III PO 6/15

Sygn. akt III PO 6/15

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 lipca 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Iwulski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Dawid Miąsik

SSN Maciej Pacuda

w sprawie z odwołania A. F.

od decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 1 kwietnia 2015 r. o odmowie wyrażenia

zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 lipca 2015 r.,

oddala odwołanie.

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r. Prokurator Generalny nie wyraził zgody na

dalsze zajmowanie (po ukończeniu 65 roku życia) stanowiska prokuratora przez A.

F. prokurator Prokuratury Okręgowej w […]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że

ewentualne wyrażenie przez Prokuratora Generalnego zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratorskiego jest fakultatywne i zależy od całokształtu

okoliczności konkretnego przypadku. W ocenie Prokuratora Generalnego,

możliwość dalszego pozostawania na stanowisku prokuratora musi być traktowana

2

jako wyjątek podyktowany szczególnymi okolicznościami. Tymczasem argumenty

przywołane we wniosku prokurator A. F. o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie

przez nią stanowiska prokuratora (do dnia 7 maja 2020 r.), nie są na tyle doniosłe,

by uzasadniały odstępstwo od ustawowej reguły przechodzenia prokuratorów w

stan spoczynku z chwilą ukończenia przez nich 65 roku życia, ani też nie mogą być

uznane za przesłanki automatycznie przemawiające za potrzebą dalszego

pozostawania na stanowisku. Prokurator Generalny w szczególności zwrócił

uwagę, że wyróżniające walory osobiste i wieloletnie doświadczenie

wnioskodawczyni z pewnością „zasługują na uznanie”, lecz nie stanowią

wyjątkowych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratorskiego. Przy wydawaniu decyzji Prokurator

Generalny miał na uwadze aktualną sytuację etatowo-kadrową w prokuraturze,

zwłaszcza w okręgu […], zaznaczając, że jednostki rejonowe działające w tym

okręgu posiadają 26 etatów orzeczniczych, przy braku wolnych stanowisk

prokuratorskich, zaś na 25 prokuratorów prokuratury rejonowej zatrudnionych w

tych jednostkach aż 23 spełnia wymagania uprawniające ich do powołania na

wyższe stanowiska prokuratorskie. Z kolei Prokuratura Okręgowa w […] dysponuje

limitem 17 etatów prokuratorskich, z czego wszystkie pozostają obsadzone a żaden

z prokuratorów zatrudnionych w rejonowych jednostkach organizacyjnych

prokuratury w okręgu […] nie wykonuje w Prokuraturze Okręgowej czynności

służbowych w ramach delegowania. Analiza potrzeb etatowych oraz stanu kadry

orzeczniczej w skali całego kraju - w ocenie Prokuratora Generalnego - uzasadnia

kontynuację polityki kadrowej opierającej się na „pokoleniowej wymianie kadr

prokuratorskich”, która z jednej strony ma związek z osiąganiem przez

prokuratorów wieku „spoczynkowego”, a z drugiej realizuje potrzebę przejęcia

służby prokuratorskiej przez innych, doświadczonych prokuratorów, jak również

służy zapewnieniu etatów nowym kadrom. Sytuacja kadrowa w poszczególnych

jednostkach organizacyjnych prokuratury podlega stałym i dynamicznym zmianom.

Aktualnie na każde zwalniane stanowisko prokuratorskie lub asesorskie zgłasza się

wielu kandydatów, którzy spełniają kryteria uprawniające ich do mianowania na

stanowisko asesora prokuratorskiego lub powołania na stanowisko prokuratora. W

tej sytuacji wyrażanie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora

3

znacznie utrudniłoby, a niekiedy wręcz uniemożliwiłoby, awansowanie

prokuratorów, którzy „ze względów merytorycznych” w pełni zasługują na taki

awans. Wobec powyższego, Prokurator Generalny wyraził ocenę, że

nieuwzględnienie wniosku prokurator A. F. w przedmiocie zezwolenia na dalsze

pełnienie służby, jest w pełni uzasadnione, bowiem wymaga tego „interes służby”

ukierunkowany w dużej mierze na stworzenie warunków dla pozyskiwania nowych

kadr prokuratorskich, w sytuacji braku etatów uniemożliwiających mianowanie

nowych asesorów, powoływanie na pierwsze stanowisko prokuratorskie, jak

również awansowanie prokuratorów posiadających odpowiednie kwalifikacje.

Od tej decyzji prokurator A. F. wniosła odwołanie do Sądu Najwyższego.

Zdaniem odwołującej się, kwestionowana przez nią decyzja jest „niesłuszna”, bo

przeprowadzona przez Prokuratora Generalnego analiza sytuacji kadrowej w

okręgu […] „ma charakter ogólny” i nie powinna mieć wpływu na „indywidualne

rozstrzygnięcie” jej sprawy. Powołując się na pozytywne opinie Prokuratora

Okręgowego w […] oraz Prokuratora Apelacyjnego w […], skarżąca wywiodła, że jej

wieloletnie (ponad 40-letnie) doświadczenie zawodowe oraz dobry stan zdrowia są

wystarczające dla uwzględnienia wniosku o udzielenie zgody na dalsze pełnienie

służby. Według odwołującej się, zasadniczym powodem odmowy udzielenia zgody

na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska prokuratora był jej wiek i związana z

nim potrzeba pokoleniowej wymiany kadr w prokuraturze, chociaż takiej przesłanki

przepisy rangi ustawowej nie przewidują. Rozstrzygnięcie przyjęte w

kwestionowanej decyzji jest „krzywdzące” oraz „sprzeczne z orzecznictwem Sądu

Najwyższego (...), jak również orzecznictwem Europejskiego Trybunału

Sprawiedliwości oraz dyrektywami Rady Europy”. Z tej przyczyny stanowi przejaw

dyskryminacji pracownika ze względu na wiek. Odwołująca się wniosła o uchylenie

decyzji i przekazanie sprawy Prokuratorowi Generalnemu do ponownego

rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podniesione w odwołaniu zarzuty są nietrafne głównie z tej przyczyny, że

stanowią nieuzasadnioną polemikę z wynikami analizy sytuacji kadrowej

4

powszechnych jednostek prokuratury działających na obszarze właściwości

Prokuratury Okręgowej w […], którą na użytek sprawy przeprowadził Prokurator

Generalny, dając temu wyraz w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. To, że

przedstawiona analiza - w odczuciu odwołującej się - ma „charakter ogólny”, nie

oznacza, że nie powinna być przez Prokuratora Generalnego brana pod uwagę

przy ocenie zasadności indywidualnego wniosku o udzielenie zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratorskiego przez odwołującą się. Wbrew stanowisku

odwołującej się, okolicznością przemawiającą za pozytywnym rozpatrzeniem jej

wniosku przez Prokuratora Generalnego, nie może być wyłącznie wydanie przez

przełożonych (Prokuratora Okręgowego w […] i Prokuratora Apelacyjnego w [..])

oraz Krajową Radę Prokuratury (organ samorządu zawodowego prokuratorów)

pozytywnych opinii dotyczących jej osiągnięć zawodowych i niewniesienie przez te

organy zastrzeżeń odnośnie do wpływu dalszego zajmowania stanowiska

prokuratorskiego przez odwołującą się na sytuację kadrową w Prokuraturze

Okręgowej w [...]. W zaskarżonej decyzji trafnie bowiem zwrócono uwagę, że

zgodnie z przepisami regulującymi status prawny prokuratorów, regułą jest, że

prokurator przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 67 roku życia albo po

osiągnięciu niższego wieku „spoczynkowego”, który odpowiada wiekowi

emerytalnemu określonemu w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku prokurator A. F. (urodzonej w dniu […]

1950 r.) ten wiek wynosi 65 lat.

W orzecznictwie sądowym, które w tej mierze należy uznać za utrwalone

(jednolite), podkreśla się, że w związku z ustawową regułą przechodzenia

prokuratorów w stan spoczynku po osiągnięciu odpowiedniego wieku, możliwość

dalszego pozostawania na stanowisku prokuratora stanowi wyjątek, uzasadniony

wyłącznie szczególnymi okolicznościami podyktowanymi interesem służby lub

leżącymi po stronie prokuratora (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6

czerwca 2003, III AO 25/02, OSNP 2004 nr 13, poz. 236 oraz uzasadnienie wyroku

tego Sądu z dnia 16 września 2004 r., III PO 60/04, OSNP 2005 nr 8, poz. 120).

Wyważenie tych okoliczności zostało pozostawione Prokuratorowi Generalnemu,

do którego należy ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie wyrażenia zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratorskiego. Pozytywna opinia przełożonych

5

prokuratorów (w tym wypadku Prokuratora Okręgowego i Prokuratora

Apelacyjnego) co do przedmiotowego wniosku nie jest wiążąca dla Prokuratora

Generalnego, stąd nie może stanowić przesłanki zobowiązującej do udzielenia

zgody. Prokurator wnioskujący o dalsze zajmowanie stanowiska nie ma roszczenia

o przedłużenie stosunku służby a w odwołaniu od negatywnej decyzji może jedynie

podważać legalność lub zasadność motywów, które doprowadziły do jej podjęcia.

Decyzja Prokuratora Generalnego, ma więc charakter uznaniowy, choć nie może

być podjęta w sposób zupełnie dowolny, bez uwzględnienia okoliczności

przemawiających zarówno za, jak i przeciwko udzieleniu zgody.

Sąd Najwyższy, rozpoznający w trybie art. 62a ust. 3a ustawy z dnia 20

czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze

zm.) w związku z art. 69 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów

powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) odwołanie prokuratora od decyzji

Prokuratora Generalnego odmawiającej zgody na dalsze zajmowanie stanowiska,

nie może wkraczać w ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego i

dokonywać oceny, czy zainteresowany prokurator ma nadal sprawować swoją

funkcję. Sąd Najwyższy bada jedynie, czy decyzja Prokuratora Generalnego nie

jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Innymi słowy, Sąd

Najwyższy w postępowaniu kontrolnym dokonuje oceny prawidłowości tej decyzji w

aspekcie jej legalności oraz celowości (słuszności), przy czym przeprowadza tę

ocenę w granicach odwołania, to jest w granicach postawionych zarzutów i ich

uzasadnienia. W tym aspekcie nietrafne są zastrzeżenia odwołującej się co do

„pokoleniowej wymiany kadr prokuratorskich” jako argumentacji, na którą powołał

się Prokurator Generalny w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratorskiego. Utrwalone w orzecznictwie Sądu

Najwyższego jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym wymiana pokoleniowa

prokuratorów jest przesłanką, którą Prokurator Generalny może brać pod uwagę

przy ocenie zasadności wniosku prokuratora o wyrażenie zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska (przykładowo wyroki z dnia 3 marca 2011 r., III PO 12/10,

LEX nr 818600; z dnia 6 października 2011 r., III PO 3/11, LEX nr 1101329; z dnia

24 stycznia 2012 r., III PO 7/11, LEX nr 1129352 i z dnia 14 lutego 2012 r., III PO

8/11, LEX nr 1171292).

6

Warto przy tym zaznaczyć, że odpowiednio przeprowadzona „wymiana

pokoleniowa” jest dopuszczalną przesłanką ustania stosunku zatrudnienia (w

szerokim znaczeniu tego słowa) uznaną także w orzecznictwie Trybunału

Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., w połączonych

sprawach C-159/10 i C-160/10, Gerhard Fuchs i Peter Khler przeciwko Land

Essen - niemieckiemu krajowi związkowemu Hesja (Monitor Prawa Pracy 2011 nr 9,

s. 502) Trybunał stwierdził wprost, że dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27

listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w

zakresie zatrudnienia i pracy, nie stoi na przeszkodzie obowiązywaniu regulacji

prawa krajowego (w tym wypadku chodziło o ustawę niemieckiego kraju

związkowego), która przewiduje obowiązkowe przejście na emeryturę urzędników

mianowanych dożywotnio (w tej sprawie byli to prokuratorzy), z chwilą ukończenia

przez nich 65 roku życia (z zastrzeżeniem możliwości kontynuowania przez nich

pracy przez dalszy kilkuletni okres, gdy wymaga tego interes służby) w zakresie, w

jakim celem tej regulacji jest ustanowienie „korzystnej struktury wiekowej”, mającej

wspierać zatrudnienie i awanse młodych pracowników, zoptymalizowanie

zarządzania zasobami ludzkimi i tym samym zapobieganie sporom dotyczącym

zdolności pracownika do wykonywania pracy po osiągnięciu przez niego pewnego

wieku, i w jakim przedmiotowa ustawa pozwala na osiągnięcie tego celu za pomocą

właściwych i koniecznych do tego środków. Podobnie w wyroku z dnia 6 listopada

2012 r. w sprawie C-286/12, Komisja Europejska przeciwko Węgrom (LEX nr

1226650) Trybunał - kontynuując tę linię orzeczniczą - uznał, że Węgry - przez

przyjęcie uregulowania krajowego, według którego działalność zawodowa sędziów,

prokuratorów i notariuszy miała ustawać obligatoryjnie wraz z osiągnięciem przez

nich wieku 62 lat - uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 2 i art. 6 ust.

1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne

warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, bo taka

regulacja krajowa powodowała odmienne traktowanie ze względu na wiek,

niemające charakteru proporcjonalnego w stosunku do zamierzonych celów. W tym

wypadku okazało się bowiem, że węgierskie przepisy krajowe nie umożliwiały

przekazania doświadczenia przez starszych przedstawicieli zawodów prawniczych

młodszemu pokoleniu prawników podejmującemu pracę w tych zawodach.

7

Dlatego też podstawą uznaniowej decyzji Prokuratora Generalnego

odmawiającej wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratorskiego

nie mogą być względy abstrakcyjnie ujętej „pokoleniowej wymiany kadr

prokuratorskich”, lecz potrzeby i uwarunkowania polityki kadrowej odniesione do

sytuacji konkretnej jednostki organizacyjnej prokuratury (wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 13 maja 2010 r., III PO 1/10, OSNP 2011 nr 23-24, poz. 311). Warunek ten

spełnia zaskarżona decyzja, bo w jej uzasadnieniu Prokurator Generalny

szczegółowo przedstawił sytuację kadrową, jaka aktualnie kształtuje się w okręgu

suwalskim na szczeblu prokuratur rejonowych oraz w Prokuraturze Okręgowej (w

której odwołująca się pełni służbę). Prokurator Generalny szczegółowo badał, na

jakim poziomie kształtuje się zapotrzebowanie kadrowe w jednostkach

organizacyjnych podległych Prokuratorowi Okręgowemu w […], w tym ilu jest

kandydatów pretendujących do obsady wyższych stanowisk prokuratorskich w

drodze awansu zawodowego oraz jaka jest aktualna liczba wolnych etatów. Tym

samym w sposób kompletny i rzeczowy wyjaśnił przyczyny, dla których istnieją

uzasadnione racje dla kontynuowania na obszarze apelacji […] (a ściślej w okręgu

[…]) polityki kadrowej opierającej się na „pokoleniowej wymianie kadr

prokuratorskich”.

W zaskarżonej decyzji nie można zatem dopatrzyć się dowolności

(arbitralności), skoro Prokurator Generalny dysponował nie tylko podstawą prawną,

ale i faktyczną do przyjęcia, że szeroko pojęty „interes służby” wymaga, by

odwołująca się - mimo dobrego stanu zdrowia, wieloletniego doświadczenia,

wyróżniających walorów osobistych i wysokich kwalifikacji zawodowych - nie

uzyskała zgody na dalsze zajmowanie stanowiska służbowego po osiągnięciu

wieku „spoczynkowego” wynoszącego w jej przypadku 65 lat. W tych

okolicznościach i w świetle przywołanych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii

Europejskiej pozbawiony racji jest zaprezentowany w końcowej części odwołania

pogląd, że kwestionowana decyzja ma charakter „krzywdzący” i stanowi przejaw

„dyskryminacji pracownika ze względu na wiek”.

Kierując się przedstawionymi argumentami, Sąd Najwyższy oddalił

odwołanie na podstawie art. 39814

k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o

Krajowej Radzie Sądownictwa i art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze.

8