I CSK 826/14

Sygn. akt I CSK 826/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 października 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Barbara Myszka (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Wojciech Katner

SSN Anna Kozłowska

Protokolant Ewa Krentzel

w sprawie z powództwa Prokuratora Rejonowego w L.

przeciwko Zakładowi Obsługi Gminy Spółce z o.o. w C.

o ustalenie,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 7 października 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania,

pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach

postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Sąd Okręgowy w R., po rozpoznaniu sprawy z powództwa Prokuratora

Rejonowego w L. przeciwko Zakładowi Obsługi Gminy sp. z o.o. w C. o ustalenie,

że uchwała nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników pozwanej z dnia 20 grudnia

2011 r. w sprawie zmiany umowy spółki przez rozszerzenie zakresu jej działalności

jest nieważna, wyrokiem z dnia 7 października 2013 r. oddalił powództwo.

Ustalił, że w dniu 29 października 2010 r. Rada Miasta C. utworzyła spółkę

pod firmą Zakład Obsługi Gminy spółka z o.o. w C., której jedynym wspólnikiem

była Gmina C. Nadzwyczajne zgromadzenie wspólników utworzonej spółki w dniu

20 grudnia 2011 r. podjęło uchwałę o zmianie umowy spółki przez rozszerzenie

przedmiotu jej działalności m.in. o szkoły podstawowe (PKD 85.20.Z), gimnazja

(PKD 85.31.A) i wychowanie przedszkolne (PKD 85.10.Z). W dniu 16 stycznia 2012

r. zmiana umowy została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego.

Postępowanie wywołane wnioskiem o zmianę tego wpisu zostało postanowieniem

Sądu Rejonowego w R. z dnia 15 października 2012 r. umorzone z powołaniem się

na argumentację, że wpis, o którym mowa nie może być uznany za

niedopuszczalny, ponieważ - zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991

r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej:

„u.s.o.” lub „ustawa o systemie oświaty”) - prowadzenie szkół podstawowych,

gimnazjów oraz wychowania przedszkolnego może być przedmiotem działalności

spółki z o.o.

Celem, jaki zamierzała osiągnąć pozwana podejmując sporną uchwałę było

stworzenie możliwości powstania alternatywnej sieci szkół i przedszkoli, które

mogłyby być prowadzone w budynkach już istniejącej szkoły lub w innych

budynkach. Pozwana podkreślała, że koszty prowadzenia przez nią szkół byłyby

niższe, gdyż nie byłoby obowiązku stosowania w nich Karty Nauczyciela. Poza tym

można by utworzyć szkoły w miejscowościach, w których ze względu na małą

liczbę dzieci istniejące szkoły są zagrożone likwidacją. Do podjęcia zamierzonej

działalności nie doszło, ponieważ Kuratorium Oświaty zakwestionowało decyzję

Burmistrza Miasta i Gminy C. o wydaniu pozwanej zezwolenia na prowadzenie

szkoły.

3

Sąd Rejonowy uznał, że powództwo podlega oddaleniu z powodu

niewykazania przez Prokuratora interesu prawnego, o którym mowa w art. 189

k.p.c., niemniej dokonał oceny merytorycznej żądania pozwu. Stwierdził,

że punktem wyjścia do oceny ważności spornej uchwały powinna być nadrzędna

zasada wyrażona w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie

działalności gospodarczej (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.;

obecnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 584 - dalej: „u.s.dz.g.”), zgodnie z którą

podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne

dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych

przepisami prawa. Uznał, że zasada ta nie doznaje w niniejszej sprawie wyjątku,

gdyż pozwana jest osobą prawną, a szkoły i placówki - jak wynika z art. 5 ust. 2

u.s.o. - mogą być zakładane i prowadzone również przez osoby prawne inne niż

jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślił ponadto, że w sprawie nie doszło do

utworzenia szkoły przez pozwaną ani do przekazania pozwanej obowiązków

obciążających Gminę, ani też do likwidacji jakiejkolwiek szkoły gminnej.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację

powoda od tego wyroku, aprobując ustalenia faktyczne i - z jednym tylko wyjątkiem

- także ocenę prawną Sądu pierwszej instancji. Sąd Apelacyjny stanął na

stanowisku, że Prokurator wytaczając powództwo działał w interesie publicznym

(art. 7 i art. 57 k.p.c.), w związku z czym jest uprawniony do zgłoszenia powództwa

o ustalenie nieważności spornej uchwały na podstawie art. 189 k.p.c. Uznał jednak,

że uchwała pozwanej nie jest sprzeczna z ustawą ani nie ma na celu obejścia

ustawy, przepisy art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.o. pozwalają bowiem na prowadzenie

szkół i placówek publicznych albo niepublicznych przez inną osobę prawną lub

osobę fizyczną, a nie tylko przez jednostkę samorządu terytorialnego. Pozwana ma

natomiast status innej osoby prawnej, o której mowa w tym przepisie. Z art. 79

ust. 1 u.s.o. wynika wprawdzie, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne

zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami

budżetowymi, jednak regulacja ta nie odnosi się do pozwanej, dotyczy bowiem

placówek publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Sprawy dotyczące edukacji publicznej - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 594

4

ze zm.; obecnie jedn. tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 - dalej: „u.s.gm.”) - należą do

zadań własnych gminy, mogą być jednak wykonywane nie tylko przez tworzenie

przez gminę własnych jednostek organizacyjnych, lecz także przez powierzenie ich

realizacji innym podmiotom w drodze umów. Szczególnym rodzajem komunalnych

jednostek organizacyjnych - stwierdził Sąd Apelacyjny - są gminne osoby prawne,

do których należą komunalne spółki kapitałowe. Nie ma natomiast przepisu, który

zabraniałby spółkom komunalnym tworzenia placówek oświatowych. Z tych

względów Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku

podstaw do uwzględnienia powództwa.

W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego Prokurator, powołując

się na podstawę przewidzianą w art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c., wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy

temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów art. 7

ust. 1 pkt 8 u.s.gm. przez przyjęcie, że prowadzenie działalności oświatowej jest

działalnością gospodarczą, art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.

o gospodarce komunalnej (jedn. tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 - dalej:

„u.g.kom.”) przez przyjęcie, że prowadzenie działalności oświatowej przez gminy

jest gospodarką komunalną, art. 5 ust. 1 i art. 79 u.s.o. przez przyjęcie,

że samorząd terytorialny może prowadzić działalność oświatową także w formie

spółki prawa handlowego i art. 6 u.s.dz.g. przez przyjęcie, że zasada sformułowana

w tym przepisie jest nieograniczona i ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 252 § 1 k.s.h., osobom lub organom spółki, wymienionym

w art. 250, przysługuje prawo do wytoczenia przeciwko spółce powództwa

o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą. Nie ulega

wątpliwości, że w przytoczonym przepisie chodzi także o uchwałę mającą na celu

obejście ustawy w rozumieniu art. 58 § 1 k.c.

Dokonując oceny ważności uchwały zgromadzenia wspólników pozwanej

spółki z dnia 20 grudnia 2011 r. Sąd Apelacyjny uznał za przesądzające dwa

argumenty: brak przepisu zakazującego prowadzenia szkół i placówek oświatowych

przez jednoosobową spółkę z o.o. utworzoną przez gminę oraz brzmienie art. 5

5

ust. 2 u.s.o., zgodnie z którym szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona

przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną oraz osobę fizyczną.

Sąd Apelacyjny nie powołał się wprawdzie na zasadę swobody działalności

gospodarczej wyrażoną w art. 6 u.s.dz.g., ale też nie zanegował w tym zakresie

argumentacji Sądu pierwszej instancji.

Rację ma skarżący zarzucając, że ocena Sądu Apelacyjnego,

sprowadzająca się do wykładni językowej art. 5 ust. 2 u.s.o., ma charakter

powierzchowny, całkowicie pomija bowiem inne istotne regulacje zawarte

w przepisach ustawy o systemie oświaty oraz status spółek komunalnych i ich

dopuszczalny zakres działania.

Zgodnie z art. 70 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym o prawie do nauki

i obowiązku jej wykonywania do 18 roku życia, sposób wykonywania obowiązku

szkolnego określa ustawa. Z art. 5 ustawy o systemie oświaty, określającej sposób

wykonywania obowiązku szkolnego wynika, że szkoła i placówka może być szkołą

i placówką publiczną albo niepubliczną (ust. 1) oraz że szkoła i placówka,

z zastrzeżeniem ust. 3a - 3e, może być zakładana i prowadzona przez jednostkę

samorządu terytorialnego, inną osobę prawną oraz osobę fizyczną (ust. 2).

Jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły

i placówki publiczne (ust. 3).

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzona przez gminę na

podstawie art. 9 u.g.kom., w której gmina jest jedynym udziałowcem, ma status

spółki komunalnej i - jak trafnie stwierdził Sąd Apelacyjny - jest odrębną od gminy

osobą prawną, czyli inną osobą prawną w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.s.o.

Sąd Apelacyjny nie rozważył jednak, jaki jest dopuszczalny zakres działania spółki

komunalnej, której status prawny jest pochodną statusu prawnego jej założyciela

i jedynego udziałowca, tj. jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina.

Nie powinno budzić wątpliwości, że utworzenie przez jednostkę samorządu

terytorialnego spółki komunalnej nie może być sposobem na obejście przez

tę jednostkę przepisów określających zakres jej działania. Spółka komunalna jest

formą aktywności jednostki samorządu terytorialnego, a rolą spółki komunalnej jest

wykonywanie ustawowych zadań jednostki samorządu terytorialnego niejako

6

w zastępstwie tej jednostki. Oznacza to, że wszelkie prawne ograniczenia

aktywności jednostki samorządu terytorialnego odnoszą się także do spółki

komunalnej. W przeciwnym wypadku jednostka samorządu terytorialnego mogłaby

z łatwością obejść wszelkie ustrojowe ograniczenia swojej aktywności

przez utworzenie spółki komunalnej, a takiej wykładni nie można aprobować.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.gm., zaspokajanie zbiorowych potrzeb

wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne są wykonywane

przez gminę we własnym imieniu, w sposób samodzielny, z własnych środków i na

własną odpowiedzialność. Z art. 79 ust. 1 u.s.o. wynika, że przedszkola, szkoły

i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu

terytorialnego są jednostkami budżetowymi oraz że zasady gospodarki finansowej

tych szkół, przedszkoli i placówek określają odrębne przepisy. Są to przede

wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jedn.

tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - dalej: „u.f.p.”) oraz rozporządzenia Ministra

Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki

finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych

(jedn. tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 1542). Według powołanych przepisów

szkoły i placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego mają

obligatoryjnie formę jednostek budżetowych w rozumieniu art. 11 u.f.p. Oznacza to,

że pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu

terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu tej jednostki.

Tylko wyjątkowo dopuszczalne jest pozyskiwanie przez szkołę będącą jednostką

budżetową środków pozabudżetowych i obracanie nimi na własne potrzeby.

Możliwość taką w odniesieniu do samorządowych jednostek budżetowych

przewiduje art. 223 u.f.p.

Skoro jedyną dozwoloną formą organizacyjno - prawną prowadzenia szkół

i placówek publicznych przez gminy jest jednostka budżetowa, to wyłączona jest

tym samym możliwość posłużenia się przez gminę dla realizacji tego celu formą

spółki komunalnej. Szkoły prowadzone przez spółkę komunalną nie mogłyby

być jednostkami budżetowymi, ponieważ spółka nie ma możliwości tworzenia tego

rodzaju jednostek. Oceny tej nie zmienia przy tym podnoszona przez Sąd

Apelacyjny okoliczność, że spółka komunalna jest odrębną od gminy osobą prawną

7

i dlatego nie można odnosić do niej regulacji zawartej w art. 79 ust. 1 u.f.p. Spółka

komunalna wyposażona w osobowość prawną jest bowiem - jak zauważa się

w doktrynie - emanacją gminy i dlatego zakres działania tej spółki jest wyznaczony

ustawowymi ramami działalności gminy.

O tym, że prowadzenie szkół publicznych należy do obligatoryjnych zadań

własnych jednostek samorządu terytorialnego świadczą również regulacje

wprowadzone przez art. 1 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie

ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56,

poz. 458 ze zm.), częściowo zmienione przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej

z dnia 6 grudnia 2013 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 7) i przez art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy

nowelizującej z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 357), według

których jednostka samorządu terytorialnego może - przy zachowaniu określonych

warunków - przekazać prowadzenie szkoły w drodze umowy osobie prawnej

niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej.

Gdyby przyjąć, że jednostki samorządu terytorialnego mogą w niczym

nieograniczony sposób przekazywać szkoły publiczne do prowadzenia innym

podmiotom niepublicznym, odnośne regulacje trzeba by uznać za zbędne,

a nieracjonalne działanie ustawodawcy nie może być założeniem wykładni prawa.

Nie jest również argumentem przemawiającym za dopuszczalnością

scedowania przez jednostkę samorządu terytorialnego realizacji własnego

obowiązku prowadzenia szkół i placówek publicznych na utworzoną w tym celu

jednostkę posiadającą osobowość prawną, w tym na spółkę komunalną, art. 6

ust. 1 u.s.dz.g., statuujący zasadę swobody działalności gospodarczej. Z art. 83a

u.s.o. wynika, że prowadzenie szkoły, placówki lub zespołu szkół lub placówek

niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą nawet jeżeli spełnia przesłanki

uznania jej za taką działalność w świetle art. 2 u.s.dz.g. Nie inaczej należało

kwalifikować prowadzenie szkół lub placówek przez jednostki samorządu

terytorialnego w czasie podjęcia przez pozwaną spornej uchwały, tym bardziej

że zagadnienia powstałe na styku działalności statutowej i działalności

gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego - ze względu na złożoność

stosunków faktycznych i prawnych - każdorazowo podlegają ocenie na podstawie

okoliczności faktycznych danej sprawy.

8

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 października 1999 r.,

III CZ 112/99, to, czy danej działalności można przypisać cechy działalności

gospodarczej, zależy od konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, a także

od kontekstu prawnego, przy czym to ostatnie stwierdzenie nabiera aktualności

zwłaszcza w odniesieniu do gmin, albowiem ich działalność nie ma jednorodnego

charakteru, a cele tej działalności oraz sposoby ich osiągania są bardzo różnorodne

(zob. OSNC 2000, nr 4, poz. 78). Kierując się poglądem wyrażonym w powołanym

orzeczeniu Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., IV CSK 28/08,

przyjął, że art. 83a u.s.o., który w 2001 r. wyłączał stosowanie przepisów

o działalności gospodarczej do prowadzenia szkół, dotyczy także działalności

inwestycyjnej związanej z tym zakresem zadań. Przepis ten był wprawdzie

zamieszczony w rozdziale dotyczącym szkół i placówek niepublicznych, ale nie

inaczej - jak podkreślił Sąd Najwyższy - należało ocenić działalność jednostek

samorządu terytorialnego prowadzących szkoły publiczne, które zapewniają

bezpłatne nauczanie (zob. M. Prawn. 2008, nr 10, poz. 507, a także wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 10 maja 2013 r., I CSK 522/12, nie publ.).

Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.gm. przez przyjęcie, że prowadzenie

działalności oświatowej jest działalnością gospodarczą, trzeba więc uznać za

uzasadniony. Poza tym - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

7 maja 2001 r., K 19/00 (OTK 2001, nr 4, poz. 82) - zasada wolności gospodarczej

nie odnosi się do jednostek samorządu terytorialnego oraz do innych podmiotów

prawa publicznego. Na zasadę tę nie może powoływać się tym samym spółka

komunalna, będąca emanacją jednostki samorządu terytorialnego.

Z tych względów, skoro Sąd Apelacyjny wyszedł z odmiennych założeń i pod

tym kątem sprawy nie rozważył, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1 oraz art.

108 § 2 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c. orzekł, jak w sentencji.

eb