III CZP 51/15

Sygn. akt III CZP 51/15

UCHWAŁA

Dnia 16 września 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Iwona Koper (przewodniczący)

SSN Irena Gromska-Szuster (sprawozdawca)

SSN Grzegorz Misiurek

Protokolant Bożena Kowalska

w sprawie z powództwa Powiatu O. jako przedstawiciela grupy powiatów, w skład

której wchodzą: Powiaty […],

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju

o ustalenie,

po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 16 września 2015 r.

zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Apelacyjny w W.

postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r.,

"Czy w przypadku wytoczenia powództwa na podstawie art. 2 ust.

3 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń

w postępowaniu grupowym (Dz.U. z 2010 r. Nr 7 poz. 44) -

o ustalenie ponoszenia przez pozwanego odpowiedzialności

odszkodowawczej za zaniechanie legislacyjne Sąd jest uprawniony do

dokonywania oceny zasadności zarzutu przedawnienia roszczenia

odszkodowawczego?"

podjął uchwałę:

W postępowaniu grupowym o ustalenie odpowiedzialności

pozwanego (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r.

o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, Dz.U.

z 2010 r., Nr 7, poz. 44) sąd bada zarzut przedawnienia

roszczenia pieniężnego, jeżeli dotyczy on wszystkich członków

2

grupy i oparty jest na jednakowych okolicznościach

odnoszących się do nich wszystkich.

UZASADNIENIE

Przedstawione przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne powstało w

postępowaniu grupowym toczącym się na podstawie art. 2 ust.3 ustawy z dnia 17

grudnia 2009r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym (Dz. U. z 2010

r., Nr 7, poz. 44 – dalej: „u.d.r.p.g.”), w wyniku powództwa wniesionego przez

Powiat O., jako przedstawiciela grupy powodów, przeciwko Skarbowi Państwa-

Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju o ustalenie, że Skarb Państwa ponosi

odpowiedzialność za szkodę wynikającą z niewydania z dniem 1 maja 2004 r.

rozporządzenia dostosowującego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z

dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137,

poz. 1310- dalej: „rozp. z 2003 r.”) do przepisów prawa wspólnotowego.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo

ustalając między innymi, że § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia przewidywał

3

pobieranie za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium

Rzeczypospolitej Polskiej opłaty w wysokości 500 zł, natomiast w ust.2 ustalona

została opłata 75 zł za wydanie wtórnika karty. Przepis § 1 ust. 1 został uznany za

niezgodny z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17

stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04, w którym stwierdzono, iż traci on moc z dniem 1

maja 2006 r.

W dniu 28 marca 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa wydał

rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421)

określające jednolicie opłatę na kwotę 75 zł.

Orzeczeniem z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07 Europejski

Trybunał Sprawiedliwości stwierdził niezgodność przepisu § 1 ust. 1 rozp. z 2003 r.

z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejska.

W związku z powyższymi wyrokami przeciwko powiatom kierowane były

roszczenia o zwrot pobranych przez nie opłat za wydanie karty pojazdu

w przypadku pierwszej rejestracji w Polsce. Zapadały wyroki zasądzające zwrot

całej opłaty w kwocie 500 zł lub różnicy między tą kwotą a kwotą 75 zł opłaty za

wydanie wtórnika. Zasądzane były też odsetki i koszty procesu. Niektóre powiaty

dobrowolnie zwracały pobrane opłaty na wezwanie uprawnionych.

Sąd pierwszej oceniając roszczenie na gruncie art. 4171

§ 4 k.c., jako

dotyczące ustalenia odpowiedzialności pozwanego za szkodę wynikłą

z zaniechania legislacyjnego uznał, że powód nie wykazał przesłanek tej

odpowiedzialności. Nie istnieją bowiem dostatecznie skonkretyzowane przepisy,

które nakładałyby na państwo polskie obowiązek wydania w chwili wejścia Polski

do Unii Europejskiej przepisów dostosowujących rozp. z 2003 r. do prawa

wspólnotowego, względnie wprowadzających inne rozwiązanie dające nowe źródło

dochodów powiatom w miejsce opłat przewidzianych w § 1 ust. 1 rozp. z 2003 r.

W ocenie Sądu powód nie wykazał również istnienia szkody wynikającej

z zaniechania legislacyjnego, bowiem nie może nią być wskazana przez niego

konieczność zwrotu przez powiaty opłat pobranych na podstawie niezgodnych

z Konstytucją i prawem wspólnotowym przepisów. Kwoty opłat za karty pojazdów

pobrane bowiem zostały bez podstawy prawnej, obowiązek zwrotu odsetek

4

i kosztów procesu nie wynikał z zaniechania legislacyjnego lecz z opieszałości

powiatów w zwrocie należności, a konieczność zwrotu kwoty 75 zł zasądzonej

w niektórych wypadkach wyrokami sądów nie jest powiązana przyczynowo

z zarzucanym zaniechaniem legislacyjnym. Podobnie nie została wykazana

szkoda wynikająca z nie wydania przepisów przyznających powiatom inne dochody

w miejsce dotychczas pobieranych opłat za wydanie kart pojazdu.

Sąd Okręgowy podzielił również podniesiony przez pozwanego zarzut

przedawnienia roszczenia pieniężnego na podstawie art. 4421

§ 1 zd. 1 k.c.,

uznając badanie tej kwestii za dopuszczalne w ramach powództwa przewidzianego

w art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. i stwierdzając, że trzyletni termin przedawnienia upłynął

w grudniu 2010 r., a więc przed wniesieniem pozwu w sprawie w dniu 4 sierpnia

2011 r. Uznał bowiem, że z wyroku ETS z dnia 10 grudnia 2007 r. powód wiedział

o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, gdyż z wyroku tego wynikało,

iż przepis par.1 ust. 1 rozp. z 2003 r., na podstawie którego pobierane były opłaty,

jest niezgodny z prawem unijnym i powinien być zmieniony.

Rozpoznając apelację powoda, w której zgłoszony został między innymi

zarzut naruszenie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. w zw. z art. 189 k.p.c. przez przyjęcie,

że w postępowaniu grupowym o ustalenie odpowiedzialności pozwanego sąd

może uwzględnić zarzut przedawnienia, Sąd Apelacyjny powziął poważne

wątpliwości prawne, którym dał wyraz w przedstawionym zagadnieniu prawnym.

Stwierdził, że prezentowane są dwa przeciwstawne stanowiska w tym

przedmiocie.

Pierwsze, negujące taką możliwość, opiera się na uznaniu powództwa

o ustalenie odpowiedzialności pozwanego na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. za

rodzaj powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, w rozumieniu art. 189

k.p.c., z wyłączeniem jedynie obowiązku wykazania przez powoda interesu

prawnego. W pozostałych natomiast kwestiach, w tym także w kwestii

przedawnienia, mają zastosowanie poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące

powództwa z art. 189 k.p.c. w tym pogląd, że przedawnienie roszczenia nie

wyłącza możliwości uwzględnienia powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub

prawa. W konsekwencji sąd rozpoznając powództwo przewidziane w art. 2 ust. 3

5

u.d.r.p.g. nie bada zarzutu przedawnienia, który może być podniesiony

i rozpoznany w postępowaniu o zasądzenie określonego świadczenia, dla którego

wyrok o ustalenie ma znaczenie prejudycjalne.

Drugie stanowisko bazuje na istotnym podobieństwie wyroku wydawanego

na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. do wyroku wstępnego, przewidzianego w art.

318 k.p.c. Dochodzi bowiem także do oddzielenia kwestii odpowiedzialności

pozwanego od kwestii rozmiaru tej odpowiedzialności. Do wyroku wydanego na

podstawie art. 2 ust.3 powinny mieć zatem zastosowanie zasady wypracowane na

gruncie art. 318 k.p.c., a więc zasada, że wyrok taki powinien przesądzać wszystkie

elementy stosunku prawnego, na którym opiera się dochodzone roszczenie, oprócz

rozmiaru świadczenia. Moc wiążąca takiego wyroku oznacza, że po jego

uprawomocnieniu się nie można już podważać zasadności dochodzonego

roszczenia, nie można więc także podnieść skutecznie zarzutu przedawnienia,

który powinien być rozstrzygnięty w wyroku wstępnym. Zdaniem Sądu

Apelacyjnego taka wykładnia lepiej odpowiada celowi postępowania grupowego

oraz charakterowi wyroku wydanego na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Udzielenie odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne wymaga

dokonania analizy i określenia charakteru oraz znaczenia powództwa o ustalenie

odpowiedzialności pozwanego wytoczonego w postępowaniu grupowym na

podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. Jak słusznie wskazał Sąd Apelacyjny w tej kwestii

zarysowała się w literaturze opisana wyżej różnica poglądów. Nie powtarzając

przytoczonych już przez Sąd Apelacyjny argumentów dwóch zasadniczych

stanowisk i skutków przyjęcia każdego z nich dla określenia charakteru powództwa

przewidzianego w art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. oraz zakresu kognicji sądu przy jego

rozpoznawaniu, należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w tym

przedmiocie w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2015 r. I CSK 533/14 (OSNC

z 2015 r., z. 7-8, poz. 97).

W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy wskazał, że powództwo, o którym mowa

w art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g., wnoszone jest w sytuacji, gdy każdy członek grupy

w istocie kieruje przeciwko pozwanemu roszczenie pieniężne i jedynie dlatego,

6

że roszczeń tych nie można ujednolicić zgodnie z wymaganiami art. 2 ust. 1, wnosi

o ustalenia odpowiedzialności pozwanego, ograniczając pozew do żądania

ustalenia wybranych okoliczności istotnych dla dochodzenia roszczenia

pieniężnego. Dochodzenie roszczenia pieniężnego ulega wówczas rozbiciu na dwa

etapy: pierwszy następuje w ramach postępowania grupowego o ustalenie, a drugi

w ramach indywidualnych powództw o zapłatę.

Należy podkreślić, że żądając ustalenia jedynie odpowiedzialności

pozwanego na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. powód musi jednak sformułować

także roszczenie pieniężne, którego dochodzeniu w późniejszych postępowaniach

indywidualnych ma służyć żądanie ustalenia odpowiedzialności pozwanego

i ustalenie tej odpowiedzialności w postępowaniu grupowym musi nastąpić

w nawiązaniu do roszczenia pieniężnego, którego spełnienia domagają się od

pozwanego członkowie grupy. Ustalenie odpowiedzialności pozwanego na

podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. nie może bowiem następować w oderwaniu od

stosunku prawnego, będącego źródłem tej odpowiedzialności ani od

wypływającego z niego roszczenia, którego spełnienia domagają się członkowie

grupy a które, zgodnie z art. 1 ust. 1, musi być jednego rodzaju i oparte na tej

samej lub takiej samej podstawie faktycznej. Decydujące znaczenie dla

dopuszczalności postępowania grupowego oraz zakresu kognicji sądu w tym

postępowaniu, także w sytuacji dochodzenia ustalenia odpowiedzialności

pozwanego, mają zatem elementy wspólne członkom grupy. Sąd w tym

postępowaniu ma bowiem ustalić okoliczności wspólne dla wszystkich członków

grupy, które stanowią przesłankę dochodzonego roszczenia.

Rozważając w tym kontekście charakter żądania ustalenia

odpowiedzialności pozwanego na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. Sąd Najwyższy

we wskazanym postanowieniu stwierdził, że pojęcie to ma swoiste, autonomiczne

znaczenie, inne niż w art. 318 k.p.c., jak również inne niż w art. 189 k.p.c., a jego

rozumienie jest zdeterminowane przede wszystkim celem i funkcjami postępowania

grupowego, jako postępowania szczególnego, mającego ułatwić, usprawnić

i przyspieszyć rozwiązywanie konfliktów, w które zaangażowana jest duża liczba

osób. Chodzi zatem o wydanie wyroku ustalającego odpowiedzialność pozwanego

wobec znacznej grupy osób za określone zdarzenie. Przedmiotem postępowania

7

grupowego przy żądaniu ustalenia odpowiedzialności pozwanego są więc tylko

okoliczności wspólne wszystkim członkom grupy. Nie chodzi natomiast o ustalenie

okoliczności indywidualnych, dotyczących jedynie poszczególnych członków grupy.

Nie ma zatem konieczności ustalania ani przesądzania, że u każdego z członków

grupy doszło do powstania szkody, jeżeli okoliczności dotyczące szkody są na tyle

zróżnicowane, iż ich ocena w postępowaniu grupowym byłaby niecelowa.

Wystarczy wówczas uznanie prawdopodobieństwa, że szkoda wystąpiła, choć sąd

w postępowaniu grupowym o ustalenie odpowiedzialności pozwanego może też tę

okoliczność przesądzić, jeżeli jest to możliwe i celowe w ramach postępowania

grupowego. Jeżeli nie, to badanie indywidualnych przesłanek takich jak rzeczywiste

wystąpienie szkody, jej wysokość, związek przyczynowy, przyczynienie się

poszkodowanego oraz ewentualnie przedawnienie, jeżeli odnosi się jedynie do

indywidualnych roszczeń, a nie do wszystkich członków grupy, będzie stanowić

przedmiot badania w postępowaniach indywidualnych.

Rozwijając ten kierunek wykładni i biorąc pod uwagę cel oraz funkcje

postępowania grupowego a także przewidziane w art. 1 ust. 1 u.d.r.p.g. wymagania

dotyczące jednorodności i jednolitości rodzaju oraz podstawy faktycznej roszczeń

w nim dochodzonych, należy uznać, że w razie żądania ustalenia

odpowiedzialności pozwanego postępowanie sądowe powinno ograniczyć się do

ustalenia pewnego kompleksu okoliczności faktycznych i prawnych wspólnych dla

wszystkich członków grupy, stanowiącego przesłankę indywidualnych roszczeń

pieniężnych kierowanych przeciwko pozwanemu. Sąd powinien więc ustalić

przesłanki tej odpowiedzialności tylko rzeczywiście wspólne wszystkim członkom

grupy, których ocena w tym postępowaniu nie koliduje z jego istotą.

W podobny sposób należy podejść do zarzutów pozwanego, dotyczących

zasady jego odpowiedzialności. Sąd powinien je badać w postępowaniu grupowym

o ustalenie odpowiedzialności pozwanego jeżeli nie mają charakteru

indywidualnego lecz dotyczą na równi wszystkich członków grupy i oparte są na

jednakowych okolicznościach, odnoszących się także do wszystkich członków

grupy w takim samym stopniu.

8

Dotyczy to także zarzutu przedawnienia roszczenia pieniężnego, którego

dochodzeniu w późniejszych postępowaniach indywidualnych ma służyć żądanie

ustalenia odpowiedzialności pozwanego. Jest to zarzut materialnoprawny

uchylający obowiązek pozwanego naprawienia szkody, a więc wpływający na

zasadę jego odpowiedzialności. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale pełnego

składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r. III CZP 84/05

(OSNC z 2006r., z. 7-8, poz.114), w świetle art. 4421

§ 1 zd. 2 k.c. upływ terminu

przedawnienia powodujący niemożność dochodzenia roszczenia o naprawienie

szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym może nastąpić wcześniej niż doszło

do wystąpienia wszystkich elementów kwalifikujących zdarzenie jako czyn

niedozwolony, a skuteczne podniesienie zarzutu przedawnienia jest wystarczające

do oddalenia powództwa bez potrzeby ustalenia, czy zachodzą wszystkie inne

przesłanki prawnomaterialne uzasadniające jego uwzględnienie. W razie

podniesienia zarzutu przedawnienia badanie tych przesłanek jest zbędne, wobec

czego możliwe jest oddalenie powództwa ze względu na przedawnienie roszczenia

w sytuacji, w której wobec niespełnienia wszystkich przesłanek warunkujących jego

byt, roszczenie nie zostało jeszcze w pełni ukształtowane.

Podzielając to stanowisko trzeba jednak stwierdzić, że w świetle art. 4421

§ 1

zd. 1 k.c. o tym, czy doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego

decyduje między innymi to, co poszkodowany uznał za swoją szkodę wynikającą ze

wskazanego przez niego czynu niedozwolonego. Choć, jak stwierdzono wyżej, w

postępowaniu grupowym o ustalenie odpowiedzialności pozwanego, powód nie

musi wykazywać wystąpienia szkody ani jej wysokości u poszczególnych członków

grupy, jeżeli są to okoliczności indywidualne, a nie wspólne, jednak musi określić,

co jest szkodą dla wszystkich członków grupy, a więc jaki uszczerbek majątkowy

uważają oni za szkodę wynikającą z czynu niedozwolonego stanowiącego

podstawę roszczenia. Obowiązkiem zaś Sądu jest ustalenie i ocena, czy tak

określony uszczerbek majątkowego może być uznany za szkodę spowodowaną

czynem niedozwolonym wskazanym w pozwie zbiorowym oraz czy jest on wspólny

dla wszystkich członków grupy.

W odniesieniu do tak określonej szkody może zostać zgłoszony zarzut

przedawnienia roszczenia oparty zarówno na twierdzeniu o upływie trzech lat od

9

dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do

jej naprawienia (art. 4421

§ 1 zd. 1 k.c.), jak i zarzut przedawnienia oparty na

twierdzeniu o upływie dziesięciu lub dwudziestu lat od dnia, w którym nastąpiło

zdarzenie wywołujące szkodę (art. 4421

§ 1 zd. 2 i § 2 k.c.). Z uwagi na to,

że pozew grupowy z samej istoty ma być oparty na tej samej lub takiej samej

podstawie faktycznej, dochodzone nim roszczenia z reguły wywodzone są z tego

samego zdarzenia, a w takiej sytuacji zarzut przedawnienia podniesiony na

podstawie art. 4421

§ 1 zd. 2 i § 2 k.c. także oparty jest na tych samych

okolicznościach wspólnych dla wszystkich członków grupy. Nie ma żadnych

racjonalnych powodów by taki zarzut nie był rozpoznawany w postępowaniu

grupowym o ustalenie odpowiedzialności pozwanego.

Inaczej może przedstawiać się sytuacja, gdy pozew o ustalenie

odpowiedzialności pozwanego wywodzony jest nie z jednego, tego samego

zdarzenia lecz z kilku takich samych zdarzeń i zgłoszono zarzut przedawnienia

oparty na art. 4421

§ 1 zd. 2 lub § 2 k.c., jak również wtedy, gdy pozew wywodzony

jest z tego samego zdarzenia lub z kilku takich samych zdarzeń i podniesiono

zarzut przedawnienia oparty na przesłankach określonych w art. 4421

§ 1 zd. 1 k.c.

Również w takich sytuacjach zarzut przedawnienia może być oparty na takich

samych okolicznościach i dotyczyć w jednakowym stopniu wszystkich członków

grupy. Jednakże może też dotyczyć niektórych tylko członków grupy lub też

przesłanki i okoliczności, na których jest oparty mogą odnosić się tylko do

niektórych z nich. Wówczas okoliczności i przesłanki przedawnienia muszą być

badane indywidualnie, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu grupowym. Cel

i funkcje tego postępowania oraz wynikające z nich przesłanki jego

dopuszczalności określone w art. 1 ust.1 u.d.r.p.g., nie pozwalają na rozpoznanie

takiego zarzutu przedawnienia w postępowaniu grupowym o ustalenie

odpowiedzialności pozwanego, gdyż wymaga on badania okoliczności

indywidualnych, odnoszących się tylko do niektórych członków grupy,

a w postępowaniu grupowym badaniu i ustaleniu podlegają tylko okoliczności

wspólne wszystkim członkom grupy.

Powyższe rozważania dotyczą także ewentualnych zarzutów powoda

grupowego podniesionych w odpowiedzi na zarzut przedawnienia.

10

W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli zgłoszony w postępowaniu

grupowym o ustalenie odpowiedzialności pozwanego zarzut przedawnienia

roszczenia odszkodowawczego podniesiony został w stosunku do wszystkich

członków grupy i oparty na jednakowych podstawach i okolicznościach dotyczących

także ich wszystkich, podlega on rozpoznaniu przez Sąd, jako kolejna, wspólna dla

wszystkich członków grupy przesłanka odpowiedzialności pozwanego. Jest to

zgodne z celem i funkcją postępowania grupowego, gdyż uwzględnienie zarzutu

przedawnienia prowadzi do wyłączenia odpowiedzialności pozwanego i oddalenia

powództwa już na tym etapie postępowania, a nie uwzględnienie tego zarzutu

i ustalenie odpowiedzialności pozwanego wyłącza możliwość powoływania się na

przedawnienie w ewentualnych procesach indywidualnych. W pierwszym

przypadku nie może już dojść – co oczywiste – do żadnych procesów

indywidualnych, a w drugim realna jest możliwość, że do nich nie dojdzie i sprawy

zostaną załatwione ugodowo, co jest jednym z istotnych celów wydania wyroku na

podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. Nawet jeżeli do indywidualnych procesów dojdzie,

to zakres rozstrzyganych w nich kwestii będzie ograniczony do ustalenia

wystąpienia szkody, jej wysokości i ewentualnie innych zarzutów indywidualnych.

Cel postępowania grupowego, którym jest ułatwienie, usprawnienie

i przyspieszenie załatwienia jednorodnych spraw dużej liczby osób, zostanie w obu

przypadkach osiągnięty.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione

zagadnienie prawne jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).

kc