I CSK 203/14

Sygn. akt I CSK 203/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 14 maja 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jan Górowski (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

Protokolant Justyna Kosińska

w sprawie z powództwa J. C.-Z., B. C.

i M. C.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 14 maja 2015 r.,

skargi kasacyjnej powodów

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 3 października 2013 r.,

1. oddala skargę kasacyjną;

2. odstępuje od obciążenia powodów kosztami postępowania

kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Troje powodów (J.M. C. – Z., B. A. C. i M. C.) żądali od pozwanego Skarbu

Państwa - Wojewody Mazowieckiego odszkodowania odpowiednio w kwotach:

1.938.510 zł, 1.292.340 zł i 646.170 zł z odsetkami. Odszkodowanie to obejmowało

naprawienie szkody rzeczywistej i w postaci utraconych korzyści. Roszczenie to

powodowie wywodzili z decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej m.st.

Warszawy (PRN) z dnia 11 lipca 1967 r. o odmowie przyznania powodom prawa

użytkowania wieczystego do gruntu, położonego przy ul. C. 3 w Warszawie.

Nieważność tej decyzji stwierdzono w dniu 3 października 2007 r.

Sąd Okręgowy oddalił powództwo po dokonaniu następujących ustaleń

faktycznych.

Poprzednik prawny obecnych powodów P. C. był właścicielem zabudowanej

nieruchomości przy ul. C. 3 w Warszawie i zmarł 4 sierpnia 1957 r. Nieruchomość

została objęta przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i

użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279; cyt.

dalej jako „dekret z dnia 26 października 1945 r.”). Nieruchomość ta stała się

własnością Gminy m.st. Warszawy, a następnie w 1950 r. własnością Skarbu

Państwa. W terminie przewidzianym w przepisach dekretu z dnia 26 października

1945 r. P. C. nie złożył wniosku o ustanowieniu własności czasowej do gruntu.

Wniosek taki złożyli dopiero następcy prawni b. właściciela na podstawie przepisów

uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania

niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (MP z

1965 r., nr 6, poz. 18). Decyzją z dnia 11 lipca 1967 r. PRN odmówiło przyznania

prawa własności czasowej gruntu nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul.

C. 3. Osobom trzecim sprzedano 5 lokali znajdujących się w budynku

posadowionym na nieruchomości. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2007 r. SKO w

Warszawie nie stwierdziło nieważności decyzji PRN dnia 11 lipca 1967 r.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa

użytkowania wieczystego decyzją z dnia 21 czerwca 2009 r. ustanowiono m.in. na

rzecz powodów na 99 lat użytkowanie wieczyste w częściach i w sposób bliżej

opisany szczegółowo w tej decyzji (k. 67-73 akt sprawy), odmówiono natomiast

3

ustanowienia takiego prawa do udziału 0,666 części gruntu o pow. 189 m2

(pochodzącego z dawnej nieruchomości, Hip. Nr […]), stanowiącego obecnie

działkę ewidencyjną nr 45 (obręb […]) z racji zbycia pięciu lokali mieszkalnych o

numerach 2, 3, 4, 6 i 7 na rzecz najemców lokali (osób trzecich). Złożony do SKO

wniosek powodów o wypłatę odszkodowania został zwrócony.

W ocenie Sądu Okręgowego, odpowiedzialność odszkodowawczą

pozwanego należało rozpatrywać na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził,

że nie istnieje sugerowany przez powodów, normalny związek przyczynowy

pomiędzy decyzją PRN z 11 lipca 1967 r. a szkodą powodów obejmującą

definitywną utratę pięciu lokali mieszkalnych, zbytych na rzecz osób trzecich.

Zbycie to nastąpiło bowiem w czasie, w którym Skarb Państwa był właścicielem

nieruchomości gruntowej i budynkowej. Uchwała nr 11 RM z 1965 r. była tzw.

uchwałą samoistną, wydaną bez właściwego upoważnienia ustawowego i nie

mogła stanowić podstawy jakiejkolwiek decyzji, także pozytywnej dla powodów,

i właśnie z tego powodu stwierdzono nieważność decyzji z dnia 11 lipca 1967 r.

decyzją nadzorczą z 2007 r. Poprzednik prawny powodów nie złożył wniosku

o przyznanie własności czasowej budynku w terminie przewidzianym w przepisach

dekretu z dnia 26 października 1945 r. W związku z obowiązującymi przepisami

(o gospodarce nieruchomościami gruntowymi) oraz stwierdzeniem nieważności

decyzji PRN z 11 lipca 1967 r. otworzyła się dla powodów droga do uzyskania

prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości i własności budynku,

jednak w ograniczonym zakresie, tj. tylko odnośnie do niesprzedanych lokali

i odpowiedniej części gruntu.

Apelacja powodów została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko

Sądu Okręgowego, że nie istnieje normalny związek przyczynowy pomiędzy

nieważną decyzją z dnia 11 lipca 1967 r. a nieuzyskaniem przez powodów udziału

w użytkowaniu wieczystym i w prawie własności pięciu lokali mieszkalnych

(art. 361 § 1 k.c.). Nie istnieje tu nawet obiektywny związek przyczynowy.

Skutek w postaci nieuzyskania przez powodów tych praw (opisanych w pkt IV

decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r.) nastąpiłby również, gdyby nie doszło do wydania

nieważnej decyzji PRN z 1967 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji nie wywołało

skutku o charakterze restytucyjnym prawa własności właściciela nieruchomości,

4

wywołała natomiast inne skutki prawne. Sprzedając poszczególne lokale (5 lokali)

w latach 1972-1982, Skarb Państwa dysponował jednak swoją własnością i w tej

sytuacji nie można mówić o szkodzie po stronie powodów, nie istniał adekwatny

związek przyczynowy między wskazanym przez powodów uszczerbkiem a decyzją

z 1957 r. Powodowie uzyskaliby, oczywiście, uprawnienia do wspomnianych pięciu

lokali w świetle art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyby nie doszło

wcześniej do definitywnego nimi rozporządzenia. Ale chodzi tu o szkodę legalną,

za którą Skarb Państwa nie może ponosić odpowiedzialności. Do jej powstania

mogłoby dojść z takim samym prawdopodobieństwem w sytuacji, w której wniosek

złożony na podstawie uchwały nr 11 RM z dnia 27 stycznia 1965 r. nie został

rozpoznany.

W skardze kasacyjnej powodów podnoszono zarzuty naruszenia przepisów

prawa procesowego, tj. art. 328 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.; art. 233 § 1 k.c.

w zw. z art. 278 § 1 k.c. Wskazywano także na naruszenie przepisów prawa

materialnego, tj. art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 1 k.p.c. i w zw. art. 361 § 1 k.c. w zw.

z art. 1 k.p.c. i w zw. § 1 uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r.;

§ 1 tej uchwały; art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 32 Konstytucji; art. 89 ust. 2 ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz art. 214 ust. 1 ustawy z dnia

17 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., nr 115, poz.

741 ze zm.) w zw. z art. 361 k.c.; art. 1 Protokołu nr 1 z dnia 20 marca 1952 r.,

ratyfikowanego w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 26, poz. 175).

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie

z żądaniem pozwu, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Wbrew stanowisku skarżących, zaskarżony wyrok spełnia wymagania

formalne przewidziane w art. 328 § 2 k.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i stwarza

możliwość dokonania właściwej kontroli kasacyjnej. W postępowaniu kasacyjnym

nie może być skutecznie podnoszony zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c.

5

w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. ani zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 278

§ 1 k.p.c.

Jeżeli w świetle prawa polskiego brak było w ogóle podstaw do przyznania

powodom odszkodowania za utratę części własności gruntu (zob. pkt 2

uzasadnienia), to bezprzedmiotowy staje się tym samym zarzut naruszenia art. 1

Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 26, poz. 175,

zmienianego i uzupełnionego Protokołem z konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności.

2. Z ustaleń faktycznych dokonanych przez Sądy meriti wynika,

że poprzednik prawny obecnych powodów nie złożył wniosku o przyznanie mu

prawa własności czasowej budynku znajdującego się na nieruchomości położonej

w Warszawie przy ul. C, 3, bliżej opisanej w pozwie. Wniosek złożony został

dopiero na podstawie przepisów uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia

1965 r. (§ 3 ust. 1). Taki wniosek był niezbędny dla oddania osobom uprawnionym

terenu (określonego przedmiotowo w § 1 uchwały) w użytkowanie wieczyste przez

Skarb Państwa. W § 1 tej uchwały wyjaśniono jeszcze, że wspomniane oddanie

mogło nastąpić, pomimo że właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni nie

złożyli w terminie przewidzianych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r.

wniosków o przyznanie odpowiedniego prawa i jeżeli zachodzą warunki

wymienione w uchwale.

3. Decyzja z dnia 11 lipca 1967 r. (odmowna), wydana na podstawie

uchwały nr 11 Rady Ministrów, została uchylona decyzją nadzorczą w 2007 r.

Z treści pierwotnej decyzji wynika, że odmowa ustanowienia użytkowania

wieczystego gruntu wydana została dlatego, ponieważ budynek mieszkalny

znajdujący się na nieruchomości nie był domem mieszkalnym w rozumieniu

obowiązującej wówczas ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu ustawy z dnia

28 maja 1957 r. spod publicznej gospodarki (…) (Dz.U. nr 47, ze zm.) Decyzja

z dnia 11 lipca 1967 r. została uznana za nieważną decyzję nadzorczą z dnia

23 sierpnia 2007 r. (i następnie - decyzją z dnia 3 października 2007 r.) z tej racji,

że wydano ją bez podstawy prawnej w oparciu o tzw. samoistną uchwałę Rady

Ministrów.

6

4. Jeżeli spadkobiercom właściciela nieruchomości przyznano

ostatecznie w 2009 r. użytkowanie wieczyste gruntu wraz z prawem udziału we

współwłasności nieruchomości wspólnej bez pięciu wyodrębnionych wcześniej

lokali mieszkalnych, to powstaje kwestia prawnego znaczenia wniosku osób

uprawnionych. Chodzi o to, czy wniosek ten należy (i ewentualnie w jakim zakresie)

traktować jako wniosek złożony na podstawie przepisów dekretu z dnia

26 października 1945 r., czy - jako wniosek jurydycznie nowy, przewidziany

w przepisach wydanych później (w latach sześćdziesiątych i następnych).

Należy przyjąć, że omawiany wniosek złożony został w istocie już na

podstawie nowego stanu prawnego, w którym przewidziano możliwość prawną

odzyskania nieruchomości przez osoby uprawnione, gdy nieruchomości te przeszły

definitywnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z 1945 r.

(por. § 1 ust. 1 uchwały nr 11 Rady Ministrów; art. 89 ust. 2 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości; Dz.U.

z 1991 r., nr 3, poz. 127 ze zm.; przepis ten następnie został zmieniony w wyniku

wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce

gruntami i wywłaszczeniu, Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.). Z tych dwóch ostatnich

aktów prawnych wynika to, że osoby uprawnione mogły zgłosić wnioski o oddanie

gruntu w użytkowanie wieczyste w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. (Dz.U.

z 1990 r., nr 79, poz. 464 ze zm.; por. też art. 214 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Warto jednocześnie zaznaczyć,

że regulacja ta potwierdza ogólniejszą regułę ustanawiania użytkowania

wieczystego przy spełnieniu nowych (innych niż w dekrecie) warunków prawnych

i ustanowienie takie niekoniecznie mogło obejmować całą, utraconą wcześniej na

rzecz Skarbu Państwa nieruchomość gruntową. Wniosek zgłoszony przez osoby

uprawnione na podstawie przepisów uchwały nr 11 Rady Ministrów z 1965 r.

potraktowano de facto jako wniosek złożony już w świetle nowo ukształtowanego

stanu prawnego, w którym pojawiła się możliwość uzyskania użytkowania

wieczystego (przynajmniej w ograniczonym przedmiotowo zakresie) w razie

złożenia wniosku do końca 1988 r.

Skarżący upatrują źródła szkody w postaci nieuzyskania (utraty) pięciu lokali

mieszkalnych (wyodrębnionych i znajdujących się w budynku) w decyzji pierwotnej

7

z dnia 11 lipca 1967 r. o odmowie przyznania użytkowania wieczystego, której

nieważność stwierdzono w 2007 r. odpowiednią decyzją nadzorczą. Zdaniem

skarżących, decyzja ta bowiem „umożliwiła następczo bezprawną sprzedaż” lokali

znajdujących się w budynku na rzecz osób trzecich” (pkt 4 skargi). Tymczasem

oba Sądy meriti trafnie stwierdziły brak adekwatnego związku przyczynowego

między wspomnianą decyzją a uszczerbkiem majątkowym poniesionym przez

powodów (art. 361 § 1 k.c.). Rozpatrywany w 2009 r. wniosek był oceniany

w nowym stanie prawnym. Wydanie decyzji z dnia 11 lipca 1967 r. niczego nie

zmieniało w sytuacji prawnej poprzednika prawnego powodów. Działoby się tak

samo, gdyby decyzja ta była pozytywna i przyznawała uprawnionym stosowne

prawo. Niezłożenie wniosku przez właściciela nieruchomości na podstawie

przepisów dekretu z 1945 r. doprowadziło do ukształtowania się definitywnego

stanu prawnego po stronie Skarbu Państwa. Stał się on właścicielem definitywnym

gruntu i mógł (w latach 1974 - 1982 r.) rozporządzać częściami nieruchomości

w postaci ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży osobom trzecim.

Powodowie skorzystali z nowej, stworzonej możliwości prawnej i uzyskali

użytkowanie gruntu w znaczącej jej części, nieobejmujące jednak zbytych

wcześniej lokali mieszkalnych. W tej sytuacji Skarb Państwa nie może

ponosić odpowiedzialności odszkodowawczej za tę część utraconego przez

powodów gruntu.

W konsekwencji należy przyjąć, że nietrafny okazał się ogólny zarzut

naruszenia art. 361 § 1 k.c., a także zarzut naruszenia art. 89 ust. 2 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. i art. 214 ust. 2 ustawy z 17 sierpnia 1997 r. (zarzut 3 i 4).

Wbrew sugestii skarżących, decyzja z dnia 11 lipca 1967 r. „nie uniemożliwiła

rozpoznania (…) wniosku w późniejszym czasie” na podstawie przepisów ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r., ponieważ taki wniosek - już oczywiście w nowym stanie

prawnym - został jednak w przeważającej części pozytywnie rozpoznany na rzecz

powodów.

W związku z przedmiotem obecnego postępowania (spór o istnienie

przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej) nie miała jednak znaczenia

podnoszona przez skarżących kwestia statusu i funkcji budynku znajdującego

się na gruncie (budynek wielomieszkaniowy lub jednorodzinny). Miało to znaczenie

8

jedynie dla przedmiotowego zakresu prawa użytkowania wieczystego

ustanowionego na rzecz powodów. W tej sytuacji nietrafny pozostaje również

zarzut naruszenia § 1 uchwały nr 11 Rady Ministrów z 1965 r.

Jeżeli więc wiosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu nie

został złożony w terminie przewidzianym w przepisach dekretu z dnia

26 października 1945 r., a złożono taki wniosek do dnia 31 grudnia 1988 r. (art. 89

ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.), Skarb

Państwa nie odpowiada za uszczerbek majątkowy b. właściciela gruntu i jego

następców prawnych w postaci szkody wydzielonych części nieruchomości

(odrębnych lokali) osobom trzecim.

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną jako

nieuzasadnioną (art. 39814

k.p.c.). O kosztach postępowania orzeczono stosownie

do art. 98 k.p.c. w zw. z art. 108 § 1 k.p.c. przy uwzględnieniu postanowień art. 102

k.p.c.