III SZP 3/15

Sygn. akt III SZP 3/15

UCHWAŁA

Dnia 6 sierpnia 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Józef Iwulski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Halina Kiryło

SSN Zbigniew Korzeniowski

Protokolant Halina Kurek

w sprawie z powództwa Banku […]

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

z udziałem zainteresowanych:

Banku […], w przedmiocie kosztów postępowania o ochronę konkurencji i

konsumentów ,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 6 sierpnia 2015 r.,

zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w W.

z dnia 21 października 2014 r.,

"Czy przysługuje zażalenie do Sądu drugiej instancji na

postanowienie wydane przez Sąd Okręgowy Sąd Ochrony

Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania zażalenia na

postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

rozstrzygające o kosztach postępowania wydane na podstawie art. 75

ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i

konsumentów - tekst jednolity Dz. U. 2005.244.2080 (obecnie art. 80

ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów

- Dz. U. 2007.50.331 ze zmianami)?"

podjął uchwałę:

Na postanowienie Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony

konkurencji i konsumentów oddalające lub uwzględniające

zażalenie na - niezamieszczone w decyzji kończącej

postępowanie - postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony

2

Konkurencji i Konsumentów rozstrzygające o kosztach

postępowania wydane na podstawie art. 75 ustawy z dnia 15

grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity

tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.; obecnie na

podstawie art 80 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie

konkurencji i konsumentów, jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz.

184) przysługuje zażalenie do sądu drugiej instancji.

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 października 2014 r., wydanym na podstawie art.

390 § 1 w związku z art. 397 § 2 k.p.c., Sąd Apelacyjny w W. przedstawił Sądowi

Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne

wątpliwości, które wyłoniło się w następującym stanie sprawy.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK)

w sprawie o ochronę konkurencji wydał decyzję z dnia 29 grudnia 2006 r. kończącą

postępowanie, od której zostało wniesione do Sądu Okręgowego w W. - sądu

ochrony konkurencji i konsumentów odwołanie, rozpatrzone w sprawie zakończonej

wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. W wyniku apelacji wniesionej od orzeczenia

Sądu pierwszej instancji, Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r.,

uchylił wyrok Sądu Okręgowego i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego

rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2007 r. - po wydaniu decyzji z dnia 29

grudnia 2006 r. kończącej postępowanie w sprawie administracyjnej - Prezes

UOKiK wydał odrębne postanowienie rozstrzygające o kosztach postępowania

zakończonego wydaniem tej decyzji. Na to postanowienie Bank […] (jeden z

kilkudziesięciu uczestników postępowania przed Prezesem UOKiK) wniósł

zażalenie do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r., (które zostało ogłoszone na posiedzeniu

jawnym i wydane bez pisemnego uzasadnienia), Sąd Okręgowy częściowo zmienił

zaskarżone postanowienie Prezesa UOKiK, w ten sposób, że zniósł wzajemnie

koszty postępowania administracyjnego pomiędzy Polską Organizacją Handlu i

3

Dystrybucji w Warszawie i bankami, które były uczestnikami tego postępowania a w

pozostałej części postępowanie zażaleniowe umorzył oraz orzekł o kosztach

postępowania sądowego. Kolejnym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r., Sąd

Okręgowy oddalił wnioski Prezesa UOKiK oraz Polskiej Organizacja Handlu i

Dystrybucji o sporządzenie pisemnego uzasadnienia postanowienia z dnia 19

grudnia 2013 r. z uzasadnieniem, że postanowienie z dnia 19 grudnia 2013 r. jest

niezaskarżalne, bo nie zostało wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 394 §

1 pkt 1-12 k.p.c. Zdaniem Sądu Okręgowego, postanowienie Prezesa UOKiK ma

charakter wpadkowy, bo dotyczy kwestii incydentalnej w stosunku do głównego

nurtu postępowania administracyjnego, w związku z którym zostało wydane.

Postanowienie to rozstrzyga wyłącznie o obciążeniu uczestników postępowania

administracyjnego kosztami związanymi z tym postępowaniem, nie rozstrzyga

natomiast istoty sprawy w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. i tym samym nie

determinuje treści decyzji wydanej przez Prezesa UOKiK. Nie jest to postanowienie

kończące postępowanie w sprawie w rozumieniu art. 394 § 1 k.p.c. a

dopuszczalność jego zaskarżenia nie została przewidziana żadnymi przepisami. Na

postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 9 stycznia 2014 r. (o odmowie

sporządzenia pisemnego uzasadnienia) Polska Organizacja Handlu i Dystrybucji

wniosła zażalenie do Sądu Apelacyjnego. W zażaleniu zarzucono obrazę art. 357 §

1 i 3 w związku z art. 394 § 1 k.p.c. polegającą na błędnym przyjęciu, że

postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 19 grudnia 2013 r. rozstrzygające o

kosztach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UOKiK

nie podlega zaskarżeniu do Sądu drugiej instancji, gdy tymczasem postępowanie

sądowe wywołane wniesieniem zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK

stanowiło odrębną sprawę cywilną, której przedmiotem było ustalenie wysokości

oraz zasad ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym, a w tej sytuacji

orzeczenie Sądu Okręgowego rozstrzygające o zasadności zażalenia kończy w

całości odrębną sprawę, wobec czego jest zaskarżalne na podstawie art. 394 § 1

k.p.c.

Przy rozpoznawaniu powyższego zażalenia Sąd Apelacyjny powziął

poważne wątpliwości prawne, które postanowił sformułować w formie pytania

przedstawionego Sądowi Najwyższemu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd

4

Apelacyjny wywiódł, że postępowanie przed Sądem Okręgowym w W. - sądem

ochrony konkurencji i konsumentów w sprawach „regulacyjnych” jest szczególnym

postępowaniem hybrydowym, które łączy elementy postępowania

administracyjnego z procedurą cywilną obowiązującą przed sądami powszechnymi.

Nie ma przy tym wątpliwości, że postępowanie przed sądem ochrony konkurencji i

konsumentów jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym, co dotyczy również

postępowania wszczętego przez wniesienie zażalenia na postanowienie Prezesa

UOKiK. Przyjęcie takiego rozwiązania przez ustawodawcę wywołuje - zdaniem

Sądu Apelacyjnego - szereg wątpliwości odnośnie do katalogu postanowień

wydawanych przez sąd pierwszej instancji, na które przysługuje zażalenie do sądu

drugiej instancji. W szczególności należy rozstrzygnąć, czy każde orzeczenie Sądu

Okręgowego (w tym postanowienie wydane na skutek zażalenia od postanowienia

Prezesa UOKiK) jest „orzeczeniem kończącym sprawę w instancji” i czy zawsze

podlega zaskarżeniu apelacją lub zażaleniem, czy też o zaskarżalności

postanowień Sądu Okręgowego wydanych w wyniku rozpoznania zażalenia na

orzeczenia Prezesa UOKiK decydują reguły określone w art. 394 § 1 k.p.c. Według

Sądu Apelacyjnego, rozstrzygnięcie przedstawionego problemu zależy od oceny,

czy zażalenie wniesione na postanowienie Prezesa UOKiK inicjuje przed sądem

powszechnym postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czy

też służy rozstrzygnięciu kwestii proceduralnej o charakterze „wpadkowej”, a jeśli

tak, to, czy do postanowienia wydanego przez Sąd Okręgowy należy stosować art.

394 § 1 k.p.c. wprost, czy też odpowiednio. Powołując się na orzecznictwo Sądu

Najwyższego, Sąd Apelacyjny wywiódł, że postanowieniem kończącym

postępowanie w sprawie (jako pewną całość) jest tylko takie postanowienie sądu,

które zamyka stronie drogę do wydania wyroku, o ile po wydaniu tego

postanowienia sąd jest zwolniony z podejmowania dalszych czynności

procesowych. Biorąc pod uwagę tok postępowania administracyjnego, w ramach

którego rozpoznawane są - według przepisów o postępowaniu cywilnym - zażalenia

na postanowienia Prezesa UOKiK, należy przyjąć, że nie każde postanowienie

sądu ochrony konkurencji i konsumentów jest orzeczeniem kończącym

postępowanie w sprawie. Jeśli postanowienie kończy postępowanie sądowe bądź

administracyjne o charakterze incydentalnym, to zażalenie na takie orzeczenie

5

będzie przysługiwać tylko wówczas, gdy się okaże, że zostało wymienione wprost

w art. 394 § 1 k.p.c. Na podstawie analizy dotychczasowego orzecznictwa

sądowego w sprawach z zakresu ochrony konkurencji Sąd Apelacyjny doszedł do

wniosku, że postępowanie przed Sądem Okręgowym wszczęte na skutek zażalenia

na postanowienie Prezesa UOKiK jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym, przy

czym postanowienie tego Sądu wydane po rozpoznaniu zażalenia na

postanowienie Prezesa UOKiK podlega zaskarżeniu zażaleniem do sądu wyższej

instancji tylko wtedy, gdy się okaże, że jest to orzeczenie kończące postępowanie w

sprawie. Z kolei, nie każde postanowienie Sądu Okręgowego wydane po

rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK jest postanowieniem

kończącym postępowanie w sprawie, mimo że każde postanowienie tego Sądu

zamyka etap postępowania sądowego. O dopuszczalności zażalenia do Sądu

drugiej instancji decyduje „materia” rozstrzygana przez sąd ochrony konkurencji i

konsumentów. Postanowienie Sądu Okręgowego rozstrzygające o zażaleniu na

postanowienie Prezesa UOKiK, które ma charakter wpadkowy i nie kończy

postępowania w sprawie, może więc być zaskarżone zażaleniem, o ile będzie się

mieścić w enumeratywnym katalogu określonym w art. 394 § 1 pkt 1-12 k.p.c. Sąd

Apelacyjny przyjął, że postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 19 grudnia 2013 r.,

które dotyczyło kosztów postępowania administracyjnego, nie jest postanowieniem

kończącym postępowanie w sprawie (rozumianej jako pewna całość oddana pod

osąd). Nie dotyczy ono ani kwestii merytorycznej, ani też nie zamyka stronie drogi

do wydania wyroku. W tej sytuacji na postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 19

grudnia 2013 r. mogłoby przysługiwać zażalenie tylko przy założeniu, że

postanowienie to mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 394 § 1 k.p.c. (a

ściślej w punkcie 9 tego przepisu). W tym przedmiocie możliwe są do przyjęcia dwa

stanowiska. Według pierwszego z nich, zażalenie przysługuje jedynie na takie

postanowienia Sądu Okręgowego, które zostały wymienione w art. 394 § 1 pkt 1-12

k.p.c. (stosowanym wprost wyłącznie „do materii postępowania sądowego”) i

wówczas zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane po

rozpoznaniu zażalenia na orzeczenie Prezesa UOKiK w przedmiocie kosztów

postępowania administracyjnego nie przysługiwałoby do Sądu drugiej instancji, bo

nie przewiduje tego żaden przepis szczególny ani tym bardziej art. 394 § 1 k.p.c.

6

Przy takim ujęciu zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego - najogólniej

mówiąc - przysługiwałoby tylko na orzeczenie Sądu rozstrzygające o kwestiach

wpadkowych dotyczących postępowania sądowego, ale nie administracyjnego (np.

o kosztach postępowania sądowego, o zawieszeniu postępowania przed sądem

itp.). Zdaniem Sądu Apelacyjnego, powyższa teza wydaje się jednak „zbyt

stanowcza” i dlatego można przyjąć drugą koncepcję, zgodnie z którą ocena, czy

dana kwestia ma charakter wpadkowy (i została objęta katalogiem z art. 394 § 1

k.p.c.), czy też nie posiada takiej cechy, powinna być odnoszona również do etapu

postępowania administracyjnego. To by zaś oznaczało, że przepis art. 394 § 1

k.p.c. znajdzie odpowiednie zastosowanie również do tych zagadnień, które są

najpierw rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym a następnie zostają

poddane kontroli sądu powszechnego na podstawie przepisów Kodeksu

postępowania cywilnego. Sąd Apelacyjny przypomniał, że zaskarżone w sprawie do

Sądu Okręgowego postanowienie Prezesa UOKiK zostało wydane na podstawie

art. 75 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów

(jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.; dalej: „ustawa z dnia 15

grudnia 2000 r.”), który jest odpowiednikiem aktualnie obowiązującego art. 80

ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity

tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 184; dalej: „ustawa z dnia 16 lutego 2007 r.”). Przepis

ten stanowi, że Prezes UOKiK rozstrzyga o kosztach, w drodze postanowienia,

które może być zamieszczone w decyzji kończącej postępowanie. Według Sądu

Apelacyjnego, gdyby rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego

zostało zamieszczone w decyzji z dnia 29 grudnia 2006 r., to wówczas podlegałoby

kognicji sądu ochrony konkurencji i konsumentów a następnie Sądu Apelacyjnego

(w razie zakwestionowania wyroku Sądu pierwszej instancji). Skoro jednak

postanowienie Prezesa UOKiK z dnia 18 stycznia 2007 r., rozstrzygające o

kosztach postępowania administracyjnego w sprawie o ochronę konkurencji,

zostało wydane „obok” decyzji z dnia 29 grudnia 2006 r., to zachodzi wątpliwość,

czy na postanowienie sądu ochrony konkurencji i konsumentów wydane w wyniku

rozstrzygnięcia zażalenia na takie postanowienie Prezesa UOKiK przysługuje

zażalenie do Sądu drugiej instancji na podstawie (stosowanego odpowiednio)

art. 394 § 1 pkt 9 k.p.c. W podsumowaniu uzasadnienia postanowienia o

7

przedstawieniu zagadnienia prawnego Sąd Apelacyjny podniósł, że odpowiedź

Sądu Najwyższego jest niezbędna dla rozstrzygnięcia zażalenia, jakie wpłynęło do

Sądu Apelacyjnego, gdyż stosownie do art. 357 § 1 k.p.c. sąd uzasadnia

postanowienia ogłoszone na posiedzeniu jawnym tylko wtedy, gdy podlegają

zaskarżeniu. Tymczasem Sąd Okręgowy odmówił sporządzenia uzasadnienia

swego postanowienia z dnia 19 grudnia 2013 r. właśnie z dlatego, że - jego

zdaniem - na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. Sąd Apelacyjny zauważył

przy tym, że postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. Sąd Okręgowy orzekł także

o kosztach postępowania sądowego, a to rozstrzygnięcie niewątpliwie podlegało

zaskarżeniu zażaleniem na podstawie art. 394 § 1 pkt 9 k.p.c., przy czym żaląca się

Polska Organizacja Handlu i Dystrybucji nie dysponowała wtedy legitymacją do

zaskarżenia w tej części postanowienia z dnia 19 grudnia 2013 r., gdyż nie

rozstrzygało ono o sytuacji prawnej tego podmiotu. Przy założeniu, że na

postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 19 grudnia 2013 r. - w części odnoszącej

się do postanowienia Prezesa UOKiK z dnia 18 stycznia 2007 r. - nie przysługuje

zażalenie, Polska Organizacja Handlu i Dystrybucji nie mogłaby skutecznie

domagać się od Sądu Okręgowego sporządzenia uzasadnienia postanowienia z

dnia 19 grudnia 2013 r., nawet przy podjęciu próby zaskarżenia tego postanowienia

w części rozstrzygającej o kosztach postępowania sądowego, bowiem takie

zażalenie zostałoby odrzucone z powodu braku legitymacji procesowej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie należało zważyć, że pytanie prawne Sądu

Apelacyjnego zostało sformułowane w sposób nie do końca precyzyjny, bowiem

użyty w jego treści termin „postanowienie wydane przez Sąd Okręgowy (...) w

przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu (...)” odnosi

się do szeregu rozstrzygnięć, jakie Sąd Okręgowy - sąd ochrony konkurencji i

konsumentów - w stosunku do poddanego jego kontroli postanowienia Prezesa

UOKiK rozstrzygającego o kosztach postępowania administracyjnego przed tym

organem - może wydać w oparciu o podstawę wynikającą z przepisów prawa

materialnego i procesowego. Orzeczenia Sądu Okręgowego wydawane w

8

następstwie kontroli rozstrzygnięć Prezesa UOKiK o kosztach postępowania

administracyjnego mogą mieć charakter formalny (na przykład kończące

postępowanie postanowienia o odrzuceniu zażalenia i o umorzeniu postępowania

zażaleniowego lub postanowienia wydawane w toku tego postępowania, na

przykład o jego zawieszeniu), albo merytoryczny, to znaczy rozstrzygające o

zasadności zażalenia (o oddaleniu zażalenia lub o zmianie postanowienia Prezesa

UOKiK w części lub całości). Z tej przyczyny Sąd Najwyższy uznał, że uchwała

(odpowiedź na przedstawione pytania) powinna zostać odniesiona do kategorii

(„merytorycznych”) postanowień sądu ochrony konkurencji i konsumentów, które

rozstrzygają o oddaleniu bądź uwzględnieniu zażalenia wniesionego na

postanowienie Prezesa UOKiK rozstrzygające o kosztach postępowania przed tym

organem (o zaskarżalność takiego postanowienia chodzi w przedstawionym

zagadnieniu). Innymi słowy, pogląd prawny sformułowany w sentencji uchwały oraz

argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu odnoszą się do postanowień Sądu

Okręgowego, w których Sąd ten rozstrzygnął merytorycznie o zasadności

zażalenia, a więc oddalił zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK o kosztach

postępowania administracyjnego albo - w uwzględnieniu zażalenia - uchylił

postanowienie Prezesa UOKiK lub dokonał odpowiedniej zmiany rozstrzygnięcia

Prezesa UOKiK (w części lub całości).

Już na wstępie trzeba zauważyć, że rozpoznawane zagadnienie prawne jest

rozbieżnie rozwiązywane w literaturze (por. w szczególności K. Weitz [w:] System

Prawa Handlowego, Tom 7, Postępowanie sądowe w sprawach cywilnych z

udziałem przedsiębiorców, pod red. T. Wiśniewskiego, Warszawa 2013, s. 236

oraz M. Michalska-Marciniak: Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnym,

Warszawa 2013 - Rozdział IX pkt 3.2.2.). Analizę przedstawionego przez Sąd

Apelacyjny zagadnienia prawnego należy rozpocząć od przywołania treści art. 75

ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. (który w aktualnym stanie prawnym już nie

obowiązuje, ale ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie). Zgodnie z tym

przepisem, Prezes UOKiK rozstrzyga o kosztach, w drodze postanowienia, które

może być zamieszczone w decyzji kończącej postępowanie. Oznacza to, że

rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego przed Prezesem

UOKiK jest zawsze postanowieniem, które może być zamieszczone w decyzji

9

kończącej postępowanie, ale też może zostać wydane odrębnie. Stosownie do art.

78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., od decyzji Prezesa UOKiK przysługuje

odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie

dwutygodniowym od dnia jej doręczenia (ust. 1) i postępowanie w sprawach takich

odwołań toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o

postępowaniu w sprawach gospodarczych (ust. 2). Oznacza to tym samym, że w

takich sprawach stronie nie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia (w

rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), a w

konsekwencji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ta reguła ma

odpowiednie zastosowanie do tych postanowień Prezesa UOKiK, na które

przysługiwało zażalenie (z tym, że termin na wniesienie zażalenia, liczony od dnia

doręczenia postanowienia, wynosił 1 tydzień, art. 78 ust. 6 ustawy z dnia 15

grudnia 2000 r.). Przedstawiony (przyjęty w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r.)

model kontroli orzeczeń Prezesa UOKiK przez sąd powszechny (sąd ochrony

konkurencji i konsumentów) znalazł odzwierciedlenie również w regule wyrażonej w

art. 79 tej ustawy, zgodnie z którą od decyzji Prezesa UOKiK (odpowiednio od

postanowień wydawanych przez ten organ) stronie nie przysługiwały środki prawne

wzruszenia decyzji (postanowienia) przewidziane w Kodeksie postępowania

administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania albo uchylenia, zmiany lub

stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia).

Identyczne rozwiązania regulujące tryb zaskarżania orzeczeń Prezesa

UOKiK zostały przez ustawodawcę przyjęte w aktualnie obowiązującej ustawie z

dnia 16 lutego 2007 r. Według nich, Prezes UOKiK rozstrzyga o kosztach, w drodze

postanowienia, które może być zamieszczone w decyzji kończącej postępowanie

(art. 80) a do postanowień Prezesa UOKiK, na które przysługuje zażalenie, stosuje

się odpowiednio przepisy art. 81 ust. 1-3 i 4 (określające sposób wnoszenia

odwołania od decyzji Prezesa UOKiK), przy czym zażalenie wnosi się w terminie

tygodnia od dnia doręczenia postanowienia (art. 81 ust. 5).

Rozstrzygając przedstawiony problem prawny należy podnieść, że

przywołane przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., a w szczególności jej art. 78

ust. 6 (tak samo art. 81 ust. 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r.) nie udzielają

odpowiedzi na pytanie, na które postanowienia Prezesa UOKiK przysługuje

10

zażalenie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów (czy dotyczy to

postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania administracyjnego), a

jeśli zażalenie przysługuje to, czy orzeczenie sądu ochrony konkurencji i

konsumentów wydane w wyniku jego rozpoznania podlega zaskarżeniu do sądu

wyższej instancji. Podstawę prawną przysługiwania zażalenia na postanowienie

Prezesa UOKiK wydanego w trybie art. 75 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.

(rozstrzygającego o kosztach postępowania administracyjnego), które nie zostało

zamieszczone w decyzji kończącej postępowanie administracyjne, stanowi art. 264

§ 2 k.p.a. Zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. w sprawach w niej

nieuregulowanych (co dotyczy ustalenia katalogu postanowień Prezesa UOKiK

podlegających zaskarżeniu zażaleniem) do postępowania przed Prezesem UOKiK

stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (z określonymi

wyjątkami). Ma więc zastosowanie art. 264 § 2 k.p.a., w myśl którego na

postanowienie organu administracji publicznej w sprawie kosztów postępowania

administracyjnego osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (w

piśmiennictwie por. K. Korus [w:] Komentarz do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o

ochronie konkurencji i konsumentów, Warszawa 2005, uwagi do art. 75;

T. Kwieciński [w:] Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, pod

red. A. Stawickiego i E. Stawickiego, Warszawa 2010, uwagi do art. 80 oraz teza 14

do art. 81 oraz K. Róziewicz-Ładoń, Postępowanie przed Prezesem Urzędu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie przeciwdziałania praktykom

ograniczającym konkurencję, Warszawa 2011).

Już w tym miejscu można zauważyć, że gdyby - odrębne od decyzji -

postanowienie Prezesa UOKiK w sprawie kosztów postępowania zostało wydane

na podstawie art. 264 k.p.a. w „klasycznym” postępowaniu administracyjnym, to

mogłoby zostać zaskarżone skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego a

następnie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 3 § 2 pkt

2, art. 52 § 1 i art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 19 września 2007 r., I OSK 1356/06, LEX nr 384289). W

tym kontekście, powierzenie przez ustawodawcę sądom powszechnym (a nie

sądom administracyjnym) kompetencji do rozstrzygania spraw dotyczących

11

rozstrzygnięcia o kosztach postępowania prowadzonego przed Prezesem UOKiK,

nie powinno prowadzić do zmiany zasady zaskarżalności orzeczenia sądowego

wydanego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie przed sądem

ochrony konkurencji i konsumentów (poprzednio sądem antymonopolowym) jest

postępowaniem pierwszoinstancyjnym (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 29 maja

1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5, poz. 87; z dnia 28 czerwca 2002 r.,

I CKN 753/00, LEX nr 56888; z dnia 24 października 2002 r., I CKN 1465/00, LEX

nr 75278 i z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CKN 527/01, LEX nr 137525 oraz

uzasadnienia postanowień z dnia 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSP 2000

nr 5, poz. 68 i z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 47, a

także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r.,

II GSK 749/08, Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa 2010 nr 1, s.

65, z glosą M. Sieradzkiej i uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002 nr 4, poz. 42). Dotyczy to również

postępowania wszczętego wniesieniem zażalenia na postanowienie Prezesa

UOKIK (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r.,

III SZP 1/08, OSNP 2008 nr 19-20, poz. 304). Sąd Najwyższy (oczywiście) w pełni

podtrzymuje to stanowisko, z którego wynika, że zażalenie na postanowienie

Prezesa UOKIK (tak jak odwołanie od decyzji tego organu) spełnia rolę pozwu

(pisma wszczynającego postępowanie sądowe w pierwszej instancji)

rozpoznawanego w zwykłym trybie procesowym w sprawach cywilnych, a

wymagania stawiane temu zażaleniu (art. 47928

§ 3 w związku z art. 47932

§ 2

k.p.c.) są zbliżone do wymagań właściwych dla pozwu (por. postanowienie składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2004 r., III SZP 1/04,

OSNP 2005 nr 8, poz. 118; w literaturze por. T. Wiśniewski: Przebieg procesu

cywilnego, Warszawa 2013 - Rozdział trzeci; P. Telenga [w:] Komentarz

aktualizowany do Kodeksu postępowania cywilnego, pod red. A. Jakubeckiego,

Warszawa 2014).

W szerszym kontekście (także ustrojowym), powyższe prowadzi do wniosku,

że celem, jakiemu powinno służyć wniesienie do sądu powszechnego (sądu

ochrony konkurencji i konsumentów) zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK

12

(o ile przysługuje ono w myśl przepisów szczególnych), jest przeprowadzenie

pełnej sądowej kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ regulacyjny. Kontrola

ta - podobnie jak w przypadku innych spraw cywilnych w znaczeniu formalnym (np.

spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych) - przybiera szerszy wymiar niż ma to

miejsce w odniesieniu do sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli

legalności działań administracji publicznej. Konsekwencją takiego stanu rzeczy

(przekazania kontroli decyzji administracyjnych sądowi powszechnemu, a nie

sądowi administracyjnemu) jest konieczność zapewnienia stronom postępowania

sądowego pełnych gwarancji procesowych. Nie ulega zaś wątpliwości, że jedną z

takich gwarancji (art. 78 Konstytucji RP) jest uprawnienie do zaskarżenia

orzeczenia sądu wydanego w pierwszej instancji (wyjątki od tej zasady może

określać ustawa). Skoro postępowanie „zażaleniowe” (jak wyżej powiedziano,

zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK jest nie tyle środkiem zaskarżenia, co

pismem wszczynającym postępowanie sądowe) przed sądem ochrony konkurencji i

konsumentów w wyniku wniesienia zażalenia na (zaskarżalne) postanowienie

Prezesa UOKiK jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym, to kończące je

orzeczenie sądu pierwszej instancji, w którym sąd ochrony konkurencji i

konsumentów rozstrzygnął o jego zasadności, powinno - co do zasady - podlegać

zaskarżeniu do sądu wyższej instancji, bowiem wymagają tego normy ustrojowe (w

szczególności art. 78 Konstytucji RP).

Analizując dopuszczalność zaskarżania orzeczeń sądu ochrony konkurencji i

konsumentów jako sądu pierwszej instancji w kontekście ustrojowych zasad

zaskarżalności orzeczenia sądowego wydanego w pierwszej instancji (art. 78

Konstytucji RP) oraz dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176

Konstytucji RP), należy uwzględnić bogate w tym zakresie orzecznictwo

Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wymaganie

dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP), należy

rozpatrywać w płaszczyźnie prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy

przez sądy i łączyć z kompetencją zastrzeżoną przez Konstytucję na rzecz sądów,

czyli ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP).

Polega ono na stosowaniu prawa w sprawach indywidualnych, na merytorycznym

rozstrzyganiu konfliktów indywidualnych. W tym sensie „postępowanie sądowe” w

13

rozumieniu art. 176 ust. 1 Konstytucji - zdaniem Trybunału - oznacza przede

wszystkim postępowanie, w którym dochodzi do wydania merytorycznego

orzeczenia co do istoty sprawy (wyroki z dnia 8 grudnia 1998 r., K 41/97, OTK 1998

nr 7, poz. 117; Przegląd Sejmowy 1999 nr 1, s. 184, z glosą B. Wierzbowskiego;

Przegląd Sejmowy 2000 nr 1, s. 205, z glosą A. Wróbla; z dnia 12 maja 2003 r., SK

38/02, OTK-A 2003 nr 5, poz. 38; z dnia 6 września 2004 r., SK 10/04, OTK-A 2005

nr 8, poz. 80; Prokuratura i Prawo 2006 nr 2, s. 109, z glosą P. Starzyńskiego; z

dnia 13 lipca 2009 r., SK 46/08, OTK-A 2009 nr 7, poz. 109 oraz z dnia 12 stycznia

2010 r., SK 2/09, OTK-A 2010 nr 1, poz. 1). Szczególne znaczenie mają orzeczenia

dotyczące rozliczania kosztów postępowania między stronami. Trybunał

Konstytucyjny uznaje, że w przypadku tych rozstrzygnięć - które z natury mają

charakter akcesoryjny wobec głównego, „merytorycznego” przedmiotu rozpoznania

- zasady zaskarżalności i dwuinstancyjności postępowania sądowego muszą być

przestrzegane. W szczególności już w wyroku z dnia 27 marca 2007 r., SK 3/05

(OTK-A 2007 nr 3, poz. 32; Przegląd Sądowy 2007 nr 11-12, s. 190, z glosą P.

Grzegorczyka) Trybunał przesądził, że art. 39318

§ 2 k.p.c. (w brzmieniu poprzednio

obowiązującym), w zakresie, w jakim uniemożliwiał zaskarżenie postanowienia w

przedmiocie kosztów procesu zasądzonych po raz pierwszy przez sąd drugiej

instancji, jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny przyjął w tym wyroku, że rozstrzygnięcie o kosztach

postępowania powinno podlegać weryfikacji niezależnie od kontroli samego wyroku

w jego warstwie merytorycznej. Trybunał - kontynuując tę linię orzeczniczą - w

kolejnym wyroku z dnia 31 marca 2009 r., SK 19/08 (OTK-A 2009 nr 3, poz. 29)

wywiódł, że zasada dwuinstancyjności ma zastosowanie nie tylko do głównego

przedmiotu postępowania sądowego, ale może obejmować również te kwestie

wpadkowe, w odniesieniu do których sąd orzeka o prawach i obowiązkach

określonego podmiotu (np. ukarania strony karą porządkową). Jakkolwiek zasada

dwuinstancyjności nie wymaga, aby w każdej kwestii wpadkowej, niemającej

charakteru odrębnej sprawy w rozumieniu Konstytucji, przysługiwał środek

zaskarżenia, to konieczność ustanowienia takich środków w niektórych kwestiach

incydentalnych, niemających charakteru odrębnej sprawy w rozumieniu Konstytucji,

może wynikać z ogólnego wymogu ukształtowania procedury sądowej zgodnie z

14

zasadami sprawiedliwości proceduralnej. W ocenie Trybunału, rozstrzygnięcie o

kosztach procesu sądowego posiada wprawdzie charakter akcesoryjny wobec

postępowania głównego i nie stanowi odrębnej sprawy w rozumieniu art. 45

Konstytucji, bo nie odnosi się do zasadniczego sporu prawnego toczonego przez

strony, to jednak stanowi istotny i konieczny element całościowego rozstrzygnięcia

sprawy głównej. Z tej perspektywy rozstrzygnięcie o kosztach procesu dotyczy

konstytucyjnych praw materialnych podmiotów prywatnych, dotykając bezpośrednio

podstawowych interesów majątkowych stron. W kolejnych wyrokach Trybunał

Konstytucyjny podtrzymywał i rozwijał taką interpretację, stwierdzając

niekonstytucyjność art. 3941

§ 2 k.p.c. w zakresie, w jakim nie dawał on podstaw do

zaskarżenia postanowienia w przedmiocie kosztów procesu zasądzonych po raz

pierwszy przez sąd drugiej instancji (wyrok z dnia 9 lutego 2010 r., SK 10/09, OTK-

A 2010 nr 2, poz. 10; Polski Proces Cywilny 2011 nr 3, s. 168, z glosą M.

Michalskiej-Marciniak) oraz nie przewidywał możliwości zaskarżenia postanowienia

sądu drugiej instancji oddalającego wniosek o wyłączenie sędziego złożony w

postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok z dnia 2 czerwca 2010 r., SK

38/09, OTK-A 2010 nr 5, poz. 46). W ostatnim czasie, zapadło orzeczenie, w

którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 426 § 1 k.p.k. (w brzmieniu nadanym

przez art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks

postępowania karnego) - w zakresie, w jakim dotyczy zaskarżenia orzeczenia w

przedmiocie kosztów procesu zasądzonych po raz pierwszy przez sąd odwoławczy

z normami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 78 w związku z art. 45 ust. 1

Konstytucji (wyrok z dnia 24 lutego 2015 r., K 34/12, OTK-A 2015 nr 2, poz. 17). W

uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wywiódł, że Konstytucyjne pojęcie „sprawy”

dotyczy nie tylko wąsko rozumianego postępowania głównego, lecz może

obejmować inne postępowania, w których sąd rozstrzyga o prawach bądź

obowiązkach danego podmiotu. Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma

prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś

wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżania określa ustawa. Zakres normowania tego

przepisu obejmuje wszystkie postępowania bez względu na to, czy toczą się przed

sądem, czy przed niesądowym organem władzy publicznej, jak i bez względu na ich

główny lub uboczny charakter. Orzekanie o kosztach procesu w postępowaniu

15

karnym - jakkolwiek wpadkowe w stosunku do głównego postępowania karnego -

jest odrębną sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, do której mają

zastosowanie gwarancje wynikające m.in. z art. 78 Konstytucji. Chociaż w art. 78

zdanie drugie Konstytucji dopuszczono wprowadzenie wyjątków od zasady

zaskarżalności orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, to Trybunał

Konstytucyjny nie znalazł żadnego uzasadnienia wyjątku od zaskarżalności

orzeczenia dotyczącego kosztów procesu.

Przedstawione orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawierają ocenę

zgodności przepisów dotyczących dopuszczalności (niedopuszczalności)

wnoszenia środków zaskarżenia od orzeczeń rozstrzygających o kosztach

postępowania z zasadami zaskarżalności orzeczenia sądowego wydanego w

pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz dwuinstancyjności postępowania

sądowego (art. 176 Konstytucji RP). Należy z nich wyprowadzić ogólniejszy pogląd,

że rozstrzygnięcie sądu o kosztach procesu wydane „po raz pierwszy” w toku

postępowania sądowego (a więc z pewnością w pierwszej instancji), powinno

podlegać zaskarżeniu, gdyż wymagają tego powołane zasady ustrojowe. Inaczej

mówiąc, przepisy przewidujące niedopuszczalność (lub nieprzewidujące

dopuszczalności) takiego zaskarżenia są niezgodne z Konstytucją RP, a więc

prokonstytucyjna wykładnia przepisów ustawowych powinna prowadzić do przyjęcia

zaskarżalności takich orzeczeń. W tym kontekście dość oczywista staje się

konieczność takiej interpretacji przepisów regulujących zaskarżalność

postanowienia sądu ochrony konkurencji i konsumentów wydanego w następstwie

merytorycznego rozpoznania zażalenia (środka prawnego wszczynającego

postępowanie przed sądem pierwszej instancji) na postanowienie Prezesa UOKiK

rozstrzygające o kosztach postępowania przed tym organem, aby to postanowienie

sądu ochrony konkurencji i konsumentów podlegało zaskarżeniu do sądu wyższej

instancji. Wręcz należy stwierdzić, że wykładnia przepisów przyjmująca, iż takie

postanowienie sądu ochrony konkurencji i konsumentów jest niezaskarżalne,

prowadziłaby do ich niezgodności z Konstytucją RP. Przy takim podejściu

problematyczne staje się jedynie określenie szczegółowej (ustawowej) podstawy

prawnej zaskarżania postanowień sądu ochrony konkurencji i konsumentów

(wydanych w pierwszej instancji), w których sąd ten orzekł merytorycznie w sprawie

16

„zażaleniowej” poddanej jego osądowi.

Postanowienie Prezesa UOKiK o kosztach postępowania przed tym

organem, które zostało wydane odrębnie (nie zostało zamieszczone w decyzji

kończącej postępowanie), podlega zaskarżeniu przez osobę zobowiązaną do

poniesienia tych kosztów zażaleniem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów

w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. i art. 47928

§ 1 pkt 2 k.p.c. W postępowaniu sądowym zainicjowanym wniesieniem takiego

zażalenia przedmiotem rozpoznania sądu powszechnego - rozpoznającego sprawę

w pierwszej instancji - jest wyłącznie ocena zasadności tego zażalenia w zakresie

oceny, czy prawidłowe było rozstrzygnięcie Prezes UOKiK o kosztach

postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowe nie ma żadnego innego

przedmiotu a rozstrzygana jest jedynie (wyłącznie) zasadność zażalenia jako

środka prawnego wszczynającego postępowanie przed sądem pierwszej instancji.

W konsekwencji rozstrzygnięcie sądu ochrony konkurencji i konsumentów (sądu

pierwszej instancji) uchylające lub zmieniające (w całości lub w części)

postanowienie Prezesa UOKiK albo oddalające zażalenie (odpowiednio art. 47931a

§ 1 w związku z art. 47932

§ 2 k.p.c. albo art. 47931a

§ 3 w związku z art. 47932

§ 2

k.p.c.), ma charakter merytoryczny, czyli rozstrzygający sprawę co do jej istoty

(a nie charakter formalny). Takie postanowienie (rozpoznające merytorycznie o

zasadności zażalenia) w ogóle nie może być kwalifikowane jako incydentalne

(wpadkowe), gdyż w postępowaniu sądowym wszczętym złożeniem takiego

zażalenia nie ma żadnego innego przedmiotu a jest nim jedynie (wyłącznie) ocena

zasadności zażalenia. Podstawy normatywnej oceny dopuszczalności zaskarżenia

do sądu odwoławczego postanowienia sądu pierwszej rozstrzygającego

merytorycznie o zasadności zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK

(przysługiwania zażalenia do sądu drugiej instancji) nie może w ogóle stanowić art.

394 § 1 k.p.c., bowiem dotyczy on postanowień sądu pierwszej instancji o

charakterze formalnoprawnym (kończących postępowanie w sprawie oraz

wydawanych w kwestiach incydentalnych, wpadkowych, które zostały wymienione

w art. 394 § 1 pkt 1-12 k.p.c.). Jeszcze raz należy więc powtórzyć, że

postanowienie sądu pierwszej rozpoznające merytorycznie zażalenie

(rozstrzygające o jego zasadności) na postanowienie Prezesa UOKiK jest

17

rozstrzygnięciem co do istoty sprawy (sprawa wszczęta takim zażaleniem nie ma

żadnego innego przedmiotu). Dopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia -

także jako kończącego postępowanie w sprawie - nie podlega tym samym ocenie

według art. 394 § 1 in principio k.p.c. (dotyczyłoby to postanowień o odrzuceniu

zażalenia lub umorzeniu postępowania) ani według art. 394 § 1 pkt 1-12 k.p.c.

(to dotyczyłoby z kolei postanowień w tych punktach wymienionych, na przykład

postanowienia o kosztach postępowania sądowego).

Postanowienie, które sąd ochrony konkurencji i konsumentów wydaje w

następstwie rozpoznania zażalenia na orzeczenie Prezesa UOKiK rozstrzygające o

kosztach postępowania administracyjnego, po zbadaniu zasadności zarzutów

zgłoszonych przez stronę wnoszącą zażalenie (czyli takie, jakie Sąd Okręgowy

wydał w rozpoznawanej sprawie), nie jest postanowieniem „kończącym

postępowanie w sprawie” w rozumieniu art. 394 § 1 in principio k.p.c., bowiem za

takie orzeczenie - w świetle ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego -

uznaje się postanowienia zamykające drogę do wydania orzeczenia sądu danej

instancji, rozstrzygającego istotę sprawy w procesie (wyrokiem) lub w

postępowaniu nieprocesowym (postanowieniem), a ponadto postanowienia, które

kończą sprawę jako pewną całość poddaną pod osąd, a więc dotyczące całości

sprawy i będące ostatnimi orzeczeniami wydanymi w postępowaniu

(por. uzasadnienia uchwał składu siedmiu sędziów z dnia 24 listopada 1998 r.,

III CZP 44/98, OSNC 1999 nr 5, poz. 87 oraz z dnia 31 maja 2000 r., III ZP 1/00,

OSNAPiUS 2000 nr 24, poz. 887; OSNC 2001 nr 1, poz. 1; OSP 2001 nr 5, poz. 76,

z glosą W. Broniewicza; Przegląd Sądowy 2001 nr 5, s. 122, z glosą

J. Smólskiego). Postanowienie sądu ochrony konkurencji i konsumentów

rozstrzygające o zasadności zażalenia na odrębne od decyzji postanowienie

Prezesa UOKiK rozstrzygające o kosztach postępowania administracyjnego, nie

„zamyka drogi do wydania orzeczenia sądu danej instancji rozstrzygającego istotę

sprawy”, gdyż to właśnie postanowienie rozstrzyga „istotę sprawy” poddanej pod

osąd wskutek wniesienia zażalenia jako środka prawnego wszczynającego

postępowanie sądowe w pierwszej instancji (por. uchwały Sądu Najwyższego z

dnia 23 września 1999 r., III CZP 25/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 45; z dnia 31

stycznia 2001 r., III CZP 51/00, OSNC 2001 nr 6, poz. 81 oraz z dnia 18 grudnia

18

2008 r., III CZP 86/08, OSNC 2009 nr 11, poz. 147; Przegląd Sądowy 2009 nr

11-12, s. 209, z glosą M. Margońskiego; por. też uzasadnienie uchwały składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2007 r., III CZP 137/06,

OSNC 2007 nr 9, poz. 125).

Do zażaleń na postanowienia Prezesa UOKiK stosuje się odpowiednio

przepisy art. 47928

§ 2 i § 3 oraz art. 47930

i art. 47931a

k.p.c., mające wprost

zastosowanie do odwołań od decyzji Prezesa UOKiK (art. 47932

§ 2 k.p.c.). Z

przepisów tych wynika, że sąd ochrony konkurencji i konsumentów wydaje

(w formie wyroku) orzeczenie oddające odwołanie lub - w razie jego uwzględnienia

- uchylające zaskarżoną decyzję bądź zmieniające ją w całości lub w części i

orzekające co do istoty sprawy (art. 47931a

§ 1 i 3 k.p.c.). Należy zwłaszcza zwrócić

uwagę na wyraźną regulację art. 47931a

§ 3 k.p.c., według której w razie

uwzględnienia odwołania, sąd ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżoną

decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i „orzeka co do istoty

sprawy”. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do zażaleń na postanowienia

Prezesa UOKiK oznacza tym samym, że w razie uwzględnienia zażalenia, sąd

ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżone postanowienie albo uchyla, albo

zmienia w całości lub w części i „orzeka co do istoty sprawy”. Już ta

nieskomplikowana wykładnia językowa jednoznacznie prowadzi do wniosku, że

merytoryczne rozstrzygnięcie o zasadności zażalenia na postanowienia Prezesa

UOKiK, jest orzeczeniem „co do istoty sprawy” (można dodać, że przedmiotem

rozpoznania sądu ochrony konkurencji i konsumentów, w razie wniesienia przez

stronę zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK o kosztach postępowania

administracyjnego, jest „sprawa” w znaczeniu technicznoprocesowym jako zespół

czynności procesowych stron i sądu rozpoczętych wniesieniem zażalenia na

postanowienie Prezesa UOKiK, podejmowanych w celu merytorycznego

rozstrzygnięcia o zasadności żądania objętego treścią zażalenia; por. uzasadnienie

uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2008 r., III

CZP 142/07, OSNC 2008 nr 11, poz. 122).

Od wyroku sądu ochrony konkurencji i konsumentów rozstrzygającego

odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK stronie przysługuje apelacja do sądu wyższej

instancji (art. 367 § 1 k.p.c.). Taką regulację (dotyczącą odwołań od decyzji Prezesa

19

UOKiK) należy stosować odpowiednio do zażalenia na postanowienie Prezesa

UOKiK, a więc podstawę wniesienia do sądu drugiej instancji zażalenia (w miejsce

apelacji) na postanowienie sądu ochrony konkurencji i konsumentów wydane w

wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK niezamieszczone

w decyzji kończącej postępowanie będzie stanowić art. 367 § 1 w związku z art.

47932

§ 2 k.p.c. Odpowiednie stosowanie do analizowanego zażalenia przepisów o

odwołaniu od decyzji oznacza więc, że sąd pierwszej instancji wydaje

postanowienie (a nie wyrok), rozpoznaje sprawę na posiedzeniu (jawnym lub

niejawnym według reguły art. 148 § 1 k.p.c., a nie na rozprawie) oraz od

postanowienia sądu pierwszej instancji przysługuje zażalenie (a nie apelacja).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że na postanowienie sądu

ochrony konkurencji i konsumentów oddalające lub uwzględniające zażalenie na -

wydane odrębnie od decyzji kończącej postępowanie administracyjne -

postanowienie Prezesa UOKiK rozstrzygające o kosztach tego postępowania (art.

75 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.), przysługuje zażalenie do sądu drugiej

instancji.

Dla przyjęcia tej wykładni w istocie nie ma znaczenia postanowienie składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2004 r., III SZP 1/04

(OSNP 2005 nr 8, poz. 118), według którego „na postanowienie Sądu Okręgowego

-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jako sądu pierwszej instancji,

przysługuje zażalenie do sądu drugiej instancji (art. 394 w związku z art. 367 § 2 i

art. 361 k.p.c.)”. To postanowienie Sądu Najwyższego dotyczy bowiem

postanowienia sądu pierwszej instancji odrzucającego zażalenie na postanowienie

Prezesa UOKiK (a nie postanowienia rozpoznającego merytorycznie zażalenie).

Jak już wyżej powiedziano postanowienie odrzucające zażalenie na postanowienie

Prezesa UOKiK kończy (formalnie) sprawę i przysługuje na nie zażalenie na

podstawie art. 394 § 1 k.p.c. (tak też postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20

lutego 2008 r., III SK 23/07, LEX nr 452461). Przyjęcie przedstawionej wykładni nie

pozostaje w sprzeczności z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r.,

III SZP 3/09 (OSNP 2010 nr 13-14, poz. 176), według której „Sąd Okręgowy - Sąd

Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po rozpoznaniu na podstawie art. 47946

pkt 2

k.p.c. zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki

20

odmawiające wydania świadectwa pochodzenia energii elektrycznej, o którym

mowa w art. 9l ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne

(jednolity tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), wydaje orzeczenie w formie

postanowienia, na które przysługuje zażalenie, jeżeli jest to postanowienie

kończące postępowanie w sprawie”. W uchwale tej przyjęto bowiem zaskarżalność

postanowienia sądu pierwszej instancji, choć z odmienną argumentacją

(przyjmując, że postanowienie sądu kończy postępowanie w sprawie; por. też

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2006 r., II PZ 33/06, OSNP

2007 nr 19-20, poz. 281).

Przyjęta w sprawie interpretacja jest zgodna ze sposobem argumentacji

prowadzącej do podjęcia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2006 r.,

III SZP 5/05 (OSNP 2006 nr 15-16, poz. 256), zgodnie z którą „rozstrzygnięcie

przez sąd o zasadności zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów, wydane w trybie art. 106 § 1 i 5 Kodeksu

postępowania administracyjnego w związku z art. 57 ust. 2 oraz art. 57 ust. 4 pkt 4

ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo Telekomunikacyjne Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze

zm.) następuje w formie wyroku”. W uzasadnieniu tej uchwały trafnie przyjęto

bowiem, że zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK jest szczególnym

środkiem prawnym. Nie jest to bowiem zażalenie w rozumieniu art. 141 k.p.a.,

ponieważ nie otwiera drogi do odwoławczego postępowania administracyjnego. Nie

jest to również zażalenie w rozumieniu 394 § 1 k.p.c., ponieważ nie służy na

postanowienie sądu pierwszej instancji. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem

Sądu Najwyższego zażalenie to, jak i odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK, jest

szczególnym środkiem prawnym, który należy traktować jak wniosek o wszczęcie

postępowania sądowego w sprawach gospodarczych i zmianę w całości lub w

części decyzji (postanowienia). Dlatego też w nauce dominuje pogląd, że pisma te

mają charakter analogiczny do pozwu. Dalej w tym uzasadnieniu Sąd Najwyższy

odpowiedział na pytanie, czy takie „zażalenie” inicjuje przed sądem postępowanie

zmierzające do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czy o kwestii proceduralnej

mającej charakter wpadkowy. W ocenie Sądu Najwyższego przedstawionej w tym

uzasadnieniu, środek ten inicjuje przed sądem postępowanie zmierzające do

rozstrzygnięcia „bliższego orzeczeniu o istocie sprawy niż rozstrzygnięciu

21

proceduralnemu”. W związku z tym, pomimo że postępowanie sądowe stanowi

element szerszego postępowania prawnego zmierzającego do wydania decyzji

administracyjnej, to jednak z punktu widzenia postępowania cywilnego nie jest

postępowaniem wpadkowym, lecz postępowaniem głównym, które w procesie

cywilnym kończy się wydaniem wyroku. Argumentacja ta jest więc w całości

zbieżna z przedstawioną w rozpoznawanej sprawie, tyle że w tej uchwale Sąd

Najwyższy poszedł jeszcze dalej, przyjmując, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej

instancji powinno przybrać formę wyroku.

Przyjęta w rozpoznawanej sprawie wykładnia jest natomiast niewątpliwie

odmienna od sposobu argumentacji, która doprowadziła Sąd Najwyższy do

podjęcia uchwały z dnia 8 marca 2006 r., III SZP 1/06 (OSNP 2006 nr 13-14, poz.

224), według której „Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozstrzygając na

podstawie art. 47957

pkt 2 k.p.c. zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu

Regulacji Telekomunikacji i Poczty wydane na podstawie art. 85 w związku z art. 96

ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz.

852 ze zm.) wydaje orzeczenie w formie postanowienia po przeprowadzeniu

rozprawy. Na powyższe postanowienie zażalenie nie przysługuje”. W uzasadnieniu

tej uchwały wywiedziono, że postanowienie sądu ochrony konkurencji i

konsumentów nie jest postanowieniem kończącym postępowanie „w sprawie”.

Postanowieniem takim jest bowiem postanowienie, które kończy całe postępowanie

i zamyka drogę do wydania wyroku. Omawiane postanowienie nie kończy

rozpoznawania „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie

dotyczy go przewidziane w Konstytucji prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w

pierwszej instancji (art. 78) oraz wymóg co najmniej dwuinstancyjnego

postępowania sądowego (art. 176 ust. 1). Postanowienie Prezesa Urzędu, którego

dotyczy zażalenie, stanowi jedynie jedną z czynności procesowych podejmowanych

w toku postępowania administracyjnego, która może doprowadzić do wydania

przez Prezesa Urzędu decyzji określającej warunki współkorzystania z

infrastruktury. Od decyzji tej można wnieść odwołanie do sądu ochrony konkurencji

i konsumentów, które sąd ten powinien rozstrzygnąć wyrokiem. Postanowienie

sądu oddalające zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu nie zamyka więc

możliwości wydania wyroku w sprawie dotyczącej prawidłowości decyzji

22

określającej warunki współkorzystania przez operatorów z infrastruktury

telekomunikacyjnej. Postanowienie sądu oddalające zażalenie na postanowienie

Prezesa Urzędu rozstrzyga tylko kwestię wpadkową.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tych poglądów

nie podziela, gdyż (jak wyżej wywiedziono) postępowanie sądowe wszczęte

zażaleniem na postanowienie Prezesa UOKiK wydane obok decyzji kończącej

postępowanie administracyjne jest odrębnym postępowaniem sądowym względem

postępowanie sądowego toczącego się (które może, ale nie musi się toczyć) z

odwołania od decyzji. Oczywiście między tymi postępowaniami istnieje określona

zależność (podobna, jak między „poziomym” zażaleniem na podstawie art. 3942

§ 1

k.p.c. na zawarte w wyroku postanowienie sądu drugiej instancji, którego

przedmiotem jest zwrot kosztów procesu a - ewentualnym - rozpoznaniem skargi

kasacyjnej). Nie polega ona jednak na tym, że postępowanie sądowe wszczęte

zażaleniem ma charakter wpadkowy (incydentalny) w stosunku do postępowania

sądowego wszczętego odwołaniem od decyzji. Z punktu widzenia postępowania

cywilnego, postępowania te mają odrębny (własny) przedmiot i rozstrzygnięcia w

nich dotyczą innej „istoty sprawy”. Sąd Najwyższy dostrzega potrzebę

wyeliminowania w przyszłości tej rozbieżności. Jednakże w rozpoznawanej sprawie

przedstawienie zagadnienia prawnego składowi powiększonemu jest niecelowe,

gdyż - ze względu na przedmiot rozpoznawanej sprawy dotyczącej kosztów

postępowania - wykładnia stwierdzająca zaskarżalność postanowienia sądu

pierwszej instancji nie może budzić wątpliwości ze względu na przedstawione wyżej

uwarunkowania konstytucyjne.

Z powołanych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.

kc