III CSK 384/14

Sygn. akt III CSK 384/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 czerwca 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Iwona Koper (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Anna Owczarek

Protokolant Bożena Kowalska

w sprawie z powództwa D. M.

przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście N.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 25 czerwca 2015 r.,

skargi kasacyjnej powódki

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 15 maja 2014 r.,

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od powódki na rzecz Prokuratorii Generalnej

Skarbu Państwa kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem

zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Powódka D. M. domagała się od pozwanego Skarbu Państwa

reprezentowanego przez Starostę N. kwoty 252.204,59 zł z odsetkami jako

odszkodowania w związku z wydaniem nieważnej decyzji administracyjnej przez

Starostę, obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia

na budowę budynku. Decyzja nadzorcza stwierdzała nieważność tej decyzji,

tymczasem powódka ponosiła określone koszty prac inwestycyjnych związanych z

rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego.

Sąd Okręgowy oddalił powództwo. Zasadnicze elementy stanu faktycznego

są następujące.

Decyzją z dnia 14 września 2007 r. Starosta Powiatowy w N. zatwierdził

przedłożony przez powódkę projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę

budynku mieszkalnego jednorodzinnego; decyzja ta uprawomocniła się w dniu 4

października 2007 r. Rozpoczęcie prac budowlanych nastąpiło w kwietniu 2008 r. i

kontynuowano je do maja 2008 r., a następnie zostały one wstrzymane ze względu

na postanowienie Wojewody […] z dnia 23 maja 2008 r. W dniu 13 września 2008 r.

Wojewoda […] stwierdził nieważność decyzji z dnia 14 września 2007 r. z racji

rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu. W wyniku odwołania powódki

decyzję tę utrzymano w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

(GINB) z dnia 1 kwietnia 2009 r., a skargę powódki oddalił ostatecznie Wojewódzki

Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. Wartość

kosztorysową rozpoczętych robót określono na kwotę 252.205,79 zł. Starosta N.

został wezwany przez powódkę do zapłaty odszkodowania obejmującego także

utracony zysk.

Sąd Okręgowy skoncentrował się jedynie na badaniu legitymacji biernej

Skarbu Państwa. Wyjaśnił, że podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej

w związku z wydaniem decyzji administracyjnej mógł być art. 4171

§ 2 k.c.

W dłuższym wywodzie prawnym Sąd ten stwierdził, że Skarb Państwa nie był

legitymowany w sporze, ponieważ nieważna decyzja, stanowiąca źródło roszczenia

3

odszkodowawczego powódki, nie została jednak podjęta w ramach realizacji przez

Starostę zadań z zakresu administracji rządowej.

Apelacja powódki została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia

faktyczne i oceny prawne Sądu Okręgowego. Stanowisko o braku legitymacji

biernej Skarbu Państwa uzupełnił własnymi wywodami prawnymi. Rozszerzył

argumentację prawną Sądu Okręgowego zmierzającą do wskazania, że decyzja

Starosty z dnia 14 września 2007 r. wydana została w ramach wykonywania zadań

należących jednak do samorządu powiatowego, a Starosta przy wydaniu tej decyzji

działał jako organ samorządu powiatowego. Nie przy tym znaczenia to, że w art. 8

ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r.,

poz. 595 ze zm., dalej „ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r.”) nie wymieniono starosty

jako organu powiatu, bowiem art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo

budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej – „ustawa z dnia 7 lipca

1994 r.”) nie odnosi się do kwestii organizacyjnych samorządu powiatowego,

lecz do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Starosta jest

zawsze organem administracji publicznej w zakresie spraw należących do zadań

powiatu, a zarząd będzie nim tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują

wydanie decyzji przez zarząd. Jeżeli ustawa wskazuje na kompetencję starosty,

bez zaznaczenia, że chodzi o zadania z zakresu administracji rządowej, starosta

działa jako organ administracji publicznej w zakresie spraw należących do powiatu.

Starosta nie jest organem administracji rządowej poza wykonywaniem zadań

wskazanych w przepisach ustawy jako należących do jego kompetencji w zakresie

administracji rządowej. Przeciwny pogląd byłby sprzeczny z konstytucyjną zasadą

samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że starosta

wykonujący zadanie z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej, spełnia

zadania własne powiatu. Sąd Apelacyjny nie podzielił jednocześnie odmiennej linii

orzecznictwa sądów administracyjnych w tej materii. Do zadań własnych powiatu

należą funkcje administracyjno – prawne wykonywane przez organy administracji

architektoniczno – budowlanej, nie należą natomiast funkcje inspekcyjno –

kontrolne nadzoru budowlanego, gdyż powiatowe inspektoraty nadzoru

budowlanego są samodzielnymi organami administracji rządowej.

4

W skardze kasacyjnej powoda podnoszono zarzut naruszenia prawa

procesowego tj. art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i zarzuty naruszenia

prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. – prawo budowlane. Według skarżącego, pozwany Skarb Państwa ma

legitymację czynną w obecnym sporze. Skarżąca wnosiła o uchylenie

zaskarżonego wyroku i wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu

Sądowi do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Nie można podzielić zarzutu skargi, że doszło do naruszenia art. 328

§ 2 k.p.c., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia jednak zasadnicze

wymagania formalne przewidziane w tym przepisie, a samo rozstrzygnięcie tego

Sądu może być poddane kontroli kasacyjnej. Sąd Apelacyjny nie musiał „wyjaśniać

sprzeczności pomiędzy zaskarżonym rozstrzygnięciem a przedstawioną przez

powódkę linią orzecznictwa NSA”, ponieważ mógł zająć własne stanowisko w tej

materii, powołując się m.in. na odpowiednią interpretację art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy

o samorządzie powiatowym i przepisów prawa budowlanego z 1994 r. Oddalenie

powództwa, a następnie - apelacji strony pozwanej spowodowane zostało brakiem

legitymacji biernej pozwanego Skarbu Państwa.

2. W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma rozstrzygnięcie

tego, czy wydając decyzję z dnia 14 września 2007 r., Starosta Powiatu w N. działał

w ramach wykonywania publicznej administracji rządowej, czy też w ramach

administracji samorządu terytorialnego (powiatowego). Wojewoda […] uznał tę

decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, w związku z tym podstawę

odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną pierwotną decyzją tworzy art. 4171

§ 2

k.p.c. Powstała jedynie kwestia podmiotu legitymowanego biernie: Skarb Państwa

czy Powiat N.

W skardze kasacyjnej strony powodowej podniesiono nieprzekonywające

argumenty prawne mające wskazywać na istnienie legitymacji biernej Skarbu

Państwa. Powtórzono tu w znacznej części argumentację prawną zawartą

wcześniej w apelacji (k. 154 i n. akt sprawy). Tymczasem za trafne należy uznać

5

stanowisko Sądów meriti, zgodnie z którym decyzja z dnia 14 września 2007 r.

podjęta została w ramach wykonywania publicznej administracji samorządu

terytorialnego (powiatu).

Sądy powszechne i Sąd Najwyższy mogą dokonywać w toku postępowania

rozpoznawczego wykładni przepisów prawa administracyjnego (materialnego,

procesowego i ustrojowego) w sposób samodzielny. Specjalizacja merytoryczna

sądów administracyjnych nie przesądza, oczywiście, o jakimś prawnym priorytecie

wykładni takich przepisów dokonywanej przez te sądy. Podstawowe znaczenie ma

bowiem zawsze waga przyjętej argumentacji prawnej.

Sądy meriti trafnie skoncentrowały się na wykładni art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy

z dnia 5 czerwca 1998 r., zgodnie z którym powiat wykonuje określone ustawami

zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. administracji

architektoniczno - budowlanej. Zadania w tym zakresie przypisane zostały przez

ustawę powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego. Katalog zadań powiatu

może być także odpowiednio poszerzony na podstawie odpowiednich przepisów

ustaw (art. 4 ust. 3 pkt 4 ustawy). Decyzja starosty wydana w związku

z wykonywaniem takich zadań stanowi przejaw wykonywania własnych zadań

powiatu ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami, także w sferze prawa

odszkodowawczego. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia

2013 r., III CSK 85/12 (nie publ.) dokonano – wbrew stanowisku skarżącego –

trafnej analizy statusu prawnego starosty występującego w sferze zadań

dotyczących „administracji architektoniczno - budowlanej”. Wskazano tam m.in.

na wyraźne rozdzielenie struktury administracji architektoniczno – budowlanej

i administracji nadzoru budowlanego. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że stosownie do art.

80 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane, zadania terenowych organów

administracji architektoniczno - budowlanej wykonują odpowiednio starosta

(jako organ pierwszej instancji) i wojewoda (jako organ drugiej instancji), a przepis

ten odpowiednio zharmonizowano z art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca

1998 r., określającym podstawy katalog zadań powiatu.

Z przedstawionego wyroku Sądu Najwyższego wynika także i to, że samo

ukształtowanie administracyjnego postępowania odwoławczego w sferze spraw

6

z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej (wojewoda jako organ

odwoławczy od decyzji administracyjnej starosty występujący w roli organu powiatu)

nie ma decydującego znaczenia dla przesądzenia prawnego statusu starosty

wydającego wadliwą decyzję z dnia 14 września 2007 r. w przedmiocie

zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę budynku.

Należy bowiem przyjąć, że art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo

budowlane stanowi przepis szczególny, do którego odesłano w ogólnym art. 17 pkt

1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.

są - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe

kolegia odwoławcze, chyba że ustawy stanowią inaczej.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy

z dnia 5 czerwca 1998 r. „wymienia jedynie zadania” powiatu, natomiast „nie

precyzuje kompetencji do działania organom powiatu”, toteż dopiero

w ustawodawstwie szczególnym należy poszukiwać odpowiednich przepisów

kompetencyjnych (np. w prawie budowlanym), na podstawie których można

w sposób definitywny określić status prawny starosty wydającego decyzję

administracyjną m.in. w sferze administracji architektoniczno - budowlanej (s. 10-11

skargi). W odpowiedzi na skargę kasacyjną strony powodowej przekonywająco

zakwestionowano to stanowisko i wyjaśniono, że wskazany w art. 11 ust. 1 pkt 11

ustawy podstawowy katalog zadań powiatu może być rozszerzony w przepisach

ustaw szczegółowych (art. 4 ust. 3 ustawy) i zespół tych przepisów może tworzyć

jednak właściwą podstawę do określenia także kompetencji starosty jako organu

jednostki samorządu terytorialnego.

Z przedstawionych względów należało uznać za bezpodstawne zarzuty

naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. i art. 80 ust. pkt 1,

art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W tej sytuacji Sąd Najwyższy oddalił

skargę kasacyjną strony powodowej (art. 39814

k.p.c.) i orzekł o kosztach

postępowania kasacyjnego (art. 98 k.p.c., art. 108 § 1 k.p.c.).

7