II UK 288/14

Sygn. akt II UK 288/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 24 września 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący)

SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Korzeniowski

w sprawie z wniosku C. Spółki z o.o. w W.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

o podwyższenie stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 24 września 2015 r.,

skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 5 marca 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego

rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, pozostawiając temu sądowi

rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 27 listopada 2008 r.

stwierdził, że stopa procentowa składki na ubezpieczenie wypadkowe, jaka

zostanie ustalona dla płatnika składek C. sp. z o.o. w najbliższym roku

2

składkowym obejmującym okres rozliczeniowy od 1 kwietnia 2009 r. do 31 marca

2010 r., ulegnie podwyższeniu o 100%.

Na skutek odwołania płatnika składek, Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia

30 listopada 2011 r. zmienił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że stopę procentową

składki na ubezpieczenie wypadkowe, jaka zostanie ustalona dla płatnika składek

C. Sp. z o.o. za C. XXXI w najbliższym roku składkowym obejmującym okres

rozliczeniowy od 1 kwietnia 2009 r. do 31 marca 2010 r., podwyższa się o 100%.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że w dniach 4,5 i 13 kwietnia 2007 r. oraz w

okresie od 22 grudnia 2007 r. do 7 kwietnia 2008 r. Państwowa Inspekcja Pracy

przeprowadziła kontrole w C. XXXI, w wyniku których stwierdziła występowanie w

tej placówce nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów

bezpieczeństwa i higieny pracy, kwalifikowanych jako rażące naruszenie przepisów

art. 214 § 2 k.p. w związku z § 4 ust. 1 i § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i

Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów

bezpieczeństwa i higieny pracy (jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650

ze zm.), a polegających między innymi na dopuszczeniu do pracy kobiet przy

wykonywaniu prac wzbronionych, tj. w warunkach przekroczenia dopuszczalnych

norm przewidzianych dla ręcznych prac transportowych z użyciem wózków

czterokołowych; dopuszczeniu do wykonywania prac pracowników, którzy nie

posiadali odpowiednich kwalifikacji, potwierdzonych posiadaniem uprawnień

określonych w przepisach prawa pracy czy niewłaściwym prowadzeniu eksploatacji

i użytkowanie niesprawnych technicznie wózków jezdniowych z napędem

silnikowym. W następstwie przedmiotowych kontroli Państwowa Inspekcja Pracy w

dniu 8 kwietnia 2008 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z

wnioskiem o podwyższenie o 100% stopy procentowej składki na ubezpieczenie

wypadkowe w kontrolowanym zakładzie. Na skutek tegoż wniosku organ rentowy

wydał zaskarżoną decyzję. W toku postępowania sądowego ustalono ponadto, że

C. XXXI działał w ramach C. Sp. z o.o. Struktura organizacyjna C. Sp. z o.o. została

zmieniona i doprecyzowana wprowadzeniem Uchwałą Zarządu Spółki z dnia 27

listopada 2008 r. Regulaminu Organizacyjnego Pracodawców Działających w

ramach C. sp. z o.o. Zapisy Regulaminu przewidują między innymi, że: C. sp. z o.o.

jest zorganizowana jako przedsiębiorstwo wielozakładowe składające się z

3

odrębnych jednostek organizacyjnych prowadzących działalność handlową; każda

z jednostek organizacyjnych stanowi odrębnego pracodawcę w rozumieniu

przepisów prawa pracy i w tym zakresie prowadzi samodzielną politykę dotyczącą

zatrudnienia pracowników, a także indywidualnie wprowadza stosowne regulaminy

pracy i wynagradzania; każda z jednostek organizacyjnych C. Polska Sp. z o.o.,

stanowiąca odrębnego pracodawcę, podlega indywidualnemu zgłoszeniu do

Państwowej Inspekcji Pracy; wykaz i nazwy jednostek organizacyjnych

stanowiących odrębnych pracodawców działających w obrębie C. Polska sp. z o.o.

na dzień 27 listopada 2008 r. zawiera załącznik nr 1 do niniejszego regulaminu. W

załączniku tym wymieniono jako odrębnego pracodawcę także C. S. (wskazany

przez Państwową Inspekcję Pracy jako C. XXXI), w której to placówce wystąpiły

wspomniane nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów

bezpieczeństwa i higieny pracy. Płatnik składek C. sp. z o.o. zapoznał się z treścią

protokołu kontroli Państwowej Inspekcji Pracy w dniu 13 kwietnia 2007 r. i nie

wniósł względem niego jakichkolwiek zastrzeżeń, a jedynie złożył pismo

informujące o planach zastosowania się do uwag wynikających z protokołu kontroli.

Jednocześnie płatnik składek nie zgłaszał zastrzeżeń względem stanowiska

Państwowej Inspekcji Pracy wyrażonego w piśmie z dnia 8 kwietnia 2008 r.,

stanowiącego wniosek o podwyższenie stopy procentowej składki.

Sąd Okręgowy zważył, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 30

października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i

chorób zawodowych (jednolity tekst: Dz.U. 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.; dalej:

ustawa wypadkowa) inspektor pracy może wystąpić do jednostki organizacyjnej

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwej ze względu na siedzibę płatnika

składek z wnioskiem o podwyższenie płatnikowi składek, u którego w czasie dwóch

kolejnych kontroli stwierdzono rażące naruszenie przepisów bezpieczeństwa i

higieny pracy, o 100% stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe

ustalanej na najbliższy rok składkowy. W świetle powołanego przepisu przesłanką

wymierzenia płatnikowi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kary w postaci

podwojenia stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe jest

stwierdzenie przez inspektora pracy rażącego naruszenia zasad bezpieczeństwa i

higieny pracy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ rentowy wydając

4

zaskarżoną decyzję związany był wnioskiem Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 8

kwietnia 2008 r. Działanie organu rentowego stanowiło jedynie czynność

wykonawczą, która nie musiała być poprzedzona przeprowadzeniem

administracyjnego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie dowodowe

przeprowadzone w sprawie wykazało, że rzeczywiście w przedmiotowym C. w S.

doszło do naruszenia zasad dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, co

stwierdziła kontrola Państwowej Inspekcji Pracy i oceniła to naruszenie jako rażące.

Jednakże pomimo jednoznacznej legitymacji prawnej ZUS do wydania decyzji z

dnia 27 listopada 2008 r., organ rentowy w sposób niedopuszczalny wykroczył

ponad zakres wniosku Państwowej Inspekcji Pracy, obejmując rygorem

podwyższenia składki całą spółkę C. Sp. z o.o. wraz z jej wszystkim oddziałami i

placówkami w Polsce, podczas gdy wniosek Państwowej Inspekcji Pracy o

podwyższenie o 100% stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe

dotyczył jedynie C. XXXI, stanowiącej wydzieloną jednostkę organizacyjną w

ramach spółki C. Sp. z o.o. Tylko zresztą w tej placówce Państwowa Inspekcja

Pracy stwierdziła rażące naruszenie przepisów bhp. Podwyższenie składki za

pracowników wszystkich oddziałów Spółki - bez wniosku Państwowej Inspekcji

Pracy i bez stwierdzenia tam rażącego naruszenia przepisów bhp - było więc

niezasadne, pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Oddziały C. sp. z o.o. są

odrębnymi pracodawcami dla swoich pracowników, a jedynie ze względów

organizacyjnych Spółka jest płatnikiem składek dla wszystkich oddziałów i

placówek na terenie kraju. Z księgowego punktu widzenia jest możliwe

wyodrębnienie od składek z innych oddziałów i podwyższenie składki tylko za C. w

S.

Apelację od powyższego wyroku wywiodły obie strony.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. zmienił zaskarżone

orzeczenie w ten sposób, że oddalił odwołanie i oddalił apelację C. sp. z o.o.

W ocenie Sądu drugiej instancji, Sąd Okręgowy prawidłowo ustalił, że

płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne była w okresie objętym zaskarżoną

decyzją C. Sp. z o.o. W świetle wynikającej z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z

2015 r., poz. 121 ze zm.; dalej: ustawa systemowa) definicji, płatnikiem składek jest

5

pracodawca. Zgodnie zaś z art. 3 k.p. pracodawcą jest jednostka organizacyjna,

choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli

zatrudniają pracowników. Zdolność (uprawnienie) do zatrudniania pracowników jest

kryterium przesądzającym o tym, czy dany podmiot korzysta ze statusu

pracodawcy w rozumieniu art. 3 k.p. i płatnika w rozumieniu art. 4 pkt. 2 ustawy o

systemie ubezpieczeń społecznych czy nie. W niniejszej sprawie Sąd Okręgowy

dokonał błędnej oceny, że ze statusu pracodawcy korzysta C. XXXI. Ocena ta dała

asumpt do wydania wewnętrznie sprzecznego orzeczenia, w którym za płatnika

składek uznano C. sp. z o.o., a za pracodawcę C. XXXI i podwyższono składkę na

ubezpieczenie wypadkowe o 100% jedynie w odniesieniu do tej placówki. Samo

określenie w dokumentach i przepisach wewnątrzzakładowych C. XXXI jako

odrębnego pracodawcy nie przesądza bowiem o posiadaniu przez ten podmiot

statusu pracodawcy w rozumieniu art. 3 k.p. Okoliczność, że uchwałą Zarządu C.

sp. z o.o. z dnia 7 lipca 2000 r. wprowadzono Regulamin Organizacyjny Spółki jako

przedsiębiorstwa wielozakładowego i że określono w nim każdą wymienioną w

załączonym wykazie jednostkę organizacyjną jako odrębny zakład pracy w

rozumieniu przepisów prawa pracy, nie wystarczy samodzielnie do nadania takiego

właśnie statusu tym jednostkom. Dopiero po wydaniu przez organ rentowy

zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, od 2009 roku, zaczęto w umowach o

pracę wskazywać jako pracodawców wyłącznie poszczególne sklepy. O tym

jednak, że sklepy te (wśród nich C. XXXI) nie stanowiły pracodawców w rozumieniu

art. 3 k.p., a ich dyrektorzy mieli jedynie uprawnienie do dokonywania określonych

czynności z zakresu prawa pracy (w tym do zatrudniania pracowników) przekazane

przez Prezesa Zarządu C. Sp. z o.o. (w trybie art. 31

k.p.) przez kolejnych

pełnomocników, świadczy także i to, iż sklepy nie miały samodzielności finansowej

- w tym w zakresie tworzenia własnego funduszu płac, funduszu świadczeń

socjalnych, prowadzenia własnych rachunków i kont bankowych. Co więcej, nie

miały one również pełnej samodzielności w prowadzeniu polityki kadrowej, gdyż nie

mając samodzielności finansowej, nie mogły samodzielnie decydować o wielkości i

strukturze zatrudnienia, a nadto ich struktura zatrudnienia uwarunkowana była

strukturą zatrudnienia w przedsiębiorstwie wielozakładowym. Skoro art. 36 ustawy

wypadkowej odnosi się wprost do płatnika składek, to mając na względzie

6

powyższą argumentację należało uznać, że ZUS dokonał prawidłowego określenia

adresata zaskarżonej decyzji i prawidłowo podwyższeniem składki objął płatnika, tj.

C. Sp. z o.o., a nie jedną z jego jednostek organizacyjnych.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez odwołującego

się. Skargę oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 36

ustawy wypadkowej, przez: 1/ błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że

zakres wniosku Inspektora Pracy nie jest wiążący dla Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych, a w konsekwencji, że wydając decyzję o podwyższeniu stopy

procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe organ rentowy może inaczej

(szerzej) określić podmiot zobowiązany, niż wynika to z wniosku Inspektora Pracy;

2/ błędną jego wykładnię prowadzącą do powstania sprzeczności z art.2, art. 7, art.

31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2, art. 84 Konstytucji RP. Ponadto skargę

kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 379

pkt 1 k.p.c. w związku z art. 378 § 1 k.p.c. i art. 386 § 3 k.p.c., przez orzeczenie co

do istoty sprawy w sytuacji, w której z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej

istniała podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia odwołania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku jak i poprzedzającego go

wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i odrzucenie odwołania; ewentualnie

wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu wraz z pozostawieniem temu

Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postępowanie toczące się

w związku z odwołaniem skarżącej od decyzji organu rentowego przed Sądem

pierwszej i drugiej instancji, dotknięte jest nieważnością. Wprawdzie skarżąca

formalnie złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji, a odwołanie to zostało

rozpoznane przez Sądy obu instancji, jednak odwołanie takie skarżącej nie

przysługiwało, a to z uwagi na fakt, że nie była ona adresatem kwestionowanej

decyzji. Przedmiotową decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że

stopę procentową składki na ubezpieczenie wypadkowe, jaka zostanie ustalona

dla płatnika składek C. sp. z o.o., [...] w najbliższym roku składkowym

obejmującym okres rozliczeniowy od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia 31 marca 2010

r. podwyższa się o 100 %. Numer NIP [...] i numer REGON [...] wskazane w decyzji

7

były przypisane do płatnika składek „C. sp. z o.o. I Oddział” posługującego się dla

celów rozliczeń składek nazwą skróconą „C. sp. z o.o. I Oddział”. Kierując się

numerem NIP i REGON płatnika składek wymienionego w treści decyzji należy

więc dojść do wniosku, że zamiarem ZUS było podwyższenie stopy procentowej

składki wypadkowej w stosunku do płatnika, którym był „C. sp. z o.o. I Oddział”. „C.

sp. z o.o. I Oddział” był jednostką organizacyjną spółki C. sp. z o.o., posiadającej

numer KRS [...], REGON: [...]. W dniu 27 listopada 2008 r. doszło do połączenia na

podstawie art. 492 § 1 k.s.h. przez przeniesienie całego majątku dawnej Spółki na

spółkę CP sp. z o.o. Jednocześnie spółka CP sp. z o.o. zmieniła nazwę na „C.

sp. z o.o.”. W ślad za dokonanym połączeniem „C. sp. z o.o. I Oddział” został

wyrejestrowany z dniem 27 listopada 2008 r. jako płatnik składek. Decyzja ZUS

została doręczona w dniu 4 grudnia 2008 r. W tym dniu jednostka o nazwie C. sp. z

o.o. 1 Oddział, NIP: [...] - już nie istniała. W związku z powyższym, rzeczywistym

odbiorcą tej decyzji był „C. sp. z o.o.” C. sp. z o.o. odwołał się od kwestionowanej

decyzji ZUS. W wyniku złożonego odwołania, zaskarżonym wyrokiem, odwołanie

zostało oddalone. W toku postępowania sądowego nie zwracano Sądowi uwagi, jak

również Sąd nie rozważał kwestii następstwa prawnego skarżącej po płatniku, w

stosunku do którego została wydana decyzja (C. sp. z o.o. I Oddział). Doręczenie

powyższej decyzji ZUS nastąpiło w dniu, w którym jej adresat już nie istniał. Tym

samym stwierdzić należy, że w dniu uzyskania przez kwestionowaną decyzję bytu

prawnego (a więc w dniu 4 grudnia 2008 r.) jej adresat, tj. C. sp. z o.o. I Oddział

NIP: [...]. już nie istniał. Jednocześnie nie można uznać, aby C. sp. z o.o., czyli

spółka, która przejęła poprzednio istniejącą jednostkę, stała się jej następca

prawnym w zakresie obowiązku wskazanego w kwestionowanej decyzji ZUS. Skoro

bowiem w dacie uzyskania przez decyzję ZUS bytu prawnego objęty nią podmiot

już nie istniał, zobowiązania z tytułu składek nie przeszły na nowo utworzony

podmiot w drodze sukcesji uniwersalnej. Skoro skarżąca nie była adresatem decyzji

ZUS, przyjąć należy, że postępowanie toczące się z jej udziałem dotknięte było

nieważnością (art. 379 pkt 1 k.p.c.). Nie istniała bowiem decyzja administracyjna

określająca prawa i obowiązki skarżącej, a tym samym nie mogła ona być stroną

postępowania sądowego. Wniesienie odwołania przez skarżącą nie było więc

dopuszczalne (zaistniała niedopuszczalność drogi sądowej). Samo odwołanie

8

powinno zostać odrzucone już na etapie postępowania przed Sądem Okręgowym.

Jeżeli natomiast zostało rozpoznane, wydane w następstwie tego wyroki Sądów

obu instancji również są dotknięte nieważnością.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa

materialnego skarżąca zauważyła, że wyrok Sądu Apelacyjnego, przewidujący

nieproporcjonalnie duże obciążenie podmiotu gospodarczego w sytuacji

stwierdzenia na niewielkiej jego części naruszenia zasad bezpieczeństwa i higieny

pracy, narusza przepis art. 36 ustawy wypadkowej, przez zastosowanie wykładni

tego przepisu prowadzącej do naruszenia prawa do ochrony własności (art. 64 ust.

1 i 2 Konstytucji RP), prawa do równego traktowania (art. 32 Konstytucji RP) oraz

prawa do ograniczonej ingerencji w prawa i wolności konstytucyjne tylko w

przypadkach uzasadnionych interesem publicznym (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w

związku z zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wywodzoną z tej zasady

zasadą zaufania do organów państwa, a nadto zasadą przyzwoitej legislacji i

zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP). W sprawie będącej przedmiotem

niniejszej skargi, została naruszona zasada równości przez przyjęcie

nieadekwatnego kryterium zróżnicowania sytuacji małych i dużych podmiotów

gospodarczych w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów bezpieczeństwa i

higieny pracy, gdzie większy podmiot ponosi nieproporcjonalnie duże obciążenie w

sytuacji, gdy choćby tylko na terenie jednej z wielu jego jednostek organizacyjnych

(i to jednostki wyodrębnionej jako odrębny pracodawca) doszło do naruszenia

przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Brak określonej górnej granicy kwoty

nałożonej sankcji oraz brak możliwości miarkowania sankcji w zależności od

stopnia naruszenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy

sprawiają, że przy wykładni art. 36 ustawy wypadkowej zaprezentowanej przez Sąd

Apelacyjny, o rzeczywistej dolegliwości sankcji nie decyduje rozmiar i rodzaj

naruszeń przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a swobodna ocena inspektora

pracy, która w dodatku nie przewiduje żadnej możliwości miarkowania wysokości

sankcji w zależności od stopnia naruszeń czy też rozmiaru naruszeń.

Skarżąca podkreśliła nadto, że art. 36 ustawy wypadkowej nie precyzuje

terminu, w którym inspektor pracy powinien wystąpić o podwyższenie składki. Co

więcej, w przepisie tym nie została określona kwotowo górna granica sankcji, co

9

sprawia, że w rzeczywistości o rozmiarze sankcji nie decyduje rozmiar i rodzaj

naruszeń przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, jak również wina płatnika, jej

rodzaj i rzeczywiste możliwości zapobieżenia naruszenia podstawowego obowiązku

pracowniczego, jakim jest przestrzeganie norm bezpieczeństwa i higieny pracy.

Jedyną okolicznością mającą znaczenie dla rzeczywistej wysokości tej sankcji jest

ilość zatrudnionych przez dany podmiot gospodarczy pracowników. Okoliczności te

powodują, że wykładnia przepisu będącego podstawą odpowiedzialności płatnika

składek, w tej konkretnej sprawie jest niezgodna z Konstytucją. Nieostrość

sformułowań o charakterze karno-administracyjnego w istocie rzeczy przepisu nie

może prowadzić do interpretacji, która nakładałyby na zobowiązanego nadmierne

obciążenia finansowe w stosunku do stwierdzonych uchybień, a zwłaszcza ich

zasięgu terytorialnego, prowadząc tym samym do naruszenia wyżej wskazanych

zasad konstytucyjnych. Zdaniem skarżącej, wykładnia art. 36 ustawy wypadkowej

dokonana przez Sąd Apelacyjny narusza zasadę wyrażoną w art. 84 Konstytucji

RP, przez nierówne nakładanie obowiązków o charakterze publicznoprawnym,

uzależniając wysokość sankcji jedynie od liczby pracowników oraz przez nierówne

traktowanie dużych pracodawców w stosunku do małych, przejawiające się w tym,

że wysokość sankcji uzależniona jest jedynie od ilości pracowników, bez względu

na rodzaj i źródło naruszeń przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. W ocenie

skarżącej, również podwyższenie stopy procentowej składki wypadkowej o 100% w

stosunku do całej spółki jest wyjściem poza granice wniosku inspektora pracy, a

zatem jest nieuprawnioną ingerencję organu w treść tego wniosku, co stanowi

naruszenie przez zaskarżony wyrok art. 36 ustawy wypadkowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ rentowy wniósł o jej oddalenie i

zasądzenie od odwołującej się kosztów postępowania kasacyjnego według norm

przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkimi

zarzutami kasacyjnymi można się zgodzić.

10

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu, tj. nieważności postępowania

przed Sądami obydwu instancji z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w

niniejszej sprawie, warto przytoczyć utrwalony w judykaturze Sądu Najwyższego

pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu kasacyjnym zarzut nieważności może

dotyczyć bezpośrednio tylko postępowania przed sądem drugiej instancji.

Wyłączone jest natomiast w tym postępowaniu bezpośrednie badanie naruszenia

przepisów postępowania przez sąd pierwszej instancji, w tym prowadzących do

nieważności postępowania. Kwestia ta może podlegać badaniu i rozpoznaniu przez

Sąd Najwyższy jedynie pośrednio, przez przytoczenie przez skarżącego w ramach

drugiej podstawy kasacyjnej z art. 3983

§ 1 k.p.c. zarzutu naruszenia przez sąd

odwoławczy art. 378 § 1 lub art. 386 § 2 k.p.c., jeśli uchybienie to doprowadziło do

usankcjonowania postępowania pierwszoinstancyjnego dotkniętego nieważnością z

uwagi na obrazę przez sąd pierwszej instancji określonych przepisów prawa

procesowego. Tak postawiony zarzut wymaga zatem wyartykułowania w ramach

drugiej podstawy kasacyjnej przepisu naruszonego przez sąd odwoławczy, obok

wymienienia przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji (wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 16 listopada 2006 r., II CSK 143/06, LEX nr 439193 oraz z dnia

28 marca 2012 r., II UK 170/11, LEX nr 117004 i powołane w nich orzeczenia).

Ponadto uchybienie sądu drugiej instancji, polegające na niewzięciu pod rozwagę -

z urzędu lub w ramach zarzutu apelacyjnego - nieważności postępowania przed

sądem pierwszej instancji, stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art.

3983

§ 1 pkt 2 k.p.c. tylko wtedy, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a

wykazanie tej okoliczności obciąża skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje nieważności postępowania w

naruszeniu przez Sąd drugiej instancji przepisów art. 379 pkt 1 k.p.c. w związku z

art. 378 § 1 k.p.c. i art. 386 § 3 k.p.c., przez orzeczenie co do istoty sprawy w

sytuacji, w której z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej istniała podstawa do

uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia odwołania.

Wypada zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 378 § 1 k.p.c. sąd drugiej

instancji rozpoznanej sprawę w granicach apelacji; w granicach zaskarżenia bierze

jednak pod rozwagę nieważność postępowania, a konsekwencją uwzględnienia

owej nieważności jest w myśl art. 386 § 3 k.p.c. uchylenie zaskarżonego wyroku

11

sądu pierwszej instancji i odrzucenie pozwu lub umorzenie postępowania. Jedną z

przesłanek odrzucenia pozwu i stwierdzenia nieważności postępowania

prowadzonego mimo zajścia okoliczności przemawiających za odrzuceniem pozwu

jest zaś w świetle art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. oraz art. 379 pkt 1 k.p.c.

niedopuszczalność drogi sądowej.

Droga sądowa zaliczana jest do przesłanek procesowych. Jest jedną z

przewidzianych przez prawo okoliczności, od których istnienia lub nieistnienia

uzależnione jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie. Przesłanka

ta uzależnia dopuszczalność wyrokowania. W hierarchii przesłanek procesowych

droga sądowa zaliczana jest do najważniejszych. Dopuszczalność drogi sądowej

ma przy tym charakter przesłanki ogólnej, tj. odnoszącej się do całego

postępowania w sprawie. Przesłanka ta nie ma charakteru dyspozycyjnego, gdyż

jej powstanie lub odpadnięcie jest niezależne od woli stron.

Droga sądowa wymieniona jest w Kodeksie postępowania cywilnego tylko z

nazwy, nie ma natomiast jej ustawowej definicji. Wskazane wyżej przepisy

posługujące się tym pojęciem ściśle wiążą się z regulacją art. 2 k.p.c. Przepis ten

stanowi, że do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (o ile

sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych) oraz Sąd Najwyższy, a

nadto nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne przekazane

przepisami szczególnymi do właściwości innych organów. Komentowany przepis

ustanawia zatem domniemanie drogi sądowej w sprawach cywilnych i pozostaje w

ścisłym związku z art. 1 k.p.c. zawierającym definicję sprawy cywilnej. Stwierdzenie

cywilnego charakteru sprawy ma istotne znaczenie dla ustalenia dopuszczalności

drogi sądowej. Nieprawidłowa analiza pojęcia sprawy cywilnej przekłada się na

błędną ocenę dopuszczalności drogi sądowej. Jak zauważył Trybunał

Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK 2000

nr 5, poz. 143), art. 2 k.p.c. sam przez się nie wytycza granic ochrony sądowej, a

jedynie - w zgodzie z ustawą zasadniczą, a zwłaszcza jej art. 177 - określa

konsekwencje unormowania zawartego w art. 1. Pełni w pewnym sensie funkcję

służebną wobec poprzedzającego go przepisu. Rozstrzyga kwestię proceduralną

właściwości sądów w sprawach cywilnych. Granice dopuszczalności drogi sądowej,

a tym samym zakres prawa do sądu, wynikają z art. 1, nie zaś z art. 2 tej ustawy.

12

Prawidłowe określenie pojęcia sprawy cywilnej, dokonane na gruncie art. 1,

determinuje zakres kompetencji sądów powszechnych określony w art. 2 k.p.c.

Niedopuszczalność drogi sądowej może być albo bezwzględna albo

względna. Bezwzględna niedopuszczalność drogi sądowej oznacza niemożność

rozpoznania sprawy przez sąd powszechny ze względu na jej nie-cywilny charakter

lub wyraźne przekazanie do kompetencji innych organów. Niedopuszczalność ta

nie może podlegać konwalidacji. Jej przeciwieństwem jest względna

niedopuszczalność, w ramach której wyodrębnia się niedopuszczalność wynikającą

z przemienności kompetencji sądu i innego organu (a więc gdy pozostawia się

osobie uprawnionej możliwość wyboru drogi – sądowej lub przed innym organem –

na której chce zrealizować przysługujące jej prawo podmiotowe, np. w przypadku

roszczeń ze stosunku pracy, które zgodnie z art. 242 § 2 k.p. mogą być

dochodzone przez pracownika przed sądem albo w ramach postępowania

pojednawczego przed komisją pojednawczą) oraz niedopuszczalność czasową.

Czasowa względna niedopuszczalność drogi sądowej wiąże się z wymaganiem

wyczerpania innego przedsądowego postępowania, które może mieć charakter

ugodowy, reklamacyjny czy administracyjny. Skorzystanie z takiego postępowania

jest obligatoryjne. Konstrukcja ta ma charakter swoistej przedwczesności żądania.

Wcześniejsze wytoczenie powództwa nie powoduje jednak oddalenia powództwa,

lecz wymaga odrzucenia pozwu. Ograniczenie to ma charakter czasowy, gdyż po

wyczerpaniu przewidzianego w przepisach prawa postępowania następuje otwarcie

drogi sądowej w postępowaniu cywilnym.

Zarówno sama ocena dopuszczalności drogi sądowej, jak i łącząca się z tym

problematyka sprawy cywilnej, jest ściśle powiązana z zagadnieniem przedmiotu

procesu.

W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przedmiot rozpoznania

sprawy sądowej wyznacza decyzja organu rentowego, od której wniesiono

odwołanie. Przed wydaniem przez organ rentowy decyzji w sprawie o świadczenie

z ubezpieczenia społecznego droga sądowa jest niedopuszczalna. Jeżeli więc sąd

powszechny rozpoznał sprawę na tym etapie, to z powodu czasowej

niedopuszczalności drogi sądowej dochodzi do nieważności postępowania (wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1997 r., II UKN 85/97, OSNP 1998 nr 2, poz.

13

60). Przepis art. 476 § 2 k.p.c. doprecyzowuje, że przez sprawy z zakresu

ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od

decyzji organu rentowego, dotyczących kwestii wymienionych w tym przepisie.

Przytoczona regulacja Kodeksu postępowania cywilnego nawiązuje do unormowań

art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

(jednolity tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 121; dalej jako ustawa systemowa). Zgodnie z

przepisem ust. 1 tego artykułu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w

zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności tych, które

wymieniono w punktach 1-5, w tym w sprawach dotyczących ustalania wymiaru

składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (pkt 3).

Zamieszczony w powołanym przepisie katalog spraw nie ma charakteru

zamkniętego, jednak ogranicza się on wyłącznie do spraw indywidualnych, które

swoją podstawę materialnoprawną wywodzą ze stosownych ustaw wchodzących w

skład systemu ubezpieczeń społecznych (por. P Brzozowski, glosa do wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2006 r.,

III SA/Lu 547/05, LEX/el. 2007), a więc także ustawy z dnia 30 października

2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób

zawodowych (jednolity tekst: Dz.U. 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.; dalej: ustawa

wypadkowa). Z mocy art. 83 ust. 2 ustawy systemowej, od decyzji Zakładu – poza

wymienionymi w ust. 4 – przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i

według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie stanowi

prostej kontynuacji postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze

toczy się bowiem na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania

cywilnego, a przepis art. 1 k.p.c. nadaje sprawom z zakresu prawa ubezpieczeń

społecznych przymiot spraw cywilnych w formalnym znaczeniu. Od momentu

wniesienia do sądu odwołania od decyzji organu rentowego wydanej w kwestiach

wymienionych w powyższych przepisach, sprawa staje się zatem sprawą cywilną,

podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii. Odwołanie

pełni zaś rolę pozwu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1998 r., II UKN

105/98, OSNP 1999 nr 16, poz. 529 oraz postanowienie z dnia 29 maja 2006 r.,

I UK 314/05, OSNP 2007 nr 11-12, poz. 173).

14

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy

stwierdzić, że chybiony jest kasacyjny zarzut nieważności postępowania przed

Sądami obydwu instancji z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 379 pkt

1 k.p.c. w związku z art. 1 i art. 2 k.p.c.). Inicjujące postępowanie sądowe

odwołanie skarżącego zostało bowiem wniesione od decyzji Oddziału Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej wysokości składki na ubezpieczenie

wypadkowe pracowników i z uwagi na uregulowaną tą decyzją materię z zakresu

prawa ubezpieczeń społecznych, przedmiotowa sprawa jest sprawą cywilną w

rozumieniu art. 1 k.p.c. Kognicja sądu powszechnego do jej rozpoznania i

rozstrzygnięcia nie została zaś wyłączona stosownym przepisem na rzecz sądu

szczególnego lub innego organu. Jednocześnie odwołanie zostało wniesione od

decyzji wydanej przez organ rentowy po wyczerpaniu drogi postępowania

administracyjnego. Nie zachodzi więc niedopuszczalność drogi sądowej, tak

bezwzględna, jak i względna - czasowa.

Odwołujący się błędnie upatruje niedopuszczalności drogi sądowej w

niniejszej sprawie w okolicznościach implikujących – jego zdaniem – uznanie

zaskarżonej decyzji jako nieistniejącej.

Trzeba zatem zauważyć, że postępowanie sądowe w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa

materialnego, a kwestia wad administracyjnych pozostaje w zasadzie poza

przedmiotem tego postępowania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia

2010 r., II UK 336/09, niepublikowany). Z utrwalonego orzecznictwa Sądu

Najwyższego wynika, że sąd ubezpieczeń społecznych – jako sąd powszechny –

może i powinien dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej,

które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu

administracyjnego jako przedmiotu odwołania (uchwały Sądu Najwyższego z dnia

21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981 nr 8, poz. 142; z dnia 27

listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985 nr 8, poz. 108 oraz z dnia 21

września 1984 r., III CZP 53/84, OSNCP 1985 nr 5-6, poz. 65). Stwierdzenie takiej

wady następuje jednak tylko dla celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla

tego tylko postępowania.

15

Właśnie taki charakter zaskarżonej decyzji sugeruje skarżący, powołując się

na regulację art. 110 k.p.a. i zarzucając, że wskutek wydania decyzji wobec

nieistniejącego podmiotu i niedoręczenia jej adresatowi, decyzja ta nie istnieje w

porządku prawnym, jest nieaktem.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wypada zaakcentować

konieczność odróżnienia tzw. nieaktu, czyli czynności prawnej nieistniejącej, od

decyzji nieważnych. Elementem konstytutywnym czynności prawnej nieistniejącej,

w tym również czynności stosowania prawa, jest zaistnienie zdarzenia faktycznego

stwarzającego jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i

miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął (por. T. Woś, Związki postępowania

administracyjnego i sądowo-administracyjnego, ZNUJ, CMXLIX, Warszawa-Kraków

1989, s. 22).

Należy zauważyć, że koncepcja nieaktu/nieistnienia decyzji administracyjnej

(actus nullus, actus non existens) nie ma oparcia w Kodeksie postępowania

administracyjnego, który posługuje się jedynie konstrukcją nieważności decyzji,

uregulowaną w art. 156 § 1 k.p.a. Brak normatywnej regulacji, określającej sposób

potraktowania rozstrzygnięć stwarzających tylko pozory decyzji administracyjnej,

nie oznacza jednak, że koncepcja nieistnienia decyzji powinna zostać tym samym

w całości odrzucona. Piśmiennictwo oraz orzecznictwo sądowe nie wypracowało

konsekwentnego stanowiska co do kryteriów rozróżniania decyzji nieważnych i

decyzji nieistniejących, niemniej jednak nie może budzić wątpliwości, że

uzasadnione jest traktowanie określonych aktów jako niewiążących, w stosunku do

których nie zachodzi konieczność stwierdzenia ich wadliwości. Wskazuje się, że

charakter nieaktu powinien zostać nadany decyzji administracyjnej w dwu

sytuacjach: wydania decyzji administracyjnej w nieistniejącym postępowaniu oraz

wydania w prawnie istniejącym postępowaniu nieistniejącej decyzji. Pierwszy

przypadek zachodzi, gdy brak jest zdolności do prowadzenia postępowania przez

podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo podmiot ten jest wprawdzie

legitymowany do prowadzenia postępowania, ale nie istnieje strona tegoż

postępowania. Drugi przypadek występuje wtedy, gdy decyzja nie ma prawnych

cech o charakterze zewnętrznym (por. B. Adamiak: Wadliwość decyzji

administracyjnej, Wrocław 1986, s. 46-50; M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A.

16

Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s.

935; A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania

administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. 2, s. 367). Wypowiadając się na

temat koncepcji decyzji administracyjnych nieistniejących, Sąd Najwyższy w

uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 listopada 1982 r., III CZP 26/82

(OSNCP 1983 nr 5-6, poz. 64) stwierdził, że sąd może odmówić respektowania

takiego aktu, który wykazuje tylko pozory decyzji administracyjnej (actus nullus).

Również w wyroku z dnia 7 lipca 2005 r., IV CK 12/05 (LEX nr 180909) Sąd ten

wyraził pogląd, że sąd cywilny jest uprawniony do odmowy stosowania decyzji

administracyjnej wydanej przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez zachowania

jakiejkolwiek procedury, oraz decyzji niepodpisanej. Uznanie decyzji

administracyjnej za bezskuteczną w obrocie prawnym należy co do zasady do drogi

postępowania administracyjnego. Kompetencja sądu cywilnego do orzekania

prejudycjalnie, w poddanej jego osądowi sprawie i na potrzeby jej rozstrzygnięcia, o

uznaniu decyzji za pozbawioną skuteczności prawnej zachodzi w przypadkach

kwalifikujących taką decyzję jako akt nieistniejący (pozorny). Decyzja

administracyjna dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

uzasadniającymi jej nieważność, odnośnie do której stwierdzono jej wydanie z

naruszeniem prawa, nie jest aktem pozornym, lecz istniejącym i funkcjonującym w

obrocie prawnym.

Nawiązując do analizowanej problematyki „nieaktu”, Naczelny Sąd

Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 952/07 wyjaśnił, że

przy ocenie „braku strony” jako jednej z postaci decyzji pozornej, nie chodzi o

przypadek braku udziału strony w postępowaniu bądź skierowanie decyzji do osoby

niebędącej stroną (gdyż była to na przykład osoba zmarła), lecz o określenie

sytuacji prawnej podmiotu nieistniejącego bądź wskazanego w sposób ogólny.

Nieistnienie aktu (decyzji) zachodzić będzie wtedy, gdy zostanie on skierowany do

podmiotu, który nigdy nie był i nie mógł być stroną.

Skierowanie decyzji do nieistniejącej strony jest zaś zasadniczo przyczyną

nieważności postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie

Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się, że skierowanie decyzji

administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne

17

zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w

art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie »osoba niebędąca stroną« powinno być

interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że

elementem obligatoryjnym decyzji jest »oznaczenie strony lub stron«.

Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,

przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić

będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu

strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ

administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Chodzi

zatem o sytuacje, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być

stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego

lub obowiązku. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a.

nieważność postępowania nie będzie natomiast zachodzić wówczas, gdy organ

administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania,

jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu

prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do

obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (wyroki z dnia 19 stycznia

2007 r., I OSK 350/06 LEX nr 291195; z dnia 4 lipca 2012 r., II GSK 892/11, LEX nr

1219387; z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, LEX nr 35113 z dnia 15 września

2011 r., II OSK 1347/10, LEX nr 10690015). Kwestię tę - w odniesieniu do

przypadku wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej - szeroko omówił

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2009 r.,

II OSK 406/08 (OSP 2010 nr 7-8, poz. 73) konstatując, brak możliwości dokonania

czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie

toczącego się postępowania, będąc jedyną jego stroną, nie sprawia, że decyzja ta

jest aktem nieistniejącym. Decyzja ta pozostaje w obrocie, w związku z czym ocena

jej prawidłowości może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Prawdą jest, że na gruncie przepisu art. 110 k.p.a., w judykaturze wyrażany

jest pogląd, że decyzja organu administracji publicznej, która nie została doręczona

lub ogłoszona, jest decyzją nieistniejącą, nieaktem. Podkreśla się, że materialne

pojęcie decyzji administracyjnej oznacza kwalifikowany akt administracyjny,

stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie

18

powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i

zewnętrznym, rozstrzygającym konkretna sprawę, konkretnie określonej osoby

fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

Organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny

dokonuje konkretyzacji prawa. Taki akt staje się decyzją dopiero w chwili

doręczenia lub ogłoszenia stronie. Z tą chwilą wobec strony powstają skutki w

postaci nabycia praw lub wykonania obowiązków. Decyzja procesowa – jako akt

podjęty, a następnie uzewnętrzniony przez jego wydanie – nabiera cech decyzji

administracyjnej przez zakomunikowanie treści tego aktu stronie. Dopóki nie

zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych

skutków dla strony (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca

2001 r., V SA 90/00, LEX nr 51328 i z dnia 23 lipca 2009 r., IOSK 1467/08, LEX nr

1381151 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia

22 listopada 2005 r., II SA/Wa 1591/05, LEX nr 192504, z dnia 13 listopada 2007 r.,

I SA/Wa 1263/07, LEX nr 463589 i 11 grudnia 2007 r., II OSK 1650/06, LEX nr

456865; w Olsztynie z dnia 22 kwietnia 2008 r., II SA/Ol 970/07, LEX nr 510309;

w Krakowie z dnia 31 maja 2010 r., I SA/Kr 580/10, LEX nr 660603; w Opolu z dnia

3 lipca 2012 r., II SA/Op 239/12, LEX nr 1217989).

Na ogół jednak w orzecznictwie sądowym odróżnia się wydanie decyzji od jej

wprowadzenia do obrotu prawnego wskutek ogłoszenia lub doręczenia chociażby

jednaj ze stron postępowania. Zauważa się, że z chwilą podpisania decyzji mamy

do czynienia z jej wydaniem. Decyzja taka istnieje, a dzień jej wydania jest

miarodajny dla oceny podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Natomiast doręczenie

(lub ogłoszenie) decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Dopóki

decyzja nie zostanie zakomunikowana stronom, nie wywiera dla nich żadnych

skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację

procesową (np. możliwość wniesienia dowołania). Od tego też momentu decyzja

wiąże organ administracji publicznej i strony. Zatem chociaż decyzja wywiera skutki

prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie, to nie oznacza to, że wcześniej

decyzja ta nie istnieje (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego

2002 r., I SA 2459/00, LEX nr 81763; z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05,

ONSA WSA 2006 nr 5, poz. 132; z dnia 19 maja 2006 r., I ISK 1176/05, LEX nr

19

236587; z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 174/06, LEX nr 505727; z dnia 3 marca

2008 r., I OSK 294/07, LEX nr 505396; z dnia 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08, LEX

nr 468741; z dnia 21 grudnia 2011 r., OSK 1171/11, LEX nr 1149128; z dnia 27

marca 2012 r., I OSK 600/12, LEX nr 1419481; z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK

1797/12, LEX nr 1452734). Także w doktrynie prawa administracyjnego wyrażany

jest pogląd, zgodnie z którym z przepisu art. 110 k.p.a. nie można wywieść w

sposób uprawniony wniosku, że decyzja doręczona nieprawidłowo jest decyzją

nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w

sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem,

pozbawia art. 110 nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja

istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko

istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą

organ wydał; jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub

ogłoszenia „o ile kodeks nie stanowi inaczej”, czyli że związanie od chwili

doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Nie kwestionując

istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie podkreśla się, że

wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio

istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Datą

wydania decyzji pisemnej nie jest zatem data jej doręczenia stronie, lecz data

sporządzenia decyzji, czyli w przypadku decyzji pisemnej - dzień jej podpisania

(por. M. Jaśkowska, M. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14

czerwca 1969 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2015,

komentarz do art. 110).

W kontekście powyższych rozważań chybiony jest kasacyjny zarzut

nieważności postępowania przed Sądami obydwu instancji z uwagi na orzekanie w

sprawie zainicjowanej odwołaniem od nieistniejącej decyzji organu rentowego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem decyzję składkową wobec płatnika

składek - spółki prawa handlowego, który w świetle przepisów prawa materialnego

miał przymiot strony i w takim charakterze występował w toku postępowania przed

organem rentowym, lecz w dacie sporządzenia i podpisania zaskarżonej decyzji

uległ przekształceniu organizacyjno - prawnemu (połączeniu ze skarżącą spółką), a

samą decyzję poręczono podmiotowi powstałemu w wyniku owego przekształcenia.

20

Wykluczając zasadność zarzutów podnoszonych w ramach kasacyjnej podstawy

naruszenia przepisów postępowania wypada zwrócić uwagę na wyłaniającą się

kwestię następstwa prawnego skarżącej spółki po dotychczasowym płatniku

składek. Jednakże znane stronie skarżącej w toku całego procesu a powołane

dopiero w skardze kasacyjne fakty i dowody dotyczące tego zagadnienia, należy

uznać za spóźnione w rozumieniu art. 398 (13) § 1 k.p.c. i wykraczające poza

granice kognicji Sądu Najwyższego. Problem następstwa prawnego i prawidłowego

oznaczenia obecnego płatnika składek powinien się natomiast znaleźć w sferze

rozważań Sądu Apelacyjnego w toku ponownego rozpoznania sprawy. Warto w tym

temacie mieć na względzie regulację art. 494 § 1 k.s.h., przewidującego sukcesję

uniwersalną spółki przejmującej po spółce przejmowanej. Jak wyjaśnił Sąd

Najwyższy w wyroku z dnia 20 marca 2009 r., II UK 292/08 (OSNP 2010 nr 19-20,

poz. 247), zasada sukcesji obejmuje także zobowiązania publiczno-prawne (por.

art. 93 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, jednolity

tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), który w związku z art. 31 ustawy

systemowej stosuje się do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Przepisy te na gruncie zobowiązań podatkowych stanowią, że osoba prawna

powstała w wyniku łączenia się osób prawnych, osobowych spółek handlowych,

osobowych i kapitałowych spółek handlowych wstępuje we wszelkie przewidziane

w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki każdej z łączących się osób

lub spółek. Zasadę tę stosuje się do osoby prawnej łączącej się przez przejęcie

innej osoby prawnej, osobowej spółki handlowej, a z uwzględnieniem art. 494 § 1

k.s.h., spółka przejmująca wstępuje w ogół sytuacji prawnej spółki inkorporowanej.

Sukcesja generalna obejmuje wszystkie prawa i obowiązki, zarówno znane, jak i

nieznane w chwili połączenia; ważne jest jedynie, aby te prawa i obowiązki

powstały po stronie spółki przejmowanej przed dniem połączenia.

Reasumując, Sąd Najwyższy nie podzielił podnoszonych przez skarżącą

zarzutów obrazy przepisów postępowania, natomiast za trafne uznał zarzuty

sformułowane w ramach kasacyjnej podstawy naruszenia prawa materialnego.

W tej materii godzi się przytoczyć treści art. 36 ustawy wypadkowej, zgodnie

z którym inspektor pracy może wystąpić do jednostki organizacyjnej Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych właściwej ze względu na siedzibę płatnika składek z

21

wnioskiem o podwyższenie płatnikowi składek, u którego w czasie dwóch kolejnych

kontroli stwierdzono rażące naruszenie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,

o 100% stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe ustalanej na

najbliższy rok składkowy. Decyzję w tej sprawie wydaje Zakład.

W świetle powołanego przepisu przesłanką wymierzenia płatnikowi przez

Zakład Ubezpieczeń Społecznych kary w postaci podwojenia stopy procentowej

składki na ubezpieczenie wypadkowe jest stwierdzenie przez inspektora pracy

rażącego naruszenia zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przy czym naruszenia

te nie mają jednorazowego charakteru, lecz muszą być ujawnione w trakcie dwóch

kolejnych kontroli, następujących bezpośrednio po sobie i oddzielonych czasem

wyznaczonym przez kontrolerów celem wyeliminowania uchybień dostrzeżonych w

trakcie pierwszej kontroli. Pod pojęciem rażącego naruszenia przepisów

bezpieczeństwa i higieny pracy należy rozumieć tylko takie naruszenie, które

stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia pracowników

(wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2014 r., I UK 318/13, OSNP 2015 nr 5,

poz. 67). Chodzi przy tym o naruszenia przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy

zaistniałe w warunkach swoistej „recydywy”, wskazującej na pewną uporczywość

płatnika w nieprzestrzeganiu tychże zasad.

Ustanowienie w art. 36 ust. 1 ustawy wypadkowe instytucji podwyższenia

stopy procentowej składki stanowi sankcję za niedopełnienie przez płatnika –

pracodawcę nakazów i zakazów wynikających z przepisów Działu X Kodeksu pracy

oraz przepisów innych aktów prawnych normujących tę problematykę,

zobowiązujących pracodawcę, ogólnie rzecz ujmując, do zapewnienia pracownikom

oraz na innym osobom fizycznym świadczącym pracę bezpiecznych i higienicznych

warunków pracy. Art. 207 § 1 k.p., którego aktualna treść jest konsekwencją

implementacji przepisów art. 5 dyrektywy Rady 89/391/EWG z dnia 12 czerwca

1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i

zdrowia pracowników w miejscu pracy (Dz.Urz. WE L 183 z 29 czerwca 1989 r.,

s. 1), stanowi bowiem, że pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan

bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy, a na zakres odpowiedzialności

pracodawcy nie wpływają obowiązki pracowników w dziedzinie bezpieczeństwa i

higieny pracy oraz powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i

22

higieny pracy specjalistom spoza zakładu pracy. Jak zauważył Sąd Najwyższy w

uzasadnieniu wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r. I UK 526/12 (LEX nr 1324607),

przepis art. 36 ust. 1 ustawy wypadkowej nie stwarza odrębnej podstawy kontroli

płatnika składek przez inspektora pracy, lecz funkcjonuje w określonym kontekście

normatywnym i odwołuje się do kontroli przeprowadzanej przez inspektorów pracy

na podstawie przepisów ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy

(jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 404) w ramach nadzoru i kontroli

przestrzegania przez podmioty wymienione w art. 13 tej ustawy (podmioty

kontrolowane), między innymi, przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy

(art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z przeprowadzanej kontroli inspektor pracy sporządza

protokół, w którym zawiera opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz inne

informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli (art. 31 ust. 2 pkt 7

ustawy).

Wysokość, o jaką podwyższa się stopę procentową składki, została

unormowana w sposób sztywny. Podwyższeniu w trybie art. 36 ustawy podlega

stopa procentowa składki przysługująca od płatnika w wysokości ustalanej w myśl

zasad art. 28-33 na następny rok składkowy po tym, w jakim na podstawie wniosku

inspektora pracy wszczęto postępowanie w tej sprawie. Sens omawianej kary

sprowadza się do tego, że za stwierdzone naruszanie przepisów bezpieczeństwa i

higieny pracy przez kolejny rok składkowy płatnik będzie zmuszony uiszczać

składkę według podwojonej stopy procentowej należnej w tymże roku (wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 4 lutego 2011 r., II UK 230/10, LEX nr 786393). Analizując

charakter normy art. 36 ust. 1 ustawy wypadkowej Sąd Najwyższy w uzasadnieniu

wspomnianego wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r. I UK 526/12 (LEX nr 1324607),

wykluczył, by przepis ten pełnił funkcję instrumentu służącego realizacji zasady

ekwiwalentności pomiędzy rozmiarem wkładów i świadczeń. Taki bowiem charakter

mają inne przepisy określające wysokość stopy procentowej składki na

ubezpieczenie wypadkowe, uwzględniające ryzyko zagrożeń ustalone dla grupy

działalności, do której należy płatnik składek ze względu na rodzaj wykonywanej

działalności - na podstawie wskaźników częstości: poszkodowanych w wypadkach

przy pracy ogółem, poszkodowanych w wypadkach przy pracy śmiertelnych i

ciężkich, stwierdzonych chorób zawodowych, zatrudnionych w warunkach

23

zagrożenia (art. 30 ustawy wypadkowej), korygowane indywidualnie ustalanym

wskaźnikiem częstości tych zdarzeń i okoliczności wykazanych w informacjach

ZUS IWA za trzy kolejne, ostatnie lata kalendarzowe - dla pracodawców

zatrudniających co najmniej 10 pracowników (art. 31 ustawy wypadkowej).

Ustawodawca ryzyko wystąpienia zdarzeń prowadzących do wypłaty świadczeń z

ubezpieczenia wypadkowego (uszczuplenia funduszu wypadkowego) powiązał z

częstotliwością występowania wypadków przy pracy i chorób zawodowych w danej

grupie działalności (PKD) i u danego płatnika, a nie z samym naruszeniem

przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Natomiast w ocenie Sądu Najwyższego,

art. 36 ust. 1 ustawy wypadkowej jest przepisem o zabarwieniu penalnym, stanowi

bowiem sui generis sankcję karno-administracyjną za nieprzestrzeganie przepisów

bezpieczeństwa i higieny pracy dla sprawcy naruszającego nakazy i zakazy. Jest

ona wymierzana płatnikowi za stwarzanie ryzyka zagrożenia życia i zdrowia osób

podlegających ubezpieczeniu wypadkowemu, ma więc też charakter prewencyjny i

chroni ten sam interes społeczny co przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny

pracy (życie i zdrowie ludzkie). Podwyższenie składki dotyczyć może zatem tylko

tego płatnika, który, nie wykonując swojego zobowiązania, naruszył (rażąco)

przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy. O rażącym naruszeniu przepisów

bezpieczeństwa i higieny pracy decyduje waga złamanych przez pracodawcę

ustawowych nakazów i zakazów wynikających z tego zobowiązania.

Jak słusznie zauważył skarżący, zważywszy na penalny charakter

omawianej normy prawnej należy przy jej wykładni kierować się konstytucyjną

zasadą państwa prawa i zasadami będącymi jej konsekwencją.

Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego wynika,

między innymi, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej

legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i

bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te

mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka i

obywatela oraz w sytuacji, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec

obywatela (wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU 2000 nr 1, poz. 2).

Jako naruszenie wymagań konstytucyjnych oceniać należy takie niejasne i

nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów

24

co do ich praw i obowiązków oraz tworzy nazbyt szerokie ramy dla organów

stosujących taki przepis. Owo konstytucyjne założenie można określić ogólnie jako

zasadę określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw

jednostki. Dziedziną, w której nakaz określoności wymaga szczególnego

zaakcentowania, jest - obok prawa karnego - także dziedzina prawa daninowego

(uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 stycznia 1996 r., W. 12/94, OTK ZU

1996 nr 1, poz. 4; oraz wyroki z dnia 10 października 1998 r., K. 39/97, OTK ZU

1998 nr 5, poz. 99; z dnia 13 lutego 2001 r., K. 19/99, OTK ZU 2001 nr 2, poz. 30, z

dnia 20 listopada 2002 r., K 41/02, OTK ZU 2002 nr 6A, poz. 83, z dnia 11 maja

2004 r., K 4/03, OTK - A 2004 nr 5, poz. 41). Ustawowe sformułowanie przepisów

karnych (represyjnych) powinno zatem - zgodnie z zasadą określoności - w sposób

kompletny, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie znamiona czynów

zagrożonych karą (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r.,

K 11/94, OTK 1995 nr 1, poz. 12). Zasady poprawnej legislacji obejmują również

podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów,

które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej.

Stanowią one podstawę oceny, czy sformułowane ostatecznie przepisy prawne w

prawidłowy sposób wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji

zakładanego celu (wyrok Trybunału konstytucyjnego z 24 lutego 2003 r., K 28/02,

OTK ZU 2003 nr 2/A, poz. 13).

Kwestia określenia celu stanowione normy prawnej i oceny tej normy z

punktu widzenia przydatności dla osiągniecia tegoż celu pojawia się także w

kontekście innej zasady wynikającej z zasady demokratycznego państwa

prawnego, tj. zasady poszanowania wolności i praw jednostki. Tak jak Deklaracja

Praw Człowieka i Obywatela na czoło swych postanowień wysuwała zasadę

wolności, tak też art. 31 Konstytucji RP czyni ją pierwszoplanową kategorią wśród

regulacji przepisów rozdziału II. To, że ponoszenie ciężarów i świadczeń

publicznych, w tym w szczególności podatków, jest powszechnym (a nie tylko

obywatelskim) obowiązkiem uregulowanym na poziomie konstytucyjnym, a

mianowicie w art. 84 Konstytucji oraz w przepisach zamieszczonych w rozdziale X

Konstytucji RP, nie oznacza, iż przepisy dotyczące obowiązków finansowych

jednostki wobec państwa i innych podmiotów prawa publicznego można traktować

25

jako funkcjonujące równolegle i bez związku z konstytucyjnymi przepisami o

wolnościach i prawach człowieka i obywatela, całkowicie niezależnie od treści tych

przepisów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2002 r., K 6/02, OTK-

A 2002 nr 3, poz. 33). Zabezpieczając sferę wolności człowieka art. 31 ust. 3

Konstytucji RP formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności

ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa

forma ograniczenia; istnienie w państwie demokratycznym konieczności

wprowadzenia ograniczenia; funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją choćby

jednej ze wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek

publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw

innych osób) oraz zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności. W

orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że artykuł 31 ust. 3

Konstytucji przewiduje dopuszczalność wprowadzenia ograniczeń w zakresie

korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jeśli ograniczenia takie konieczne są

w demokratycznym państwie prawnym. Owa „konieczność” musi być przy tym

warunkowana wymienionymi w przepisie przesłankami: bezpieczeństwem państwa

lub porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej

względnie ochroną wolności i praw innych osób. Dodatkowym obostrzeniem jest

zastrzeżenie, iżby wprowadzone ograniczenia (nawet znajdujące należyte

uzasadnienie) nie naruszały istoty wolności i praw. Samo kryterium „konieczności”,

łączące się z zasadą proporcjonalności oznacza, że ustawodawca chcąc osiągnąć

założony cel winien wybierać najmniej uciążliwe środki doń prowadzące. Oznacza

to, że jeśli ten sam cel można osiągnąć stosując środki w mniejszym stopniu

ograniczające prawa i wolności, to zastosowanie środka uciążliwszego stanowi

wykroczenie ponad „konieczność”, a zatem jest naruszeniem Konstytucji.

Ustawodawca powinien tak kształtować normy prawne, aby stanowiły one

najskuteczniejszy środek do osiągnięcia założonego celu działalności

prawodawczej. Wybór środków służących realizacji obranego przez prawodawcę

celu powinien być dokonany zgodnie z założeniami racjonalnego tworzenia prawa.

W szczególności zaś ustawodawca powinien dokonać oceny skutków ubocznych,

jakie przyniesie ze sobą zamierzona regulacja prawna, z wartością celu, do którego

zmierza (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1996 r., K. 27/95,

26

OTK ZU 1996 nr 6, poz. 50 i z dnia 21 kwietnia 2004 r., K 33/03, OTK-A 2002 nr 4,

poz. 31).

Pozostaje pytanie, czy przyjęty przez Sąd Apelacyjny sposób interpretacji

art. 36 ust. 1 ustawy wypadkowej czyni zadość tym konstytucyjnym zasadom. W

szczególności rozważenia wymaga to, czy obliczenie podwyższonej składki na

ubezpieczenie wypadkowe z uwzględnieniem pracowników wszystkich zakładów

spółki w sytuacji, gdy naruszenie zasad bhp stwierdzono tylko w jednym zakładzie,

jest koniecznym środkiem do osiągnięcia zakładanego przez ustawodawcę celu

powołanego przepisu (ochrony życia i zdrowia pracowników przed bezpośrednimi

zagrożeniami wynikającymi z rażącego naruszenia przepisów bezpieczeństwa i

higieny pracy) i czy jest środkiem proporcjonalnym w podanym wyżej znaczeniu.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga nawiązania do pojęcia płatnika

składek, na którego nakładany jest w trybie komentowanego przepisu obowiązek

zapłaty podwyższonej składki. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 2a

ustawy systemowej, do którego odsyła art. 2 pkt 4ustawy wypadkowej, płatnikiem

składek w stosunku do pracowników pozostaje pracodawca. Samo pojęcie

pracodawcy nie ma legalnej definicji w przepisach powołanych ustaw, zatem należy

poszukiwać jej na gruncie prawa pracy.

Warto zatem zauważyć, że nowelizując Kodeks pracy ustawą z dnia 2 lutego

1996 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 24, poz. 110), ustawodawca przez nadanie nowego brzmienia art. 3 i

skreślenie art. 299 k.p. zmienił legalną definicję pracodawcy, używając tego

określenia na oznaczenie wszystkich podmiotów zatrudniających pracowników oraz

werbalnie odróżniając pracodawcę od zakładu pracy w znaczeniu przedmiotowym.

Zasadnicza rola art. 3 k.p. polega nie tyle na definiowaniu pracodawcy, gdyż

pełniejsze określenie tego pojęcia wynika z art. 22 § 1 k.p., charakteryzującego

stosunek pracy i wyjaśniającego, kto jest pracodawcą jako strona tego stosunku.

Natomiast znaczenie art. 3 k.p. sprowadza się do określenia, kto może być

pracodawcą. Wskazując podmioty, którym można przypisać ten status,

ustawodawca nie zrezygnował z dotychczasowego zarządczego modelu

pracodawcy (według którego pracodawcą jest jednostka organizacyjna, której

kierownictwo ma mandat do zarządzania nią i kierowania zatrudnionymi w niej

27

pracownikami, bez względu na to, czy jednostka ta posiada osobowość prawną) na

rzecz modelu właścicielskiego, postrzegającego pracodawcę zasadniczo jako

osobę prawną lub fizyczną, będącą właścicielem zakładu pracy lub mającą

majątkowe uprawnienie do dysponowania zakładem na podstawie innego tytułu

prawnego, np. dzierżawy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 3 k.p. pracodawcą

– obok osoby fizycznej – może zatem być każda jednostka organizacyjna

zatrudniająca pracowników, nawet nieposiadająca osobowości prawnej. Wyróżnia

się trzy rodzaje jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną zatrudniania

pracowników: 1/ osoby prawne, 2/ samodzielne jednostki organizacyjne, niemające

osobowości prawnej i niestanowiące ogniwa osoby prawnej, które mogą nabywać

we własnym imieniu prawa i zaciągać zobowiązania oraz mogą pozywać i być

pozywane i 3/ niektóre jednostki organizacyjnej wchodzące w skład osób prawnych

lub samodzielnych jednostek organizacyjnych wymienionych w punkcie 2. Do tej

ostatniej kategorii pracodawców zalicza się wyodrębnione organizacyjnie i

finansowo części składowe osoby prawnej (samodzielnej jednostki niemającej

osobowości prawnej), mające zdolność samodzielnego (w imieniu własnym)

zatrudniania pracowników. Owo wyodrębnienie organizacyjno - finansowe wynika

zazwyczaj z przepisów wewnętrznych osoby prawnej, ale może ono wynikać także

z aktów prawnych rangi ustawy, jak ma to miejsce w przypadku samorządowych

jednostek organizacyjnych (por. art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r., o

pracownikach samorządowych, jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze

zm. a obecnie w art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach

samorządowych, jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1202). Jeśli zatem spółka

prawa handlowego lub spółka osobowa ma oddziały w różnych miejscowościach, to

na ogół w świetle jej przepisów wewnętrznych te właśnie oddziały, a nie spółka,

uważane są za pracodawców wobec zatrudnionych w nich pracowników (por. w

odniesieniu do spółek prawa handlowego - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6

listopada 1991 r., I PRN 47/91, OSP 1992 nr 7-8, poz. 151 oraz w odniesieniu do

spółek cywilnych i jawnych – wyroki Sądu Najwyższego z dnia7 listopada 1995 r.,

I PRN 84/95, OSNAPiUS 1996 nr 12, poz. 170 i z dnia 4 listopada 2004 r., I PK

25/04, OSNP 2005 nr 14, poz. 206). W literaturze zwraca się uwagę, że

wspomniane wyodrębnienie organizacyjne nie oznacza samodzielnego - odrębnego

28

od osoby prawnej - bytu jej części składowych. Również wyodrębnienie finansowe

jest umowne, skoro część składowa osoby prawnej nie jest właścicielem żadnego

mienia, które nie byłoby mieniem samej osoby prawnej. Stwarza to szereg

komplikacji w zakresie majątkowej odpowiedzialności pracodawców wewnętrznych

za zobowiązania wobec zatrudnianych pracowników (por. szeroko na ten temat:

Z. Hajn, Pojęcie pracodawcy po nowelizacji kodeksu pracy, Praca i

Zabezpieczenie Społeczne 1997 nr 5, s. 19-25 i nr 6, s. 30-34). Przyjmuje się

zatem, że jeśli pracodawca jest częścią osoby prawnej, za zobowiązania wobec

pracowników ta osoba prawna ponosi odpowiedzialność całym swoim majątkiem.

Wyodrębnienie finansowe pracodawcy wewnętrznego jest tylko zabiegiem

wewnątrzorganizacyjnym tej osoby prawnej, niemającym wpływu na jej majątkową

odpowiedzialność wobec wierzycieli – pracowników (por. K. Jaśkowski (w:)

K. Jaśkowski, E. Maniewska, kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2012, tom I,

s. 41).

W przeciwieństwie do indywidualnego prawa pracy, w zbiorowym prawie

pracy - zwłaszcza w kwestii zdolności partnerów społecznych do zawarcia

porozumienia zbiorowego - w judykaturze przyjmuje się koncepcję pracodawcy

majątkowego uznając, że pracodawcą mającym zdolność do zawarcia układu

zbiorowego pracy lub innego porozumienia zbiorowego jest osoba prawna, a nie jej

oddziały, mimo że są one wyodrębnione organizacyjnie oraz finansowo i są

uprawnione do nawiązywania stosunków pracy z pracownikami (wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2006 r., III PK 42/06, OSNP 2007 nr 17-18, poz.

244). Podobnie w relacjach z zewnętrznymi podmiotami za zobowiązania

majątkowe związane z zatrudnianiem pracowników, w tym składkowe,

odpowiedzialność ponosi będąca pracodawcą właścicielskim osoba prawna a nie

jej wewnętrzne oddziały.

W rozpoznawanej sprawie wymieniona w zaskarżonej decyzji jako płatnik

składek C. sp. z o.o. zorganizowana była jako przedsiębiorstwo wielozakładowe,

składające się ze zlokalizowanych w różnych miejscowościach na terenie Kraju

odrębnych jednostek organizacyjnych prowadzących działalność handlową, a

każdej z tych jednostek z mocy wprowadzonych kolejnymi uchwałami Zarządu

Spółki z dnia 7 lipca 2000 r. oraz z dnia 27 listopada 2008 r. Regulaminów

29

Organizacyjnych nadano przymiot pracodawcy prowadzącego samodzielną politykę

dotyczącą zatrudnienia i podlegającego indywidualnemu zgłoszeniu do Państwowej

Inspekcji Pracy, zaś dyrektorom/kierownikom tych jednostek organizacyjnych

przyznano kompetencję do samodzielnego podejmowania czynności z zakresu

prawa pracy w stosunku do zatrudnionych pracowników (w szczególności do

zatrudniania i zwalniania pracowników). Niezależnie od wyniku sporu o to, czy

wspomniane jednostki terenowe Spółki mogą być kwalifikowane jako pracodawcy w

indywidualnych stosunkach pracy, majątkową odpowiedzialność za zobowiązania

składkowe związane z zatrudnianiem pracowników tych wewnętrznych

pracodawców ponosił pracodawca właścicielski, czyli osoba prawna. Bezsporny

fakt zorganizowania Spółki jako przedsiębiorstwa wielozakładowego,

dysponującego siatką wyodrębnionych organizacyjnie jednostek handlowych

podlegających odrębnemu zgłoszeniu do Państwowej Inspekcji Pracy, nie

pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Jak wspomniano wcześniej, instytucja podwyższenia składki na

ubezpieczenie wypadkowe w trybie art. 36 ustawy wypadkowej ma penalny

charakter, a jej celem jest ochrona życia i zdrowia pracowników przez

wyeliminowanie bezpośrednich zagrożeń będących skutkiem nieprzestrzegania

przez płatników składek przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Kara powinna

być zatem adekwatna do skali naruszeń tychże przepisów (analizowanych z punktu

widzenia zagrożeń dla życia i zdrowia pracowników) i stopnia zawinienia

pracodawcy. Analiza ta nie może przy tym abstrahować od specyfiki samego

płatnika składek. W przypadku płatników będących dużymi jednostkami

organizacyjnymi prowadzącymi działalność w wielu miejscowościach na terenie

całego Kraju, konieczność prawidłowego zorganizowania działalności produkcyjnej,

usługowej lub handlowej, a co się z tym wiąże – właściwego zorganizowania

procesu pracy, w tym także pod kątem przestrzegania zasad bezpieczeństwa i

higieny, wymusza na płatniku, aby w swoich przepisach wewnętrznych wprowadził

strukturę wielozakładową prowadzonego przedsiębiorstwa (a nawet nadał

poszczególnym zakładom przymiot wewnętrznych pracodawców wobec

zatrudnionych pracowników) i nałożył na kierownictwo poszczególnych zakładów

odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa załogi oraz poddał tak wyodrębnione

30

jednostki wewnętrze nadzorowi właściwych terytorialnie ogniw Państwowej

Inspekcji Pracy. Przy takim schemacie organizacyjnym stwierdzone przez

inspektora PIP w danym zakładzie nieprawidłowości w przestrzeganiu przepisów

bezpieczeństwa i higieny pracy mają ograniczony zakres przedmiotowy i

podmiotowy. Uchybienia te wynikają bowiem z nieprawidłowego zorganizowania,

pod względem bezpieczeństwa, procesu pracy w tym tylko zakładzie i są

rezultatem zaniedbań jego kierownictwa, a same naruszenia stwarzają

bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia pracowników wyłącznie tej

wewnętrznej jednostki organizacyjnej osoby prawnej. Naliczanie zwiększonej

składki na ubezpieczenie wypadkowe za pracowników pozostałych zakładów spółki

jest nieproporcjonalne do skali stwierdzonych uchybień w przestrzeganiu przepisów

bezpieczeństwa i higieny pracy przez płatnika i rozmiarów płynących stąd zagrożeń

dla zatrudnionych przezeń pracowników. Jest zatem sankcją zbyt dolegliwą, gdyż

cel w postaci ochrony życia i zdrowia pracowników przez zdyscyplinowanie

pracodawcy do zapewnienia załodze bezpiecznych i higienicznych warunków

pracy, można osiągnąć karząc go za zaniedbania ujawnione w danym zakładzie

przez naliczenie zwiększonej składki na ubezpieczenie wypadkowe tylko przy

uwzględnieniu liczby pracowników zatrudnionych w tymże zakładzie, mobilizując w

ten sposób płatnika do podjęcia stosownych działań organizacyjnych i

personalnych w tej jednostce wewnętrznej, w której rzeczywiści zachodzi taka

potrzeba. Przyjęta przez Sąd Apelacyjny interpretacja przepisu art. 36 ust. 1 ustawy

wypadkowej godzi zatem w wymienione wyżej zasady konstytucyjne.

Uznając za słuszne zarzuty podniesione w ramach kasacyjnej podstawy

naruszenia prawa materialnego, Sąd Najwyższy z mocy art. 398¹5

§ 1 k.p.c. oraz

art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 398²¹ k.p.c. orzekł jak w sentencji.

kc

31