III CSK 381/14

Sygn. akt III CSK 381/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 czerwca 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Iwona Koper (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)

Protokolant Bożena Kowalska

w sprawie z powództwa S. P.

przeciwko Gminie Miasta Z.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 25 czerwca 2015 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 30 kwietnia 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego

rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu pozostawiając temu Sądowi

rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Powód S. P. pozwem z dnia 30 marca 2011 r. wniósł o zasądzenie od Gminy

Miasta Z. kwoty 3.893.000 zł z ustawowymi odsetkami tytułem odszkodowania za

ograniczenie korzystania z działek nr ew. 95/1 i 96/1, a pismem procesowym z dnia

7 września 2012 r. - kwoty 213.887 zł z ustawowymi odsetkami tytułem

odszkodowania za ograniczenie korzystania z działek nr ew. 95/2 i 96/2 podnosząc,

że szkoda została wyrządzona uchwałą Rady Miasta Z. o utworzeniu Parku

Kulturowego […], którą ustanowiono zakazy i ograniczenia na terenie obejmującym

m.in. wskazane nieruchomości. Jako podstawę prawną powództwa wskazał art.

131 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw.

z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad

zabytkami.

Pozwana Gmina wniosła o oddalenie powództwa, podnosząc m.in. zarzut

wygaśnięcia roszczenia na skutek naruszenia terminu zawitego oraz zarzut

przedawnienia roszczenia na podstawie art. 129 ust. 4 prawa ochrony środowiska.

Sąd Okręgowy w N. wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. zasądził na rzecz

powoda kwotę 951.688 zł z ustawowymi odsetkami co do kwoty 737.801 zł od dnia

7 czerwca 2011 r. oraz co do kwoty 213.887 zł od dnia 11 października 2012 r.

Sąd ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego

(dalej jako: MPZP), zatwierdzonym uchwałą nr […] Rady Gminy T. z dnia 17

listopada 1994 r., działki nr ew. 95, 96 położone były na terenie oznaczonym

symbolem 6RP - tereny upraw polowych, w strefie ochrony krajobrazu i powiązań

wizualnych, w której obowiązywał zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej. Plan ten

z mocy prawa przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Kolejny miejscowy

plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady m. Z. z dnia

25 października 2007 r., który obowiązuje od dnia 14 lutego 2008 r., określa

przeznaczenie działek nr ew. 95/1, 96/1 symbolem R - tereny rolne, na których

obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych.

Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania

Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonym uchwałą nr […] z dnia 15 grudnia 1999 r.,

działka obecny nr ew. 95/1 znajdowała się w strefie TOs („strefa terenów otwartych

3

o średnim reżimie ochrony, do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji,

obejmująca tereny o szczególnych predyspozycjach, w tym tereny

najkorzystniejsze do rozwoju rekreacji i sportów zimowych [pola narciarskie]"),

a działka nr 96/1 częściowo we wskazanej strefie TOS, a częściowo strefie TOw

(„strefa terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony przyrody [w tym ciągi

i korytarze ekologiczne] i ograniczonymi zakresie wykorzystania dla turystyki

i rekreacji, obejmująca tereny otwarte nieleśne wymagające ochrony (tereny

źródliskowe, podmokłe, zagrożone erozją i osuwiskami itp.").

Kolejno zapadały następujące uchwały Rady m. Z. dotyczące Parku

Kulturowego: (1) z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie utworzenia Parku

Kulturowego, która weszła w życie dnia 7 października 2006 r., (2) z dnia 28

września 2006 r. o utworzeniu Parku Kulturowego […], obejmującego m.in. obszar

K.-A., oraz o uchyleniu uchwały z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie utworzenia

Parku Kulturowego, która weszła w życie dnia 17 listopada 2006 r., (3) z dnia 1

marca 2007 r., która weszła w życie 20 kwietnia 2007 r., (4) z dnia 28 czerwca 2006

r., w sprawie zmiany uchwały z dnia 1 marca 2007 r., (5) z dnia 20 grudnia 2007 w

sprawie zmiany uchwały z dnia 1 marca 2007 r. Wskazane uchwały wprowadzały

lub zmieniały zakres zakazów i ograniczeń dla oznaczonych terenów, również

dotyczące ich zagospodarowania i zabudowy. Zgodnie z „ustaleniami ogólnymi"

w rejonie Parku Kulturowego […] ochronie podlega krajobraz kulturowy i w tym celu

zabrania się prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej,

rolniczej, budowlanej lub usługowej, które mogą prowadzić do zniszczenia

historycznie ukształtowanej formy, skali i funkcji miasta, zniszczenia osi i otwarć

widokowych, zniszczenia kompozycji zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i

terenów otwartych oraz otwartych terenów rolnych z uwzględnieniem ustaleń

szczególnych dla oznaczonych stref. Działek nr ew. 95 i 96, które były położone w

Strefie I - „pas podreglowy i polan", dotyczyły zmieniające się ograniczenia, w tym

m.in. od 17 listopada 2006 r. - wykluczenie realizacji zabudowy kubaturowej

sprzecznej z dotychczasowym historycznie ukształtowanym użytkowaniem terenu,

za wyjątkiem urządzenia zgodnego z MPZP dla przedmiotowego terenu, od 20

kwietnia 2007 r. - ograniczenie realizacji zabudowy sprzecznej z dotychczasowym

historycznie ukształtowanym użytkowaniem terenu, za wyjątkiem zabudowy

4

dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego lub MPZP, od wejścia w życie

uchwały z dnia 28 czerwca 2007 r. - ograniczenie realizacji zabudowy sprzecznej z

dotychczasowym historycznie ukształtowanymi użytkowaniem terenu, za wyjątkiem

zabudowy dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego lub MPZP albo

ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przed dniem 16 listopada 2006

r. Utworzenie Parku Kulturowego skutkowało obowiązkiem uchwalenia nowego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 6 ustawy z dnia

23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Powód, będący deweloperem, umową z dnia 4 sierpnia 2004 r. nabył od M.

M. własność niezabudowanych działek nr ew. 95 i 96 o powierzchni 0.6198 ha,

położonych na obszarze K.-A., za cenę 1.387.336 zł z zamiarem realizacji

inwestycji mieszkaniowej. W dniu 25 lipca 2005 r. na wniosek zbywcy zatwierdzono

projekt budowy i udzielono mu pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej

dwa zespoły budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W

dniu 20 października 2005 r. decyzja została przeniesiona na nabywcę. W tym dniu

powód wystąpił o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu co do trzech

budynków wielomieszkaniowych, potem ograniczył wniosek do dwóch budynków

wielomieszkaniowych, jednego złożonego z trzech, a drugiego z czterech

segmentów. Każdy z segmentów miał mieścić po trzy mieszkania na trzech

kondygnacjach. Postępowanie administracyjne wydłużało się, ostatecznie zostało

zawieszone do czasu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego. Do tego czasu zapadły trzy decyzje odmowne, uchylone w

postępowaniu odwoławczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

postanowieniem z dnia 28 września 2006 r. poleciło Burmistrzowi m. Z.

przeprowadzenie dodatkowego postępowania i zwrócenie się w celu uzupełnienia

dowodów do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Starosty T., Geologa

Powiatowego, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, Wojewody […] i

Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie decyzji o warunkach

zabudowy. Przed zawieszeniem postępowania z powodu konieczności uchwalenia

nowego MPZP jedynie Wojewoda wydał opinię pozytywną, ograniczoną do

potwierdzenia zachowania wymogów ochrony przyrody w związku z

5

posadowieniem inwestycji na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu

Województwa […].

Pomimo utraty z dniem 21 listopada 2005 r. ważności decyzji z dnia

21 listopada 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz

toczącego się postępowania administracyjnego, dotyczącego wydania takich

warunków dla innej inwestycji, powód równolegle rozpoczął i kontynuował budowę,

częściowo niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 25 lipca 2005 r.

Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem 28 lutego 2006 r.

wstrzymał prowadzenie robót, a decyzją z dnia 13 kwietnia 2006 r. nałożył

obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który

ostatecznie został zatwierdzony w dniu 5 marca 2008 r. Inwestycja obejmująca dwa

budynki murowane wolnostojące w niskiej zabudowie wielorodzinnej z

wyodrębnionymi samodzielnymi lokalami mieszkalnymi została zrealizowana.

Podział nieruchomości na działki nr ew. 95/1, 96/1, 95/2, 96/2 został zatwierdzony

decyzją z 29 stycznia 2010 r. Zabudowa posadowiona jest na obecnych działkach

nr ew. 95/2, 96/2. W granicach Parku Kulturowego […] znajduje się część

nieruchomości o powierzchni 0.5048 ha, poza - 0.1150 ha pokrywająca się z

terenem zrealizowanej inwestycji.

Powód dwukrotnie wystąpił do Starosty T. o odszkodowanie za ograniczenia

w korzystaniu z nieruchomości spowodowane wydaniem uchwały o utworzeniu

Parku Kulturowego […], uzyskał decyzje odmowne, uzasadnione m.in.

przekroczeniem terminu z art. 129 ust. 4 prawa ochrony środowiska. W ocenie

Sądu Okręgowego zastosowanie w sprawie ma ogólny termin przedawnienia z art.

118 k.c.

Sąd pierwszej instancji uznał powództwo za uzasadnione w części.

Stwierdził, że „bezspornie" wprowadzenie Parku Kulturowego […] oraz nowego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiły powodowi

realizację inwestycji „od początku polegającej na zabudowie". Przyjął, że z

okoliczności faktycznych i z zasady dobrego sąsiedztwa wynikała możliwość

zabudowy nieruchomości także w okresie, gdy plan nie obowiązywał. Stwierdził, że

powód dochował aktów staranności, gdyż upewnił się na podstawie rozmów

6

przeprowadzonych w urzędzie miasta, że będzie dysponował możliwością

„inwestycyjnego wykorzystania upatrzonych terenów", a późniejsze działania władz

miasta Z. nie mogą się spotkać z aprobatą, gdyż z urzędu wiadomo mu

o stosowaniu polityki przedłużania procedur o wydanie warunków zabudowy lub

wydawania decyzji odmownych, które „nie do końca były słuszne, o czym świadczą

decyzje nadzorcze zapadłe w sprawie powoda". Wskazał, że w granicach

zakreślonych art. 140 k.c., właściciel nie jest ograniczony w sposobach korzystania

z nieruchomości, a zmianom wprowadzanym przez władze publiczne musi

towarzyszyć racjonalne uzasadnienie oraz odwołanie do interesu społecznego. Sąd

ocenił, że „gdyby nieruchomość powoda nie została objęta parkiem kulturowym nie

istniałaby konieczność objęcia jej miejscowym planem zagospodarowania

przestrzennego. Gdyby nie było miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego nie zostałyby wprowadzone ograniczenia w zabudowie - powód

miałby możliwość realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej na swoim gruncie".

Podzielił stanowisko powoda, że należy opierać się „na możliwym, tj. potencjalnym

sposobie wykorzystania działki, nie zaś jej konkretnym i faktycznym wykorzystaniu,

ponieważ może ono ulec zmianie w związku z licznymi czynnikami".

Ocenił, że „grunt co do którego istnieje chociażby teoretyczna, hipotetyczna

możliwość zabudowy, nawet dopiero po przekwalifikowaniu, przedstawia wartość

wyższą od gruntu, który a priori spod takiego sposobu korzystania został wyjęty".

Przyjął, w oparciu o zeznania świadka, że nie są prawdziwe twierdzenia

pozwanego o braku w okolicy podobnych budynków gdyż w istocie są tam

budynki wielorodzinne, mimo że większość z nich jest uważana za jednorodzinne.

Ustalił, że plan projektu zabudowy, przedstawiony przez powoda w toku

postępowania i będący przedmiotem opinii biegłego, został przerobiony i nie

odpowiada złożonemu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym

warunków zabudowy. Zdaniem Sądu wskutek utworzenia Parku Kulturowego

wprowadzono zakaz prowadzenia inwestycji budowlanych i w związku

przyczynowym z nim pozostaje szkoda powoda polegająca na obniżeniu wartości

nieruchomości. Wyliczył ją w odniesieniu do całej nieruchomości na kwotę 951.688

zł „oddającą stopień, w jakim brak możliwości zabudowy wpływał na obniżenie

potencjalnej wartości działki". Stwierdził, że nie kieruje się obecnym podziałem na

7

działki ewidencyjne oraz ich wykorzystywaniem, ponieważ są to okoliczności

wtórne, które nie powinny być uwzględnione, skoro szkoda wynikła ze zdarzeń z lat

2004-2006 nie dotyczy stanu po podziale działek w 2010 r. Wskazał z jednej strony,

że pozwany nie zgłosił „zarzutu potrącenia z tego powodu, że powód w istocie

realizuje na działce inną inwestycję pod postacią domów jednorodzinnych",

z drugiej - że powód nabył działki za cenę 1.387.336 zł, wyłączenie spod zabudowy

dotyczy 81% ich powierzchni, odszkodowanie stanowi ok. 69% uiszczonej ceny

i jest adekwatne do poniesionej szkody, skoro powód faktycznie zrealizował

inwestycję budowlaną. Sąd powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 17

ustawy o ochronie zabytków oraz art. 131 ustawy o ochronie środowiska.

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu

pierwszej instancji poprzez oddalenie powództwa i oddalił apelację powoda w

całości. Częściowa zmiana podstawy faktycznej rozstrzygnięcia dotyczyła

odmiennej oceny ustaleń dotyczących zabudowy gruntów sąsiednich, jako

bezpodstawnie opartych na zeznaniach świadka zamiast

dokumentach i pozostających w sprzeczności z planami, zaniechania przy ocenie

aktów staranności powoda nie sprawdzenia możliwości inwestycyjnego

wykorzystania nieruchomości w obowiązującym Studium Uwarunkowań

i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. oraz pominięcia istnienia

wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd uznał za bezzasadny zarzut

dotyczący błędnego ustalenia linii i obszaru zabudowy, podnosząc, że należy to

do kompetencji organu administracyjnego. Nie podzielił także stanowiska

odnoszącego się do zasady „dobrego sąsiedztwa" wskazując na wydawanie kilku

negatywnych decyzji o warunkach zabudowy, brak podobnej zabudowy

w sąsiedztwie, dysponowanie przez powoda decyzją o warunkach zabudowy

i zrealizowanie zgodnie z nią inwestycji. Sąd Apelacyjny stwierdził, że „projekt

decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy oraz wydane w toku postępowania

postanowienie innego organu o charakterze opiniującym nie może stanowić

podstawy do ustalenia przeznaczenia nieruchomości w terenie oraz stanowić

przyczyny do występowania z roszczeniem odszkodowawczym". Za uzasadniony

uznał ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 228 § 2 k.p.c. na skutek przyjęcia

faktów znanych sądowi z urzędu jako podstawy ustaleń, bez wskazania ich

8

stronom na rozprawie. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia

stwierdził, że art. 129 ust. 4 prawa ochrony środowiska (dalej jako: p.o.ś.) określa

termin zawity, a nie termin przedawnienia, niemniej ostatecznie prawidłowo przyjęto,

że nie miał on zastosowania, a zarzut przedawnienia jest chybiony. Podzielił zarzut

błędnej wykładni art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

(dalej jako: u.o.z.o.n.z.) w zw. z art. 131 ust. 1 i 2 p.o.ś. stwierdzając, że

„ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości" nie można opierać na

przewidywanym uzyskaniu w nieokreślonym czasie pozytywnej decyzji

o warunkach zabudowy terenu, który został w trakcie postępowania

administracyjnego objęty parkiem kulturowym. Przewidywania takie mają charakter

hipotetyczny i są niepewne. Sąd wskazał następnie na prowadzenie przez powoda

inwestycji niezgodnie z pozwoleniami oraz pewność, że właściciele sąsiednich

nieruchomości, którzy już poprzednio sprzeciwiali się jej, byliby stronami przyszłych

postępowań i skutecznie uniemożliwiliby, co najmniej do czasu uchwalenia MPZP,

uzyskanie przez powoda zarówno decyzji o warunkach zabudowy terenu jak

i pozwolenia na budowę „niwecząc realizację teoretycznie zamierzonej przez

powoda inwestycji". Dopiero zaś przez takie decyzje „zostałby stworzony nowy stan

prawny nieruchomości", mogłaby być ona wykorzystywana dla celów budowlanych

oraz powstałaby podstawa dochodzonego roszczenia. Sąd stwierdził następnie,

że „zastosowanie art. 17 ust. 2 u.o.z.o.n.z. w zw. z art. 131 - 134 ust. 1 i 2 p.o.ś.

nie mogło mieć w sprawie istotnego zastosowania". Wskazał, że co do działek nr

95/1 i 96/1 „nie ma mowy o możliwości korzystania z przedmiotowego terenu na

zabudowę mieszkaniową", a wręcz przeciwnie powinna być ona wykorzystywana

w celach turystycznych i rekreacyjnych. Odwołał się przy tym do Studium

Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., które

wprawdzie nie miało mocy wiążącej „co do wykorzystywania terenu", ale

nie pozostawało bez wpływu na możliwość uzyskania przez powoda

wnioskowanych decyzji. Przyjął, że MPZP obowiązujący w latach 1994-2003,

późniejszy MPZP oraz wskazane Studium z 1999 r., które „nie pozwalały

na realizację inwestycji zamierzonej przez powoda i nie zmieniły

przeznaczenia (sposobu korzystania) jego nieruchomości", powinny być brane pod

uwagę „z pewnością przy ocenie zasadności zgłoszonego roszczenia".

9

Sąd wskazał następnie, że Sąd pierwszej instancji „bezkrytycznie i niezgodnie

z obowiązującymi przepisami przyjął, jakoby sposób korzystania z nieruchomości

stanowił, jak to określił powód, abstrakcyjny model własności opisany w Konstytucji

RP i art. 140 k.c. Rozumowanie takie konstruujące w istocie efemerydę prawną dla

potrzeb uzasadnienia podstawy dochodzonego roszczenia, narusza zasady

wykładni językowej i systemowej wskazywanych uregulowań". Skoro bowiem

ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu wynika z MPZP, a w jego braku z decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to „w tej sytuacji tworzenie na

zasadach hipotezy, w oparciu możliwość uzyskania decyzji, abstrakcyjnego modelu

własności nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego". Sąd podzielił

ponadto zarzut apelacji dotyczący naruszenia art. 63 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego pominięcie i przyjęcie, że wydanie

decyzji o warunkach zabudowy rodzi prawa do terenu i pozwoliłaby powodowi na

rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, wskazując że decyzja taka może być wydana

również na wniosek osoby trzeciej i służy uzyskaniu informacji co do

dopuszczalności zamierzenia inwestycyjnego. Z tych przyczyn uznał, że nie

znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego oparcie się przez Sąd Okręgowy

wyłącznie na zamierzeniu budowlanym planowanym przez inwestora.

Sąd wskazał również na wadliwe przyjęcie istnienia związku przyczynowego

pomiędzy uchwałą o utworzeniu Parku Kulturowego a brakiem decyzji o warunkach

zabudowy, stwierdzając że do czasu jej podjęcia decyzja w tym przedmiocie nie

została wydana. Odwołał się do wielokrotnych odmów wydania warunków

zabudowy „na preferowanych warunkach" i stwierdził, że w takiej sytuacji powód

co najwyżej mógłby dochodzić roszczeń w oparciu o art. 4171

§ 3 k.c., czego nie

uczynił, a sąd był związany żądaniem pozwu. Wskazał w dalszych obszernych

wywodach, że gdyby przyjąć iż powód uczynił to poprzez użycie w uzasadnieniu

pozwu sformułowania o „nie uzyskaniu warunków zabudowy z przyczyny

opieszałości Urzędu Miasta oraz wydania uchwały o utworzeniu Parku

Kulturowego" to i tak bezskutecznie, gdyż nie przedstawił prejudykatu w postaci

orzeczenia sądu administracyjnego wydanego na skutek skargi na bezczynność

(art. 3 § 2 p.p.s.a.) lub orzeczenia organu wyższego stopnia wydanego na

10

skutek zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe

prowadzenie postępowania (art. 37 k.p.a.).

Powód wniósł od orzeczenia Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną, opartą

na obu podstawach wskazanych w art. 398 § 1 pkt 1 i 2 k.p.c. W ramach podstawy

naruszenia prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię:

- art. 140 k.c., art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1

i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -

Prawo budowlane;

- art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 63

ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym oraz art. 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -

Prawo budowlane;

- art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1, 4 i 5 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

oraz niewłaściwe zastosowanie:

- art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1, 4 i 5 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP;

- art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska

i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece

nad zabytkami;

- art. 361 § 2 k.c.

Wskazując na podstawę naruszenia przepisów postępowania, mających

istotny wpływ na wynik sprawy, powołał: art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. w zw. z art. 131 ust. 2

ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i art. 17 ust. 2

ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art.

1 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

11

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 244 k.p.c.; art. 245 k.p.c.;

art. 278 § 1 i art. 382 k.p.c.; art. 316 w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.; art. 328 § 2 w zw.

z art. 391 § 1 k.p.c. oraz art. 2 i 45 Konstytucji RP.

Pozwana wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów.

Sąd Najwyższy zważył:

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że skarga kasacyjna, składająca się

z 68 stron, nie spełnia standardów wyznaczonych przepisem art. 398 k.p.c. Polski

proces cywilny opiera się na zasadzie dwuinstancyjności, a skarga kasacyjna

stanowi nadzwyczajny środek zaskarżenia. Jej celem nie jest zatem ponowna

weryfikacja prawidłowości podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, ani

usuwanie wszystkich wad orzeczeń. Pozbawienie stron zdolności postulacyjnej

i wprowadzenie obowiązkowego zastępstwa procesowego miało służyć

zapewnieniu wysokiego poziomu pism procesowych przedstawianych Sądowi

Najwyższemu. Winny być one sporządzane z odpowiednią starannością, zwięźle

i odnosić się do istoty sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno być

rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne, a liczne, podnoszone ponad potrzebę

zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron, powtarzane

i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze

kasacyjnej silę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13,

OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83). Nieprawidłowe jest w szczególności prowadzenie

polemiki ze stanowiskiem sądu drugiej instancji opartej na własnej, jednostronnej

wersji stanu faktycznego i jego ocenie prawnej, czy przedstawianie swoistego

komentarza do uzasadnienia wydanego orzeczenia. Sąd Najwyższy kolejny raz

podkreśla, że nie każdy zarzut może być podstawą kasacyjną, gdyż jest nim tylko

wówczas, gdy dotyczy naruszenia przepisów, o których mowa w art. 3983

k.p.c.

Zgodnie z art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c. naruszenie przepisów prawa

procesowego może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdy zostanie

wykazany jego związek z rozstrzygnięciem sprawy. Polega on nie tylko na tym,

że dane uchybienia bezpośrednio lub pośrednio miały lub mogły mieć wpływ

na rozstrzygnięcie sprawy ale i że były tego rodzaju lub wystąpiły w takim natężeniu,

12

że ukształtowały lub mogły ukształtować treść zaskarżonego orzeczenia.

Naruszone przepisy muszą mieć ponadto charakter istotny. Sąd Najwyższy

wielokrotnie zwracał uwagę, że niedopuszczalne jest pośrednie kwestionowanie

w skardze kasacyjnej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia pod pretekstem

dopuszczenia się przez sąd uchybień procesowych, nadto w sposób właściwy dla

postępowania apelacyjnego z powołaniem jedynie naruszeń przepisów

odnoszących się do postępowania przed sądem pierwszej instancji, które mają

zastosowania tylko odpowiednio, a nie wprost (art. 391 § 1 k.p.c.). Przedmiotem

zaskarżenia powinny być tylko te przepisy, które były źródłem obowiązków

lub uprawnień jurysdykcyjnych w danej sprawie (por. m.in. postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 3 października 2008 r., I CSK 70/08). W przedmiotowym

wypadku nie można podzielić większości zarzutów omawianej skargi i powołanych

dla ich uzasadnienia stwierdzeń i ocen jako nieprecyzyjnych, pozostających poza

istotą sporu bądź zawierających oczywiście bezpodstawne supozycje, pomijające

istotę sprawy i naruszające reguły logiki prawniczej poprzez oparcie wniosków

na błędnych przesłankach. Przykładami takich wadliwości jest m.in. zarzut

naruszenia art. 244 § 1 k.p.c. oparty na twierdzeniu, że postanowienie Wojewody

[…] z dnia 13 listopada 2006 r. powinno stanowić podstawę ustalenia

przeznaczenia nieruchomości i wykazania w jaki sposób powód mógłby korzystać

z niej po wygaśnięciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz

podstawę uwzględnienia powództwa, podczas gdy Wojewoda wydał opinię

pozytywną ograniczoną jedynie do potwierdzenia zachowania wymogów ochrony

przyrody w związku z zamiarem posadowieniem inwestycji na terenie Obszaru

Chronionego Krajobrazu Województwa […], ponadto było to jedno z sześciu

wymaganych uzgodnień, zarzut naruszenia art. 245 k.p.c. poprzez dowolne

twierdzenie, że wewnętrzny dokument postępowania administracyjnego w postaci

projektu decyzji powinien być traktowany jako opinia osoby posiadającej

wiadomości specjalne, tj. biegłego, potwierdzająca, że powód mógł zrealizować

zamierzoną przez siebie inwestycję, brak konsekwencji i sprzeczność

wewnętrzna zarzutów wskazujących z jednej strony na konieczność

ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego (w zakresie zgodnym z twierdzeniami

powoda) i niedopuszczalność hipotetycznych ustaleń (w zakresie niezgodnym

13

z twierdzeniami powoda). Chybiona jest również omawiana podstawa kasacyjna

wskazująca na naruszenie art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c.

Jak zgodnie stwierdza judykatura i piśmiennictwo prawnicze sporządzenie przez

sąd drugiej instancji uzasadnienia orzeczenia nie odpowiadającego wymaganiom,

stawianym przez wymieniony przepis, może wyjątkowo wypełniać podstawę

kasacyjną przewidzianą w art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c. Ma to miejsce wówczas,

gdy wskutek uchybienia wymaganiom określającym zasady motywowania orzeczeń

nie poddaje się ono kontroli kasacyjnej, w szczególności gdy uzasadnienie nie ma

wszystkich koniecznych, elementów, bądź zawiera takie braki, które ją

uniemożliwiają (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1998 r., III CKN

792/98, OSNC 1999, nr 4, poz. 83, z dnia 26 listopada 1999r., III CKN 460/98,

OSNC 2000, nr 5, poz. 100, z dnia 9 marca 2006 r., I CSK 147/05, nie publ., z dnia

16 stycznia 2006 r., V CK 405/04, nie publ., z dnia 4 stycznia 2007 r., V CSK

364/06, nie publ., z dnia 21 marca 2007 r., I CSK 458/06, nie publ.). Tak daleko

idące wady uzasadnienia nie występują, a ocena prawidłowości rozstrzygnięcia jest

możliwa.

W zakresie podstawy naruszenia prawa materialnego oczywistą wadą skargi

kasacyjnej jest powoływanie przepisów, które nie były podstawą rozstrzygnięcia,

gdyż art. 398 § 1 pkt 1 k.p.c. wyraźnie odwołuje się tylko do takich przepisów oraz

do postaci ich naruszeń polegających na błędnej wykładni lub niewłaściwym

zastosowaniu. Dotyczy to m.in. powołania licznych przepisów ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Alternatywa zawarta w art. 3983

§ 1 pkt 1

k.p.c. oznacza również, że w zasadzie nie jest możliwe jednoczesne uchybienie

tym samym przepisom prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie, ponieważ są to dwie różne postacie naruszenia i każda z nich

wymaga odrębnego wykazania. Skarga, powołując się na obie, nie określa w jakim

kontekście, relacji wzajemnej i etapie stosowania prawa równolegle miałoby do nich

dojść. Jak wskazuje judykatura skuteczne powołanie się na tak sprecyzowany

zarzut wymaga przedstawienia odpowiedniego rozumowania i argumentacji

potwierdzającej istnienie omawianej zależności. Krytycznie należy ponadto ocenić,

w ramach wskazanej podstawy procesowej, wielokrotne przytaczanie tych samych

14

przepisów oraz formułowanie zarzutów z jednoczesnym powołaniem wielu

przepisów regulujących inne zagadnienia prawne i nie pozostających z sobą

w relacji wymagającej łącznego zastosowania. Zbędne było również zamieszczanie

wywodów o charakterze polemicznym i omawianie konstrukcji prawnych

nieadekwatnych do podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Z tych względów Sąd Najwyższy uznał za niecelowe odnoszenie się kolejno

do zarzutów powołanych w skardze i ograniczył się do oceny tych, które legły

u podstaw wydania orzeczenia kasatoryjnego.

Istota problemów występujących w obecnej sprawie dotyczy po pierwsze

zakresu prawa własności, zwłaszcza granic uprawnienia właściciela do korzystania

z nieruchomości po utracie mocy miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, po drugie odpowiedzialności organów samorządu terytorialnego za

ograniczenia prawa własności wynikające z utworzenia parku kulturowego,

po trzecie rodzaju i zakresu szkody wynikającej z tych ograniczeń, w szczególności

czy ma ona charakter obiektywny czy też powinna być każdorazowo ustalana

w odniesieniu do indywidualnych zamierzeń inwestycyjnych właściciela.

Przystępując do rozważań wskazać należy, że jak wielokrotnie podkreślał

Trybunał Konstytucyjny prawo własności wprawdzie stanowi najpełniejsze prawo

majątkowe, ale nie może być traktowane jako prawo niczym w swej treści nie

ograniczone (ius infinitum). Służy ono bowiem nie tylko podmiotowi, będącemu jego

dysponentem, ale i pełni funkcje ogólnospołeczne, zatem ochrona nie ma

charakteru absolutnego, a jej zakres każdorazowo należy ustalać z uwzględnieniem

stosunków społeczno-gospodarczych, od których zależy faktyczna treść prawa

własności oznaczonej rzeczy. Konsekwentnie uznać trzeba, że prawna ochrona

własności nie przysługuje w granicach wykraczających poza art. 64 Konstytucji, art.

140 k.c. oraz przepisy ustaw szczególnych. Niemniej ograniczenia prawa

własności muszą być określone w ustawie, ponadto są dopuszczalne jedynie

w zakresie, w jakim nie naruszają jego istoty i tyle, o ile są niezbędne dla realizacji

celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wbrew twierdzeniom skargi brak

podstaw do przyjęcia, że jej przepisy obejmują gwarancję skutecznego żądania

i realizacji wykorzystania terenu zamierzonego przez właściciela (por. wyrok

15

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05).

Jedno z ustawowych ograniczeń prawa własności wynika stąd, że w interesie ogółu

przekazano jednostkom samorządu terytorialnego (gminom) uprawnienia

do kształtowania polityki przestrzennej, realizowane poprzez ogólne i indywidualne

akty władztwa planistycznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst: Dz.U. 2015 r., poz. 199) - dalej

jako: p.z.p., przyjmując za podstawę działań ład przestrzenny i zrównoważony

rozwój, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki

samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby

postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania

zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Polityka przestrzenna gminy określana

jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

a pozostałe kompetencje wykonywane poprzez wydawanie miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego.

Oba te dokumenty planistyczne są ściśle powiązane, gdyż ustalenia studium są

wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 p.z.p.).

Jeżeli na danym terenie brak MPZP właściwym dokumentem planistycznym jest

decyzja o warunkach zabudowy, określana w piśmiennictwie prawniczym

jako jego surogat. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w razie spełnienia

wymogów szczegółowo oznaczonych w art. 61 p.z.p., do których należy m.in.

przewidziana w ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyznaczająca

punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r.,

II OSK 222/14). Są one sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących

nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym na

podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 p.z.p. W tym stanie

rzeczy chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, że brak ciągłości działań

planistycznych, spowodowany utratą mocy MPZP, oznacza możliwość realizacji

w nieograniczony sposób „abstrakcyjnego modelu prawa własności" oraz że „prawo

własności wróciło do pierwotnej, niczym nie ograniczonej postaci". Dla uzyskania

16

pozwolenia na budowę niezbędne jest bowiem wcześniejsze uzyskanie swoistej

promesy jego wydania w postaci decyzji o warunkach zabudowy, która w oparciu

o obowiązujące przepisy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonego

rodzaju inwestycji na danym terenie ponadto określa warunki i szczegółowe zasady

zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy Zauważyć ponadto należy,

że nieruchomość objęta dotąd planem zagospodarowania nie zmienia swego

przeznaczenia z datą utraty jego mocy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

13 czerwca 2013 r., IV CSK 680/12, nie publ., wyrok Sądu Najwyższego z dnia

8 stycznia 2009 r., I CNP 82/08, nie publ.).

Odnosząc się do zasad oraz podstaw odpowiedzialności organów władzy

publicznej za ograniczenia prawa własności podkreślić trzeba, że gwarancyjny

charakter przepisów Konstytucji oznacza, że nie mogą być one stosowane

bezpośrednio jako samoistna podstawa rozstrzygnięcia, niemniej są uwzględniane

przy wykładni i stosowaniu przepisów ustaw, które muszą pozostawać z nimi

w zgodzie. Również art. 140 k.c. nie stanowi samodzielnej podstawy do

formułowania i dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Ustawodawca w wielu

ustawach wprowadził samodzielne reżimy odpowiedzialności odszkodowawczej za

ograniczenia prawa własności wynikające z różnych źródeł i podstaw prawnych

(ustaw, aktów administracyjnych, deliktów, zdarzeń prawnych), które odmiennie

wyznaczają przesłanki odpowiedzialności, sposób i wysokość ustalania szkody,

podmioty odpowiedzialne, sposób i terminy dochodzenia roszczeń. Wykonywanie

w interesie ogółu funkcji publicznych, mających oparcie w ustawie, jest działaniem

o charakterze legalnym, co do którego wyłączona jest bezprawność, ale stanowi

ono przesłankę odpowiedzialności majątkowej w wypadku wyrządzenia szkody.

Nie ma jednak wówczas zastosowania zasada konstytucyjnej odpowiedzialności

władzy publicznej, oparta na art. 77 Konstytucji, włącznie z wywodzoną z niego

regułą odpowiedzialności obiektywnej zapewniającej pełne pokrycie szkody.

Jakkolwiek ograniczenie prawa własności następuje na podstawie norm prawa

publicznego i w ramach stosunku administracyjno-prawnego, odszkodowanie ma

charakter cywilnoprawny. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone zgodnym

z prawem działaniem władzy publicznej powstaje bądź w następstwie wydania

aktu administracyjnego (decyzji) bądź wynika wprost z ustawy, przy czym

17

ustawodawca każdorazowo samodzielnie określa prawnie relewantny uszczerbek

i, odstępując od zasad wynikających z art. 361 i art. 363 k.c., zakres kompensacji

włącznie z jej ograniczeniem albo wyłączeniem. I tak art. 36 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że jeżeli w związku

z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości

lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym

przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może

żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia

nieruchomości lub jej części, a gmina może zaoferować nieruchomość zamienną.

Ponadto, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą

wartość nieruchomości uległa obniżeniu, właściciel, który nie skorzystał z innych

uprawnień zbywając ją może żądać odszkodowania równego obniżeniu wartości

nieruchomości. W myśl art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony

środowiska (jedn. tekst: Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm.) jeżeli w związku

z wprowadzeniem ograniczeń związanych z ochroną zasobów środowiska, w tym

w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, korzystanie

z nieruchomości lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny

z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone,

właściciel może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części albo

odszkodowania za poniesioną szkodę, przy czym szkoda obejmuje również

zmniejszenie wartości nieruchomości. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie

zabytków i opiece nad zabytkami (jedn. tekst: Dz.U. 2014, poz. 1446 ze zm.)

stwierdza natomiast, że rada gminy, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony

krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów

z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej

i osadniczej, a wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim

konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który

wymaga zatwierdzenia przez radę gminy. Uchwała o utworzeniu parku określa jego

nazwę, granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia dotyczące:

prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej,

hodowlanej, handlowej lub usługowej, zmiany sposobu korzystania z zabytków

nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych

18

znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków

drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego,

składowania lub magazynowania odpadów. W razie ograniczenia sposobu

korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń,

o których mowa w art. 17 ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134

ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Odesłanie to

dotyczy jedynie przepisów regulujących dwuetapowy, tj. administracyjno-sądowy

tryb dochodzenia odszkodowania, zasady i tryb żądania wykupu nieruchomości,

ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania oraz podmioty

zobowiązane do jego wypłaty, odwołując się w tym przedmiocie do ustawy

o gospodarce nieruchomościami.

Wskazane różnice rozwiązań ustawowych mają charakter znaczący

i w odniesieniu do parku kulturowego prowadzą do wniosku, iż jakkolwiek

konsekwencją jego utworzenia jest obowiązek uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 6 u.o.z.o.n.z.), to roszczenia

dochodzone na podstawie omawianej ustawy nie obejmują takich następstw

zakazów i ograniczeń wprowadzonych planem, które nie mieszczą się w granicach

wyznaczonych art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.o.z.o.n.z. lub wykraczają poza treść uchwały

o utworzeniu parku kulturowego (i odpowiednio o jego zmianie). Wykładnia

językowa tego przepisu, w szczególności zamieszczenie w nim zwrotu „na skutek",

nakazuje przyjąć, że źródłem przedmiotowych zakazów i ograniczeń musi być treść

uchwały. Jeżeli zatem MPZP uchwalony po utworzeniu parku kulturowego

przewiduje również inne zakazy i ograniczenia dotyczące jego obszaru

to ewentualne roszczenia z nich wynikające mogą być dochodzone tylko w reżimie

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, skoro

uprawnienie do kompensaty następstw omawianej ingerencji ogranicza się do

terenu parku, to niedopuszczalne jest występowanie na podstawie art. 17 ust. 2

u.o.z.o.n.z. z roszczeniami dotyczącymi gruntu znajdującego się poza jego

granicami także wówczas, gdy w dacie utworzenia parku wraz z gruntem

objętym ograniczeniami stanowił jedną nieruchomość.

Z uwagi na samodzielność zdarzeń sprawczych i podstaw odpowiedzialności

oraz zamknięcie związku przyczynowego w dacie wyrządzenia szkody,

19

odpowiadającej terminowi wejścia w życie uchwały o utworzeniu parku kulturowego,

wykluczyć należy również wieloczłonowy związek przyczynowy pomiędzy

ograniczeniami wprowadzonymi w niej a tymi, które wynikały z treści uchwalonego

później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza zakresem

rozważań Sądu w obecnym postępowaniu pozostaje zagadnienie czy zbieg

roszczeń, dochodzonych w oparciu o ustawę o ochronie zabytków i opiece

nad zabytkami i ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miałby

charakter kumulatywny (z wyłączeniem odszkodowania prowadzącego do

wzbogacenia) czy alternatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy wyraźne

ograniczenie podstawy faktycznej i prawnej powództwa oraz popieranie jej

w postępowaniu odwoławczym i kasacyjnym przemawiają bowiem za przyjęciem

związania sądu i zaniechaniem oceny możliwości przyznania powodowi ochrony

prawnej na innej, jak powołana przez niego, podstawie prawnej (por. m.in.

nie publikowane wyroki Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., III CKN

407/98, z dnia 25 kwietnia 2008 r., II CSK 613/07, z dnia 15 kwietnia 2003 r.,

V CKN 115/01, z dnia 21 sierpnia 2013 r., II CSK 9/13).

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny skutki legalnego wyrządzenia szkody

„ze względu na swoją istotę, cel i sens społeczny ograniczenia tego rodzaju nie

zawsze wymagają kompensacji i w rzeczywistości nie zawsze są kompensowane

w postaci odszkodowania na rzecz właścicieli dotkniętych tymi ograniczeniami”

(por. wyroki z dnia 28 maja 1991 r., K 1/91, OTK 1991, nr 1, poz. 4, z dnia

21 czerwca 2005 r., P25/02, OTK-A 2005, nr 6, poz. 65). Ma to miejsce zwłaszcza

wówczas, gdy ograniczenia nie pozbawiają właściciela możliwości innego

korzystania z rzeczy, rozporządzania nią i pobierania pożytków, zatem nie

naruszają istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad

zabytkami jednoznacznie ogranicza zakres odpowiedzialności odszkodowawczej.

Obowiązek naprawienia szkody na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń,

o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.z.o.n.z., odnosi się jedynie do sposobu

korzystania z nieruchomości. Samodzielność normy art. 17 u.o.z.o.n.z. i oznaczenie

w niej zakresu naruszeń oraz szkody podlegającej naprawieniu odmiennie jak w art.

129 ust. 1 i 2 in fine p.o.ś. lub art. 36 ust. 1 i 3 p.z.p., przemawiają za uznaniem,

że w zakresie następstw utworzenia parku kulturowego ustawodawca wyłączył,

20

przewidziane w tych przepisach, odszkodowanie za „uniemożliwienie korzystania

w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości” oraz

kompensację szkody obejmującej obniżenie (zmniejszenie) jej wartości. Nie ma

podstaw do przyjęcia, że w tym przedmiocie występuje luka wymagająca usunięcia

poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej bądź analogii, bowiem zasadą jest,

że akty prawne przewidujące odpowiedzialność za szkody wyrządzone zgodnym

z prawem działaniem władzy publicznej ustawy wprowadzają jej ograniczenia albo

wyłączenia, w tym poprzez samodzielnie, odmienne od zasad wynikających

z art. 361 i 363 k.c., określenie prawnie relewantnego uszczerbku i zakresu jego

kompensacji odszkodowaniem. Pojęcie „ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń” w rozumieniu art.

17 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.o.n.z. należy wykładać jako takie wkroczenie w prawo

własności które, w chwili wejścia w życie uchwały o utworzeniu parku kulturowego,

zmieniło zakres aktualnego i dopuszczalnego, w znaczeniu „zgodnego z prawem”,

użytkowania nieruchomości w sposób całkowity (zakaz) lub częściowy

(ograniczenia). Sąd Najwyższy podziela zatem interpretację podobnego zwrotu,

zawartego w art. 36 ust. 1 p.z.p., w myśl której „ograniczenie sposobu korzystania”

odnosi się do stanu faktycznego i oznacza zmianę na niekorzyść każdego

używania nieruchomości w określonym celu, jeżeli był on zgodny z prawem

(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r., II CSK 98/13, nie publ.),

zastrzegając jednak, że zachowuje ona aktualność odpowiednio w uwzględnieniu

treści art. 17 ust.1 i 2 u.o.z.o.n.z.

Odesłanie do art. 133 p.o.ś., jako normy mającej charakter procesowy,

umożliwia jedynie zastosowanie zasad i trybu ustalania wysokości odszkodowania

określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustalenie zakresu szkody następuje poprzez porównanie stanu rzeczy

(tu: obejmującego „prowadzenie robót budowlanych” lub „sposób korzystania

z zabytku nieruchomego”) istniejącego w okresie przed i po wejściu w życie

uchwały o utworzeniu parku (tu: każdej z uchwał tworzących lub zmieniających

wcześniejsze uchwały) oraz dokonanie oceny czy doszło do jego zmiany in minus

poprzez „ograniczenie”. Tak rozumiana szkoda polega na uszczerbku majątkowym

w postaci straty doznanej przez właściciela w tej dacie. Treść analizowanego

21

przepisu nie uzasadnia przyjęcia, że stanowi on podstawę dalszej kompensacji

obejmującej zmianę zakresu innych uprawnień właściciela objętych art. 140 k.c.,

oraz uwzględniania, obok wskazanej straty rzeczywistej (damnum emergens),

także utraconych korzyści (lucrum cessans) opowiadających potencjalnemu

zyskowi nieosiągniętemu w przyszłości wobec niezrealizowania jakiegokolwiek

planowanego zadania inwestycyjnego. Ustawowy obowiązek naprawienia szkody

na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ust. 1

u.o.z.o.n.z., odnosi się bowiem wyłącznie do udaremnienia dotychczasowego

sposobu korzystania z nieruchomości.

Trafnie zarzuca skarżący, że Sąd Apelacyjny dokonał błędnej wykładni art.

17 ust. 1 i 2 u.o.z.o.n.z. przyjmując, że jedynie wydanie decyzji o warunkach

zabudowy uwzględniającej wniosek tworzyłoby stan prawny, umożliwiający

korzystanie z nieruchomości na cele budowlane, i odpowiednio tylko w zakresie

wyznaczonym jej treścią powstałaby szkoda spowodowana utworzeniem parku

kulturowego. Takie stanowisko byłoby uzasadnione gdyby wydano ostateczną

decyzję o warunkach zabudowy, a właściciel na skutek ograniczeń ustanowionych

w uchwale o utworzeniu parku nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę.

Tymczasem pojęcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje

również konieczność zmiany inwestycji prowadzonej na terenie nieruchomości.

Konieczna jest zatem ocena, czy w okolicznościach faktycznych dotyczących

terminu rozpoczęcia, legalności realizowanej zabudowy oraz w uwarunkowaniach

prawnych odnoszących się do całej nieruchomości doszło do ograniczeń

prowadzonych robót budowlanych i zmiany zadania inwestycyjnego na skutek

utworzenia parku kulturowego. Rozważenia wymaga także ewentualna kolizja

między zamierzoną a zrealizowaną inwestycją. Gdyby jej wykonywanie było

wynikiem samowoli budowlanej, zalegalizowanie oznaczałoby sanację z mocą

wsteczną, zatem wybór sposobu wykorzystania nieruchomości dokonany przez

właściciela miałby skutki wiążące i wyłączałby odpowiedzialność odszkodowawczą.

Uzasadnione w części podstawy skargi kasacyjnej skutkują koniecznością

uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego

rozpoznania (art. 39815

§ 1 k.p.c.), z pozostawieniem Sądowi Okręgowemu

22

rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego (art. 108 § 2 w zw. z art.

39821

i art. 391 § 1 k.p.c.).