III CZP 107/14

Sygn. akt III CZP 107/14

UCHWAŁA

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 15 września 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz

SSN Marian Kocon

SSN Anna Kozłowska (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Pietrzykowski

SSN Maria Szulc

SSN Kazimierz Zawada

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 15 września 2015 r.

przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana,

po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Rzecznika Praw Obywatelskich

we wniosku z dnia 27 listopada 2014 r.,

"Czy sąd cywilny może stwierdzić nieważność umowy sprzedaży

nieruchomości (umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste),

zawartej przed dniem 1 stycznia 1998 r., z tego tylko powodu, że

narusza ona prawo poprzedniego właściciela do zwrotu

nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cele

publiczne?"

podjął uchwałę:

Umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa

ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości

2

nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust.

1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U.

z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

3

UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 60 § 2 ustawy

z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz.

499 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r.

o Rzeczniku Praw Obywatelskich (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147

ze zm.) wniósł, w celu wyjaśnienia istniejących w orzecznictwie rozbieżności

w wykładni art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r.

Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej „u.g.g.”) w związku z art. 229 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r.,

poz. 518 ze zm.; dalej „u.g.n.”), o podjęcie uchwały stanowiącej rozstrzygnięcie

zagadnienia prawnego przytoczonego na wstępie.

Wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysowała się

rozbieżność w wykładni powołanych przepisów, przy czym, mimo zmiany stanu

prawnego, nie pozostaje ona bez znaczenia, zważywszy że zgodnie z art. 233

u.g.n. nowe przepisy znajdują zastosowanie we wszystkich sprawach wszczętych,

lecz niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem jej wejścia w życie,

to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r. co oznacza, że sprawę wszczętą na

podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g. właściwy organ (starosta) prowadzi na podstawie art.

136 i nast. u.g.n., z uwzględnieniem art. 229 u.g.n. Art. 233 u.g.n. rozumiany

w orzecznictwie sądów administracyjnych jako zakaz zwracania byłym

właścicielom nieruchomości, których podmiot publiczny wyzbył się umownie przed

dniem 1 stycznia 1998 r., stwarza wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego, czy

ogranicza możliwość badania ważności tych umów przez sąd cywilny. Powstaje

więc zagadnienie dopuszczalności „odwrócenia skutków prawnych” takich umów

w postępowaniu przed sądem powszechnym, co jest tym bardziej istotne,

że orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym przedmiocie nie jest jednolite. Sąd

Najwyższy przyjmuje, że umowa zawarta z naruszeniem prawa byłego właściciela

do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel, na który została

wywłaszczona, jest nieważna na podstawie art. 58 § 1 k.c., i orzeczenia tej treści

zapadały również w okresie obowiązywania art. 229 u.g.n., jak też, że umowa jest

4

ważna, a uprawnionemu przysługuje roszczenie odszkodowawcze, przy czym

wsparciem dla tego poglądu jest art. 229 u.g.n. Rzecznik zwrócił także uwagę na

potrzebę zajęcia jednoznacznego stanowiska co do kompetencji sądu

powszechnego do samodzielnego ustalania w sprawach o ustalenie nieważności

umowy lub o odszkodowanie, czy poprzedniemu właścicielowi przysługiwało

roszczenie o zwrot nieruchomości, gdy rozstrzyganie w tym przedmiocie

ustawodawca przekazał w całości na drogę postępowania administracyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Artykuł 47 ust. 4 u.g.g. stanowił, że nieruchomość wywłaszczona nie może

być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie

mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 u.g.g., z braku zgody

poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego, a art. 69 ust. 1 przewidywał

że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz

poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, na jego wniosek, jeżeli stała

się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W obecnym stanie prawnym zwrot wywłaszczonych nieruchomości

uregulowany jest w rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanki

prawa do zwrotu w obu ustawach zostały uregulowane bez istotnych różnic; w art.

136 i art. 137 u.g.n. doprecyzowano jedynie sposób postępowania organu

prowadzący do zrealizowania prawa do zwrotu, skutki niezgłoszenia wniosku

w zakreślonym terminie, a w art. 137 zawarto przesłanki uznania nieruchomości za

zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym, na skutek

kolejnych zmian ustawodawczych, obowiązkiem zwrotu objęto nie tylko

nieruchomości wywłaszczone na podstawie decyzji administracyjnej, ale za takie

uznano również nieruchomości przejęte na podstawie zdarzeń prawnych

równoważnych wywłaszczeniu (art. 216 u.g.n.). Powołane we wniosku Rzecznika

Praw Obywatelskich art. 229 i art. 233 u.g.n. mają charakter przepisów

międzyczasowych.

Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zajętym na gruncie art. 47

ust. 4 i art. 67 ust. 1 u.g.g., przez użycie nieruchomości wywłaszczonej na inne

cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (art. 47 ust. 4) należało rozumieć

5

nie tylko jej gospodarcze przeznaczenie i fizyczne wykorzystanie, ale także

rozporządzenie nieruchomością w drodze czynności prawnej, w wyniku której

własność nieruchomości przechodziła na inną osobę. Rozporządzenie takie

było następstwem niewykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu i jego skutkiem stała się niemożność takiego wykorzystania

nieruchomości w przyszłości (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia

8 sierpnia 2001 r., I CKN 1102/98, „Izba Cywilna” 2002, nr 1, s. 52; z dnia 15 lutego

2002 r., III CKN 543/00, nie publ. oraz z dnia z dnia 21 lipca 2008 r., III CSK 19/08,

OSNC-ZD 2009 nr A, poz. 19). Ten kierunek wykładni należy zaaprobować.

Niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, czyli jej zbędność na ten

cel, skutkowało powstaniem po stronie wywłaszczonego właściciela prawa

(uprawnienia o charakterze roszczenia) do domagania się zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości tj. przeniesienia własności nieruchomości (art. 69 ust. 1 u.g.g.).

Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie

przewidywały, określonego wprost, obowiązku funkcjonariusza publicznego

zawiadomienia wywłaszczonego właściciela lub jego następcy, że nieruchomość

stała się zbędna na cel wywłaszczenia, lub że w związku ze zbędnością na ten cel

zamierzone jest jej użycie na cel inny, oraz informowania o możliwości jej zwrotu.

Istnienie obowiązku takiego działania funkcjonariusza z urzędu przesądzał jednak

art. 47 ust. 4 u.g.g. (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2001 r.,

III CKN 20/99, nie publ., z dnia 10 sierpnia 2005 r., I CK 130/05, nie publ., z dnia

21 lipca 2008 r., III CSK 19/08, oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., OPS 15/98, ONSA

1999, nr 3, poz. 75), dopiero bowiem wiedza poprzedniego właściciela uzyskana na

skutek zawiadomienia uzasadniała przypisanie właścicielowi inicjatywy realizacji

roszczenia, wyrażającej się złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Co prawda

poprzedni właściciel mógł wiedzę w tym przedmiocie powziąć również w inny

sposób, jednakże stan taki nie uchylał obowiązków funkcjonariusza wynikających

z tego przepisu.

Kolejny obowiązek funkcjonariusza, zwrotu nieruchomości, w warunkach

uzasadniających zwrot, ustawa wyrażała wprost.

6

W powołanych orzeczeniach Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 47 ust. 4

w związku z art. 69 ust. 1 u.g.g. statuował ustawowy zakaz użycia nieruchomości

na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, gdy nieruchomość podlegała

zwrotowi, i była to norma imperatywna. W konsekwencji, czynność prawna

dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z przepisu bezwzględnie

obowiązującego jest, zgodnie z art. 58 § 1 k.c., nieważna. Pogląd o nieważności

umowy zawartej z naruszeniem obowiązku zwrotu (art. 58 § 1 k.c.) został

wypowiedziany również na gruncie art. 136 u.g.n. (por. wyroki SN z dnia 9 lipca

2009 r., III CSK 182/09, nie publ., i z dnia 28 maja 2014 r., I CSK 400/13,

nie publ.). W licznych jednak orzeczeniach Sąd Najwyższy wskazywał, że umowa

zawarta z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1

u.g.g. nie jest z tego powodu nieważna (m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia

30 kwietnia 1987 r., III CZP 19/87, OSNC 1988, nr 7-8, poz. 96 i wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 21 czerwca 2007 r., IV CSK 81/07 OSNC-ZD 2008, nr B,

poz. 40).

Poddając ocenie oba te stanowiska, należy, podkreślić że art. 47 ust. 4 u.g.g.

wyrażał co prawda zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż

określony w decyzji wywłaszczeniowej, jednakże to nie zakaz użycia

wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia lub naruszenie

tego zakazu jest przedmiotem regulacji; przedmiot i podmiot stanowionej

powołanym przepisem ochrony są inne. Rekonstrukcja normy prawnej

zakodowanej w powołanym przepisie musi być dokonana w związku z art. 69

u.g.g., do którego ten przepis się odwołuje, przez co art. 47 ust. 4 nie może być

traktowany jako wyrażający samoistnie tylko zakaz użycia nieruchomości

wywłaszczonej na inny cel. Artykuł 47 ust. 4 wykładany łącznie z art. 69 ust. 1

uzasadnia twierdzenie, że hipoteza dekodowanej z nich normy wskazuje jako

adresata Skarb Państwa albo gminę, a dyspozycja określa zachowanie tego

adresata. Zachowanie to nie polega jednak na obowiązku przestrzegania zakazu

użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, a więc na

powstrzymywaniu się z takim jej użyciem, ale polega na obowiązku poinformowania

byłego właściciela lub jego następcy o możliwości zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości z powodu zbędności na cel wywłaszczania - co ma miejsce także

7

wtedy, gdy z powodu tej zbędności adresat normy zamierza nieruchomość

sprzedać lub ustanowić prawo użytkowania wieczystego - oraz na obowiązku

zwrócenia nieruchomości w razie wyrażenia takiej woli przez uprawnionego.

Tak zrekonstruowana norma wskazuje więc, że ustawa udzielała

ochrony wywłaszczonemu właścicielowi i przysługującemu mu roszczeniu,

nie wprowadziła natomiast ograniczenia kompetencji właściciela w wykonywaniu

uprawnień wynikających z art. 140 k.c., to jest nie odjęła właścicielowi kompetencji

do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. W sformułowaniu „nie może

być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu”,

odczytanym w powiązaniu z art. 69 ust. 1 u.g.g., nie chodziło o ustawowe

ograniczenie prawa własności, ale o związek oznaczonych obowiązków

wywłaszczyciela z uprawnieniami poprzedniego właściciela nieruchomości.

Dostrzegł to Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 kwietnia 1987 r., III CZP 19/87

(OSNC 1988, nr 7-8, poz. 96), wskazując na związanie, w oznaczonej ustawą

sytuacji, powinności zwrotu nieruchomości z uprawnieniem właściciela do żądania

przywrócenia mu własności. Taka relacja między obowiązkiem a stanowiącym jego

korelat uprawnieniem pozwoliła Sądowi Najwyższemu powstałą relację prawną,

ujętą w ramy powołanych przepisów, potraktować jako względną.

Opisana norma nie zawiera sankcji, nie wskazuje bowiem jakie negatywne

konsekwencje poniesie jej adresat w razie zachowania niezgodnego z dyspozycją,

a więc jakie konsekwencje poniesie Skarb Państwa albo gmina, jeżeli nie

powiadomi poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości i nie dokona zwrotu w warunkach to uzasadniających. Należy

dodać, że w taki sam sposób skonstruowana jest też norma art. 136 u.g.n.,

chroniąc prawo wywłaszczonego właściciela do zwrotu nieruchomości.

Sąd Najwyższy w powołanych na wstępie orzeczeniach poszukiwał

właściwej sankcji w przepisach kodeksu cywilnego, kierując się ku ważności

czynności prawnej (umowy), której zawarcie ubezskuteczniło prawo właściciela

wywłaszczonej nieruchomości do jej zwrotu. Analizując prawidłowość przyjętej

sankcji - w postaci nieważności umowy (art. 58 § 1 k.c.) - należy stwierdzić,

że do przyjęcia takiej sankcji nie ma dostatecznych podstaw. Sankcjonowane

8

powinno być zachowanie adresata normy, tymczasem stwierdzenie bezwzględniej

nieważności umowy dotyka nie tylko Skarb Państwa lub gminę, ale i drugą stronę

umowy, jaką jest osoba trzecia, która w chwili zawarcia umowy przy tym w dobrej

wierze, to jest mogła nie wiedzieć o przysługiwaniu pierwotnemu właścicielowi

prawa do zwrotu nieruchomości

Należy też uwzględnić, że obowiązek zrealizowania prawa wywłaszczonego

właściciela do zwrotu nieruchomości obarczający Skarb Państwa lub gminę, sytuuje

się poza treścią czynności prawnej zawieranej przez te podmioty i w ogóle nie

oddziaływa na jej treść. Zagadnienie przedstawione przez Rzecznika Praw

Obywatelskich nie wiąże się z treścią umów sprzedaży i ustanowienia użytkowania

wieczystego, ale z faktem zawarcia takich umów. Tymczasem umowa sprzedaży

nieruchomości lub ustanowienia użytkowania wieczystego mieszcząca się

w granicach kompetencji właściciela, zawarta we właściwej formie, regulując prawa

i obowiązki obu stron w sposób zgodny z prawem, nie może być na podstawie art.

58 § 1 k.c. uznana za nieważną z powodu naruszenia przez jedną ze stron jej

obowiązków wobec osoby trzeciej, nawet jeżeli obowiązki te wynikają z ustawy.

Artykuł 58 § 1 k.c., stanowiąc o nieważności czynności prawej z powodu jej

sprzeczności z ustawą, ma na względzie sprzeczność treści i celu tej czynności

z ustawą. Treść czynności prawnej odnosi się do treści złożonych oświadczeń woli,

które konstytuują daną czynność prawną. Innymi słowy, treść czynności prawnej

stanowi istotny element kreujący czynność prawną, w której znajdują wyraz

wyłącznie same decyzje uczestników czynności prawnej (por. uzasadnienie

uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r.,

III CZP 8/90, OSNC 1990, nr 10-11, poz. 124 oraz uzasadnienia wyroków

Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2000 r., V CKN 1029/00, OSNC 2001, nr 6,

poz. 83, i z dnia 18 kwietnia 2013 r., II CSK 557/12, OSNC 2014, nr 2, poz. 13).

Nie ulega więc wątpliwości, że nałożony na wywłaszczyciela obowiązek

respektowania prawa osoby trzeciej (wywłaszczonego), nie oddziaływujący

bezpośrednio na treść i cel czynności prawnej, nie mieści się w zakresie regulacji

art. 58 § 1 k.c.

Nie można oczywiście nie dostrzegać, że w orzecznictwie Sądu

Najwyższego formuła „sprzeczność czynności prawnej z ustawą” bywa

9

interpretowana w pewnych przypadkach szerzej niż tylko przez pryzmat treści lub

celu czynności. Są bowiem sytuacje, w których, przy braku sankcji wskazanej przez

ustawodawcę, taka sankcja, dla zapewnienia porządku prawnego, może i powinna

być wyinterpretowana przy uwzględnieniu innych okoliczności. Takie poszerzone

podejście do elementów czynności prawnej Sąd Najwyższy prezentuje

w sytuacjach, w których dochodzi do naruszeń normatywnie ukształtowanych

procedur czynności prawnych, np. w toku realizacji zamówień publicznych,

w postępowaniu przetargowym, przy podejmowaniu uchwał spółek kapitałowych

oraz w razie zawarcia umowy przez podmiot działający bez wymaganego

zezwolenia władzy publicznej.

Rozważając, czy rozszerzająca wykładnia powinna być zastosowania

w razie zawarcia umowy z naruszeniem prawa poprzedniego właściciela do

zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, należy uwzględnić nie tylko pewne trwałe

wartości takie jak porządek publiczny, ale i interesy każdej ze stron czynności

prawnej, a także proporcjonalność sankcji w stosunku do dokonanego naruszenia.

Nie można też pominąć, że oddziaływanie na autonomię woli stron za pomocą

sankcji nieważności bezwzględnej powinno być wyjątkowe, ze względu na jej

nadrzędny charakter w obszarze prawa prywatnego.

Naruszenie nakazu określonego zachowania wynikającego z ustawy,

skierowanego tylko do jednej ze stron, nie wpływającego na treść i cel czynności

prawnej, wymaga więc oceny, czy dla takiego naruszenia sankcja nieważności

jest proporcjonalna, przy uwzględnieniu celu naruszonej normy. Zasada

proporcjonalności w najszerszym zakresie odnosi się działalności prawotwórczej

państwa, czego dowodzi brzmienie art. 31 ust. 3 Konstytucji jest jednak oczywiste,

że oprócz sfery legislacji, proporcjonalność obejmuje także sferę stosowania prawa,

m.in. przez sądy.

Dokonując z tego punktu widzenia wartościowania prawa do zwrotu

wywłaszczonej nieruchomości jako przedmiotu ustawowej ochrony, nie można

pominąć wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia

18 czerwca 1996 r., W 19/95 (OTK 1996, nr 3, poz. 25) wskazał, że art. 69 u.g.g.

jest logicznym dopełnieniem zasady prawa wywłaszczeniowego to jest zasady

wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cel wskazany w decyzji organu

10

administracji publicznej. W wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05 (OTK-A 2008,

nr 3, poz. 41) stwierdził, że zasadę wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cel

wywłaszczenia można rozumieć jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości. Konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom

lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego, polegającego na prawie zgłoszenia

wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zasada zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości, jeżeli nieruchomość nie została użyta na ten cel publiczny, który był

przesłanką wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21

ust. 2 Konstytucji. Z kolei w wyroku z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01 (OTK

2001, nr 7, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasadę zwrotu

wywłaszczonych nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję

obowiązywania przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 21

ust. 1 Konstytucji. Traktując zasadę zwrotu jako element procedury wywłaszczenia,

Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że przepisy o zwrocie doprecyzowują

przesłanki dopuszczalności samego wywłaszczenia. Sytuując zatem instytucję

zwrotu w procedurze wywłaszczenia (w ujęciu konstytucyjnym) Trybunał

Konstytucyjny stwierdził, że jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono

nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest

konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna

legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa

(przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje

prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc

ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie

wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją

prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności

publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia (wyrok TK z dnia 13 grudnia

2012 r. P 12/11, OTK-A 2012, nr 11, poz. 135).

Niewątpliwie rozważania te, czynione w płaszczyźnie konstytucyjnych

standardów ochrony własności nie uzasadniają przyjęcia, że z chwilą powstania

stanu zbędności nieruchomości na cel wynikający z wywłaszczenia upada causa

dokonanego wywłaszczenia w znaczeniu upadku causae czynności prawnej.

Ponadto, zważywszy, że wywłaszczenie w istotnej części następowało w drodze

11

decyzji administracyjnej, jest jasne, iż wyrażając pogląd o upadku przyczyny

nabycia, Trybunał Konstytucyjny tym bardziej nie miał na uwadze nie tylko upadku

causae czynności prawnej prawa cywilnego, ale i upadku podstawy prawnej decyzji

wywłaszczeniowej. Po tym zastrzeżeniu należy dodać, że rozważania Trybunału

Konstytucyjnego dotyczą relacji państwo (jednostka samorządu terytorialnego),

czyli wywłaszczyciel a wywłaszczony obywatel. W sytuacji jednak, w której

gdy dochodzi do przeniesienia własności lub ustanowienia użytkowania

wieczystego doniosłości nabierają rozważania Trybunału Konstytucyjnego

dotyczące gwarantowanej konstytucyjnie ochrony własności i innych praw

majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Zasada ochrony własności prywatnej została wyrażona w art. 21 ust. 1

w związku z art. 20 Konstytucji. Trwałość i nienaruszalność własności prywatnej

oraz powszechny dostęp do tego prawa stanowią jedną z naczelnych zasad

ustrojowych. Ochrona prawa własności została ujęta w Konstytucji również

w rozdziale II, w tytule „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne”.

Zamieszczony tu art. 64 ust. 1 przewiduje że każdy ma prawo do własności, innych

praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Na te zasady, w celu ochrony

nabytego prawa, może skutecznie powoływać się jego nabywca, nabyte bowiem

przez niego prawo jest w zakresie stopnia udzielonej w Konstytucji ochrony

równoważne ochronie danej prawu pierwotnego właściciela. Z tego zapewne

względu ustawodawca nie uznał za właściwe przypisanie w ustawie naruszeniu

przez czynność prawną prawa do zwrotu sankcji nieważności. Równoważność

zakresu ochrony powoduje, że z punktu widzenia nabywcy sankcja nieważności

umowy nie jest proporcjonalna. Sankcja ta nie chroni też w sposób właściwy

interesu państwa, które jest zainteresowane w utrwalaniu zaufania obywateli i ich

przekonania, że działa w granicach i na podstawie przepisów prawa. Nieważność

prowadzi tu do przekroczenia celu sankcji, jakim jest dążenie do realizacji

słuszności i sprawiedliwości w prawie; podważa także bezpieczeństwo obrotu.

Prezentowana wykładnia pozostaje w zgodzie z tendencjami w prawie

europejskim. Do kryterium proporcjonalności w określeniu skutków wystąpienia

wadliwości czynności prawnych nawiązuje art. 15:102 PECL, który stwierdza,

że jeżeli przepis nie przewiduje skutków jego naruszenia, wówczas decyzja sądu

12

orzekającego o skutku naruszenia ustawy powinna być proporcjonalna

i odpowiednia do naruszenia, przy czym dobór skutku, pozostawiony sądowi,

następuje z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, w tym m.in.

z uwzględnieniem możliwości przypisania odpowiedzialności odszkodowawczej,

a więc zastosowania rekompensaty pieniężnej. Podobną regulację zawiera

art. 70 projektu księgi pierwszej części ogólnej kodeksu cywilnego opracowanego

przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego, przyjętego na posiedzeniu

w dniach 22-23 stycznia 2015 r. Projektowany art. 70, nawiązując do

przytoczonego przepisu PECL i pozostając w zgodzie z zasadami ujętymi

w projekcie Wspólnego Systemu Odniesienia (DCFR), rozróżnia sytuacje,

w których treść i cel czynności prawnej są sprzeczne z ustawą lub zasadami

współżycia społecznego oraz w których wystąpiła sprzeczność sposobu dokonania

czynności. Gdy wystąpi sprzeczność sposobu dokonania czynności, a więc

sytuacja analogiczna do rozpatrywanej, przepis przewiduje nieważność czynności

tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi, albo gdy nieważność jest sankcją właściwą

ze względu na cel naruszonej normy; w innych wypadkach przepis zaleca

poszukiwanie sankcji proporcjonalnej, co może wyrażać się przypisaniem stronie

umowy m.in. odpowiedzialności odszkodowawczej względem osób, których

interesy były chronione naruszoną normą.

Reasumując, wykładnia powołanych przepisów dokonana z uwzględnieniem

konstytucyjnych standardów ochrony własności i europejskich tendencji

legislacyjnych, wyłącza przypisanie skutkom ich naruszenia sankcji nieważności

umowy.

Właściwą sankcją jest odpowiedzialność odszkodowawcza. Prawo do zwrotu

wywłaszczonej nieruchomości (roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości)

ma charakter majątkowy, zatem niemożność zrealizowania tego prawa musi

być traktowana jako szkoda majątkowa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

10 sierpnia 2005 r., I CK 130/05 niepubl.).

De lege lata podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę

podmiotu, który zawarł umowę z naruszeniem prawa wywłaszczonego właściciela

do zwrotu nieruchomości należy upatrywać w przepisach kodeksu cywilnego

o deliktowej odpowiedzialności odszkodowawczej. Biorąc pod uwagę, że art. 47

13

ust. 4 w związku z art. 69 ust. 1 u.g.g. nakładały na oznaczone podmioty

publiczne obowiązek działania, a jego zaniechanie powodowało niemożność

zrealizowania prawa do zwrotu, Skarb Państwa albo gmina mogą

ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę wynikłą z zaniechania.

Taka wykładnia powołanych przepisów, którą należy zaaprobować, znalazła już

odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. m.in. wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r., IV CSK 187/09, „Wspólnota” 2009, nr 36,

s. 29; z dnia 8 maja 2014 r., V CSK 349/13, nie publ. z dnia 21 czerwca 2007 r.

IV CSK 81/07, z dnia 29 maja 2014 r., V CSK 384/13, „Gazeta Prawna” 2014,

nr 106, s. 8; z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 122/12, nie publ. i z dnia

20 września 2013 r., II CSK 703/12, nie publ.).

Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził pogląd, że dla rozstrzygnięcia

przedstawionego zagadnienia kluczowe znaczenie ma ustalenie treści normatywnej

art. 229 u.g.n.

Przepis ten w określonych w nim wypadkach, stanowi o wyłączeniu

roszczenia o zwrot nieruchomości, które w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n.

przysługiwałoby poprzedniemu właścicielowi. Biorąc pod uwagę, że roszczenie

o zwrot jest realizowane na drodze administracyjnej, można przyjąć, iż omawiany

przepis jest adresowany do organu administracji. Organ ten, stwierdzając na

nieruchomości stan prawny wynikły z zawarcia umowy sprzedaży lub ustanowienia

użytkowania wieczystego wyłączający tym samym wydanie decyzji o zwrocie

nieruchomości, oraz ustalając, że umowa taka został zawarta przed dniem

1 stycznia 1998 r., jednocześnie stwierdza, że byłemu właścicielowi roszczenie

o zwrot takiej nieruchomości „nie przysługuje”. „Nieprzysługiwanie” roszczenia

powoduje, że decyzja o zwrocie nieruchomości nie może być wydana,

a przesłanka zbędności w ogóle nie podlega badaniu, nawet wtedy gdy

nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto brak podstaw do

traktowania art. 229 u.g.n. jako konwalidującego nieważne czynności prawne.

Przeciwnie, w orzecznictwie zakłada się, że dotyczy on tylko umów ważnych (wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 17 października 2007 r. II CSK 273/07, nie publ.). Jeżeli

umowa sprzedaży lub ustanowienia użytkowania wieczystego były nieważne -

z innych przyczyn niż zawarcie ich z naruszeniem tylko art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4

14

u.g.n. - powołany przepis nie stoi na przeszkodzie wzruszeniu tych czynności przed

sądem powszechnym. Uregulowanie to, mające istotne znaczenie przy

użytkowaniu wieczystym, spowodowało, że wywłaszczyciel uwolniony został od

konieczności podejmowania czynności zmierzających do rozwiązania użytkowania

wieczystego, w celu zaspokojenia roszczenia poprzedniego właściciela.

W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że ratio legis takiego rozwiązania tkwi

w potrzebie udzielenia ochrony nabywcom nieruchomości działających w dobrej

wierze i w potrzebie stabilizacji stosunków prawnych powstałych w przeszłości.

Z punktu widzenia sporu o właściwą sankcję naruszenia prawa do zwrotu, art. 229

u.g.n. nie ma jednak znaczenia.

Poza rozważaniami należy pozostawić podniesione przez Rzecznika Praw

Obywatelskich zagadnienie kompetencji sądu powszechnego do samodzielnego

ustalania, czy poprzedniemu właścicielowi przysługiwało roszczenie o zwrot

nieruchomości, skoro rozstrzyganie w tym zakresie ustawodawca przekazał na

drogę postępowania administracyjnego. Można jedynie wskazać, że kompetencja

do ustalania, czy wywłaszczony właściciel ma roszczenie o zwrot nieruchomości,

przysługuje organowi administracji publicznej, wówczas gdy podejmuje decyzję

o zwrocie, to jest gdy o tym zwrocie orzeka, a także wtedy, gdy odmawia zwrotu,

stwierdziwszy, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia,

a więc, że roszczenie nie powstało. Jeżeli w toku sprawy o ustalenie lub

ukształtowanie toczącej się przed sądem powszechnym jako właściwym dla

danego roszczenia powstanie potrzeba oceny przysługiwania powodowi roszczenia

o zwrot nieruchomości, sąd nie może uchylić się od jej dokonania, tak jak nie

uchyla się od takiej oceny w sprawach o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną

zaniechaniem wykonania obowiązków przewidzianych w art. 47 ust. 4 u.g.g.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.

kc