III CZP 22/15

Sygn. akt III CZP 22/15

UCHWAŁA

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 3 września 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący)

SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)

SSN Henryk Pietrzkowski

SSN Krzysztof Pietrzykowski

SSN Agnieszka Piotrowska

SSN Marta Romańska

SSN Tadeusz Wiśniewski

Protokolant Katarzyna Bartczak

w sprawie z powództwa D. B., J. Z.-G.

i A. Z.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Mazowieckiemu

o zapłatę,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 3 września 2015 r.

przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana,

zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Najwyższy

postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I CSK 5/14,

do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu Sądu Najwyższego:

"Czy wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na

sprzedaż lokali w budynku położonym w nieruchomości, której

dotyczyła niezgodna z prawem decyzja administracyjna odmawiająca

przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości prawa własności

czasowej, wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października

1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), może być także źródłem

jego szkody?"

2

podjął uchwałę:

Jeżeli stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji

odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa do gruntu

na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy

(Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), źródłem poniesionej przez niego

(jego następców prawnych) szkody nie jest decyzja zezwalająca

na sprzedaż lokalu w budynku położonym na nieruchomości,

także w razie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

3

UZASADNIENIE

Sąd Najwyższy - rozpoznając skargę kasacyjną Skarbu Państwa - Wojewody

Mazowieckiego od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 25 lipca 2013 r.,

oddalającego jego apelację od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 1 października

2012 r., którym uwzględniono powództwo następców prawnych byłych właścicieli

nieruchomości podlegającej przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o

własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.

279 ze zm.) poprzez zasądzenie, w częściach odpowiadających ich udziałom,

odszkodowania obejmującego wartość lokali nr 5, 6, 10, 11 w budynku

posadowionym na tej nieruchomości, których odrębne prawo własności zostało

zbyte na rzecz osób trzecich - przekazał na podstawie art. 39817

§ 1 k.p.c. do

rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienie prawne

przytoczone w sentencji.

Z podstawy faktycznej rozstrzygnięcia wynika, że w odniesieniu do

przedmiotowej nieruchomości zostały wydane następujące akty administracyjne:

- w dniu 22 czerwca 1953 r. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st.

Warszawy odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej

gruntu (dalej: pierwotna decyzja dekretowa),

- w dniu 23 września 1953 r. decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej utrzymująca

w mocy wskazane orzeczenie (dalej: odwoławcza decyzja dekretowa),

- w dniu 25 maja 1999 r. decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

stwierdzająca, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 23 września

1953 r. w części dotyczącej sprzedaży lokali mieszkalnych nr 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11

oraz udziałów w częściach budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku

i związanych z nimi udziałów w gruncie została wydana z naruszeniem prawa,

a w pozostałej części jest nieważna (dalej: nadzorcza decyzja dekretowa),

- w dniu 15 listopada 1999 r. orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Warszawie uchylające orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy

z dnia 22 czerwca 1953 r. i przekazujące sprawę organowi pierwszej instancji do

ponownego rozpoznania (dalej: ponowna odwoławcza decyzja dekretowa),

- w dniu 27 września 2001 r. dwie decyzje Prezydenta m.st. Warszawy dotyczące

ustanowienia na rzecz następców prawnych b. właścicieli prawa współużytkowania

4

wieczystego gruntu co do 0,302 udziałów, nierozdysponowanych wcześniej na

rzecz osób trzecich w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokali

mieszkalnych, z jednoczesnym stwierdzeniem, że budynek w tej części stanowi ich

własność (dalej: powtórna decyzja dekretowa).

Nieruchomość została skomunalizowana z dniem 27 maja 1990 r. na

podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr

32, poz. 191 ze zm.).

Przedmiotem rozporządzeń na rzecz osób trzecich były lokale mieszkalne

nr 3, nr 4, nr 5, nr 6, nr 8, nr 9, nr 11; co lokali nr 5, nr 6, nr 11 na podstawie

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez

Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste

(jedn. tekst: Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.) i rozporządzenia Ministra

Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania

w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich

budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.) wydano odpowiednio w dniach 5 lipca

1976 r., 7 lipca 1976 r. i 21 lutego 1977 r. decyzje administracyjne o sprzedaży

prawa odrębnej własności lokali, udziałów we współwłasności budynku i o oddaniu

w użytkowanie wieczyste udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu

(dalej: decyzje lokalowe), co do lokalu nr 10, na podstawie ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), wydano w dniu 28 lutego

1990 r. decyzję administracyjną o sprzedaży lokali, udziałów we współwłasności

budynku i o oddaniu w użytkowanie wieczyste udziałów we współużytkowaniu

wieczystym gruntu (dalej: decyzja lokalowa). Na podstawie tych decyzji zawarto

w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży lokali mieszkalnych z udziałami we

współwłasności budynku i udziałami we współużytkowaniu wieczystym gruntu,

z tym że w dacie zawierania umowy dotyczącej lokalu nr 10 nie obowiązywał

już dwuetapowy (administracyjno-cywilny) tryb zbywania praw do lokali.

Dla nieruchomości lokalowych zostały założone księgi wieczyste, w których

ujawniono nabywców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po

przeprowadzeniu postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji

5

orzekających o sprzedaży lokali nr 5, nr 6, nr 10, nr 11 decyzjami z dnia 22 stycznia

2007 r. (lokale nr 5 i nr 6) i z dnia 21 marca 2007 r. (lokale nr 10 i nr 11) stwierdziło

ich wydanie z naruszeniem prawa wobec niemożności stwierdzenia nieważności

wywołanej nieodwracalnymi skutkami prawnymi (dalej: nadzorcza decyzja

lokalowa). Lokale nr 3, nr 4, nr 8, nr 9 zostały zbyte na podstawie umów sprzedaży

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

(jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.).

Uprawnieni nie dochodzili roszczeń odszkodowawczych z tytułu wydania

decyzji dekretowych z naruszeniem prawa ani z tytułu zbycia lokali nr 3, nr 4, nr 8,

nr 9. W podstawie faktycznej obecnego powództwa wskazali, jako zdarzenia

wyrządzające szkodę, wyłącznie decyzje dotyczące sprzedaży lokali nr 5, nr 6,

nr 10, nr 11, których wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono w nadzorczych

decyzjach lokalowych. Pozwany podniósł m.in. zarzut przedawnienia roszczenia

twierdząc, że jego bieg rozpoczął się z dniem wydania nadzorczej decyzji

dekretowej (art. 160 § 6 k.p.a.).

Zdaniem Sądu Najwyższego, istotą przedstawionego zagadnienia prawnego

jest istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji

lokalowych, których wadliwość stwierdzono w decyzjach nadzorczych, a szkodą

powodów polegającą na utracie własności lokali wobec braku możliwości

przywrócenia im tego prawa. Problem ten nie jest jednolicie oceniany w judykaturze.

Stanowisko negujące istnienie związku przyczynowego oparte jest na ocenie,

że źródłem szkody jest decyzja dekretowa, gdyż to jej wydanie powodowało utratę

prawa własności budynków, w których znajdowały się lokale mieszkalne,

a późniejsza sprzedaż przez Skarb Państwa nie miała znaczenia dla powstania

szkody polegającej na utracie ich prawa własności. Sąd Najwyższy wyraził

taki pogląd w uzasadnieniu wyroków z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00

(OSP 2004, nr 1, poz. 3) i z dnia 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12 (OSNC-ZD

2014, nr 4, poz. 60). Pogląd przeciwny odwołuje się głównie do konstrukcji związku

przyczynowego wieloczłonowego, jako składającego się z szeregu następujących

po sobie zdarzeń, które łącznie powodują skutek w postaci powstania szkody

i przyjmuje, że decyzje zezwalające na sprzedaż lokali stanowią jeden z elementów

tak rozumianego związku przyczynowego i mogą stanowić samodzielne źródło

6

szkody (por. uzasadnienie wyroków Sądu Najwyższego z dnia 4 października

2012 r., I CSK 665/11, nie publ. i z dnia 15 lutego 2013 r., I CSK 332/12, nie publ.

oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2014 r., III CZP 49/14, OSNC

2015, nr 5, poz. 60). Sąd Najwyższy powziął wątpliwość co do prawidłowości

podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego opartego na drugim z tych

stanowisk. Wskazał, że także przy przyjęciu konstrukcji wieloczłonowego związku

przyczynowego, decyzja dekretowa niezgodna z prawem powinna być traktowana

jako zasadnicze źródło szkody. Skoro w oparciu o decyzję nadzorczą,

mającą charakter prejudykatu, można dochodzić roszczenia odszkodowawczego

i rozpoczyna się bieg terminu jego przedawnienia, to powinno ono objąć wszystkie

jej następstwa, w tym w postaci dalszych rozporządzeń dokonanych przez Skarb

Państwa. Wadliwe decyzje o sprzedaży lokali decydują o nieodwracalnych

skutkach decyzji dekretowej, ale nie powodują powstania szkody związanej z utratą

własności lokali. Zdaniem Sądu wieloczłonowy związek przyczynowy może

obejmować różne, następujące po sobie zdarzenia, ale tylko do momentu

powstania szkody.

Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, działając jako ustawowy

pełnomocnik pozwanego, wniosła o udzielenie odpowiedzi stwierdzającej,

że wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali

w budynku położonym w nieruchomości, której dotyczyła niezgodna z prawem

decyzja administracyjna odmawiająca przyznania byłemu właścicielowi

nieruchomości prawa własności czasowej, wydana na podstawie art. 7 dekretu

z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

Warszawy, nie może być źródłem jego szkody.

Powodowie wnieśli o podjęcie uchwały o treści: „Źródłem szkody może być

wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku

położonym w nieruchomości, której dotyczyła niezgodna z prawem decyzja

administracyjna odmawiająca przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości

prawa własności czasowej, wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) także wtedy, gdy stwierdzono,

7

że decyzja odmowna została wydana z naruszeniem prawa w części przypadającej

na sprzedany lokal.”

Prokurator Generalny wnosił o udzielenie odpowiedzi o treści:

„Wydana z naruszeniem prawa decyzja administracyjna zezwalająca na sprzedaż

lokali w budynku położonym w nieruchomości, której dotyczyła niezgodna

z prawem decyzja administracyjna odmawiająca przyznania byłemu właścicielowi

nieruchomości prawa własności czasowej, wydana na podstawie art. 7 dekretu

z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) może być także w okolicznościach

konkretnej sprawy uznana za źródło poniesionej przez niego lub jego następców

prawnych szkody.”

Sąd Najwyższy zważył:

Nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r.

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - dalej jako:

„dekret”, z dniem 21 listopada 1945 r. przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy,

następnie na postawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych

organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność

Skarbu Państwa, a większość z nich ponownie stała się własnością jednostki

samorządu terytorialnego na skutek komunalizacji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu,

dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu

gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na

podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - ich użytkownicy,

mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę

zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi

prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za

opłatą symboliczną. Od wejścia w życie prawa rzeczowego, tj. dnia 1 stycznia

1947 r., zamiast prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy można było

dochodzić przyznania własności czasowej za opłatą symboliczną (art. XXXIX § 2

dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo

rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.). Art. 40

ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach

(Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) stwierdzał, że jeżeli przepisy dotychczasowe

8

przewidywały zbywanie gruntów na własność czasową, należy przez to rozumieć

oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Pozbawienie prawa własności gruntów

miało w założeniu charakter bezpowrotny, a uprawnionym podmiotom, w wypadku

spełnienia oznaczonych przesłanek, można było przyznać szczególny ustawowy

ekwiwalent w postaci wskazanego pochodnego prawa rzeczowego do gruntu.

Zgodnie z przeważającym stanowiskiem judykatury i piśmiennictwa

oraz ukształtowaną praktyką orzeczniczą uwzględnienie wniosku dekretowego

poprzez ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy), a później

odpowiednio własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego, wymagało

wydania decyzji administracyjnej (por. uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego

Sądu Administracyjnego: z dnia 11 grudnia 1995 r., VI SA 9/95, ONSA 1996, nr 1,

poz. 7 i z dnia 23 października 2000 r., OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60).

W myśl art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na

gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostawały

własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowiły

inaczej, a w razie nie przyznania im prawa do gruntu wszystkie położone na nim

budynki na podstawie art. 8 dekretu przechodziły na własność gminy. Tym samym

w odniesieniu do budynków dekret wprowadził czasowe odstępstwo od zasady

superficies solo cedit. Tę odrębność potwierdził art. XXXIX § 2 przepisów

wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, który

obowiązywał do wejścia w życie kodeksu cywilnego. Status prawny budynków jako

odrębnych nieruchomości utrwalał się w następstwie uwzględnienia wniosku

byłego właściciela poprzez przyznanie mu prawa rzeczowego do gruntu.

W piśmiennictwie wystąpiła różnica poglądów co do tego, czy w wypadku odmowy

uwzględnienia wniosku albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia,

budynek stawał się z powrotem częścią składową nieruchomości gruntowej,

czy pozostawał przedmiotem odrębnej własności. Odwołując się do wyjątkowego,

terminowego w założeniu rozdzielania prawa własności gruntu i budynku,

opowiedzieć się należy za poglądem, że w takiej sytuacji dochodziło do konfuzji,

której następstwem było wygaśnięcie odrębnej własności budynku z mocy prawa

i powrót do stanu prawnego, w którym istnieje jedna nieruchomość z częścią

składową w postaci budynku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

9

25 października 2012 r., I CSK 160/12, nie publ.). Sytuacja ta znacząco różni się

od powstałej w wyniku późniejszego wyodrębnienia lokali i ustanowienia na

nieruchomości prawa użytkowania wieczystego w odpowiednich częściach,

gdyż wówczas dochodzi do utworzenia trzech rodzajów nieruchomości (gruntowej,

budynkowej i lokalowych) oraz do obciążenia nieruchomości gruntowej prawem

rzeczowym w postaci użytkowania wieczystego. Konstrukcja prawna dotycząca

zabudowanych gruntów warszawskich opierała się zatem na prymacie prawa do

gruntu, przy czym byłym właścicielom (ich następcom prawnym) w oparciu

o przepisy dekretu przysługiwało jedynie uprawnienie dochodzenia pochodnego

prawa rzeczowego do gruntu. Okoliczność powyższa, o czym będzie mowa

w dalszej części uzasadnienia, ma istotne znaczenie dla oceny roszczeń

odszkodowawczych przysługujących byłym właścicielom (ich następcom prawnym).

Odrębną kwestią jest możliwość przekształcenia wymienionego prawa

rzeczowego do gruntu (obecnie: prawa użytkowania wieczystego) w prawo

własności, dopuszczona wskutek zmian stanu prawnego oraz praw do gruntu

zamiennego. Można ją pominąć, gdyż wykracza poza przedmiotowy zakres

przedstawionego zagadnienia. Podobnie nie zachodzi potrzeba zajęcia stanowiska

co do budzącej wątpliwości kwalifikacji uprawnień byłych właścicieli jako roszczenia

bądź jako ekspektatywy.

Ustanawianie oraz nabywanie odrębnej własności lokali w budynkach

położonych na gruntach państwowych objętych działaniem dekretu było objęte

wyraźną cezurą czasową. Jakkolwiek dekretem z dnia 11 października 1946 r. -

Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) utrzymano możliwość

ustanawiania odrębnej własności lokali, wynikającą z rozporządzenia Prezydenta

Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali (Dz. U.

Nr 94, poz. 848 ze zm.), wprowadzając jedynie dodatkowe wymagania

konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej oraz połączenia z wpisem

przynależnego do własności lokalu udziału w nieruchomości wspólnej, w praktyce

w odniesieniu do budynków położonych na tzw. gruntach warszawskich z niej nie

korzystano. Ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów

mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132) dopuszczała sprzedaż

domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych tylko osobom fizycznym

10

i spółdzielniom mieszkaniowym, a domów wielomieszkaniowych - spółdzielniom

mieszkaniowym. Cytowane rozporządzenie Prezydenta RP z 1934 r. zostało

ostatecznie uchylone przez art. V pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy

wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.), a od dnia 1 stycznia

1965 r. odrębną własność lokali regulowały art. 133, 135-138 kodeksu cywilnego

oraz art. XIX p.w.k.c. Nowelizacja ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce

terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159

ze zm.), dokonana ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o zmianie ustawy

o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz ustawy o wyłączeniu spod

publicznej gospodarki lokalami domów spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 27,

poz. 193), od dnia 25 lipca 1972 r. zezwalała na ustanawianie w domach

wielomieszkaniowych, stanowiących własność państwa, odrębnej własności lokali

i ich sprzedaż najemcom jako odrębnego przedmiotu własności z równoczesnym

oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, na którym położony

jest budynek. Na ich podstawie rozpoczęto sprzedaż lokali mieszkalnych

w budynkach położonych na tzw. gruntach warszawskich. Zasady zbycia

precyzowały kolejno rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia

18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów

państwowych położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz.120 ze zm.)

i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 1983 r. w sprawie wyodrębniania

własności lokali w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność osób

fizycznych (Dz. U. Nr 21, poz. 93). Kolejnym aktem prawnym była ustawa z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), na podstawie której możliwe

było sukcesywne ustanawianie odrębnej własności lokali w domach stanowiących

własność państwową i sprzedawanie tych lokali z jednoczesnym oddaniem

w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, na którym położony był

budynek, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r.

w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie

wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń

z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (jedn. tekst:

Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) stwierdzające, że ostateczna (prawomocna)

11

decyzja w sprawie zbycia nieruchomości stanowi podstawę do zawarcia umowy

w formie aktu notarialnego. Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy -

Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321 ze. zm.) uchyliła artykuły 133-135 k.c.,

które przewidywały ograniczenia w ustanawianiu odrębnej własności lokali, art. 138

k.c. ograniczający dysponowanie lokalem przez właściciela oraz zmieniła brzmienie

art. 136 i 137 k.c. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie

wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 311) przewidywało już tylko prowadzenie

rokowań pomiędzy właścicielem nieruchomości i osobą zainteresowaną nabyciem,

w ramach których uzgadniano postanowienia umowy. Objęcie ich protokołem

uznawane było za ustalenie nabywcy w rozumieniu art. 24 ust. 4 ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i stanowiło podstawę

zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Od wejścia jej w życie można było

ustanawiać odrębną własność lokali w każdym budynku bez względu na jego rodzaj

i czas wzniesienia oraz powierzchnię lokalu. Uchylono także wymaganie wydania

na rzecz nabywcy decyzji w sprawie zbycia nieruchomości, która stanowiła

podstawę zawarcia umowy cywilno-prawnej w formie aktu notarialnego.

Samodzielne, szczegółowe unormowania dotyczące ustanawiania odrębnej

własności lokali wprowadziła ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

(jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).

Regulacje powyższe są istotne dla przedstawionego zagadnienia o tyle, o ile

wynika z nich, iż dla nabycia prawa odrębnej własności lokali niezbędne było

nie tylko zachowanie dwuetapowego trybu (wydanie decyzji administracyjnej

i zawarcie umowy cywilno-prawnej obejmującej zbycie prawa do lokalu, udziału

w nieruchomości budynkowej i prawie do gruntu), formy szczególnej umowy

(akt notarialny) ale i dokonanie konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej.

Ustawa wyraźnie określa, że przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność

budynków na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem

wieczystym (art. 235 § 2 k.c.). Każda z tych czynności organów administracji

i sądów może być samodzielnie wzruszona we właściwym postępowaniu, ale ich

samodzielny charakter i relacje wzajemne wykluczają skutki następcze względem

pozostałych. Judykatura obecnie zgodnie przyjmuje, że uchylenie ostatecznej

12

decyzji organu administracji stanowiącej podstawę zawarcia umowy sprzedaży

nieruchomości samo przez się nie powoduje nieważności tej umowy, z tym

że okoliczności, z powodu których uchylenie nastąpiło, mogą mieć znaczenie dla

oceny w świetle prawa cywilnego ważności umowy sprzedaży lub dopuszczalności

uchylenia się od skutków prawnych zawartego w niej oświadczenia woli

(por. uchwałę Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia

1964 r., III CO 12/64, OSNC 1964, nr 12, poz. 244, uchwałę składu siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992,

nr 12, poz. 211, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 1993 r., III CZP

34/94, OSNCP 1993, nr 10, poz. 177, uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76).

Przypomnieć jedynie należy, że nabycie od osoby niebędącej właścicielem,

pomimo bezskuteczności wynikającej z zasady nemo plus iuris in alium transferre

potest, quam ipse habet, może ulec sanacji w wypadku skutecznego podniesienia

zarzutu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 20 prawa rzeczowego,

art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, jedn. tekst:

Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.).

Specyficzną konstrukcją postępowania administracyjnego jest nadzwyczajny

tryb stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych z powodu wystąpienia

ich kwalifikowanych wad (art. 156 i nast. k.p.a.). Organ nadzoru wszczyna nowe

postępowanie, w którym kasacyjnie orzeka co do nieważności albo niezgodności

z prawem decyzji, ale nie może rozstrzygać o żadnych innych kwestiach, w tym

dotyczących ich prawnego bytu bądź istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, nr 1,

poz. 1, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996,

nr 18, poz. 258). Stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jeżeli

wystąpią przesłanki pozytywne i brak przesłanek negatywnych (art. 156 § 1 k.p.a.),

a wystąpienie obok przesłanki pozytywnej (wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4

i 7 k.p.a.) także przesłanki negatywnej, oznaczonej jako upływ terminu 10 lat

od dnia jej doręczenia albo ogłoszenia lub - w odniesieniu do wszystkich przesłanek

określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - wywołanie przez badaną decyzję

nieodwracalnych skutków prawnych powoduje, że nieważności nie stwierdza się

13

(art. 156 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. organ nadzoru ogranicza się

wówczas do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz

wskazania okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie

wydane w tym postępowaniu nieważnościowym dotyczy zatem tylko legalności

decyzji. Przyczyny nieważności i odpowiednio treść rozstrzygnięcia organu

nadzoru mogą dotyczyć wyłącznie decyzji wydanej w postępowaniu

pierwszoinstancyjnym, wyłącznie decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym

albo w obu postępowaniach. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje

się, że organ nadzoru właściwy do stwierdzenia nieważności (wydania

z naruszeniem prawa) decyzji odwoławczej jest właściwy również do

jednoczesnego stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji

organu pierwszej instancji (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., OPK 12/00, OSP 2001, nr 3,

poz. 43, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA

846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83, z dnia 18 sierpnia 1997 r., IV SA 1520/95,

nie publ., z dnia 10 stycznia 2001 r., I SA 1790/99, ONSA 2002, nr 1, poz. 39).

W niektórych sprawach, w tym w rozpoznawanej, występuje dodatkowa

okoliczność polegająca na rozszczepieniu właściwości organu nadzorczego

oraz drugiej instancji. Jeżeli odwoławcza decyzja dekretowa została wydana przez

ówczesny naczelny organ administracji państwowej, do stwierdzenia jej

nieważności właściwy jest minister (art. 157 k.p.a.), a do przeprowadzenia

ponownego postępowania odwoławczego, przy uwzględnieniu obecnych przepisów

- samorządowe kolegium odwoławcze. Zakres rozstrzygnięcia decyzji nadzorczej

wyznacza zakres rozpoznania organu drugiej instancji w ponownym postępowaniu

odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada

1992 r., IV SA 721/92, ONSA 1990, nr 3, poz. 72). Konsekwentnie może się

ono toczyć jedynie w granicach, w jakich uprzednio stwierdzono nieważność decyzji.

W okolicznościach faktycznych sprawy niezbędne jest zajęcie przez Sąd

Najwyższy stanowiska także co do tego, czy odwoławcza decyzja dekretowa,

odnośnie do której w postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

stwierdzono wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie odnosząc się

wprost do legalności decyzji dekretowej odmawiającej uwzględnienia wniosku na

14

podstawie art. 7 dekretu, może być zakwalifikowana jako samodzielny delikt

administracyjny uzasadniający odpowiedzialność odszkodowawczą. Problem

pośrednio dotyczy związania sądu ostateczną decyzją administracyjną,

rozumianego jako obowiązek uwzględnienia stanu prawnego wynikającego

z decyzji i odnoszącego się do sfery tych stosunków, które ustawowo zostały

poddane uregulowaniu na drodze postępowania administracyjnego. Brak przepisu

wprost regulującego tę kwestię, na wzór odnoszących się do orzeczeń sądowych

art. 11 k.p.c. i art. 365 § 1 k.p.c. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07 (OSNC 2008, nr 3,

poz. 30), stwierdzono, że konstytucyjna reguła autonomii i podziału kompetencji

oraz zasada trwałości i prawomocności ostatecznych decyzji administracyjnych

(art. 16 § 1 k.p.a.) wykluczają badanie ich legalności przez sądy powszechne.

W granicach kognicji sądów mieści się jednak ocena zakresu przedmiotowego

i skutków decyzji administracyjnych. Wątpliwość sprowadza się do tego czy, skoro

odwoławcza decyzja dekretowa ma charakter merytoryczny, a jej podjęcie wywołało

skutek procesowy polegający na utrzymaniu w mocy pierwotnej decyzji dekretowej,

to stwierdzenie wydania decyzji odwoławczej z naruszeniem prawa umożliwia

zakwalifikowanie jej jako samodzielnego zdarzenia sprawczego, stanowiącego

źródło szkody spowodowanej wadliwym rozstrzygnięciem wniosku dekretowego co

do istoty. Innymi słowy, czy można przyjąć, że delikt administracyjny organu drugiej

instancji pozostaje w związku przyczynowym ze szkodą polegającą na utracie

ekspektatywy prawa rzeczowego do gruntu, następczo prowadzącej do

pozbawienia prawa współwłasności budynku. Zdaniem Sądu Najwyższego, jeżeli

podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa)

oraz przyczyna niemożności stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a.

(nieodwracalne skutki prawne) dotyczyły decyzji wydanych w obu instancjach, które

pozostały nadal w obrocie prawnym to, mimo że konwalidacja dotyczyła tylko

decyzji odwoławczej, może być ona samodzielnym źródłem szkody obejmującej

materialno-prawne skutki rozstrzygnięcia w obu instancjach. Przesądzające

znaczenie należy bowiem przypisać przedmiotowi tego postępowania, którym jest

ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w oparciu o stan

faktyczny i prawny, obowiązujący w dniu wydania decyzji w drugiej instancji,

15

oraz szerokiemu zakresowi kognicji organu odwoławczego w postępowaniu

administracyjnym obejmującej badanie legalności decyzji (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 28 listopada 2014 r., I CSK 735/13, nie publ.). Charakter

materialno-prawny oraz skutki procesowe, polegające na nadaniu decyzji

organu pierwszej instancji cechy ostateczności, przemawiają za tym,

że merytoryczna decyzja odwoławcza, której treścią jest utrzymanie w mocy

zaskarżonej decyzji, może stanowić źródło szkody i uzasadniać odpowiedzialność

opartą na art. 160 k.p.a. (art. 4171

§ 2 k.c.) w wypadku spełnienia dalszych

przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej. Objęcie nadzorczą decyzją

dekretową wyłącznie odwoławczej decyzji dekretowej ma jednak znaczenie dla

reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu odszkodowawczym.

Decyzja zawierająca wady uzasadniające stwierdzenie nieważności do chwili

wzruszenia we właściwym trybie zachowuje moc obowiązującą i skuteczność

prawną, zatem wywołuje skutki materialno-prawne związane z treścią wynikającej

z niej normy indywidualnej. Przesądzające znaczenie ma stan prawny i faktyczny

z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., II OSK

908/11, nie publ.). W postępowaniu nadzorczym zapadają decyzje o stwierdzeniu

nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) albo stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji

z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.). Zachodzą

pomiędzy nimi znaczące różnice. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ze

względu na wady wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. ma, co do zasady, charakter aktu

deklaratoryjnego, obowiązującego z mocą wsteczną, ale o elementach

konstytutywnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja

1988 r., IV SA 179/88, GAP 1989, nr 5). Konsekwencje takiej decyzji nadzorczej nie

ograniczają się do eliminacji decyzji z obrotu prawnego ex tunc, gdyż konieczne

jest ponowne rozpoznanie sprawy. Istotny jest problem zniesienia następczych

skutków decyzji wadliwej, wynikających z podjęcia na jej podstawie dalszych

czynności administracyjnych. Zagadnienie to jest związane z konstrukcją tzw.

decyzji zależnych. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 2/12, ONSA 2013, nr 1,

poz. 1 oraz OSP 2013 nr 5, poz. 55) przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji,

16

w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić

podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1

pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia

postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu tego

orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednak wcześniejszy pogląd

wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98, OPK 5/98, OPK 6/98 (ONSA 1999 r., nr 1,

poz. 13), w myśl którego między decyzją odmowną, wydaną na podstawie art. 7

ust. 2 dekretu, a późniejszą decyzją o sprzedaży lokalu w budynku przejętym

na własność Skarbu Państwa nie zachodzi zależność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt

8 k.p.a. Wskazał przy tym, że „wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu

i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży

lokalu najemcy, ale żaden przepis prawa nie nakładał na organ administracji

obowiązku wydania decyzji o sprzedaży lokalu”, a pod względem prawnym była

to sytuacja, w której na żądanie strony wszczynano postępowanie administracyjne,

w którym rozpatrywano oddzielną, samodzielną sprawę dotyczącą sprzedaży lokalu

mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że „były to

decyzje w sprawach które pojawiały się jedna po drugiej, ale nie było pomiędzy nimi

związku koniecznego”. W uchwale składu siedmiu sędziów tego Sądu z dnia

20 marca 2000 r., OPS 14/99 (ONSA 2000, nr 3, poz. 93) przyjęto w drodze

wyjątku, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej,

na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie jej

w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania

o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej naruszenie prawa oznacza,

że zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym i utrzymane zostają

wywołane przez nią skutki prawne (por. cyt. uchwała Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r., II OSK 1143/11, nie publ.).

W orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano wykładnię pojęcia nieodwracalnych

skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Przyjmuje się,

że nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan

17

prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego

prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do

zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987 r., I SA

1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2,

poz. 49, z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA nr 2, poz. 81, wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2001 r., I SA

2134/99, nie publ.). Uznano zgodnie, że pojęcie to należy rozpatrywać

wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, a nie faktów (por. wyrok Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1986 r., I SA 1815/85, OSPiKA 1987,

nr 11-12, poz. 215), a odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie

mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji, a zatem

jeżeli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga

takich działań, do których organ administracji publicznej nie może zastosować

formy aktu administracyjnego, to skutek prawny decyzji jest nieodwracalny.

Jest to nieodwracalność względna, dotycząca organu administracji publicznej

działającego w granicach umocowania ustawowego i w trybie postępowania

administracyjnego, ale dostępna w ramach całego porządku prawnego. Występuje

ona m.in. wówczas, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze

prawa cywilnego będąc podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu)

czynności prawa cywilnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/94, OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211,

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNP 1995,

Nr 18, poz. 223 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia

2014 r., I OSK 1585/12, nie publ.). Nieodwracalność skutków prawnych w takim

rozumieniu nie dotyczy więc następstw wynikających z faktu wydania decyzji

nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku

ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Typowym ich przykładem są

czynności i zdarzenia prawne, w tym dotyczące zbycia lokali na rzecz osób

trzecich, które miały miejsce po wydaniu decyzji dekretowych z rażącym

naruszeniem prawa. W tych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji (ani inne

18

działanie organu administracji) nie doprowadzi do restytucji prawa własności.

W judykaturze wskazuje się, że zawarcie aktu notarialnego poprzedzonego

wydaniem decyzji administracyjnej samo przez się nie powoduje, iż zachodzą

przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Jednak dalsze przekształcenia dotyczące stanu

prawnego nieruchomości mogą spowodować, że kwestionowana decyzja wywołała

nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji prowadzący postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego nie może rozstrzygać

w przedmiocie późniejszych zdarzeń, aktów administracyjnych lub czynności

prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2007 r.,

I OSK 1816/06, nie publ. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

24 marca 2010 r., I OSK 775/09, nie publ.).

Zasada trwałości i prawomocności ostatecznych decyzji administracyjnych

(art. 16 § 1 k.p.a.) oraz podziału kompetencji oznacza, że sądy

powszechne są związane ukształtowanym przez nie stanem prawnym i nie mają

kompetencji do badania ich legalności, z nielicznymi wyjątkami nie mającymi

zastosowania w sprawie. Z tych względów w postępowaniu odszkodowawczym

niezbędny jest prejudykat, polegający na potwierdzeniu we właściwym

postępowaniu administracyjnym, że zaistniała podstawa nieważności decyzji,

skutkująca stwierdzeniem jej nieważności lub wydania z naruszeniem prawa

(art. 160 k.p.a., art. 4171

k.c.). Wydanie takiego orzeczenia stanowi materialno-

prawną przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej.

Dopuszczalność dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.

zależy od wydania ostatecznej decyzji przed dniem 1 września 2004 r., jeżeli jej

nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu

(por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca

2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75).

Zagadnienie prawne przedstawione przez zwykły skład Sądu Najwyższego,

dotyczące relacji między orzeczeniami o stwierdzeniu wydania decyzji dekretowej

z naruszeniem prawa oraz o stwierdzeniu wydania decyzji lokalowych

z naruszeniem prawa i ich kwalifikacji jako różnych deliktów administracyjnych

uzasadniających roszczenia odszkodowawcze, ma istotne znaczenie dla

orzecznictwa. Stanowisko sądów powszechnych rozpoznających tzw. sprawy

19

dekretowe i piśmiennictwa jest rozbieżne, a wypowiedzi Sądu Najwyższego

nieliczne (w istocie tylko wyroki z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00,

OSP 2004, nr 1, poz. 3, z dnia 21 września 2013 r., I CSK 637/12, OSNC-ZD 2014,

nr 4, poz. 60 oraz z dnia 11 kwietnia 2014 r., I CSK 630/13, OSP 2015, nr 2, poz.

16). Problem nabrał aktualności po podjęciu przez Sąd Najwyższy uchwały z dnia

21 sierpnia 2014 r., III CZP 49/14 (OSNC 2015, nr 5, poz. 60) zgodnie z którą, jeżeli

stwierdzono nieważność decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania byłemu

właścicielowi nieruchomości prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, źródłem

poniesionej przez niego (jego następców prawnych) szkody może być także

wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku

położonym na tej nieruchomości. W jej uzasadnieniu odwołano się do koncepcji

tzw. wieloczłonowego związku przyczynowego, która zakłada, że określona szkoda

może być skutkiem wielu zdarzeń bezpośrednich i pośrednich, a ocena,

które z nich spełniają wymaganie normalnego związku przyczynowego

w rozumieniu art. 361 § 1 k.c., stanowiącego jedną z przesłanek odpowiedzialności

odszkodowawczej, zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Potwierdzono zatem

stanowisko zajęte wcześniej (por. nie publikowane wyroki Sądu Najwyższego

z dnia 4 października 2012 r., I CSK 665/11, z dnia 15 lutego 2013 r., I CSK 332/12,

z dnia 19 marca 2014 r., I CSK 299/13 oraz postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 12 marca 2010 r., III CZP 129/10), akceptowane również

w dalszych judykatach (por. nie publikowane wyroki Sądu Najwyższego z dnia

12 września 2014 r., I CSK 613/13 i z dnia 17 kwietnia 2015 r., I CSK 392/14).

Dla oceny czy wskazana uchwała zachowuje aktualność w sytuacji gdy

w postępowaniu nadzorczym, mimo istnienia wad, co do zasady powodujących

nieważność decyzji odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości

prawa rzeczowego do gruntu na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu

gruntów na obszarze m.st. Warszawy (art. 156 § 1 k.p.a.), stwierdzono jedynie

wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.)

niezbędne jest rozważenie różnic zachodzących pomiędzy nadzorczymi decyzjami

dekretowymi o wskazanej treści.

20

Po pierwsze, przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest

ustalenie wad decyzji istniejących od dnia jej wydania. Kasacyjny charakter decyzji

stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej, mającej charakter

konstytutywnego zdarzenia prawnego, powoduje że decyzja której dotyczy,

przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym, tj. od chwili wydania.

Decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność obala dotychczasową decyzję,

pozbawia ją mocy i znosi jej skutki od daty podjęcia (ex tunc). Tym samym upadają

domniemania legalności i prawidłowości, przestaje obowiązywać związanie

jej treścią. Wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie decyzji

z naruszeniem prawa jedynie przesądza o bezprawności tego aktu

administracyjnego, tj. o przesłance odpowiedzialności odszkodowawczej. Naczelny

Sąd Administracyjny w jednym z orzeczeń określił wręcz decyzję stwierdzającą

niezgodność z prawem decyzji wcześniejszej jako decyzję tworzącą prawo -

roszczenie o odszkodowanie (por. wyrok z dnia 21 listopada 2006 r., I OSK 69/06,

nie publ.).

Po drugie, tylko decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność umożliwia

ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, uzasadnia wydanie powtórnej decyzji

dekretowej i może doprowadzić do zmian stanu prawnego nieruchomości,

a w każdym razie do weryfikacji następczych względem niej czynności i zdarzeń

prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca

2012 r., II OSK 292/11, nie publ.). Stwierdzenie nieważności orzeczenia

administracyjnego odmawiającego uwzględnienia wniosku dekretowego otwiera

możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa

wtedy, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy dojdzie do odmowy ustanowienia

użytkowania wieczystego gruntu, gdyż dopiero wówczas powstaje szkoda

(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2009 r., I CSK 96/09, nie publ.).

Decyzja stwierdzająca wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa jest

źródłem jej wtórnej legalności, prowadzi do utrzymania dotychczasowego,

ukształtowanego w pełni i objętego ochroną, prawa własności Skarbu Państwa

(m.st. Warszawy) oraz praw osób trzecich do nieruchomości, których źródłem była

umowa cywilno-prawna, także gdy miała ona oparcie w decyzji administracyjnej

zezwalającej na sprzedaż lokalu. Dopóki decyzja dekretowa pozostaje w obrocie

21

prawnym wyłączone jest, również w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji

lokalowej, kolejne rozpoznanie wniosku byłych właścicieli nieruchomości

o przyznanie prawa rzeczowego do gruntu na podstawie art. 7 dekretu o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Po trzecie, sama treść decyzji nadzorczych nie wpływa na zakres

odpowiedzialności odszkodowawczej organu, który wydał wadliwą decyzję.

Skutkiem decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa

jest jednak ograniczenie sposobu naprawienia szkody do kompensaty pieniężnej

przez wykluczenie możliwości uzyskania obecnego prawnego odpowiednika

dekretowego prawa rzeczowego do gruntu i zwrotu części budynku w naturze

(restitutio in integrum). Możliwe jest także przyjęcie odmiennego terminu

wymagalności roszczenia odszkodowawczego, wyznaczającego początek biegu

terminu przedawnienia.

Konsekwentnie oznacza to, że tylko w następstwie wstecznego zniesienia

decyzji dekretowych przez nadzorcze decyzje dekretowe stwierdzające ich

nieważność możliwe jest przeprowadzenie zarówno kolejnego postępowania

dekretowego, zakończonego ponowną decyzją dekretową, jak i postępowania

nadzorczego dotyczącego decyzji lokalowej, a w nim wydania decyzji

stwierdzającej jej nieważność (i otwarcia drogi do ewentualnego wydania odmownej

decyzji lokalowej, skutkującej możliwością odzyskania przez byłych właścicieli

nieruchomości prawa własności budynku w naturze) albo decyzji o wydaniu decyzji

lokalowej z naruszeniem prawa. Dochodzi wówczas do zbiegu o charakterze

niekonkurencyjnym roszczeń odszkodowawczych z tytułu dwóch deliktów

administracyjnych samodzielnych, choć pozostających w związku. Nawet wtedy

jednak dopuszczalne byłoby tylko jednorazowe zaspokojenie szkody, gdyż czyn

niedozwolony nie może być źródłem wzbogacenia poszkodowanego. Dyskusyjna

jest kwestia zastosowania compensatio lucri cum damno w wypadku wydania

dwóch różnych decyzji nadzorczych. Jak wskazuje się w piśmiennictwie zasada

kompensacji szkody z uzyskanymi przez poszkodowanego korzyściami wynika

z ogólnego założenia, że nie można w wyniku naprawienia szkody otrzymać więcej

niż wynosi sama szkoda. Normatywną podstawą tej konstrukcji jest art. 361 § 2

k.c., a jej celem zapewnienie funkcji kompensacyjnej odszkodowania i uniknięcie

22

wzbogacenia poszkodowanego. Sąd Najwyższy przyjmuje, że wyrównanie korzyści

z uszczerbkiem nie oznacza zmniejszenia odszkodowania ani jego miarkowania

tylko stanowi element ustalania zakresu prawnie relewantnego uszczerbku

w mieniu poszkodowanego. Dominuje stanowisko, że zaliczenie korzyści przy

ustalaniu rozmiaru szkody możliwe jest jedynie wówczas, gdy szkoda i korzyści

są skutkiem tego samego zdarzenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 27 marca 1961 r., 1 CO 27/60, OSPiKA 1962 r., nr 4, poz. 105,

uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23-29 kwietnia 1965 r., III PO 3/65, OSPiKA

1966 r., nr 1, poz. 1, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2013 r., II CSK

681/12, nie publ., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2013 r., II CSK

707/12, OSNC 2014, nr 4, poz. 48). Zdarzenie szkodzące, za które ponosi

odpowiedzialność określony podmiot, musi zatem stanowić konieczną przesłankę

uzyskania przez poszkodowanego korzyści, która podlega zaliczeniu na poczet

odszkodowania tylko wówczas, gdy zaspokaja ten sam interes poszkodowanego

powstały wskutek danego zdarzenia, czyli gdy odszkodowanie zmierza do restytucji

w tym samym zakresie (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia

1963 r., I PR 270/63, OSNCP 1964, nr 7-8, poz. 157).

Odmiennie przedstawia się sytuacja, gdy nadzorcza decyzja dekretowa

stwierdza wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art.

156 § 2 k.p.a.). Zasada mocy wiążącej decyzji administracyjnej ma pierwszeństwo

względem zasady legalizmu. Istnieje ona nadal w obrocie prawnym i pozostaje

jedynym zdarzeniem sprawczym wywołującym szkodę. Konwalidacja wad decyzji

dekretowej pośrednio legalizuje dalsze akty administracyjne stanowiące podstawę

rozporządzeń nieruchomością podlegającą przepisom dekretu o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w tym wadliwą decyzję

lokalową. Utrzymanie ich w mocy stabilizuje sytuację prawną oraz wyznacza

prejudykat odpowiedzialności odszkodowawczej. Taka relacja decyzji lokalowej

względem decyzji dekretowej oznacza, że nie można jej uznać za samodzielny

delikt administracyjny i źródło szkody. W przedstawionych okolicznościach wydanie

wskazanej decyzji lokalowej nie stanowi bowiem zdarzenia prowadzącego do

powstania lub powiększenia albo stwarzającego warunki do powstania uszczerbku

w majątku byłego właściciela polegającego na utracie części nieruchomości

23

budynkowej, która wcześniej przestała istnieć jako samodzielny przedmiot prawa

rzeczowego, lub nieruchomości lokalowej, która w dacie składania przez niego

wniosku i wydawania decyzji dekretowej w ogóle nie istniała. Sytuacja prawna

poszkodowanego w wyniku wydania kolejnej decyzji nadzorczej (tym razem

dotyczącej decyzji lokalowej) nie ulega zmianie. Skutkiem decyzji lokalowej

jest jedynie ograniczenie sposobu zaspokojenia szkody wynikającej z decyzji

dekretowej poprzez wyłączenie restytucji naturalnej i ograniczenie odszkodowania,

obejmującego wartość udziałów w prawie rzeczowym do gruntu oraz prawie

własności nieruchomości budynkowej, do formy pieniężnej.

W judykaturze zgodnie przyjęto, że art. 160 k.p.a. jako samodzielna podstawa

odpowiedzialności cywilno-prawnej wyznacza jej przesłanki i zakres. Przepisy

kodeksu cywilnego mają zastosowanie do szkody i związku przyczynowego (por.

uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III

CZP 58/88, OSNC 1989 nr 9, poz. 129). W uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z

31 marca 2011 r., III CZP 112/10 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że do roszczeń o

naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną, wydaną przed

dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa

stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Możliwość

żądania naprawienia szkody otwiera się wprawdzie dopiero z chwilą wydania

ostatecznej decyzji nadzorczej, jednak jej źródłem jest wyłącznie wydanie pierwotnej

decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami powodującymi nieważność. Ostateczna

decyzja nadzorcza stwierdza jedynie ziszczenie się koniecznej przesłanki

odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., a jej

wydanie, jako działanie legalne i przywracające stan zgodny z prawem, nie może

być uznane za element zdarzenia, z którym związane jest powstanie zobowiązania

do naprawienia szkody. Należy ponadto wskazać, że kodeks cywilny nie zezwala

na różnicowanie bezpośrednich i pośrednich skutków wydania decyzji

administracyjnej z naruszeniem prawa.

Odwołanie w art. 160 § 2 k.p.a. do przepisów kodeksu cywilnego nie

dotyczy, zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, kwestii

wymagalności i terminu przedawnienia roszczenia (por. uchwała składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1989 r., III CZP 58/88,

24

OSNC 1989, nr 9, poz. 129). Początek biegu przedawnienia roszczenia

odszkodowawczego wyznacza art. 160 § 6 k.p.a. określający, że roszczenie

o odszkodowanie staje się wymagalne i rozpoczyna bieg termin przedawnienia

w chwili, gdy ostateczna stała się decyzja nadzorcza. Jest to przepis szczególny

w rozumieniu kodeksu cywilnego (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu

Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75).

Pewne odrębności początku jego biegu związane są z wnioskiem o ponowne

rozpatrzenie sprawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia

20 stycznia 2015 r., III CZP 78/14, OSNC 2015, nr 6, poz. 66). Data wyrządzenia

szkody (wydania pierwotnej decyzji) w tym zakresie nie jest zatem relewantna

(por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r., III CZP

84/05, OSN 2006, nr 7-8, poz.114, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2007 r.,

I CSK 301/07, nie publ.). Wyjątek dotyczy przepisu przejściowego związanego

z uchyleniem art. 160 k.p.a. i ze zmianą kodeksu cywilnego (art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw,

Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.).

Sąd Najwyższy stwierdza, że dopuszczenie różnych terminów przedawnienia

roszczeń odszkodowawczych, uzależnionych od wyboru poszkodowanego,

naruszałoby funkcję gwarancyjną tej instytucji prawa materialnego i zagrażałoby

bezpieczeństwu obrotu, zwłaszcza że wszczęcie postępowań nadzorczych ma

charakter bezterminowy i może nastąpić w każdym czasie, a jedynie sposób

rozstrzygnięcia ograniczony jest terminem wskazanym w art. 156 § 2 k.p.a.

(por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015,

nr 5, poz. 62).

Uwzględniając wagę i znaczenie powyższych argumentów uznać należy,

że jeżeli stwierdzono wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, to

wadliwa decyzja lokalowa w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych

pozbawiona jest prawnej doniosłości także wówczas, gdy przeprowadzono co

do niej postępowanie nadzorcze zakończone decyzją o stwierdzeniu nieważności

(art. 156 § 1 k.p.a.) albo o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa (art. 156 § 2

k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.). W takim stanie prawnym decyzja

lokalowa i wydana w odniesieniu do niej nadzorcza decyzja lokalowa stanowią tylko

25

elementy złożonego stanu faktycznego, powstałego w wyniku zdarzeń i czynności

prawnych, wywołanych wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu

gruntów na obszarze m.st. Warszawy i nie mają charakteru samoistnego.

Prejudykatem przesądzającym o jednej z przesłanek odpowiedzialności

odszkodowawczej, tj. o bezprawności działania organu podczas wydawania decyzji

administracyjnej, jest wyłącznie ostateczna nadzorcza decyzja dekretowa.

Utrzymanie taką decyzją w mocy decyzji dekretowej wydanej z naruszeniem prawa

obejmuje wszystkie jej następstwa, zamyka związek przyczynowy i ostatecznie

wyznacza początek biegu terminu dochodzenia roszczeń oraz zakres szkody.

Za niedopuszczalną uznać należy następczą fragmentaryzację tak złożonego stanu

faktycznego i prawnego przy ocenie przesłanek odpowiedzialności

odszkodowawczej, poprzez ograniczenie się tylko do wycinkowej oceny decyzji

lokalowych i nadzorczych decyzji lokalowych. Nie znajduje także dostatecznego

uzasadnienia sytuowanie ich jako jednego z ogniw wieloczłonowego związku

przyczynowego, gdyż ten jest istotny do chwili powstania szkody wynikającej

z wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, potwierdzonego

nadzorczą decyzją dekretową. Zwrócić ponadto należy uwagę, że poza zakresem

indemnizacji pozostałyby skutki zbyć, dokonanych wyłącznie na podstawie

umów cywilno-prawnych, mimo że podstawą rozporządzeń majątkowych byłoby

istnienie po stronie Skarbu Państwa takiego samego tytułu w postaci prawa

własności. Odpowiedzialność władzy publicznej bezpośrednio za decyzje lokalowe

ograniczona byłaby więc do następstw prawnych jednostkowych czynności,

przypadkowo dokonanych w okresie obowiązywania dwuetapowego trybu

ustanawiania i zbywania prawa odrębnej własności lokali mieszkalnych

oraz związanego z nią prawa rzeczowego do gruntu.

Zbędna jest ocena poglądów, prezentowanych w części orzeczeń Sądu

Apelacyjnego w Warszawie, dotyczących kwalifikowania utraty części

prawa własności budynku w następstwie ustanowienia i zbycia odrębnej własności

lokali, jako różnych postaci szkody (damnum emergens albo lucrum cessans).

Aktualność zachowuje bowiem pogląd, że uszczerbek majątkowy wynikły

z niezaspokojenia uprawnienia byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniem

dekretu (ich następców prawnych) do przyznania prawa rzeczowego do gruntu

26

(odpowiednio wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, własności czasowej,

użytkowania wieczystego) i pozbawienia ich tym samym prawa własności

budynku, na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku

złożonego na podstawie art. 7 dekretu, stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2

k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a. O tym, w jakim

zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia wspomnianego

uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających

znaczenie w świetle uregulowania zawartego art. 361 § 1 k.c. (por. uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4).

Stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem wiąże więc sąd o tyle tylko, o ile

stanowi, podobnie jak stwierdzenie nieważności decyzji, wypełnienie podstawowej

przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a.,

nie przesądza natomiast, tak samo jak stwierdzenie nieważności decyzji, w sposób

wiążący w jakimkolwiek zakresie, istnienia normalnego związku przyczynowego

pomiędzy wadliwą decyzją a szkodą, której naprawienia dotyczy zgłoszone

roszczenie odszkodowawcze. Co do tej przesłanki nieodzowne jest zawsze

przeprowadzenie oceny, o której mowa w art. 361 § 1 k.c. Wspomnieć należy,

że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., SK 56/12 (OTK-A

2014, nr 4, poz. 42) uznał, że art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

w zakresie, w jakim ogranicza do rzeczywistej szkody odszkodowanie za niezgodne

z prawem działanie władzy publicznej w przypadku, gdy wadliwą ostateczną decyzję

administracyjną wydano przed dniem 17 października 1997 r., jest zgodny

z wzorcami konstytucyjnymi wyznaczonymi treścią art. 2 oraz art. 32 ust. 1

Konstytucji.

Z tych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia

23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 499 ze

zm.), podjął uchwałę rozstrzygającą we wskazany sposób przedstawione

zagadnienie prawne.

eb