III SK 59/14

Sygn. akt III SK 59/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 sierpnia 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Maciej Pacuda (przewodniczący)

SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Staryk

w sprawie z powództwa P. Sp. z o.o. w O.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o cofnięcie koncesji na obrót paliwami ciekłymi,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 11 sierpnia 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 29 maja 2014 r.,

1. oddala skargę.

2. zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 180 zł (sto

osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa

procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

UZASADNIENIE

2

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu) decyzją z 12

października 2011 r. cofnął z urzędu koncesję na obrót paliwami ciekłymi udzieloną

decyzją z 7 sierpnia 2003 r. przedsiębiorcy P. Sp. z o.o. z/s w O. (powód).

Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem.

Sąd Okręgowy uchylił zaskarżoną decyzję wyrokiem z 17 czerwca 2013 r.,

kierując się następującymi ustaleniami faktycznymi i ich oceną prawną. Powód

prowadzi koncesjonowaną działalność w zakresie obrotu paliwami ciekłymi w

kontenerowej stacji paliw na podstawie koncesji udzielonej na okres od 15 sierpnia

2003 r. do 15 sierpnia 2013 r. Stacja paliw powoda znajduje się w miejscowości O.

Została wzniesiona na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Powód posiada

prawo użytkowania obiektu bez określenia terminu istnienia obiektu. Burmistrz

Miasta C. skierował do Prezesa Urzędu wniosek o wszczęcie postępowania

wyjaśniającego i cofnięcie koncesji udzielonej powodowi wskazując na naruszenie

prawa i warunków koncesji w związku z eksploatacją stacji paliw w O. Prezes

Urzędu wezwał powoda do usunięcia stanu faktycznego niezgodnego z warunkami

określonymi w udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi oraz z przepisami

regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją poprzez zaprzestanie

użytkowania stacji paliw znajdującej się w O. Powód nie dostosował się do tego

wezwania w wyznaczonych terminach.

Sąd Okręgowy podkreślił, że koncesja udzielona powodowi zawiera warunek

2.1.1. zobowiązujący koncesjonariusza do spełniania określonych przepisami

prawa warunków wykonywania działalności gospodarczej. Z decyzji w przedmiocie

udzielania pozwolenia na budowę wynika, że stacja powoda jest tymczasową stacją

kontenerową składającą się ze zbiorników kontenerowych produkcji czeskiej. Taki

obiekt był objęty decyzją z 30 lipca 1996 r. w przedmiocie pozwolenia na

użytkownie. Przepisy przejściowe rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z

dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny

odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy

naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 1996 r. Nr 122, poz. 576,

dalej jako rozporządzenie z 1996 r.) stanowiły jako zasadę, że oznaczone w § 1

warunki techniczne nie mają zastosowania do obiektów, dla których do dnia wejścia

w życie rozporządzenia wydano pozwolenie na budowę, a decyzja w tym zakresie

3

była ostateczna, i które nie zagrażają życiu ludzi lub środowisku, z zastrzeżeniem

wynikającym z § 237 rozporządzenia dla kontenerowych stacji paliw płynnych i

stacji gazu płynnego, które powinny być dostosowane do warunków technicznych

dla stałych stacji paliw płynnych w terminie 6 lat od wejścia w życie rozporządzenia.

W ocenie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów brak podstaw do uznania, że

§ 237 rozporządzenia z 1996 r. nakładał obowiązek przebudowy stacji

kontenerowych w stacji stałe, gdyż rozporządzenie jak i kolejne rozporządzenia nie

przewidywały likwidacji stacji kontenerowych, lecz określały specyficzne warunki

techniczne dla ich budowania.

Sąd Okręgowy przyjął ponadto, że skoro Prezes Urzędu udzielił powodowi

koncesji w czasie, gdy rozporządzenie z 1996 r., już nie obowiązywało, to

ewentualne naruszenie przepisów tego rozporządzanie nie mogło stanowić

podstawy do cofnięcia koncesji z powodu nieprzestrzegania jej warunków. Przepisy

rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych,

rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich

usytuowanie (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1067, dalej jako rozporządzenie z 2000 r.)

utrzymały wcześniejszą zasadę nie działania prawa wstecz w § 232 pkt 2,

z wyjątkami określonymi w § 233-235. Także w czasie obowiązywania

rozporządzenia z 2000 r. dopuszczalne było użytkowanie kontenerowych stacji

paliw. Zdaniem SOKiK utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2000 r. i

wejście w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w

sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw

płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i

produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063, ze zm., dalej jako

rozporządzenie z 2005 r.) nie zmieniły sytuacji prawnej powoda, ponieważ przepisy

rozporządzenia stosuje się przy budowie nowych obiektów budowlanych (oraz

przebudowie i modernizacji obiektów istniejących). Stacja paliw płynnych powoda,

jako użytkowana i wybudowana przed dniem wejścia w życie rozporządzenia

powinna być wyposażona do dnia 31 grudnia 2013 r. w urządzenia, o którym mowa

w § 97 rozporządzenia. W pozostałym zakresie przepisy rozporządzenia z 2005 r.

nie miały zastosowania, w szczególności zaś § 99 i § 96 pkt 3 rozporządzenia.

4

Skoro Prezes Urzędu nie ustalił, że użytkowana przez powoda kontenerowa stacja

paliw nie spełnia wymogów wynikających z przepisów przejściowych rozporządzeń

z 1996 r. i 2000 r., to brak było podstaw do stwierdzenia, że powód naruszył pkt

2.1.1. udzielonej koncesji.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z 29 maja 2014 r. oddalił apelację Prezesa Urzędu

od wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd drugiej instancji uznał, że SOKiK

prawidłowo zastosował § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. uznając, że

rozporządzenie to nie stosuje się do oceny spełnienia kryteriów technicznych

istniejącej stacji kontenerowej, za wyjątkiem postanowień § 177 tego

rozporządzenia. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przepisy rozporządzenia

stosuje się przy budowie obiektów przeznaczonych do magazynowania,

przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także

przebudowie tych obiektów. Przepis ten nie zawiera zatem nakazu natychmiastowej

przebudowy istniejących już stacji kontenerowych. Natomiast § 177 rozporządzenia

wskazuje, że stacje paliw płynnych użytkowane lub wybudowane przed dniem

wejścia w życie rozporządzenia powinny być wyposażone do dnia 31 grudnia

2013 r. w urządzenia, o których mowa w § 97 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Stacja

paliw powoda uzyskała zezwolenie na użytkowanie na kilka miesięcy przed wejście

w życie rozporządzenia z 1996 r., zaś koncesję na obrót paliwami ciekłymi

udzielono powodowi decyzją z 7 sierpnia 2003 r., to jest w czasie obowiązywania

rozporządzenia z 2000 r. Mocą tego rozporządzenia utraciło moc rozporządzenie z

1996 r., które zawierało § 237 ust. 1 o treści: kontenerowe stacje paliw płynnych

oraz stacje gazu płynnego powinny być dostosowane do warunków technicznych

dla stałych stacji paliw płynnych w terminie 6 lat od dnia wejścia w życie

rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia z 2000 r. zawierały także postanowienie,

zgodnie z którym warunki techniczne określone w jego § 1 nie miały zastosowanie

do obiektów, dla których do dnia wejścia w życie rozporządzenia zostało wydane

pozwolenie na budowę, a decyzja w tym zakresie była ostateczna, które nie

zagrażają życiu ludzi lub środowisku. Zasadnie zatem uznał Sąd pierwszej

instancji, że skoro w czasie udzielenia powodowi koncesji na obrót paliwami

ciekłymi rozporządzenie z 1996 r. już nie obowiązywało, to ewentualne naruszenie

5

jego przepisów nie mogło stanowić podstawy do cofnięcia koncesji z powodu

nieprzestrzegania jej warunków.

Ponadto, Sąd Apelacyjny uznał za trafną argumentację, zgodnie z którą

skoro przepis § 99 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. nie określa warunków

technicznych użytkowania stacji kontenerowych, lecz to na jakie cele dopuszczalne

jest użytkowanie takich stacji. Rozporządzenie nie może jednak działać wstecz i nie

może bez okresu przejściowego zakazywać użytkowania dotychczasowych stacji

kontenerowych działających zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami. Dlatego nie

można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 41 ust. 3 Prawa energetycznego w

związku z art. 58 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu wyrokowi Zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia z

2005 r., § 99 ust. 1 w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r. oraz art. 41 ust. 3

Prawa energetycznego w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności

gospodarczej. Prezes Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i

orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie odwołania powoda od decyzji

Prezesa Urzędu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i

przekazanie sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając podstawy kasacyjne Prezes Urzędu podnosi, że zgodnie z §

237 ust. 1 rozporządzenia z 1996 r. kontenerowe stacje paliw płynnych oraz stacje

gazu płynnego powinny być dostosowane do warunków technicznych dla stałych

stacji paliw płynnych w terminie do 17 stycznia 2003 r. Zgodnie z § 236 ust. 1

rozporządzenia z 2000 r. (w pierwotnym brzmieniu) stacje kontenerowe oraz stacje

gazu płynnego powinny być dostosowane do warunków technicznych dla stałych

stacji paliw w terminie do 16 stycznia 2003 r. Przepis ten został uchylony z dniem

16 stycznia 2003 r. Racjonalnie działający prawodawca musiał przyjąć, że do tego

dnia doszło do dostosowania wszystkich stacji kontenerowych do przepisów

obowiązujących stałe stacje paliw, co potwierdza wykładnia autentyczna.

Potwierdza to również § 236 ust. 2 rozporządzenia z 2000 r., który stanowił że

obowiązek przewidziany w ust. 1 nie dotyczy stacji kontenerowych paliw

wykorzystywanych wyłącznie na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa lub

ustawianych w celu realizacji inwestycji (analogiczną treść ma obecnie § 99 ust. 1

6

rozporządzenia wykonawczego. Tymczasem Sąd drugiej instancji przyjął, że po 16

stycznia 2003 r. stacje kontenerowe mogą działać bez żadnych ograniczeń. Treść

przepisów przejściowych potwierdza zaś, że prawodawca udzielił przedsiębiorcom

takim jak powód okresu przejściowego na dostosowanie stacji paliw do parametrów

stałej stacji. Po upływie tego okresu powód powinien zaniechać działalności przy

wykorzystaniu stacji kontenerowe.

Zdaniem Prezesa Urzędu sąd bezpodstawnie przyjął, że rozporządzenia z

2005 r. nie stosuje się do oceny sytuacji prawnej istniejącej stacji kontenerowej.

Rozumowanie to oznaczałoby, że wszystkie stacje paliw płynnych istniejące przed

1 stycznia 2006 r. są zwolnione z przestrzegania przepisów rozporządzenia z

2005 r. za wyjątkiem § 176 i 177. Poglądowi temu sprzeciwia się w szczególności

treść § 99 ust.1 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że dopuszcza się

użytkownie stacji kontenerowych wyłącznie jako tymczasowych obiektów

budowalnych przeznaczonych do określonego w tym przepisie celu. Prawidłowa

wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego powinna prowadzić do

stwierdzenia, że rozporządzenie reguluje w pełni kwestie warunków technicznych,

jakim powinny odpowiadać stacje paliw płynnych. Zdaniem Prezesa Urzędu nie

można traktować uprawnienia do prowadzenia działalności przez powoda jako

prawa słusznie nabytego, ponieważ z samej definicji stacji kontenerowej wynika, że

nie jest obiekt przeznaczony do długotrwałego wykorzystywania. Nie można przyjąć

poglądu, że działalność prowadzona przy użyciu prowizorycznego, tymczasowego

wyposażenia może być prowadzona bez ograniczenia czasowego. Wykładnia taka

umożliwiałby prowadzenie stałej działalności przez stację kontenerową, która z

założenia ma być działalnością tymczasową. § 99 ust. 1 rozporządzenia

uniemożliwia już od ponad 8 lat użytkowanie i prowadzenie działalności

gospodarczej przy wykorzystaniu stacji kontenerowych poza zakresem wskazanym

w tym przepisie. Potwierdza to także pismo Ministerstwa Gospodarki z 7 kwietnia

2011 r. Prezes Urzędu argumentuje ponadto, że przepis § 99 ust. 1 rozporządzenia

stanowi lex specialis do § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ten pierwszy odnosi się bowiem

do przeznaczenia stacji kontenerowych i ich użytkowania, (korzystania z nich).

Określa cel, przeznaczenie, sposób korzystania z tych obiektów, a nie warunki

budowy lub przebudowy. Rozporządzenie zostało wydana na podstawie art. 7 ust.

7

2 pkt 2 Prawa budowalnego w celu ograniczenia dowolności uczestników procesu

budowlanego w przypadku budowy lub przebudowy obiektów budowlanych

przeznaczonych do magazynowania, przeładunku lub dystrybucji ropy naftowej i

produktów naftowych. Właściwa wykładnia powinna prowadzić do uznania,

że stacja kontenerowa powoda nie spełnia wymagań niezbędnych do dopuszczenia

jej do dalszego użytkowania.

Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i

zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie ma uzasadnionych podstaw.

Na wstępie należy przypomnieć, że Sąd Najwyższy orzekając w

postępowaniu kasacyjnym jest związany podstawami skargi. Na podstawę skargi

kasacyjnej Prezesa Urzędu składają się następujące przepisy: 1) § 3 ust. 1

rozporządzenia z 2005 r.; 2) § 99 ust. 1 w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r.;

3) art. 41 ust. 3 Prawa energetycznego w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o

swobodzie działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 41 ust. 3 Prawa energetycznego Prezes Urzędu cofa koncesję

w przypadkach określonych w art. 58 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności

gospodarczej. Stosownie zaś do art. 58 ustawy o swobodzie działalności

gospodarczej organ koncesyjny cofa koncesję, gdy przedsiębiorca rażąco narusza

warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej

działalności, określone przepisami prawa (pkt 1), bądź gdy w wyznaczonym

terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami

koncesji lub przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją

(pkt 2). Skuteczne postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 41 ust.

3 Prawa energetycznego w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o swobodzie

działalności gospodarczej wymaga zatem, z uwagi na związanie podstawami

skargi, przywołania konkretnych przepisów dotyczących działalności

koncesjonowanej lub warunków koncesji, które zostały przez przedsiębiorcę

naruszone.

8

Z wydanej w niniejszej sprawie decyzji Prezesa Urzędu nie wynika, czy

koncesja została cofnięta na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 czy pkt 2 ustawy o

swobodzie działalności gospodarczej. Organ powołał bowiem tylko art. 58 ustawy o

swobodzie działalności gospodarczej, tak jakby przepis ten uprawniał do cofnięcia

koncesji tylko w jednej sytuacji. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu stwierdził,

że u podstaw decyzji leżało założenie, zgodnie z którym od 1 stycznia 2006 r.

kontenerowe stacje paliw mogą być użytkowane wyłącznie jako obiekty

tymczasowe i przeznaczone do celów określonych w § 99 rozporządzenia z 2005 r.

Nie mogą być użytkowane do powszechnego obrotu paliwami ciekłymi. Prezes

Urzędu uznał, że powód prowadzi działalność koncesjonowaną w sposób

niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, gdyż działalność ta

wykonywana jest w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia z 2005 r.

Przepis § 99 rozporządzenia z 2005 r. dotyczy użytkowania stacji kontenerowych,

a nie ich budowy czy przebudowy. Dlatego odmiennie od § 3 rozporządzenia z

2005 r., odnosi się do sposobu korzystania z obiektu budowlanego a nie zasad jego

budowy. Zdaniem organu prawodawca wydając rozporządzenie z 2005 r.

rozstrzygnął, że dystrybucję i magazynowanie paliw płynnych prowadzi się przy

użyciu stacji paliw w rozumieniu § 1 ust. 2 rozporządzenia, które to stacje muszą

mieć podziemne zbiorniki magazynowe. Kontenerowe stacje paliw mogą być

użytkowane wyłącznie jako obiekty tymczasowe oraz tylko do realizacji celów

wymienionych w § 99 rozporządzenia z 2005 r. Stacja powoda ma zaś dwa

zbiorniki naziemne. W ocenie Prezesa Urzędu ograniczenie zakresu stosowalności

zbiorników naziemnych przez kolejne rozporządzenia wskazuje na intencję

prawodawcy do podniesienia standardów technicznych wyposażenia obiektów

stacji paliw. W dalszej kolejności Prezes Urzędu wyjaśnił, że cofnął koncesję ze

względu na rażące naruszenie warunku 2.1.1. koncesji: powód powziąwszy wiedzę,

że wykonuje działalność koncesjonowaną niezgodnie z wymogami obowiązującego

prawa nie usunął takiego stanu mimo kolejnych wezwań Prezesa Urzędu.

Dopiero zatem z uzasadnienia decyzji wynika, że powód pomimo wezwań

Prezesa Urzędu nie zaprzestał wykonywania działalności koncesjonowanej

niezgodnie z prawem, nie usunął takiego stanu mimo kolejnych wezwań Prezesa

Urzędu i nie zaprzestał eksploatowania stacji kontenerowej. Powodem cofnięcia

9

koncesji było zatem zarówno naruszenie art. 58 ust. 2 pkt 1 jak i art. 58 ust. 2 pkt 2

ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ przyjmuje bowiem, że od 1

stycznia 2006 r. działalność kontenerowych stacji paliw jest możliwa tylko w

przypadkach objętych zakresem normowania § 99 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r.

Analizując ewolucję treści przepisów wykonawczych dotyczących wymogów,

jakim powinny odpowiadać stacje paliw należy rozpocząć od rozporządzenia z

1996 r. Rozporządzenie to wydano na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7

lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1996 r. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej jako

Prawo budowlane). Określa ono „warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać

bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i

produktów naftowych i ich usytuowanie” (§ 1). Przepis § 4 doprecyzowuje,

że warunki techniczne, określone w § 1, mają zastosowanie przy budowie nowych

obiektów oraz odbudowie, rozbudowie, nadbudowie i modernizacji obiektów

istniejących, przeznaczonych do magazynowania i przeładunku ropy naftowej i

produktów naftowych. Dopiero w Dziale VI „Przepisy przejściowe i końcowe”

zamieszczono kompleksową regulację zasad stosowania przepisów

rozporządzenia z 1996 r. do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie

rozporządzenia (§ 233-237). Zgodnie z § 237 ust. 1 rozporządzenia z 1996 r.

kontenerowe stacje paliw płynnych oraz stacje gazu płynnego powinny być

dostosowane do warunków technicznych dla stałych stacji paliw płynnych w

terminie sześciu lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Zdaniem Sądu

Najwyższego z tego przepisu wynika obowiązek modernizacji kontenerowych stacji

paliw płynnych wybudowanych i dopuszczonych do użytku przed wejściem w życie

rozporządzenia z 1996 r., do określonych w nim wymogów. Obowiązek ten mieści

się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa

budowlanego, ponieważ odnosi się do „warunków technicznych obiektów

budowlanych i ich usytuowania”.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia z 2000 r., także wydanego na podstawie art. 7

ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, akt ten „określa warunki techniczne, jakim

powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do

transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie”. Zakres

zastosowania rozporządzenia z 2000 r. doprecyzowuje jego § 4 ust. 1, zgodnie z

10

którym warunki techniczne, o których mowa w § 1 „mają zastosowanie przy

budowie nowych obiektów oraz odbudowie, rozbudowie, przebudowie i nadbudowie

obiektów istniejących, przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i

dystrybucji ropy naftowej i produktów naftowych”. Z przepisów tych wynika, że

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać stacje paliw płynnych nie

stosuje się do istniejących stacji, lecz tylko nowobudowanych lub

modernizowanych. Odstępstwa od tej zasady przewidziano w przepisach

przejściowych i końcowych rozporządzenia (Dział VI). W § 232-236 rozporządzenia

z 2000 r. unormowano, w jakich sytuacjach przepisy rozporządzenia mają

zastosowanie do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia oraz

w jakich terminach istniejące bazy paliw i stacja paliw powinny zostać dostosowane

do wymogów technicznych wynikających z rozporządzenia. Odnotować należy, że

zgodnie z § 236 w pierwotnym brzmieniu, stacje kontenerowe w rozumieniu

rozporządzenia powinny zostać dostosowane do warunków technicznych dla

stałych stacji paliw w terminie do 16 stycznia 2003 r. Przepis ten zmieniono na

mocy § 1 pkt 47 lit. a) rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr

1, poz. 8) zmieniającego rozporządzenie z 2000 r. z dniem 16 stycznia 2003 r. w

ten sposób, że nadano mu następujące brzmienie „Stacje gazu płynnego powinny

spełniać warunki techniczne jak dla stałych stacji paliw”.

Rozporządzenie z 2000 r. zostało zastąpione przez rozporządzenie z 2005 r.

Rozporządzenie z 2005 r. również zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2

Prawa budowlanego. Zgodnie z definicją legalną zawartą w rozporządzeniu z

2005 r. pod pojęciem „stacji paliw płynnych” rozumie się obiekt budowlany, „w skład

którego mogą wchodzić: […] „podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych”.

Stacją kontenerową są zaś „zbiorniki i urządzenia do tymczasowego wydawania

paliw płynnych, o konstrukcji umożliwiającej jej przemieszczanie”. Kluczowe

znaczenie ma jednak § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r., zgodnie z którym jego

przepisy „stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do

magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów

naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów”. Z kolei przepisy działu IV

Stacje paliw płynnych i stacje kontenerowe normują: pojemność zbiorników

magazynowych (§ 96 ust. 1); wyposażenie stacji paliw w instalacje zabezpieczające

11

przed przenikaniem produktów naftowych do gruntu, wód powierzchniowych i

gruntowych, urządzenia do pomiaru i monitorowania stanu magazynowanych

produktów naftowych; urządzenia do sygnalizacji wycieku produktów naftowych,

urządzenia zabezpieczające przed emisją par produktów naftowych, urządzenia

służące do odzyskiwania par produktów naftowych (§ 97 ust. 1). Przepisy

rozporządzenia określają roczne dopuszczalne straty produktów naftowych oraz

poziom odzyskiwania par (§ 97 ust. 2-4). W dalszej kolejności przepisy

rozporządzenia normują usytuowanie stacji paliw płynnych i stacji kontenerowych

(§ 98 oraz § 99 ust. 2), dozwolony cel użytkowania stacji kontenerowych jako

tymczasowych obiektów budowlanych o ściśle określonym przeznaczeniu

(§ 99 ust. 1), zakaz lokalizowania stacji kontenerowych w obszarze zabudowanym

(§ 99 ust. 2), sposób oddzielania stacji paliw płynnych od krawędzi jezdni drogi

(§ 100), odległości zbiorników i rurociągów (§ 101), odległości między zbiornikami w

stacjach paliw (§ 102), usytuowanie zbiorników podziemnych (§ 103). Przepisy

rozporządzenia dotyczą także zabudowy stacji paliw płynnych (rozdział 3) oraz

zbiorników magazynowych, urządzeń i rurociągów technologicznych (rozdział 4).

Regulacja przejściowa w rozporządzeniu z 2005 r. jest szczątkowa w

porównaniu do poprzednich rozporządzeń. Zgodnie z § 177 rozporządzenia z

2005 r. stacje paliw płynnych użytkowane albo wybudowane przed dniem wejścia w

życie rozporządzenia powinny spełnić enumeratywnie wymienione wymogi do 31

grudnia 2013 r. (pierwotnie do 31 grudnia 2007 r.), zaś stosownie do § 176

rozporządzenia z 2005 r. bazy paliw płynnych wybudowane albo użytkowane przed

dniem wejścia w życie rozporządzenia powinny być wyposażone w pewne

instalacje do 31 grudnia 2012 r. (pierwotnie do 31 grudnia 2007 r.).

Z regulacji przepisów przejściowych rozporządzenia z 2005 r. wynika,

że wymogi przewidziane w rozporządzeniu znajdują zastosowanie do „nowych”

stacji (budowanych od podstaw lub modernizowanych), zaś tylko te wymogi, które

enumeratywnie wskazano w § 176 i 177 rozporządzenia będą wiązały, po upływie

wyznaczonych w tych przepisach terminów, obiekty budowlane użytkowane lub

wybudowane przed wejściem w życie rozporządzenia. Wykładnia językowa § 3 ust.

1 rozporządzenia z 2005 r., jak również wykładnia systemowa tego przepisu,

uwzględniająca rozwiązania normatywne przewidziane w § 176 i 177

12

rozporządzenia z 2005 r. jednoznacznie przemawia przeciwko przyjęciu tezy

Prezesa Urzędu, zgodnie z którą rozporządzenie z 2005 r. zawiera zupełną

regulacją warunków technicznych, jakie muszą spełniać wszystkie stacje paliw

działające w Polsce w dacie wejścia w życie rozporządzenia.

Analiza przepisów rozporządzenia z 2005 r., w szczególności zaś

dotyczących stacji paliw płynnych i stacji kontenerowych, ujawnia, że akt ten

zawiera zarówno przepisy dotyczące warunków technicznych obiektów

budowlanych takich jak stacje paliw, jak i przepisy odnoszące się do zasad

użytkowania (wykorzystywania) tych obiektów, przy czym nie zawsze są to warunki

techniczne użytkowania. Przepis § 99 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. nie normuje

kwestii technicznych związanych ze sposobem funkcjonowania (użytkowania)

kontenerowych stacji paliw, lecz dotyczy przeznaczenia takich stacji. Normuje

bowiem cel gospodarczy, jakiemu mogą służyć takie stacje. Z rozporządzenia

wynika, że poza realizacją tego celu prowadzenie działalności handlowej w

zakresie obrotu paliwami w stacji kontenerowej nie jest dopuszczalne. Nie ulega

wątpliwości, że unormowanie to jest logiczną konsekwencją unormowań zawartych

we wcześniejszych aktach wykonawczych (w szczególności w rozporządzeniu z

2000 r.), które przewidywały obowiązek dostosowania stacji kontenerowych do

wymogów opracowanych dla stałych stacji paliw. Dostosowanie się do tego

wymogu wymagało przebudowy w stałą stację paliw takiej stacji kontenerowej,

która nie służyła prowadzeniu działalności określonej w § 99 ust. 1 i jego

odpowiednikach.

Nie można jednak skutecznie zarzucić powodowi naruszenia § 99 ust. 1

rozporządzenia z 2005 r., ponieważ przepis ten, choć ma autonomiczny charakter

względem unormowania ogólnego wynikającego z § 3 ust. 1 rozporządzenia z

2005 r., nie jest „warunkiem technicznym” obiektu budowlanego w rozumieniu art. 7

ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego do

przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny

odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (pkt 1) oraz warunki techniczne

użytkowania obiektów budowlanych (pkt 2). Podstawę prawną dla określania

warunków technicznych obiektów budowlanych i ich usytuowania stanowi art. 7 ust.

2 pkt 2. Natomiast podstawę prawną dla określenia warunków użytkowania

13

obiektów budowlanych stanowi art. 7 ust. 3 pkt 1 i 2. Rozporządzenie z 2005 r.,

na naruszenie którego powołuje się Prezes Urzędu, zostało wydane na podstawie

art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozporządzenie wydane na podstawie tego

przepisu nie może określać warunków użytkowania obiektów budowlanych, a tylko

warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać te obiekty. Przepis § 99 ust. 1

rozporządzenia z 2005 r. jest, co najwyżej, przepisem dotyczącym technicznych

warunków użytkowania obiektu budowlanego, który mógłby zostać wydany na

podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 7 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponieważ jednak rozporządzenie wydano na podstawie innego przepisu,

unormowanie z § 99 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. zostało wydane z

przekroczeniem granic delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu Najwyższego powód nie powinien był w 2003 r. otrzymać

koncesji na prowadzenie działalności w zakresie obrotu paliwami, ponieważ w

terminie przewidzianym w rozporządzeniu z 2000 r. nie dostosował użytkowanej

stacji paliw do wymogów przewidzianych w tym rozporządzeniu dla stałych stacji

paliw. Nie można jednak cofnąć powodowi koncesji na podstawie przepisów

rozporządzenia z 2005 r., ponieważ powód nie dopuścił się ich naruszenia. W

sprawach takich jak niniejsza ewentualną podstawę prawną dla cofnięcia koncesji

mógłby stanowić § 236 rozporządzenia z 2000 r. zastosowany z uwzględnieniem

zasad intertemporalnych prawa administracyjnego. Zmiana treści § 236

rozporządzenia z 2000 r., ze skutkiem od dnia do którego kontenerowe stacje paliw

miały spełniać wymogi ustanowione dla stałych stacji paliw, nie oznacza, że z tym

dniem obowiązek, o którym mowa w tym przepisie w pierwotnym brzmieniu został

zniesiony z tym skutkiem, że dozwolone jest dalsze działanie stacji kontenerowych,

które są stacjami tymczasowymi. Prawodawca przyjął, że skoro do 16 stycznia

2003 r. obowiązywał okres przejściowy na dostosowanie stacji kontenerowych do

wymogów dla stacji stałych, to po tej dacie wszystkie działające stacje spełniają

wymogi przewidziane w rozporządzeniu z 2000 r. dla stacji stałych. Ewentualną

podstawę dla cofnięcia koncesji w takich sprawach jak niniejsza mógłby stanowić

także art. 58 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, o ile możliwe

byłoby wykazanie przesłanki zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli.

14

Jednakże przywołane w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu przepisy

rozporządzenia z 2005 r. nie zostały naruszone przez Sąd Apelacyjny. Z kolei

przywołane w podstawie skargi art. 41 ust. 3 Prawa energetycznego oraz art. 58

ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie zostały powiązane z

przepisami wykonawczymi, których naruszenie mogłoby stanowić podstawę dla

cofnięcia koncesji.

Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

Przyjmując skargę kasacyjną do rozpoznania ze względu na interes

publiczny Sąd Najwyższy nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie skargi na

rozprawie uznając, że zagadnienie prawne przedstawione w skardze Prezesa

Urzędu nie jest istotnym zagadnieniem prawnym z uwagi na wspomniane na

wstępie związanie podstawami skargi oraz ze względu na uzasadnienie potrzeby

rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego argumentacja właściwa dla rozbieżności w

wykładni prawa.