I CSK 774/13

Sygn. akt I CSK 774/13

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 14 maja 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jan Górowski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

Protokolant Justyna Kosińska

w sprawie z powództwa G. S.-W.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Mazowieckiemu

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 14 maja 2015 r.,

skargi kasacyjnej powódki

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 30 lipca 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania

i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Powódka G. S. – W. w pozwie z dnia 7 sierpnia 2008 r. wniosła o zasądzenie

od pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego kwoty 3 775 000 zł.

wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wyrokowania do dnia zapłaty, tytułem

odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie nieważnego orzeczenia

Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 23 grudnia 1952 r., którym

odmówiono dotychczasowym właścicielom - rodzicom powódki, na podstawie

dekretu warszawskiego, przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości

położonej przy ul. W. […] w Warszawie. Podniosła, że dochodzona kwota stanowi

wartość udziału w wysokości 15/24 prawa użytkowania wieczystego do

przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 962,10 m2, oraz udziału w takiej

samej wysokości we własności budynku posadowionego na tej nieruchomości. W

dniu 27 czerwca 2012 r., w ślad za wyliczeniem biegłego, powódka rozszerzyła

powództwo, wnosząc o zasądzenie na jej rzecz od pozwanego kwoty 7.782.954 zł.

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. zasądził od Skarbu

Państwa – Wojewody Mazowieckiego na rzecz powódki kwotę 7 382 954,38 zł z

ustawowymi odsetkami od daty wyrokowania do dnia zapłaty i oddalił powództwo

w pozostałym zakresie.

Ustalił, że własność nieruchomości objętej księgą wieczystą nr […], (dawny

nr hip. […]), o powierzchni 962,10 m2

, położonej przy ul. W. […] w Warszawie

przysługiwała Z. D., Z. K., z domu D. i A. D. w 15/24 częściach. Nieruchomość jest

położona na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o

własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.

279, dalej: „dekret warszawski”). W akcie notarialnym z dnia 2 sierpnia 1951 r. Z. D.,

Z. K., z domu D. i A. D. oświadczyli, że przenoszą współwłasność nieruchomości

objętej księgą wieczystą nr […], (dawny nr hip. […]), to jest 15/24 niepodzielnych

części tej nieruchomości i wszelkie prawa do niej wraz ze znajdującą się na niej

czteropiętrową kamienicą i zezwalają na wpis w dziale II księgi wieczystej na rzecz

H. M. (później S.) i W. S. w równych częściach niepodzielnie.

3

Spadek po H. S., wcześniej M., zmarłej w dniu 17 sierpnia 1977 r., nabyli

mąż W. S. i córka G. S. Spadek po W. S., zmarłym w dniu 11 kwietnia 1999 r.,

nabyła córka G. S. – W. w całości.

W dniu 2 października 1948 r. ówcześni właściciele - rodzina D. złożyli

wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości,

na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Orzeczeniem Prezydium Rady

Narodowej m.st. Warszawie z dnia 23 grudnia 1952 r. odmówiono im

ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. W. […]

w Warszawie, objętej księgą wieczystą nr […](dawny nr hip. […]), stwierdzając, że

wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność

Skarbu Państwa, uzasadniając odmowę koniecznością przejęcia posesji na cele

publiczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia

27 kwietnia 2005 r., stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady

Narodowej m.st. Warszawy z dnia 23 grudnia 1952 r. odmawiającego byłym

właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. W.

[…] w Warszawie, objętej księgą wieczystą nr […], (dawny nr hip. […]). Na skutek

wniosku obecnego właściciela jednego z lokali i współużytkownika wieczystego

gruntu przedmiotowej nieruchomości o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z

dnia 11 sierpnia 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie

utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 27 kwietnia 2005 r.

Decyzją z dnia 11 września 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił G. S.

– W. przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul.

W. […] w Warszawie. Odmowa nastąpiła z uwagi na fakt oddania nieruchomości w

użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni budowlano - mieszkaniowej, a więc

rozdysponowania nieruchomością na rzecz osób trzecich. W odpowiedzi na

wniosek G.S. – W. z dnia 21 lipca 2011 r., skierowany do Urzędu m.st. Warszawy,

pismem z dnia 28 lipca 2011 r. poinformowano powódkę, że m.st. Warszawa nie

ofiaruje gruntu zamiennego, o którym mowa w art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego

(pismo - k. 246).

4

W wyniku działań wojennych 4-ro piętrowy budynek frontowy znajdujący się

na przedmiotowej nieruchomości został całkowicie wypalony i zniszczony w 69 %.

W dniu 12 maja 1948 r. Wydział Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m.st.

Warszawie wydał pozwolenie budowlane Z. D. na wykonanie robót budowlanych na

nieruchomości przy ul. W. […] w Warszawie. Budynek został odbudowany ze

zniszczeń wojennych na podstawie tej i następnych decyzji przez byłych właścicieli

nieruchomości.

Wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej

przy ul. W. […] w Warszawie, objętej księgą wieczystą nr […], według stanu

nieruchomości na dzień 23 grudnia 1952 r. i według cen obecnych wynosi

4.442.978 zł., zaś wartość budynku znajdującego się na tej nieruchomości, według

jego stanu na dzień 23 grudnia 1952 r. i cen obecnych oraz przy uwzględnieniu,

że lokale były obciążone obligatoryjnym prawem najmu, wynosi 7.369.749 zł.

Sąd Okręgowy ocenił, że w związku z tym, iż w sprawie wydanie wadliwego

orzeczenia administracyjnego nastąpiło w 1952 r., a zatem przed dniem 1 września

2004 r., zaś wydanie decyzji stwierdzającej nieważność tego orzeczenia miało

miejsce w 2005 r., a zatem po tej dacie, zastosowanie w sprawie ma art. 160 k.p.a.,

ale bez § 4 i 5 tego artykułu.

Podkreślił, że w sprawie decyzją z dnia 27 kwietnia 2005 r., utrzymaną

w mocy decyzją z dnia 11 sierpnia 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st.

Warszawy z dnia 23 grudnia 1952 r., odmawiającego dotychczasowym

właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej

nieruchomości.

Powódka złożyła zaś zarówno pozew w niniejszej sprawie, w dniu 7 sierpnia

2008 r. a więc przed trzyletnim terminem przedawnienia licząc od decyzji

Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2005 r., zaś po tym

terminie licząc od decyzji tego organu z dnia 27 kwietnia 2005 r.

5

W jego ocenie, kwestia ostateczności decyzji organu nadzorczego

w kontekście art. 160 § 6 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. budzi wątpliwości i różne

interpretacje. Kontrowersja dotyczy kwestii, czy decyzja wydana przez organ

nadzorczy stwierdzająca nieważność lub wydanie z rażącym naruszeniem prawa

jest decyzją ostateczną, czy też status takiego aktu administracyjnego ma decyzja

organu nadzorczego wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy. W rezultacie

przyjął, że chociaż w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia, to należało

uznać podniesiony przez pozwanego zarzut za nadużycie prawa (art. 5 k.c.). Z tego

względu uznał, że nie zasługiwał on na ochronę prawną. W sprawie powódka

wniosła bowiem powództwo z bardzo niewielkim opóźnieniem, licząc termin od

wydania decyzji z dnia 27 kwietnia 2005 r

Podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż decyzja taka

zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, czyli powstaje taki stan jakby jej nie

było. Pozostał zatem do rozpoznania wniosek z dnia 2 października 1948 r.

o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Do

czasu rozpoznania tego wniosku strona nie wie, czy, a jeśli tak, to jaka szkoda

powstała po jej stronie w związku z wydaniem nieważnego orzeczenia, w sprawie

z dnia 23 grudnia 1952 r. Podkreślił, że dopiero decyzją z dnia 11 września 2007 r.

Prezydent m.st. Warszawy rozpoznał wniosek z dnia 2 października 1948 r.

i odmówił G. S. – W. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej

nieruchomości, powołując się zresztą na fakt oddania nieruchomości w

użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut pozwanego braku

legitymacji czynnej powódki. Zgodnie bowiem z art. 1 dekretu warszawskiego

wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem wejścia jego

w życie z mocy prawa na własność gminy m. st. Warszawy. Oczywistym jest zatem,

że w umowie z dnia 2 sierpnia 1951 r., zawartej w formie aktu notarialnego,

dotychczasowi właściciele udziałów w przedmiotowej nieruchomości - rodzina D.

nie mogli przenieść na rzecz H. M. (później S.) i W. S. prawa własności do gruntu

przedmiotowej nieruchomości. Przyjął, że z tego względu tę notarialną umowę

należy rozumieć w ten sposób, iż dotychczasowi właściciele przenieśli prawa

6

(roszczenia) do nieruchomości oraz prawo własności do budynku znajdującego się

na tej nieruchomości (w przysługujących im udziałach) na rzecz rodziców powódki.

Innymi słowy, uznał, że umową z dnia 2 sierpnia 1951 r. nastąpiło przeniesienie

roszczeń wynikających z art. 7 dekretu warszawskiego, a zatem, jego zdaniem

powódka miała legitymację bierną do występowania w sprawie.

Zauważył też, że kwestia legitymacji biernej w tego rodzaju sprawach

przestała być sporna w orzecznictwie od czasu wydania przez Sąd Najwyższy

w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06

(OSNC 2007, nr 6, poz. 79), w której Sąd Najwyższy stwierdził, że to Skarb

Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej

z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy

z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze

zm.), także wtedy gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została

wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. (por. także

uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2009 r., III CZP 18/09, OSNC 2010, nr 1,

poz. 11).

Na skutek apelacji pozwanego, Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 30 lipca

2013 r. zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że powództwo oddalił.

Nie zakwestionował ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu

faktycznego, ani podstawy prawnej roszczenia, odwołując się do mającej moc

zasady prawnej uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia

31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75). W rezultacie

rozważał zastosowanie art. 160 § 6 k.p.a. do oceny przedawnienia dochodzonego

w sprawie roszczenia odszkodowawczego. Wskazał, że w świetle tego

unormowania początek biegu terminu przedawnienia wyznacza ostateczna decyzja

nadzorcza, a ściślej jej doręczenie stronie uprawnionej. Dopiero bowiem z chwilą

doręczenia lub ogłoszenia decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego,

wiąże organ administracyjny i stronę (por. art. 110 k.p.a.).

7

Zwrócił uwagę, że spór między stronami koncentrował się na kwestii oceny

ostateczności decyzji nadzorczej, w sytuacji gdy pochodziła ona od

samorządowego kolegium odwoławczego, a zainicjowane zostało postępowanie

w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wskazał, że wyjaśnienie użytego w art. 160 § 6 k.p.a.

pojęcia „decyzja ostateczna", wymaga sięgnięcia przede wszystkim do art. 16 § 1

k.p.a. W tym przepisie wskazano, kiedy decyzja uzyskuje przymiot ostateczności,

brak jest zaś podstaw do przyjęcia, aby w tym samym akcie prawnym nadano

jednemu pojęciu różne znaczenia. W poprzednim brzmieniu art. 16 § 1 k.p.a.

uznawał za ostateczną decyzję, od której nie przysługiwało odwołanie

w administracyjnym toku instancji. Na gruncie tego stanu prawnego (odczytując

przepis w powiązaniu z art. 127 § 3 k.p.a.), jego zdaniem, za ostateczne należało

uznać między innymi decyzje wydane przez ministra lub samorządowe kolegium

odwoławcze. Wyłączając w tym wypadku tryb odwoławczy ustawodawca ograniczył

tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15

k.p.a.). Gwarancje procesowe dla strony zapewniono poprzez wprowadzenie

dodatkowego, niedewolutywnego środka zaskarżenia - wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy, do którego jedynie odpowiednio stosować należało przepisy

o odwołaniu. Niezależnie od kwalifikacji doktrynalnej (nadzwyczajny czy swoisty

zwyczajny środek zaskarżenia), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie

przysługiwał „w toku instancji", lecz służył weryfikacji decyzji już ostatecznej (por.

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996, III AZP 23/95, OSNP 1996, nr 15,

poz. 205). Poza tym, odwołując się do poglądów doktryny przyjął, że tak

ukształtowana regulacja nie uzasadnia twierdzenia o nadaniu wnioskowi

o ponowne rozpoznanie sprawy charakteru funkcjonalnie i materialnie

równoważnego z odwołaniem.

Wyraził zapatrywanie, że jak trafnie zwrócił uwagę Sąd Najwyższy

w powołanym wyroku, termin określony w art. 160 § 6 k.p.a. jest związany ze

stwierdzeniem ostateczności decyzji, a nie z ostatecznym wyczerpaniem wszelkich

przewidzianych w postępowaniu administracyjnym środków wzruszalności takiej

decyzji. Czym innym jest zatem ustalenie, czy decyzja spełnia kryteria z art. 16 § 1

k.p.a., a czym innym - czy stronie przysługują przewidziane prawem środki oceny

zgodności takiej decyzji z prawem. Bez znaczenia pozostaje tu zatem kwestia

8

wyboru dalszej drogi zaskarżenia w wewnętrznym postępowaniu administracyjnym,

czy postępowaniu sądowo - administracyjnym. To, że od ostatecznych decyzji

przysługuje szczególny środek, jakim jest skarga do sądu administracyjnego nie

wpływa na bieg terminu przedawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

20 lutego 2003 r, I CKN 63/01 OSNC 2004, nr 5, poz. 78). Jego zdaniem,

w podobnych kategoriach rozpatrywać trzeba środki nadzwyczajne, a także

wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Wszystkie one

umożliwiają stronie jedynie sprawdzenie uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia

(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2008, V CSK 204/08. LEX nr

527065 i wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie: z dnia 14 września 2011 r., ACa

258/11. LEX nr 1120101, z dnia 12 października 2012 r., I ACa 376/12, z dnia

18 października 2012, I ACa 316/12, z dnia 20 maja 2013 r., I ACa 1473/12 oraz

z dnia 22 lutego 2013 r., I ACa 1280/12 – portal orzeczeń na stronie internetowej

Sądu Apelacyjnego w Warszawie).

Podniósł, że za powyższą wykładnią przemawia także zmiana dokonana

ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania

administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 11). Ustawa ta nadała nowe

brzmienie art. 16 § 1 k.p.a., uznając za decyzje ostateczne te, od których nie

przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne

rozpoznanie sprawy. Stwierdził, że dopiero w odniesieniu do decyzji wydanych po

wejściu w życie nowelizacji, co nie dotyczy niniejszego przypadku, walor

ostateczności może być rozumiany tak, jak domaga się tego powódka. Podniósł,

że zastrzeżenia podnoszone w literaturze, przywoływane w pismach procesowych

powódki, były podstawą do formułowania wniosków de lege ferenda, ostatecznie

zaakceptowanych przez ustawodawcę, nie uzasadniały natomiast możliwości

przyjęcia innej wykładni decyzji ostatecznej na gruncie dotychczasowej treści art.

16 § 1 k.p.a. Wskazał, że z uzasadnienia projektu (druk sejmowy 2987 z 2011 r.)

wynika, iż projektodawca nie miał wątpliwości co do ostatecznego charakteru

decyzji wydawanych przez ministrów i samorządowe kolegia odwoławcze. Z uwagi

jednak na występujące rozbieżności w praktyce administracyjnej, za konieczną

9

uznano interwencję ustawową. Nowela wprowadziła więc zmianę w stosunku do

obowiązującego wcześniej stanu prawnego.

Sąd Apelacyjny odwołał się także do względów celowościowych. Wskazał,

że strona, która otrzymuje decyzję nadzorczą jest informowana - jak w niniejszej

sprawie - o tym, iż ma do czynienia z decyzją ostateczną. Przy świadomości treści

regulacji z art. 160 § 6 k.p.a., powinna najpóźniej przed upływem trzech lat dokonać

czynności przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznania spraw lub

egzekwowania roszczeń, gdyż w innym przypadku naraża się na skuteczne

podniesienie zarzutu przedawnienia.

W tym stanie rzeczy, nie zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji,

że na bieg terminu przedawnienia miało wpływ postępowanie zakończone

wydaniem przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia 11 września 2007 r.

Termin przedawnienia przewidziany § 6 art. 160 k.p.a. zawsze rozpoczynał swój

bieg w dniu, w którym decyzja nadzorcza stawała się ostateczna, bez względu na

to, kiedy szkoda powstała lub się ujawniła (por. wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., I CSK

499/08, LEX nr 528228; wyrok z dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07, LEX

nr 515705, wyrok z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 301/07, LEX nr 371425,

uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r., III CZP 84/05,

OSNC 2006, nr 7-8, poz.114).

Podkreślił, że podniesienie zarzutu przedawnienia jest wyrazem realizacji

przysługującego stronie prawa podmiotowego. Uznanie, że skorzystanie z tego

prawa stanowi jego nadużycie (art. 5 k.c.), może mieć zatem charakter wyjątkowy,

uzasadniony nadzwyczajnymi okolicznościami, czemu wielokrotnie dawał wyraz

w swoich orzeczeniach Sąd Najwyższy (por. m.in. wyrok z dnia 6 maja 2010 r.,

II CSK 536/09 LEX 585765 wraz z powołanym w nim orzecznictwem). Przy ocenie,

czy zarzut przedawnienia stanowi nadużycie prawa, rozstrzygające znaczenie mają

okoliczności konkretnego wypadku, zachodzące po stronie poszkodowanego oraz

osoby zobowiązanej do naprawienia szkody. Znaczenie ma zwłaszcza charakter

uszczerbku, jakiego doznał poszkodowany, przyczyna opóźnienia w dochodzeniu

roszczenia i czas jego trwania.

10

Powódka w istocie nie wskazała przyczyn, dla których pozew nie został

wniesiony przed upływem trzyletniego okresu przedawnienia. Nie może być uznane

za wystarczające samo odwołanie do niejasności interpretacyjnych dotyczących

pojęcia „ostatecznej decyzji" w przepisach prawa administracyjnego, czy

konieczności potwierdzenia przesłanki szkody. Skoro bowiem rozbieżności takie

istniały, to tym bardziej powódka, działając racjonalnie, powinna zachować

ostrożność i złożyć pozew przed upływem terminu wynikającego z niekorzystnej dla

niej wykładni przepisów, tak jak czynili to inni właściciele gruntów warszawskich,

będący w analogicznej wszak sytuacji prawnej.

Nie można również dopatrzeć się w stanie sprawy okoliczności

świadczących o nadużyciu prawa leżących po stronie pozwanego. Pozwany

w początkowym etapie procesu sformułował zarzut przedawnienia, nie wprowadzał

też wcześniej powódki w błąd co do jej uprawnień, czy możliwości ich

pozaprocesowej realizacji. Samo dopuszczenie się przez Państwo deliktu

administracyjnego, czy też jego bezczynność w kwestii odszkodowania, bądź

wreszcie niedostatki legislacyjne, czy rozbieżności w orzecznictwie, jego zdaniem

nie mogą mieć w sprawie znaczenia przesądzającego. Przyjęcie poglądu

odmiennego wyłączałoby bowiem w istocie możliwość podniesienia przez

pozwanego zarzutu przedawnienia w sprawach odszkodowawczych.

Z powyższych względów uznał, że uchylenie się przez pozwanego od

obowiązku zapłaty było skuteczne, a to czyniło apelację uzasadnioną i w rezultacie

zbędną okazała się ocena pozostałych zarzutów skarżącego.

W skardze kasacyjnej opartej na podstawie naruszenia prawa materialnego

powódka zarzuciła naruszenie art. 160 § 6 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych

ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w brzemieniu

sprzed noweli wprowadzonej z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 3 ustawy

z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego

oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,

poz. 18) w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 2,

32 ust. 1 i 78 Konstytucji. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

11

sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie

apelacji pozwanego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Jak wynika już z powyższych uwag, zaskarżony wyrok został oparty na

ocenie, że roszczenie powódki jest przedawnione i nie istniały okoliczności

uzasadniające przyjęcie, iż podniesienie przez pozwanego zarzutu przedawnienia

było nadużyciem prawa sprzecznym z art. 5 k.c. W tym stanie rzeczy, zasadniczym

zagadnieniem w sprawie było rozstrzygnięcie kwestii, "czy zdarzeniem prawnym,

które zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a. wyznacza początek terminu przedawnienia

roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną

wydaną przed dniem 1 września 2004 r., a której nieważność albo wydanie

z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono decyzją właściwego ministra lub

samorządowego kolegium odwoławczego po tym dniu (uchwała pełnego składu

Izby Cywilnej SN z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz.

75) oraz przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie

ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18),

jest wydanie w pierwszej instancji decyzji nadzorczej, od której stronie przysługiwał

wniosek do właściwego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też dopiero

wydanie kolejnej decyzji przez ten sam organ w wyniku złożenia takiego wniosku

na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a.?"

Zagadnienie to uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia

20 stycznia 2015 r., III CZP 76/14 (dotychczas nieopublikowaną) zostało

rozstrzygnięte w następujący sposób: „jeżeli w wyniku wydania przed dniem

1 września 2004 r. decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia

nieważności takiej decyzji, strona poniosła szkodę, a właściwy minister lub

samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziło ̶ po tym dniu, lecz przed dniem

11 kwietnia 2011 r. ̶ nieważność tej decyzji albo jej wydanie z naruszeniem

prawa, termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie przewidziany w art. 160

§ 6 k.p.a. rozpoczyna bieg z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia

wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w razie jego złożenia ̶ z chwilą

12

wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. także powołany w skardze

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2011 r., I CSK 601/10, LEX nr 898247,

a także wyroki Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2013 r., I CSK 732/12 i z dnia

18 grudnia 2013 r., I CSK 142/13 niepubl.).

Uchwała ta została podjęta po przedstawieniu tego zagadnienia przez

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, który w jego uzasadnieniu wskazał także

na odmienną linię judykatury (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada

2008 r., V CSK 204/08, OSNC-ZD, nr D, poz.94, z dnia 6 listopada 2013 r.,, IV CSK

133/13 i z dnia 18 grudnia 2013 r., I CSK 142/13 niepubl.)

W uzasadnieniu uchwały składu powiększonego zwrócono uwagę,

że obecne sformułowanie art. 16 § 1 k.p.a. sprawia, iż de lege lata ostateczność

decyzji nadzorczej wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium została

uzależniona od tego, czy strona w określonym terminie wystąpiła do organu

z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dla tego terminu - na podstawie

odesłania zawartego w art. 127 § 3 in fine k.p.a. – ma znaczenie art. 129 § 2 k.p.a.,

zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji

stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Oznacza to, że jeżeli strona w terminie czternastu dni od doręczenia jej decyzji

nadzorczej ministra albo samorządowego kolegium odwoławczego - ewentualnie

od dnia ogłoszenia tej decyzji - zwróciła się do tego organu z wnioskiem o ponowne

rozpatrzenie sprawy, to skutek w postaci ostateczności decyzji nadzorczej

następuje dopiero z dniem wydania decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia

sprawy i od tego dnia powinien być liczony trzyletni termin przedawnienia, o którym

mowa w art. 160 § 6 k.p.a. W razie niezłożenia przez stronę wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie, decyzja staje się ostateczna

z upływem 14 dni od doręczenia (ogłoszenia) jej decyzji nadzorczej. Ta chwila

określa wówczas początek biegu przedawnienia omawianego roszczenia.

W sprawie jednak decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydawało

w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. W powołanej

uchwale Sąd Najwyższy wskazał, że za zapatrywaniem, iż decyzje nadzorcze

ministra i samorządowego kolegium odwoławczego uzyskiwały wtedy przymiot

13

ostateczności z chwilą ich doręczenia (ogłoszenia) stronie, niezależnie od tego, czy

złożyła ona wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.),

przemawia niewątpliwie wykładnia językowa art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.

w poprzednim brzmieniu.

Postawił jednak pytanie, czy wykładnia językowa - będąca bez wątpienia

podstawowym i pierwszoplanowym sposobem interpretacji przepisów - jest

miarodajna i prawidłowa do ustalenia sensu zwrotu „decyzja ostateczna”

w kontekście art. 160 § 6 k.p.a. Można twierdzić, że właściwa wykładnia art. 16 § 1

zdanie pierwsze k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia

2011 r.) powinna uwzględniać również inne unormowania kodeksu postępowania

administracyjnego, a w omawianym wypadku polegać w szczególności na

uzgodnieniu treści tego przepisu z treścią normatywną art. 160 § 6 w związku z art.

127 § 3 k.p.a. i przyjęciu, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym

mowa w art. 127 § 3 k.p.a., stanowi środek odwoławczy, a nie nadzwyczajny

środek zaskarżenia albo tzw. remonstrację. Można także przyjmować, że stanowi

on - co przed nowelą z 2010 r. przyznawali nawet autorzy, klasyfikujący

doktrynalnie wniosek o ponowne rozpatrzenie, jako pojęcie niemieszczące się

w zakresie „odwołania w administracyjnym toku instancji” - co najmniej

odpowiednik lub surogat odwołania.

Sąd Najwyższy zauważył, że gdyby istotnie pierwsza decyzja organu,

o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., była ostateczna, to oznaczałoby to, iż w tej

samej sprawie są wydawane kolejno dwie decyzje ostateczne, co sprzeciwiałoby

się powadze rzeczy osądzonej i uzasadniałoby stwierdzenie - stosownie do art. 156

§ 1 pkt 3 k.p.a. - nieważności decyzji nadzorczej wydanej w wyniku rozpatrzenia

wniosku, skoro z formalnego punktu widzenia decyzja dotyczyłaby sprawy już

poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jego zdaniem, nie bez

znaczenia dla wykładni art. 160 § 6 k.p.a. pozostaje też argumentacja

celowościowa i logiczna; nie można bowiem pomijać faktu, że w wyniku ponownego

rozpatrzenia sprawy mogło dojść do merytorycznej zmiany poprzedzającej decyzji

nadzorczej właściwego organu i np. stwierdzenia jedynie – zamiast nieważności

14

decyzji pierwotnej – wydania jej z rażącym naruszeniem prawa z powodu

nieodwracalnych skutków prawnych.

Zauważył, że uznanie jako ostatecznej, w razie ponownego rozpoznania

sprawy, wyłącznie drugiej decyzji nadzorczej zapobiega tej komplikacji prawnej,

gdyż w takiej sytuacji nie występują dwie ostateczne decyzje rozstrzygające daną

sprawę w różny sposób. Inaczej mówiąc, w wyniku zastosowania do art. 16 § 1

zdanie pierwsze w zw. z art. 160 § 6 k.p.a. wykładni logicznej i celowościowej

dochodzi do rozstrzygnięcia pożądanego z punktu widzenia praktycznego, gdyż

dopiero w wyniku kolejnej decyzji sytuacja prawna strony domagającej się

naprawienia szkody zostaje rzeczywiście ostatecznie ukształtowana. Co więcej, to

druga decyzja stanowi właściwą podstawę dochodzenia roszczenia

odszkodowawczego; strona zainteresowana np. zwrotem wywłaszczonej

nieruchomości nie może już oczekiwać wydania decyzji w tym przedmiocie,

a zamiast tej możliwości pozostaje jej jedynie domaganie się naprawienia

wyrządzonej szkody.

Według Sądu Najwyższego, za stanowiskiem przyjętym w powołanej

uchwale przemawia także uzasadnienie noweli z 2010 r., gdyż przyznaje się w nim

dotychczasową niespójność przepisów postępowania administracyjnego

w omawianym zakresie. W jednych z nich rozumie się decyzje ostateczne na

gruncie art. 16 k.p.a. przed jego nowelizacją, jako decyzje, od których nie

przysługuje odwołanie, a w innych, jak np. w art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy nakazuje się stosować odpowiednio przepisy

o odwołaniu, a więc traktować ten wniosek na równi z odwołaniem. Wskazał,

że tezę tę potwierdza art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. z 2012 r.,

poz. 270), który od chwili wprowadzenia do porządku prawnego stanowi, że przez

wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie

przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy, odwołał się także do

poczucia słuszności i sprawiedliwości. Wskazał, że rozpoznając sprawę obecnie nie

15

powinno się różnie traktować spraw sprzed i po nowelizacji kodeksu postępowania

administracyjnego w 2011 r., gdyż zmiana art. 16 k.p.a. nastąpiła zgodnie

z przytoczonymi wcześniej argumentami, wskazującymi na trafność jej dokonania.

Zwrócił także uwagę na aspekt prokonstytucyjny. Jego zdaniem, nie można

było pomijać zasady ochrony własności i prawa do słusznego odszkodowania za

wywłaszczenie (art. 21 Konstytucji), zasady równej dla wszystkich ochrony

własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), ogólnego prawa do równego traktowania

i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji), a także powszechnego prawa do

wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu

władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji).

W końcu podniósł, że nie jest obojętne, iż pojęcie odwołania w przepisach

kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało zdefiniowane. Z systematyki

tych przepisów wynika jednak, że ustawodawca uznał za właściwe zlokalizowanie

środka prawnego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozdziale

zatytułowanym „Odwołanie”. Ustawodawca co prawda nie zachował w tym

względzie konsekwencji, gdyż początkowo w art. 16 k.p.a. expressis verbis

powiązał ostateczność decyzji jedynie z „odwołaniem w toku instancji”, jednak ten

mankament legislacyjny nie powinien decydować o przyjęciu, że pojęcie

„odwołania” na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego

w ujęciu redakcyjnym obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. nie

obejmowało wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność, że w art. 16

k.p.a. wniosku o ponowne rozpoznanie nie nazwano wprost odwołaniem, nie

przemawia przeciwko przypisaniu temu wnioskowi cech odwołania, skoro taki jego

charakter procesowy należy wyprowadzić, zarówno z lokalizacji środka prawnego,

jak i z zastosowania wykładni funkcjonalnej.

Podniesione w uchwale składu powiększonego argumenty są tej wagi, że nie

pozwalają odeprzeć postawionego w skardze zarzutu kasacyjnego i wymagają

rozważenia na nowo przez Sąd Apelacyjny zarzutu przedawnienia roszczenia, co

uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania (art. 39815

§ 1 k.p.c.).

16