IV CSK 754/14

Sygn. akt IV CSK 754/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 9 września 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Marian Kocon

SSN Maria Szulc

Protokolant Izabela Czapowska

w sprawie z powództwa M. O.

przeciwko Gminie Miasta G.

o nakazanie złożenia oświadczenia woli,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 9 września 2015 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 17 kwietnia 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu

Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację

powoda M. O. od wyroku Sądu Okręgowego w G., którym zostało oddalone jego

powództwo przeciwko Gminie Miasta G. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia

woli o nabyciu od powoda prawa użytkowania wieczystego nieruchomości

gruntowej położonej w G., za kwotę 90 tysięcy zł.

W sprawie zostało ustalone, że powód nabył umową z dnia 7 maja 2008 r.

użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej działkę nr 872/85, wiążąc z tym

zakupem zamiar prowadzenia działalności gospodarczej. Działka była pierwotnie

objęta dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego Miasta G.

Część działki, na której powód zamierzał umieścić reklamę wielkoformatową, była

objęta planem obowiązującym od dnia 15 lipca 1988 r., zgodnie z którym

znajdowała się ona na gruncie oznaczonym jako teren zabudowy wielorodzinnej

z usługami. Plan ten stracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87

ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (jednolity tekst Dz. U. 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej „u.p.z.p.”).

Nowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie dopiero w dniu

19 sierpnia 2009 r. i przewidywał dla terenu, na którym znajduje się sporna

nieruchomość, inne przeznaczenie - „zieleń urządzona, w której obowiązuje zakaz

zabudowy kubaturowej”. Przed przyjęciem planu z 2009 r., w lutym 2008 r., zostało

uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania G., według

którego nieruchomość miała się znajdować na terenie przeznaczonym pod

budownictwo mieszkaniowe i usługi. Pozostała część działki była od dnia

26 kwietnia 2001 r. objęta planem, sytuującym ją na terenie ulicy głównej ruchu

przyspieszonego, który utracił moc z chwilą wejścia w życie nowego planu,

tj. w dniu 19 sierpnia 2009 r. Powód po nabyciu prawa wieczystego użytkowania

działki nie podjął na niej działalności ani nie wystąpił o wydanie decyzji

o warunkach jej zabudowy.

Powód oparł powództwo o wykup prawa wieczystego użytkowania

na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., uzasadniając roszczenie tym,

że w następstwie zmiany przeznaczenia gruntu, wynikającej z uchwalonego

3

nowego planu zagospodarowania przestrzennego, utracił możliwość korzystania

z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem.

Sąd Apelacyjny oddalając powództwo argumentował, że powód nie korzystał

faktycznie z nieruchomości w sposób, któremu miałby stanąć na przeszkodzie

nowy plan. Nie można też - w ocenie Sądu Apelacyjnego - przyjąć, że „było jakieś

dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości” skoro nabycie nieruchomości

nastąpiło wtedy, gdy poprzedni plan już, a nowy plan - jeszcze, nie obowiązywał,

a powód nie wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli

nieruchomość nie była objęta żadnym wiążącym aktem prawnym lub decyzją,

określającymi przeznaczenie gruntu, nie można twierdzić, że przeznaczenie gruntu

uległo zmianie.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa

materialnego - art. 4 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 87 ust. 3 w zw.

z art. 87 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe uznanie, że nie jest możliwe

ustalenie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości w sytuacji, w której brak

było aktualnego planu zagospodarowania ani nie wydano decyzji o warunkach

zabudowy oraz przez błędne nieuwzględnienie zasady ciągłości planowania

przestrzennego, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania - art.

278 § 1 w zw. z art. 227 k.p.c. oraz art. 227 w zw. z art. 382 k.p.c. W konkluzji

powód wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania Sądowi drugiej instancji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym zostały ukształtowane zasady polityki przestrzennej

i unormowane sposoby ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji

celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków

zabudowy terenu, a podstawowe kompetencje w tym zakresie, nazywane

„władztwem planistycznym”, zostały przyznane gminom. Przejawem tego

władztwa jest stanowienie norm prawa miejscowego powszechnie wiążących na

danym terenie, w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenia tych planów współkształtują sposób wykonywania prawa własności

4

nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Wynikające z nich ograniczenia

prawa własności (użytkowania wieczystego) są dopuszczalne ze względu na

realizację ważnych celów publicznych i interesu wspólnego, z tym istotnym

założeniem, że ingerencja w to prawo powinna być racjonalna,

konieczna i proporcjonalna. Gmina, dysponując szerokimi kompetencjami

planistycznymi, powinna ponosić odpowiedzialność za skutki podejmowanych

działań, jeżeli wpłynęły one negatywnie na zakres korzystania z nieruchomości

lub jej wartość, a dla usuwania lub łagodzenia następstw tych władczych działań

gminy w ustawie przewidziano środki prawne, zawarte między innymi

w przepisie art. 36. Chociaż sama ingerencja w prawo własności jest w granicach

ustawy dopuszczalna i uzasadniona, to powinnością gminy jest prawidłowe

i staranne wykonywanie swoich uprawnień.

Nieuchwalenie planu miejscowego we właściwym terminie stanowi

zaniechanie przez władzę lokalną prowadzenia prawidłowej polityki przestrzennej

na swoim obszarze, którego negatywnymi konsekwencjami nie powinni być

dotknięci właściciele (użytkownicy wieczyści). Z sekwencji kolejnych regulacji

zasad planowania przestrzennego wynika jasno, że obowiązek sporządzenia

miejscowych planów zagospodarowania nie był dla samorządów zadaniem nowym,

z wyprzedzeniem było wiadomo, że dojdzie do utraty mocy dotychczasowych

planów, wiążącej się z koniecznością uchwalenia nowych, a dążeniem

ustawodawcy było stworzenie sytuacji, w której dotychczasowe plany zostałyby

bezpośrednio zastąpione przez nowo uchwalone.

W takim kontekście normatywnym została sformułowana zasada „ciągłości

planistycznej” („ciągłości działań planistycznych”) gminy, na którą powołał się

Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08 (OTK-A 2010,

nr 2, poz. 9) i z dnia 18 grudnia 2014 r., K 50/13 (OTK-A 2014, nr 1, poz. 121).

Wbrew odmiennemu przekonaniu Sądu, wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego nie

ma tylko ograniczonego, jednostkowego charakteru. W orzeczeniach tych

zostały zawarte rozważania o charakterze generalnym i uniwersalnym, nawiązujące

do ciągłości procesów planistycznych i dotyczące skutków „luki planistycznej”,

istniejącej w czasie pomiędzy utratą mocy obowiązującej starych planów,

5

a wejściem w życie nowych planów. Trybunał w swej argumentacji uwzględniał

zasadę ciągłości planowania i wynikające z niej konsekwencje.

Zasada „ciągłości planowania przestrzennego” formułowana również

w piśmiennictwie, nie została wprost wysłowiona w ustawie o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz odkodowuje się ją z przepisów tej ustawy,

m.in. art. 87 ust. 1, 10 ust. 1 pkt 1, 62 ust. 2, 58 ust. 1, 62 ust. 1 i art. 32.

W tym ujęciu planowanie przestrzenne to proces o charakterze ciągłym, z czym

wiąże się oczekiwanie, że uchylenie obowiązującego miejscowego planu łączy się

z jednoczesnym uchwaleniem nowego planu. Znaczenie tej zasady przy

rozstrzyganiu konkretnych spraw przejawia się w tym, że zawiera się w niej

dyrektywa wykładni przepisów, które dotyczą skutków prawnych, jakie władcze

działania gminy z zakresu planowania przestrzennego wywołują w sferze praw

osób trzecich, w tym właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów. Wiąże się

to między innymi z założeniem, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nie powinni

być dotknięci skutkami bezczynności gminy.

Ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i zgodnymi z nim poglądami

doktryny, harmonizuje orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia

8 stycznia 2009 r., I CNP 82/08 (Biuletyn SN 2009, nr 5) Sąd Najwyższy stwierdził,

iż nie ma przeszkód do uwzględniania danych wynikających z poprzedniego planu

i pomocniczego odwołania się niego, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia,

że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości i charakter terenu ulegają

automatycznej zmianie wraz z wygaśnięciem w 2003 r. mocy obowiązującej

poprzedniego planu. Stanowisko to Sąd Najwyższy podtrzymał w wyroku z dnia

13 czerwca 2013 r., IV CSK 680/12 (MoP 2015, nr 9) i rozwinął w wyroku z dnia

9 kwietnia 2015 r., II CSK 336/14). W tym drugim orzeczeniu Sąd Najwyższy

odrzucił, jako błędne, podejście zrównujące sytuację, w której dany obszar nigdy

nie był objęty planem miejscowym z sytuacją, w której uchwalony przed 1995 r.

plan, przewidujący określone przeznaczenie danego terenu i jego

zagospodarowania utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a gmina nie uchwaliła

przed tym dniem nowego planu, przez co doszło do tzw. luki planistycznej.

W ocenie Sądu Najwyższego, także w takiej sytuacji należy badać, czy wskutek

wejścia nowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel doznał

6

ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, zgodnym z dotychczasowym jej

przeznaczeniem przewidzianym w poprzednim planie. Należy dodać,

że skutkiem odmiennego założenia byłaby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji

uprawnionych, którym - co do zasady - przysługiwałyby roszczenia wtedy,

gdy nowy plan bezpośrednio zastąpił poprzedni, a byliby go pozbawieni wówczas,

gdy gmina doprowadziła swych zaniechaniem do „luki planistycznej” (ta w stanie

niniejszej sprawy trwała ponad 5 i pół roku).

Uwzględnienie tak ukształtowanego, przyjętego także przez Sąd Najwyższy

rozpoznający skargę kasacyjną, stanowiska, prowadzi wprost do konkluzji,

że błędny jest - co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej - kluczowy dla przyjętej

podstawy prawnej zaskarżonego wyroku pogląd o braku podstaw do formułowania

zasady ciągłości planowania przestrzennego i ocena, iż w sytuacji, w której na

danym terenie w związku z wygaśnięciem poprzednio obowiązującego planu

nie obowiązywał, do czasu uchwalenia nowego planu, żaden miejscowy plan

zagospodarowania przestrzennego, nie można ustalić „dotychczasowego

przeznaczenia terenu” w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Elementem mającym wzmacniać stanowisko Sądu było ustalenie, że powód

nie wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w której to formie następuje

określenie sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Dalszym składnikiem tego rozumowania jest teza, że wobec braku planu i decyzji,

„nie można przyjąć, że było jakieś dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości”,

a to powoduje, iż żądanie można by odnosić jedynie do korzystania

z nieruchomości, jednak powód faktycznie nie korzystał z niej w sposób, który stał

się niemożliwy po uchwaleniu nowego planu.

Sąd nie rozważył znaczenia ustalonego faktu, że w lutym 2008 r., a więc

przed nabyciem prawa do nieruchomości przez powoda, zostało uchwalone

studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., zgodnie

z którym teren, na którym była położona nieruchomość, miał być przeznaczony pod

budownictwo mieszkaniowe i usługi. Studium nie jest aktem prawa miejscowego,

lecz ma istotne znaczenie dla prac planistycznych gminy, a jego ustalenia są

7

wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 1 i 4

u.p.z.p.). Natomiast, co do decyzji o warunkach zabudowy, to nie mają one

charakteru substytutu planu miejscowego, nie tworzą porządku prawnego, nie

zmieniają sytuacji prawnej nieruchomości i nie regulują przeznaczenia terenu (por.

wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08, OTK-A 2010, nr

6, poz. 61 i z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK ZU 2007, nr 11/a, poz. 160).

Błędem obarczony jest zarówno pogląd Sądu o braku możliwości

ustalenia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako wyjściowej

przesłanki roszczenia przewidzianego w art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jak i teza - trafnie

zakwestionowana w skardze kasacyjnej - wiążąca stwierdzenie korzystania

z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym

przeznaczeniem wyłącznie z tym, jak nieruchomość była faktycznie

wykorzystywana.

W piśmiennictwie twierdzi się, że ocenę, czy nieruchomość może być

wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym

przeznaczeniem powinno się opierać nie tylko na uprzednim faktycznym jej

wykorzystaniu, lecz należy też uwzględniać potencjalne możliwości w tym zakresie,

a więc badać nie tylko to, jak była, ale także to, jak mogła być zagospodarowana.

Pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje możliwość realizacji określonych

projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się do sytuacji, w których właściciel

(użytkownik wieczysty) podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne,

zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi więc

z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób

korzystania potencjalnie dopuszczalny.

Poglądy te znajdują wyraźne oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego,

który w wyrokach z dnia 19 grudnia 2006 r., V CSK 332/06, z dnia 8 stycznia

2009 r., I CNP 82/08, z dnia 9 września 2009, V CSK 46/09, z dnia 5 lipca 2012 r.,

IV CSK 619/11 i z dnia 9 kwietnia 2015 r., II CSK 336/14 nie łączy znaczenia

analizowanego pojęcia tylko z faktycznym korzystaniem z nieruchomości,

lecz uznaje za wystarczające ustalenie potencjalnej możliwości korzystania z niej

8

w zamierzony sposób, i to niezależnie od tego, czy uprawniony te potencjalne

możliwości jakkolwiek już zrealizował.

Pogląd Sądu Apelacyjnego stanowiący podłoże zaskarżonego wyroku nie

odnosi się do tego stanowiska i pozostaje z nim w sprzeczności. Miał też wpływ na

ograniczoną, w konsekwencji dokonanej oceny prawnej, podstawę faktyczną

orzeczenia. Dla oceny zasadności roszczenia opartego na podstawie art. 36 ust. 1

pkt 2 u.p.z.p. nieodzowne jest ustalenie potencjalnej, ale jednocześnie realnej

w okolicznościach sprawy, konkretnej możliwości korzystania z nieruchomości,

która została utracona lub istotnie ograniczona. Ma to znaczenie nie tylko dla bytu

roszczenia, ale także, w wypadku spełnienia jego przesłanek, dla określenia

właściwej ceny ewentualnego wykupu.

Podniesione w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania

zarzuty dotyczą podstawy faktycznej orzeczenia, której zakres był determinowany

stanowiskiem prawnym Sądu Apelacyjnego odnoszącym się do samej zasady

roszczenia. W obecnym stanie sprawy ich rozważanie było zatem niecelowe.

Z przytoczonych powodów Sąd Najwyższy, uwzględniwszy skargę kasacyjną,

orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 39815

§ 15 k.p.c.