III CNP 19/14

Sygn. akt III CNP 19/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 27 sierpnia 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Anna Owczarek

SSN Maria Szulc

w sprawie ze skargi Gminy Ł.

o stwierdzenie niezgodności z prawem

prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K.

z dnia 2 kwietnia 2014 r.

wydanego w sprawie z powództwa T. M.

przeciwko Gminie Ł.

o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 27 sierpnia 2015 r.,

1) stwierdza, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem;

2) zasądza od powódki na rzecz pozwanej kwotę 206

(dwieście sześć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed

Sądem Najwyższym.

2

UZASADNIENIE

Powódka T. M. wniosła o nakazanie pozwanej Gminie Ł. złożenia

oświadczenia woli o zawarciu umowy najmu lokalu użytkowego znajdującego się w

budynku nr […] w Ł. stanowiącym własność pozwanej, na okres 10 lat od dnia 1

stycznia 2013 r., z czynszem 4,92 zł za m2

, w wykonaniu uchwały Nr […] Rady

Gminy Ł. w sprawie wieloletniej umowy najmu lokalu komunalnego w Ł.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., Sąd Rejonowy w N. oddalił powództwo

i zasądził od powódki na rzecz pozwanej zwrot kosztów procesu. Ustalił, że

powódka jest dentystką i prowadzi działalność leczniczą w Ł., w lokalu

o powierzchni 23,14 m2

wynajmowanym od Gminy Ł. na podstawie umów

terminowych. Lokal ten znajduje się na parterze budynku ośrodka zdrowia

posadowionego na nieruchomości stanowiącej dz. ewid. nr […], będącej własnością

pozwanej. W dniu 24 sierpnia 2012 r. Rada Gminy Ł. w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.

a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podjęła uchwałę nr […]

o wyrażeniu zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym na okres 10 lat - od dnia

1 stycznia 2013 r. - umowy najmu wymienionego wcześniej lokalu z powódką, z

przeznaczeniem na gabinet dentystyczny, powierzając wykonanie uchwały Wójtowi

Gminy. Wójt Gminy Ł. ogłosił przetarg pisemny ograniczony na wynajem lokalu

użytkowego o powierzchni 168,2 m2

znajdującego się na dz. ewid. nr […], na okres

10 lat, od dnia 1 stycznia 2013 r. dla prowadzenia usług z zakresu podstawowej

opieki zdrowotnej i dentystycznej. Umowa najmu przedmiotowego lokalu z powódką

nie została zawarta.

W ocenie Sądu Rejonowego, uchwała Rady Gminy jako zdarzenie ze sfery

administracyjnoprawnej nie wywołuje skutków materialnoprawnych w sferze prawa

cywilnego. Zatem uchwała z dnia 24 sierpnia 2012 r. nie doprowadziła do

powstania po stronie powódki roszczenia, wobec czego powództwo oparte na

podstawie art. 64 k.c. było niezasadne. Uchwała jest aktem prawa wewnętrznego,

który nie zobowiązuje wójta do zawarcia umowy, a jedynie upoważnia go do

zawarcia umowy, upoważnienie zaś nie może stanowić źródła prawa prywatnego.

Poza tym w uchwale z dnia 24 sierpnia 2012 r. nie określono wysokości czynszu

3

najmu, a zatem brak jest przedmiotowo istotnego elementu umowy najmu (art. 659

§ 1 k.c.), co również uniemożliwiało uwzględnienie żądania.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., Sąd Okręgowy w K. na skutek apelacji

pozwanej zmienił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że

nakazał pozwanej Gminie Ł., aby złożyła oświadczenie woli o zawarciu z powódką

umowę najmu lokalu użytkowego o powierzchni 23.14 m2

, mieszczącego się na

parterze budynku własności Gminy Ł., pełniącego funkcję ośrodka zdrowia,

położonego w Ł. i oznaczonego numerem […], zlokalizowanego na działce […]

objętej KW […], na okres 10 lat od dnia 1 stycznia 2013 r. z przeznaczeniem na

gabinet stomatologiczny, w wykonaniu uchwały Nr […] Rady Gminy Ł. z dnia 24

sierpnia 2012 roku w sprawie wieloletniej umowy najmu lokalu komunalnego w Ł.

z czynszem w wysokości 4,92 zł za m2

brutto oraz zasądził od pozwanej na rzecz

powódki koszty procesu w kwocie 269 zł i koszty postępowania apelacyjnego

w kwocie 162 zł.

Uchwała Rady Gminy Ł. nr […] z dnia 24 sierpnia 2012 r. została podjęta w

ramach kompetencji udzielonych Radzie Gminy z mocy art. 18 ustawy z dnia 8

marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21

sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała ta jest

zindywidualizowana, tzn. określa przedmiot (konkretny lokal, jego położenie

i właściciela) oraz podmiot tej uchwały (powódkę), a także przeznaczenie lokalu, tj.

prowadzenie gabinetu stomatologicznego, jak miało to miejsce od 2002 r. Uchwała

nie jest wobec tego dotknięta wadą prawną. Wykonanie tej uchwały powierzono

Wójtowi Gminy. Oznacza to, że w ramach swojej kompetencji rada gminy statuuje

pewną sytuację prawną, jeszcze nie do końca skonkretyzowaną (ponieważ w dacie

podjęcia uchwały strony jeszcze nie kontaktowały się) oraz poleca wójtowi

realizację tej uchwały, bowiem wójt jest organem wykonawczym rady gminy. Zatem

uchwały rady gminy jeśli mają walor indywidualności mają być przez wójta

wykonane. Uchwały rady gminy podejmowane są w konkretnym celu, a wójt nie ma

swobody decydowania czy uchwałę wykonać, jeśli jest ona zindywidualizowana.

Jeśli więc Rada Gminy wyłączyła uchwałą konkretny lokal z przetargu, określając

jego cel, to obowiązkiem Wójta było przystąpienie do rokowań z osobą wskazaną

w tej uchwale.

4

Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej

wykonania. Oznacza to, że Wójt powinien był przystąpić do kolejnego etapu, tj.

określić termin i doprowadzić do rokowań, gdyż mają tu zastosowanie zasady

wynikające z uchwały Rady Gminy nr […] z dnia 29 sierpnia 2003 r. dotyczącej

zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie Gminy

Ł. W uchwale tej określono w § 10 minimalne stawki czynszu najmu lokali na cele

związane z opieką zdrowotną, usługi pocztowe, bankowe i telekomunikacyjne oraz

pozostałe usługi. Zgodnie zaś z uchwałą Rady Gminy nr […] z dnia 28 czerwca

2012 r., obowiązującą od 1 września 2012 r. i zmieniającą uchwałę nr […], stawka

za lokal przeznaczony na prowadzenie gabinetu lekarskiego i dentystycznego

wynosi 4 zł za m2

, przy czym również jest to stawka minimalna, podlegająca

rokowaniom.

Z tej przyczyny, że uchwała ma walor indywidualności, powódce przysługuje

droga sądowa przed sądem cywilnym. Działania wójta, czy też brak tych działań

(zaniechanie) stanowią już oświadczenie woli w sensie pozytywnym lub

negatywnym. W związku z tym od tych zachowań – które mieszczą się w relacjach

cywilnoprawnych między stronami, a nie w relacjach administracyjnoprawnych -

służy stronie prawo do domagania się w drodze sądowej złożenia oświadczenia

woli przez wójta. Zachowanie Wójta polegające na odmowie przystąpienia do

negocjacji z powódką dotknięte jest bezprawnością i było przejawem jego woli, tu

negatywnej, w kwestii wykonania uchwały. Wobec bezprawnego działania Wójta

należało przyjąć, że obowiązującą stawką czynszu jest stawka minimalna,

określona w uchwale nr […] z dnia 28 czerwca 2012 r. Mieści się ona w granicach

wskazanych w załączniku do uchwały, a nie sposób przesądzić czy strony

wynegocjowałyby inną stawkę niż minimalna. Pozostałe zaś essentialia negotii

umowy najmu (dokładne określenie położenia lokalu, jego powierzchni, czasu

trwania umowy) zostały już ujęte w uchwale z dnia 24 sierpnia 2012 r. Z tych

względów Sąd drugiej instancji zmienił zaskarżony wyrok i uwzględnił powództwo.

Wyrok Sądu drugiej instancji został zaskarżony w całości przez pozwaną

skargą o stwierdzenie niezgodności prawomocnego wyroku z prawem opartą na

podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce

nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 29 czerwca

5

2011 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 135, poz. 7819), oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” ustawy

o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię polegającą na wyrażeniu

poglądu, że uchwała podjęta przez radę gminy w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n.

w sprawie wyrażenia zgody „na zawarcie począwszy od 1.1.2013 roku umowy

najmu lokalu o pow. 23,14 m[2] znajdującego się na parterze budynku Ośrodka

Zdrowia w Ł. oznaczonego numerem porządkowym […] zlokalizowanego na działce

[…], stanowiącego własność Gminy Ł. na rzecz Pani T. M. lekarza stomatologa, z

przeznaczeniem na gabinet stomatologiczny - usługi POZ” - jako akt celowy i

zindywidualizowany, wiąże wójta ze skutkiem wobec osób trzecich w zakresie

zawarcia przez gminę umowy najmu powierzchni lokalowej. Skarżąca wniosła o

stwierdzenie, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem.

Powódka wniosła o oddalenie skargi, natomiast Prokurator Generalny

wyraził stanowisko, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

jest instytucją bezpośrednio związaną z regulacją prawa materialnego zawartą

w art. 4171

§ 2 k.c. dotyczącą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu

Państwa za szkodę spowodowaną wydaniem orzeczenia niezgodnego z prawem.

Według art. 417 § 1 k.c., za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem

działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi

odpowiedzialność Skarb Państwa. Przez „niezgodne z prawem działanie lub

zaniechanie”, przy uwzględnieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji, rozumie się działanie

sprzeczne z przepisami, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem jego źródeł. Innymi

słowy, chodzi o każde obiektywnie sprzeczne z prawem działanie władzy publicznej.

W odniesieniu jednak do prawomocnych orzeczeń sądowych przyjęto inne,

autonomiczne pojęcie bezprawności w art. 4171

§ 2 k.c. w postaci „orzeczenia

niezgodnego z prawem”. Wzgląd na specyfikę władzy sądowniczej obdarzonej

w atrybut niezawisłości sędziowskiej sprzeciwia się przyjęciu, że każde

obiektywnie niezgodne z prawem orzeczenie, niezależnie od stopnia tej

niezgodności, stanowi działanie, które może być źródłem odpowiedzialności Skarbu

Państwa. Działalność orzecznicza sądów wymaga bowiem zapewnienia sędziom

6

pewnego zakresu władzy dyskrecjonalnej, ponadto polega ona na konieczności

interpretacji i stosowania przepisów zawierających pojęcia nieostre i ocenne, co

może prowadzić do przyjmowania różnych interpretacji przez sądy tych samych

przepisów w podobnych stanach faktycznych. Z tych względów, ustawodawca

w stosunku do ogólnego przepisu zawartego w art. 417 § 1 k.c., regulującego

odpowiedzialność odszkodowawczą za bezprawne działania władzy publicznej,

przyjął odrębną regulację prawną, obecnie zawartą w art. 4171

§ 2 k.c. oraz

powiązanym z nim art. 4241

k.p.c., dotyczącą odpowiedzialności odszkodowawczej

Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez wydanie prawomocnego orzeczenia

niezgodnego z prawem. Zgodnie z art. 4171

§ 2 k.c., jeżeli szkoda została

wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia jej naprawienia można

żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem,

chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Właściwym postępowaniem, które

zapewnia stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

(uzyskanie właściwego prejudykatu warunkującego odpowiedzialność

odszkodowawczą), jest m.in. postępowanie ze skargi o stwierdzenie niezgodności

z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 4241

k.p.c. i n.).

Pojęcie orzeczenia „niezgodnego z prawem”, o którym mowa w art. 4171

§ 2

k.c., interpretowane w powiązaniu z art. 4241

§ 1 k.p.c., nie obejmuje każdego

orzeczenia obiektywnie sprzecznego z prawem, lecz tylko takie, którego

niezgodność z prawem jest oczywista, rażąca i przybiera postać kwalifikowaną

(por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2006 r., IV CNP 25/05, OSNC

2007, nr 1, poz. 17, z dnia 7 lipca 2006 r., I CNP 33/06, OSNC 2007, nr 2, poz. 35).

Orzeczeniem niezgodnym z prawem jest orzeczenie niewątpliwie sprzeczne

z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie

przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo wydane w wyniku szczególnie rażąco

błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa. Przedstawiona wyżej

wykładnia „bezprawia judykacyjnego” została uznana za zgodną z art. 77 ust. 1

Konstytucji w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 2012 r.,

SK 4/11 (OTK-A 2012, nr 8, poz. 97). Z tych względów badanie zasadności skargi

o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia polega na

ocenie, czy sąd dopuścił się wadliwej wykładni bądź błędnego zastosowania

7

wskazanych w podstawach skargi przepisów w stopniu kwalifikowanym w wyżej

przedstawionym znaczeniu. Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi wówczas, gdy sąd

wybiera jeden z możliwych wariantów interpretacji przepisów, które stosuje

w sprawie (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 18 stycznia 2006 r., II BP 1/05,

OSNP 2006, nr 23-24, poz. 351, z dnia 7 lipca 2006 r., I CNP 33/06, OSNC 2007,

nr 2, poz. 35).

Podstawę prawną uchwały Nr […] Rady Gminy Ł. stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9

lit. „a” ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie jedn. tekst:

Dz.U. z 2015 r., poz. 594 ze zm. – dalej: „u.s.g.”). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej

ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie

działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Według natomiast art. 18 ust. 2

pkt 9 lit. „a”, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w

sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu

dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich

wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż

3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej;

uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej

na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem

jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych

czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Sąd drugiej instancji jako podstawę

prawną podjętej uchwały Rady Gminy Ł. wskazał także art. 37 ust. 4 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie jedn. tekst: Dz.U. z

2015 r., poz. 782 ze zm. – dalej: „u.g.n.”), zgodnie z którym zawarcie umów

użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na

czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia

rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego

trybu zawarcia tych umów.

Ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy,

przekazuje je odpowiednio obu organom gminy (radzie i wójtowi), przy

uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z nich odgrywa w procesie realizowania zadań

gminy, w tym gospodarowania mieniem komunalnym. Zasadniczo gospodarowanie

mieniem komunalnym należy do zadań wójta, co jednak nie oznacza, że wójt

8

posiada całkowitą swobodę w tym zakresie, bowiem rada, jako organ stanowiący,

ma wpływ na kształtowanie wszystkich spraw lokalnych, pod warunkiem, że ustawy

nie stanowią inaczej. Przekazanie określonych spraw z zakresu gospodarowania

mieniem gminy do kompetencji rady gminy nie oznacza, że rada uzyskuje prawo do

rozstrzygania w drodze uchwały o wszystkich sprawach z tego zakresu. Jeśli

ustawa porucza radzie zadania w jakimś przedmiocie, to jedynie ów przedmiot

może uprawniać ją do podejmowania stosownej uchwały w ramach przyznanych jej

kompetencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia

25 października 1999 r., I SA/Ka1628/99, nie publ.) oraz doktrynie wskazuje się

jednolicie, że rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery

wykonawczej, gdyż byłoby to z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziałów

organów gminy na stanowiące i wykonawcze oraz podejmować uchwały

w sprawach, w których kompetencje przyznano innym organom. Z treści art. 30

ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że gospodarowanie mieniem gminnym należy do

kompetencji wójta. Natomiast art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt gospodaruje

gminnym zasobem nieruchomości, co obejmuje ich sprzedaż, wynajem i dzierżawę

(por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1752/10 i z dnia 8 kwietnia 2014 r.,

I OSK 174/14, nie publ.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” in fine wprowadza

ograniczenie kompetencji wójta w zakresie gospodarowania mieniem gminnym

obejmującym także gminny zasób nieruchomości polegające na konieczności

uzyskania zgody rady gminy do dokonania czynności w sprawie majątkowej gminy,

przekraczającej zakres zwykłego zarządu w przypadku, gdy nie zostały określone

zasady gospodarowania mieniem gminy. Zakres uprawnień rady gminy

dotyczących spraw majątkowych gminy, rozstrzyganych w drodze uchwały został

jednoznacznie ujęty w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia

7 listopada 2013 r., III SA/Gd 583/13, nie publ.). Na tej podstawie prawnej rada

gminy może określić jedynie w drodze uchwał zasady wydzierżawiania lub najmu

nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata. Jeżeli jednak rada gminy nie określiła

w drodze uchwały tych zasad, to do czasu ich określenia wójt może dokonywać

powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym, w tym

wynajmować nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata, wyłącznie za zgodą rady

gminy. Taka zgoda dotyczy określonej lub określonych nieruchomości jednakże bez

9

możliwości kształtowania uchwałą materii określonych w ustawach i bez

uszczegóławiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności

prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy,

a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej. Taka uchwała

stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9

lit. „a” u.s.g., nie zaś akt kształtujący konkretną czynność prawną (por. wyroki NSA

z dnia 21 stycznia 2010 r., I OSK 1161/09, z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2614/12,

wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2013 r., II SA/Gl 791/13 i wyrok WSA

w Krakowie z dnia 6 lipca 2012 r., II SA/Kr 716/12 - nie publ.). Pojęcie zasad

nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, jak również zasad dotyczących

najmu lub wydzierżawiania nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.

„a”, należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla

organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień

przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę

reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia

9 maja 2013 r., II SA/OI/13, nie publ., WSA w Krakowie, II SA/Kr 716/12 i NSA

z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2614/12). Wprawdzie w piśmiennictwie prawniczym

przedstawiono także pogląd, że uchwały dotyczące zasad zarządu mieniem gminy

(art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. jako akty prawa

miejscowego nie muszą mieć zawsze charakteru normatywnego, wobec czego

mogą mieć także charakter indywidualny. Dotyczy to jednak takich sytuacji,

w których z przepisu zezwalającego na podjęcie uchwały w określonym

przedmiocie dotyczącym zarządu mieniem komunalnym nie można wyprowadzić

ograniczenia ustawowego umożliwiającego podjęcia uchwały o charakterze

indywidualnym oraz gdy charakter przesłanek, od spełnienia których uzależniona

jest możliwość podjęcia uchwały przez radę gminy, jest tego rodzaju, że akt gminy

ma charakter indywidualny (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r.,

I OSK 1188/10, nie publ.). Należy mieć także na uwadze, że również przepis art. 37

ust. 4 u.g.n. stanowi jedynie o wyrażeniu zgody przez radę gminy na odstąpienie od

trybu przetargowego zawarcia wymienionych w nim umów, a nie o upoważnieniu do

kształtowania w uchwale rady gminy, czy i na jakich warunkach umowy te mają być

zawarte. W sytuacji objętej hipotezą art. 37 ust. 4 u.g.n. w razie braku określenia

10

zasad dotyczących wydzierżawiania lub najmu nieruchomości, o których mowa

w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g., rada gminy ma więc jedynie kompetencje

w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności,

z pominięciem trybu przetargowego, nie posiada natomiast kompetencji do

wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zastać zawarta. Uchwała,

która powinna ograniczyć się jedynie do wyrażenia zgody na dokonanie określonej

czynności prawnej, powinna zawierać treści aprobujące, a nie imperatywne

(por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010 r., I OSK 1161/09, nie publ.). Z tej też

przyczyny nie wiąże ona wójta, a jedynie zezwala mu na dokonanie wnioskowanej

przez niego czynności (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 listopada 2011 r.,

II SA/Sz 897/11). Odmienna wykładnia przepisów wskazanych w podstawie skargi

dokonana przez Sąd Okręgowy w następstwie, której Sąd ten uznał,

że analizowana uchwała uzasadnia uwzględnienie dochodzonego roszczenia była

niezgodna z prawem w rozumieniu art. 4171

§ 2 k.c. w zw. z art. 4241

k.p.c.

Ubocznie, w nawiązaniu do argumentacji przedstawionej w pisemnym stanowisku

Prokuratora Generalnego dodać należy, iż w skardze nie zarzucono naruszenia art.

18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. przez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd drugiej instancji,

że zakres tego przepisu obejmuje także lokale niestanowiące odrębnych

nieruchomości, będące jedynie niewyodrębnioną prawnie częścią budynku

położonego na nieruchomości stanowiącej własność komunalną. Odnosząc się

do tej kwestii należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych -

rozstrzygających o ważności uchwał organów gmin podejmowanych na wskazanej

wyżej podstawie prawnej - reprezentowane są dwa sprzeczne kierunki wykładni,

jak należy definiować pojęcie nieruchomości, a w konsekwencji, czy regulacja ta

ma zastosowanie tylko w odniesieniu do zasad lub czynności prawnych

wymienionych w tym przepisie, jeżeli ich przedmiotem są lokale stanowiące

odrębne nieruchomości, czy też także ma zastosowanie do lokali niestanowiących

odrębne nieruchomości. Według jednego z nich, ustawodawca definiując pojęcie

„nieruchomości” czyni to zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak

i w Kodeksie cywilnym, przy czym w tym pierwszym akcie prawnym posługuje się

pojęciem „nieruchomości gruntowej”, przez którą należy rozumieć grunt wraz

z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny

11

przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Użyte w ustawie o gospodarce

nieruchomościami pojęcie „nieruchomości” należy interpretować według treści art.

46 § 1 k.c. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni

ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki

trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów

szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Przepis art. 18 ust.

2 pkt 9 lit. „a” ustawy o samorządzie gminnym, określający właściwość rady gminy

do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres

zwykłego zarządu dotyczy wyłącznie nieruchomości gruntowych oraz

nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych, o ile stanowią odrębny

przedmiot własności. Zatem czynność najmu lokalu niestanowiącego odrębnej

nieruchomości, lecz jedynie część budynku położonym na nieruchomości gruntowej

stanowiącej własność gminy, nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego

zarządu, wobec czego nie należy ona do kompetencji rady gminy, lecz do

wyłącznej kompetencji wójta, jako organu wykonawczego gminy, zgodnie z art. 30

ust. 2 pkt 3 u.s.g., według którego gospodarowanie mieniem gminnym należy do

kompetencji wójta (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1752/10, nie

publ., z dnia 3 grudnia 2013 r., I OSK 2077/13, nie publ. oraz wyrok WSA w Lublinie

z dnia 20 czerwca 2012 r., II SA/Lu 437/12, nie publ. i wyrok WSA w Olsztynie

z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Ol 1168/13, nie publ.). Według drugiego stanowiska,

wyłączna kompetencja rady gminy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g.,

obejmuje wszelkie sytuacje wydzierżawiania lub najmu pomieszczeń na okres

dłuższy niż trzy lata, które to pomieszczenie stanowią albo odrębną nieruchomość,

albo część składową nieruchomości budynku będącego odrębną nieruchomością,

albo część składową gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną

nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali uznawanych za

odrębne nieruchomości. Każdocześnie są zatem nieruchomością gruntową albo jej

częścią (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2614/12, nie publ. oraz z dnia

14 maja 2014 r., I OSK 274/14, nie publ.). Podkreśla się, że odmienna wykładnia

umożliwiałaby proste obejście wymagań formalnych przewidzianych w tym przepisie.

Uwzględniając powyższe uwagi nie można uznać, aby przyjęcie przez Sąd

Okręgowy drugiego z wyżej przedstawionych stanowisk odnośnie do wykładni

12

pojęcia nieruchomości, do którego ma zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt „a” u.s.g.,

było oczywiście błędne, czy też sprzeczne z jednolitą i nie budzącą wątpliwości ich

wykładnią przyjmowaną w orzecznictwie i nauce prawa, a wobec tego, aby także

z tej przyczyny zaskarżony wyrok był niezgodny z prawem.

Z tych względów na podstawie art. 42411

§ 2 k.p.c. oraz art. 98 § 1 i 3, art. 99 w zw.

z art. 391 § 1, art. 39821

i art. 42412

k.p.c. orzeczono, jak w sentencji.