecich. Szczegółowa ochrona interesów osób trzecich może być

dokonana dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Wydanie zatem z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy nie zwiększa

prawdopodobieństwa wydania wadliwego pozwolenia na budowę. Taka decyzja

jedynie umożliwia wydanie pozwolenia na budowę. Test na zwiększenie

prawdopodobieństwa powstania szkody przez zdarzenie w postaci wydania decyzji

o warunkach zabudowy przyniósł zatem wynik negatywny. Takie samo było bowiem

prawdopodobieństwo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę prawidłowej albo

nieprawidłowej.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814

k.p.c.

orzekł, jak w sentencji.