II CSK 836/14

Sygn. akt II CSK 836/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 października 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jan Górowski (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Grzegorz Misiurek

Protokolant Maryla Czajkowska

w sprawie z powództwa Województwa […]

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 15 października 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 12 czerwca 2014 r.,

1. oddala skargę kasacyjną;

2. nie obciąża pozwanego kosztami postępowania

kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Powód - Województwo […] reprezentowane przez Marszałka Województwa

domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa - Wojewody […] kwoty 273.727,17 zł

z odsetkami. Roszczenie to wywodził z przepisu art. 49 ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1 i

ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1115, cyt. dalej jako ustawa z dnia 13

listopada 2003 r.”). Pokrył bowiem koszty sprowadzenia z zagranicy grupy turystów

- kontrahentów upadłego biura turystycznego A. w zakresie, w którym koszty te

przekraczały sumę gwarancji udzielonej mu przez ubezpieczyciela na zlecenie

tego biura. Zdaniem powoda, sprowadzenie klientów niewypłacalnego biura z

zagranicy stanowi zadanie zlecone samorządu wojewódzkiego w zakresie

administracji rządowej.

Sąd Okręgowy oddalił powództwo po dokonaniu następujących ustaleń

faktycznych.

W dniu 12 lipca wspomniane biuro podróży zawiadomiło służby Marszałka

Województwa […] o niemożności zapewnienia i opłacenia powrotu do Polski

klientów tego biura. Marszałek wystąpił wobec Towarzystwa Ubezpieczeń […]o

wypłatę sumy gwarancji na pokrycie kosztów sprowadzenia klientów upadłego

biura do Polski. Suma gwarancyjna wynosiła 209.808 zł, natomiast całkowite koszy

powrotu turystów do kraju z Egiptu i Turcji wyniosły 470.294,68 zł. Różnica została

pokryta z budżetu Województwa […] i Marszałek Województwa dochodził jej

pokrycia od Skarbu Państwa - Wojewody […], wywodząc, że wykonywał

w tym zakresie zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Uprawniony

był zatem uzyskać odpowiednie dofinansowanie ze strony Skarbu Państwa.

Skarb Państwa - Wojewoda […] zakwestionował taką kwalifikację prawną żądania

strony powodowej. W piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r. Ministerstwo Sportu i

Turystyki poinformowało marszałków, że to oni są beneficjentami odpowiednich

zabezpieczeń ustanowionych na rzecz organizatorów imprez turystycznych, mają

obowiązek sprowadzania klientów biur podróży do krajów razie ich upadłości

3

i odpowiadają wówczas za sposób wydatkowania środków finansowych z zaliczek

wypłaconych przez gwaranta.

Sąd Okręgowy stwierdził, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia

1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. 2014 r., poz. 196 ze zm.: cyt. dalej jako

„ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.”) adresowany jest do organizatora turystyki,

natomiast rola Marszałka jako beneficjenta gwarancji sprowadza się do dokonania

dyspozycji wypłat zaliczki na pokrycie kosztów powrotu turystów do kraju

i występowania na rzecz turystów w sprawach wypłaty środków z tytułu umowy

gwarancji lub ubezpieczenia. Marszałek Województwa nie jest natomiast

zobowiązany ex lege do pełnych działań polegających na sprowadzeniu turystów

do kraju i na pokryciu kosztów ich transportu. Powód w tym zakresie podjął własną

inicjatywę nie wynikającą z zobowiązań ustawowych i nie mogą tu wchodzić w grę

zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy

z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.

z 2014 r., poz. 1115; cyt. dalej jako „ustawa z dnia 13 listopada 2003 r.), środki

z budżetu państwa w ramach dotacji celowych są przekazywane na realizację

zadań zleconych ustawami, toteż czynności podjęte poza granicami tych

obowiązków zleconych nie mogą być finansowane z budżetu państwa i pozwany

Skarb Państwa nie jest zobowiązany do skompensowania powodowi wydatków

w ramach dotacji celowej. Pozwany nie deklarował tez w żaden sposób pokrycia

powrotu turystów w zakresie przewyższającym sumę gwarancji ubezpieczeniowej.

Powód mógł uzyskać jedynie odpowiednią pomoc w innej postaci i nie było

potrzeby od razu angażowania przez Marszałka funduszy z budżetu województwa.

Ponadto powód nie wykazał, aby podjęte przez niego działania były adekwatne do

skali problemu. Chodziło o możliwość rozważenia tańszych kosztów powrotu do

kraju niż czarterowanie samolotu dla turystów, możliwość podejmowania wobec

organizatora imprezy odpowiednich środków prewencyjnych.

Sąd Okręgowy rozważał też zarzut nieprawidłowego wdrożenia do

krajowego systemu prawnego Dyrektywy Rady Europy nr 90/314/EWG z dnia

13 czerwca 1990 r. w sprawie zagranicznych podróży, wakacji i wycieczek

(Dz.U. UE L 1990, nr 158, poz. 59 cyt. dalej jako „Dyrektywa z 1990 r.”).

Sprawa implementacji tej dyrektyw nie miała w sprawie znaczenia, bowiem

4

uregulowania Dyrektywy odnoszą się do relacji obywatel-państwo i obywatelowi

(turyście) mogłoby przysługiwać wobec państwa odpowiednie roszczenie

odszkodowawcze. Niezależnie od tego nie sposób twierdzić, że wspomniana

dyrektywa nie została należycie implementowana. Artykuł 7 tej Dyrektywy

adresowany jest do organizatora turystyki, na nim ciąży m.in. obowiązek

ustanowienia zabezpieczenia w celu pokrycia kosztów powrotu turysty do kraju.

Natomiast władze publiczne danego Państwa zobowiązane są do zapewnienia

ustanowienia takiego zabezpieczenia. Z art. 7 Dyrektywy nie można wywodzić

obowiązku poniesienia przez Skarb Państwa kosztów powrotu do kraju klientów

niewypłaconego biura podróży.

Apelacja powoda została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia

faktyczne Sądu Okręgowego. Przyjął, że w świetle art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia

1997 r. zadania Marszałka Województwa są zadaniami z zakresu administracji

rządowej, natomiast nie podzielił stanowiska apelującego, iż chodzi tu zarazem

o zadania zlecone temu Marszalkowi na podstawie art. 2a i art. 5 ust. 4 i 5 ustawy.

Z przepisu tego nie wynika obowiązek Marszałka uzupełnienia z budżetu

województwa sumy gwarancji, która nie wystarcza na pokrycie kosztów powrotu

klientów upadłego biura podróży do kraju. Ustawodawca nie przewidział w ustawie

żadnych mechanizmów, które unormowały działania Marszałka w przypadku,

gdyby suma gwarancyjna okazała się niewystarczająca. Stąd nietrafne byłoby

odwoływanie się w tym względzie do wysokości celowościowej art. 5 ust. 4 i 5

ustawy w powiązaniu z art. 7 Dyrektywy z 1990 r. Zapewnienie turystom powrotu do

kraju w wyniku wydatkowania środków z budżetu województwa wykraczało poza

zadania zlecone z zakresu administracji określone w ustawie z dnia 29 sierpnia

1997 r. Wykonywanie przez samorządy zadań zleconych z zakresu administracji

rządowej powinno wynikać z ustawy (art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie województwa, Dz.U. z 2013 r., poz. 596). Nie można w wyniku

wykładni funkcjonalnej rozszerzać kompetencji organów samorządu terytorialnego.

Niedostateczne wdrożenie postanowień Dyrektywy z dnia 13 czerwca 1990 r. może

przesądzać o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego

wobec turysty, ponieważ turyści nie powinni być zobligowani do samodzielnego

5

pokrywania kosztów powrotu do kraju. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia

w rozpoznawanej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 49 ust. 1, art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 13 listopada

2003 r. także okazał się nieuzasadniony, ponieważ powodowi nie zostało

powierzone zadanie z zakresu administracji rządowej, będące przedmiotem sporu.

Zasadność roszczenia jednostki samorządu terytorialnego do dotacji

uwarunkowane jest od odpowiedniego ustalenia dotacji w budżecie państwa,

tymczasem ustawa taka nie przewidywała dotacji celowych na poczet zadania

zleconego w postaci opłacenia kosztów powrotu turystów niewypłacalnego biura

podróży do kraju.

W skardze kasacyjnej strony powodowej podnoszono naruszenie art. 5 ust. 4

i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. i art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada

2003 r. skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy

temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie wyroku

w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podniesione przez skarżącego zarzuty prawa materialnego, a przede

wszystkim zarzuty naruszenia art. 5 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

w zw. z art. 2a tej ustawy, skłaniają do określenia zasadniczych elementów modelu

systemu ochrony kontrahentów niewypłacalnego (upadłego) organizatora turystyki

w okresie, w którym doszło do sprowadzenia klientów upadłego biura turystycznego

A. spółki z o.o. do kraju oraz de lege lata.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., organizator

turystyki ma obowiązek ustawowy zapewnić – na wypadek swojej niewypłacalności

- pokrycie kosztów powrotu klientów z imprezy turystycznej do kraju (miejsca

wyjazdu lub planowanego powrotu) w wyniku zawarcia m.in. umowy gwarancji

bankowej lub ubezpieczeniowej. Rzecz jasna, chodzi tu o zlecenie przez

organizatora imprezy bankowi lub ubezpieczycielowi udzielenie odpowiedniej

gwarancji, w której suma gwarancyjna powinna uwzględniać postanowienia

rozporządzenia ministra właściwego do spraw instytucji finansowych, wydanego na

podstawie ust. 2 ustawy z 1997 r. Gwarancja taka (tzw. gwarancja turystyczna)

6

powinna istnieć w całym okresie wykonywania działalności turystycznej przez

organizatora turystyki (art. 4 ust. 3 ustawy; zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2002 r., I SA 2287/02,

nie publ.). Podmiotem uprawnionym z tytułu gwarancji (jej beneficjentem) jest

marszałek województwa, który może wykonywać swoje uprawnienia osobiście lub

przez wskazane jednostki (art. 5 ust. 4 i 5 ustawy). Marszałek staje się więc ex lege

stroną obligacyjnego stosunku gwarancyjnego, łączącego go z gwarantem

(bankiem lub ubezpieczycielem), przy czym wykonuje swoje uprawnienia z umowy

gwarancji i interesu klientów organizatora imprezy turystycznej. Taka podmiotowa

konstrukcja gwarancji „turystycznej” zapewnia sprawność korzystania z tego

instrumentu zabezpieczenia i może służyć urzeczywistnieniu reguły wyrażonej w art.

7 Dyrektywy 1990 r., zgodnie z którą na wypadek swojej niewypłacalności

organizatora imprezy turystycznej „powinien zapewnić dostateczne zabezpieczenie

umożliwiające (…) powrót konsumenta z podróży”.

2. W piśmiennictwie krytykowano wspomniany model funkcjonowania

gwarancji „turystycznej” nieprzewidujący wprost konsekwencji prawnych sytuacji,

w której suma gwarancyjna udzielonej gwarancji nie wystarcza m.in. na pokrycie

wszystkich niezbędnych kosztów sprowadzenia do kraju klientów niewypłacalnego

organizatora turystyki. Z tego względu w projekcie ustawy zmieniającej ustawę

z dnia 29 sierpnia 1997 r. przewidywano subsydiarną odpowiedzialność Skarbu

Państwa w zakresie, w jakim suma gwarancji „turystycznej” nie zapewni zwrotu

wspomnianych kosztów, aczkolwiek nie regulowano w sposób dostatecznie jasny

ewentualnej aktywności marszałka województwa w odniesieniu do organizowania

powrotu turystów do kraju i wstępnego ponoszenia kosztów powrotu. Co więcej,

regulacja o subsydiarnej odpowiedzialności Skarbu Państwa miała obowiązywać

z mocą wsteczną i obejmować turystów, dla których zorganizowano imprezy

turystyczne po dniu 1 stycznia 2011 r. Skarbowi Państwa przysługiwać miało

roszczenie o zwrot wypłaconych sum przeciwko przedsiębiorcy turystycznemu

(projekt ustawy z 2012 r., nr druku 1081/VII). Z uzasadnienia projektu tej ustawy

wynikało założenie przejściowości proponowanego rozwiązania prawnego,

ponieważ projektodawcy oczekiwali „wypracowania w przyszłości takiego systemu

zabezpieczeń, który gwarantuje pełną ochronę klientów biur podróży bez

7

obciążania skutkami niewypłacalności Skarbu Państwa”. To ogólne założenie

legislacyjne może być brane pod uwagę przy interpretacji obowiązujących de lege

lata przepisów dotyczących elementów modelu gwarancji „turystycznej”.

3. Brak uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że do modyfikacji

wspomnianego wcześniej modelu ochrony kontrahentów niewypłacalnego

organizatora turystyki doszło w wyniku nowelizacji art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia

1997 r. w ustawie z dnia 12 września 2015 r. (Dz.U. nr 1164). Nowelizacja ta

polegała na dodaniu art. 5a, w którym wyjaśniono, że w razie niewypłacalności

organizatora turystyki marszałek województwa lub upoważniona przez niego

jednostka do wydawania gwarantowi dyspozycji wypłaty zaliczki na pokrycie

kosztów powrotu klientów organizatora do kraju, prowadzi działania związane

z organizacją powrotu tych klientów do kraju, jeżeli organizator turystyki – wbrew

obowiązkowi - nie zapewnia tego powrotu. O takim podstawowym obowiązku

organizatora turystyki wobec jego kontrahentów wspomina art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy

i stanowi on element treści umowy o świadczenie usług turystycznych (art. 56 k.c.).

Sytuacja taka uzasadnia powstanie uprawnienia marszałka jako beneficjenta do

uruchomienia gwarancji (wypłaty sumy gwarancyjnej, także w postaci odpowiedniej

zaliczki), a jednocześnie zaktualizowanie się obowiązku dokonywania czynności

organizacyjnych, mających na celu doprowadzenie do powrotu turystów do kraju.

Mimo braku wyraźnego wyrażenia takiej powinności w ustawie z dnia 29 sierpnia

1997 r., przed dodaniem art. 5a (tj. przed dniem 28 sierpnia 2015 r.), w praktyce

korzystania z gwarancji takie czynności organizacyjne były faktycznie

podejmowane przez marszałków województw. Czynności te podjął także powód

niezwłocznie po uzyskaniu informacji o niewypłacalności i upadłości organizatora

turystyki i niemożności wykonania przez niego obowiązku wynikającego z art. 5 ust.

1 pkt 2 ustawy. Należy też zauważyć, że o „czynnościach związanych

z zapewnieniem powrotu klientom zleceniodawcy (organizatora turystyki) z imprezy

turystycznej” wspominano jednak w postanowieniach „wzoru formularza umowy

gwarancji ubezpieczeniowej”, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra

Turystyki i Sportu z dnia 21 kwietnia 2011 r. w sprawie wzorów formularzy

gwarancji bankowej, umowy gwarancji ubezpieczeniowej (…) (Dz.U nr 88,

poz. 494). Czynności takie mógł podejmować samodzielnie beneficjent gwarancji

8

(marszałek województwa) lub gwarant na podstawie pisemnego pełnomocnictwa

marszałka (§ 4 ust. 3 wzoru). Dlatego w uzasadnieniu projektu nowelizacji

wyjaśniono, że wprowadzenie art. 5a „usunie wątpliwości dotyczące zakresu

działań marszałka województwa”, przy czym „od stycznia 2006 r. zadania te były

realizowane przez marszałków województwa jako zadane zlecone z zakresu

administracji rządowej na podstawie art. 2a ustawy” (s. 2 i 3 uzasadnienia projektu

ustawy z dnia 8 maja 2015 r. o zmianie ustawy o usługach turystycznych druk

3384/VII).

Należy stwierdzić, że w okresie dokonywania przez powoda czynności

organizacyjnych i de lege lata (po dodaniu art. 5a) przewidywano ustawowy

obowiązek marszałka województwa do podejmowania czynności organizacyjnych

mających na celu sprowadzenie turystów do kraju. Obowiązek taki nie ma jednak

charakteru uniwersalnego, choć istotnie stanowi zadanie zlecone z zakresu

administracji rządowej (art. 2a ustawy). Może on być aktualny tylko wówczas, gdy

istnieje już odpowiedni system zabezpieczenia powrotu turystów do kraju, m.in.

w postaci umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, w wyniku zawarcia

których marszałek uzyskał status beneficjenta gwarancji. Oznacza to, że marszałek

może skutecznie uruchomić cywilno-prawny mechanizm gwarancji w celu

uzyskania stosownego pokrycia wspomnianych wydatków o charakterze

organizacyjnym. Nie istnieją natomiast uzasadnione podstawy do twierdzenia,

że w razie niewystarczającej sumy gwarancyjnej wynikającej z umowy gwarancji

po stronie marszałka powstaje ex lege samodzielny obowiązek prawny

podejmowania czynności organizacyjnych mających na celu sprowadzenie klientów

organizatora turystyki do kraju i wykonanie tego obowiązku powoduje

też konieczność uruchomienia odpowiednich środków z budżetu samorządowego.

Przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. nie tworzyły i nadal nie tworzą, po

odrzuceniu wspomnianych prób legislacyjnych wprowadzenia w tym przypadku

subsydiarnej odpowiedzialności Skarbu Państwa, dodatkowego instrumentu

prawnego służącego ochronie prawnej klientów organizatora turystyki

i uzupełniającego model ogólny. Innymi słowy, obecny model ochrony, odwołujący

się do zabezpieczeń przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie został jednak

uzupełniony reżimem organizowania także środków budżetowych samorządów

9

wojewódzkich w razie niemożliwości wykonania przez organizatora turystyki

obowiązku zapewnienia powrotu do kraju jego kontrahentów.

Skarb Państwa nie jest zatem zobowiązany do zwrotu marszałkowi

województwa poniesionych przez niego kosztów zapewnienia klientom

niewypłacalnego organizatora turystyki powrotu do kraju na podstawie art. 49 ust. 6

ustawy z dnia 13 listopada 2008 r. o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego w razie niewystarczającej sumy gwarancyjnej, wynikającej z umowy

gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, przewidzianej dla pokrycia tych kosztów

(art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.).

Z tych względów nie można uznać za trafne zarzuty naruszenia art. 5 ust. 4

i ust. 5 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., a tym samym - także art.

49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. Należało zatem oddalić skargę

kasacyjną (art. 39814

k.p.c.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto przy

uwzględnieniu postanowień art. 102 k.p.c.

kc