III UZP 8/15

Sygn. akt III UZP 8/15

UCHWAŁA

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 14 października 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

Prezes SN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący)

SSN Jolanta Frańczak

SSN Józef Iwulski

SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Korzeniowski

SSN Krzysztof Staryk

SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec

Protokolant Hubert Piskorz

z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha

Kasztelana

po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i

Spraw Publicznych w dniu 14 października 2015 r. zagadnienia prawnego,

przedstawionego do rozpoznania składowi powiększonemu Izby Pracy,

Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych przez Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego wnioskiem z dnia 20 maja 2015 r., BSA III-4110-3/15,

Czy służba funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej pełniona w latach

1984-1990 w Zarządzie Łączności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych

i Wydziałach Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych

była służbą w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2

pkt 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o

dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz

treści tych dokumentów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1388 ze zm.)

podjął uchwałę:

Osoba, która pełniła w latach 1984-1990 służbę w Zarządzie

Łączności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach

Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest

2

osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa

w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o

zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji

Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby

Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego,

Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura

Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej

oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) w

związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 18 października

2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów

bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych

dokumentów (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1388 ze zm.)

UZASADNIENIE

Zagadnienie prawne przedstawione przez Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego w trybie art. 60 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie

Najwyższym (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 499) do rozstrzygnięcia przez

Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów wyłoniło się na tle rozbieżności w

wykładni prawa w orzecznictwie sądów okręgowych i sądów apelacyjnych

rozstrzygających sprawy dotyczące zakwalifikowania służby w Milicji

Obywatelskiej w Zarządzie Łączności w latach 1984-1990 jako służby w

organach bezpieczeństwa państwa. Wydanych zostało bowiem 19 wyroków

potwierdzających, że służba ta była służbą w organach bezpieczeństwa państwa

oraz 7 wyroków o przeciwnej treści.

Sądy uznające, że służba w Zarządzie Łączności była służbą w organach

bezpieczeństwa państwa, swój pogląd opierały w szczególności na:

- treści decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r.

poddającej Wydział Łączności do bezpośredniego nadzoru zastępcom szefów

wojewódzkich MSW ds. Służby Bezpieczeństwa, o której mowa w notatce generała

Straszewskiego z dnia 2 stycznia 1984 r. skierowanej do Szefów Wojewódzkich

Urzędów Spraw Wewnętrznych, ale której nie ma w wykazie resortowych aktów

prawnych;

3

- zarządzeniu 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 grudnia

1983 r. w sprawie zakresu działania członków Kierownictwa MSW, które

przyporządkowywało Zarząd Łączności do bezpośredniego nadzoru Szefowi

Służby Zabezpieczenia Operacyjnego, które to przyporządkowanie ma – zdaniem

sądów orzekających – dowodzić włączenia pionu Łączności do struktury Służby

Bezpieczeństwa;

- treści notatki z dnia 25 czerwca 1984 r., opracowanej w Biurze

Organizacyjno-Prawnym MSW, dotyczącej propozycji podziału jednostek

organizacyjnych MSW na jednostki Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej,

w której - według sądów orzekających - wskazano, że w grudniu 1983 r. nastąpiło

oddanie pionu Łączności pod nadzór Służby Bezpieczeństwa;

- treści art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o

dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych

dokumentów (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1388 ze zm.; dalej jako ustawa

lustracyjna), z którego wynika, że organami bezpieczeństwa państwa były nie tylko

jednostki bezpośrednio wchodzące w skład struktury Służby Bezpieczeństwa, ale

także jednostki im podległe wchodzące w skład Milicji Obywatelskiej, przy czym

spełnienie przez Zarząd Łączności warunku podległości, o którym mowa w art. 2 tej

ustawy, wywodzone jest z poddania Zarządu Łączności nadzorowi Szefa Służby

Zabezpieczenia Operacyjnego;

- treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1990 r. w sprawie

nadania statutu organizacyjnego MSW (Dz.U. Nr 49, poz. 288), które nie wymienia

Zarządu Łączności MSW w nowo utworzonych strukturach Ministerstwa, co

zdaniem sądów orzekających jednoznacznie wskazuje na likwidację tego pionu

Służby Bezpieczeństwa w chwili zorganizowania UOP.

Analizując te same dokumenty, zgoła odmienny pogląd wyraziły cztery sądy

okręgowe i trzy sądy apelacyjne. Sądy te podkreślały, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt

4 ustawy lustracyjnej organami bezpieczeństwa państwa były jednostki

organizacyjne podległe Resortowi Bezpieczeństwa Publicznego PKWN,

Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego i Komitetowi do Spraw Bezpieczeństwa

Publicznego. Takimi jednostkami organizacyjnymi były w szczególności jednostki

Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r. Po tej dacie służba w

4

Milicji Obywatelskiej nie była równoznaczna ze służbą w organach bezpieczeństwa

państwa w rozumieniu ustawy (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24

lutego 2010 r., K 6/09). Argumentem za słusznością tezy, że służba w Zarządzie

Łączności była służbą w organach bezpieczeństwa państwa, nie może być -

zdaniem tych sądów - treść notatki Biura Organizacyjno-Prawnego MSW z dnia 25

czerwca 1984 r., z której oprócz propozycji podporządkowania wydziałów łączności

nadzorowi zastępcy szefa stołecznego i wojewódzkich urzędów spraw

wewnętrznych do spraw Służby Bezpieczeństwa trudno wyprowadzać wniosek co

do ich włączenia w struktury Służby Bezpieczeństwa, przy czym okoliczność, że

notatka zawiera jedynie propozycję podziału jednostek organizacyjnych MSW na

jednostki Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, świadczy o tym, iż

wcześniej podział taki nie nastąpił. Nadto z notatki z dnia 9 sierpnia 1984 r.

(sumującej uwagi dotyczące propozycji podziału jednostek organizacyjnych MSW

na jednostki Służby Bezpieczeństwa i jednostki Milicji Obywatelskiej) wynika, że do

propozycji zawartej w notatce z dnia 25 czerwca 1984 r. zgłoszone zostały uwagi i

opinie, między innymi taką, aby Zarząd Łączności włączyć do pionu

administracyjno-usługowego. Zdaniem tych sądów, § 10 zarządzenia 098/83

Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie zakresu

działania członków Kierownictwa MSW postanawia jedynie, że Szef Służby

Zabezpieczenia Operacyjnego gen. bryg. Stefan Stochaj nadzoruje jednostkę

organizacyjną MSW, jaką jest Zarząd Łączności. Za nieuznawaniem okresu służby

w Zarządzie Łączności za służbę w organach bezpieczeństwa państwa przemawia

też treść aktów resortowych wydanych po 1989 r. W szczególności przywoływane

było zarządzenie nr 143/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w

sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa, którego § 6 ust. 1

stanowi, że zadania realizowane między innymi przez Zarząd Łączności i jego

ogniwa terenowe pozostają niezmienione do czasu zakończenia reorganizacji

Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a przekazanie dokumentów oraz wyposażenie

techniczne nastąpi z chwilą podjęcia zadań przez właściwe jednostki organizacyjne

MSW, UOP, Policji lub inne instytucje państwowe. Nie zakazano zatem Zarządowi

Łączności (a w terenie – jednostkom łączności) wykonywania dotychczasowych

zadań, jak miało to miejsce w odniesieniu do zadań Służby Bezpieczeństwa.

5

Funkcjonariusze zatrudnieni w Zarządzie Łączności i w wydziałach łączności nie

zostali także wskazani w Instrukcji Przewodniczącego Centralnej Komisji

Kwalifikacyjnej z 25 czerwca 1990 r. wymieniającej osoby uznawane za

funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa zobowiązane do poddania się

postępowaniu kwalifikacyjnemu.

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, punktem wyjścia do

rozważań nad przedstawionym zagadnieniem prawnym musi być ustawa

lustracyjna, a ściślej – jej art. 2, w którym wymieniono organy bezpieczeństwa

państwa, zaliczając do nich także instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa

Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w

wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz

w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. W

ocenie przedstawiającego niniejsze zagadnienie prawne, nie jest możliwe w oparciu

o akceptowane metody wykładni wykazanie, że dany podmiot był jednostką

centralną lub terenową Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

O ile bowiem do grudnia 1956 r. fakt istnienia organów bezpieczeństwa był wręcz

eksponowany (istniało odrębne Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego i

podległe mu terenowe agendy, potem Komitet ds. Bezpieczeństwa Publicznego), o

tyle w następnym okresie doszło do swoistego kamuflażu aparatu bezpieczeństwa.

Jego struktury przekształcono tworząc Służbę Bezpieczeństwa i na szczeblu

centralnym włączono do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a na szczeblu

terenowym - do Komend Milicji Obywatelskiej. Służba Bezpieczeństwa w świetle

powszechnie obowiązujących publikowanych aktów prawnych nigdy nie uzyskała

samodzielnego bytu, co więcej – nigdzie nie została zdefiniowana. W efekcie tego,

aż do 1983 r. żaden publikowany akt prawny nie używał tej nazwy. Wraz z

uchwaleniem i ogłoszeniem ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra

Spraw Wewnętrznych i zakresie działalności podległych mu organów (Dz. U. Nr 38,

poz. 172) przyznano oficjalnie istnienie tej służby jako formacji realizującej zadania

z zakresu ochrony bezpieczeństwa państwa oraz wyodrębniono korpus

funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Służba ta funkcjonowała jako wyznaczone

Departamenty Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz wydziały wojewódzkich lub

referaty powiatowych (rejonowych) Komend Milicji Obywatelskiej. Oddanie do

6

dyspozycji Służby Bezpieczeństwa struktur tych organów dokonywało się w oparciu

o miejscowe akty prawne niższego rzędu, mające postać zarządzeń, wytycznych i

rozkazów, a w sferze pracowniczej (etatowej) – rozkazów personalnych. Statut

organizacyjny stanowiący załącznik do uchwały nr 144/83 z dnia 21 października

1983 r. w sprawie nadania statutu organizacyjnego, mający umocowanie w ustawie

z dnia 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i zakresie

działania podległych mu organów, w § 6 wymienił 7 służb Ministerstwa Spraw

Wewnętrznych oraz 41 jednostek organizacyjnych MSW wśród których na 35

pozycji był wymieniony Zarząd Łączności. Z powyższej struktury organizacyjnej

Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wynika, że określenie: Służby MSW i Służba

Bezpieczeństwa to odmienne pojęcia, aczkolwiek w praktyce utożsamiane.

Odnosząc się do faktu, że Instytut Pamięci Narodowej oraz niektóre sądy

wywodzą przynależność Zarządu Łączności do Służby Bezpieczeństwa przede

wszystkim z treści decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r., o

której mowa w piśmie gen. Straszewskiego adresowanego do szefów

Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, dotyczącym podporządkowania

wydziałów łączności do bezpośredniego nadzoru zastępcy szefa wojewódzkiego

(stołecznego) urzędu spraw wewnętrznych ds. służby bezpieczeństwa, w

uzasadnieniu zagadnienia prawnego zauważono, iż decyzja ta nie tylko nie ma

postaci materialnej, gdyż nie zachowała się w archiwach IPN, ale także nie jest

wymieniona w wykazie obowiązujących resortowych aktów prawnych ogłoszonych

w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Monitorze Polskim i

niepublikowanych według stanu na dzień 20 lutego 1985 r. Wykaz stanowił

załącznik do obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lutego 1985 r.

w sprawie wykazu obowiązujących resortowych aktów prawnych i zawierał

zestawienie zarządzeń i decyzji z lat 1954-1985. Zakładając jednak istnienie decyzji

z dnia 8 grudnia 1983 r. należy zaznaczyć, że na podstawie takiej decyzji lub

zarządzenia organizacyjnego niezbędne byłoby mianowanie każdego pracownika

Wydziału Łączności rozkazem personalnym na funkcjonariusza Służby

Bezpieczeństwa. Takie rozkazy personalne w stosunku do funkcjonariuszy Zarządu

Łączności nie zostały jednak nigdy wydane. Również z treści zarządzenia

Nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie

7

zakresu działania członków kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które

dotyczyło powierzenia podsekretarzom stanu i szefom służb Ministerstwa Spraw

Wewnętrznych niektórych zadań Ministerstwa Spraw Wewnętrznych przez

sprawowanie nadzoru nad wskazanymi w tych zarządzeniach jednostkami

organizacyjnymi Ministerstwa (w ramach tego powierzenia Szef Służby

Zabezpieczenia Operacyjnego nadzorował między innymi Zarząd Łączności) nie

można wyprowadzić wniosku, że spowodowało ono zmianę stosunku służbowego

funkcjonariuszy Zarządu Łączności, czyli że stali się oni funkcjonariuszami Służby

Bezpieczeństwa. Nadzór miał charakter organizacyjny i oznaczał, że Szef każdego

rodzaju służby sprawował nadzór nad kilkoma przydzielonymi mu jednostkami

organizacyjnymi.

W świetle § 6 statutu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych,

stanowiącego załącznik do uchwały nr 144/83 Rady Ministrów, Służba

Zabezpieczenia Operacyjnego była odmienną jednostką od Służby

Bezpieczeństwa, jakkolwiek powszechnie była z nią utożsamiana. Wypada

przywołać instrukcję stanowiącą załącznik do zarządzenia nr 000102 Ministra

Spraw Wewnętrznych z dnia 9 grudnia 1989 r. w sprawie szczegółowych zasad

działalności operacyjnej Służby Bezpieczeństwa, która w § 1 ust. 1 wymieniała

jednostki operacyjne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a

w ust. 2 jednostki operacyjno-techniczne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Zarząd Łączności nie został w nich wymieniony w ogóle.

Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Zarząd Łączności nie jest

też strukturą Służby Bezpieczeństwa w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy lustracyjnej.

Zgodnie z tym przepisem, jednostkami Służby Bezpieczeństwa są te jednostki

Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w

chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, oraz te jednostki, które były ich

poprzedniczkami. Treść § 6 zarządzenia nr 143/90 Ministerstwa Spraw

Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby

Bezpieczeństwa, w myśl którego zadania realizowane przez Zarząd Łączności

pozostają niezmienione do czasu zakończenia reorganizacji Ministerstwa Spraw

Wewnętrznych, należy interpretować w ten sposób, że wymienione w tym przepisie

jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie są organami

8

likwidowanej Służby Bezpieczeństwa i jako takie wykonują bez przeszkód swoje

zadania aż do czasu zakończenia reorganizacji ministerstwa. Wówczas miało

nastąpić przekazanie ich dokumentów oraz wyposażenia technicznego

odpowiednikom tych jednostek organizacyjnych utworzonym w Ministerstwie Spraw

Wewnętrznych, UOP, Policji lub innych instytucji. W odniesieniu zaś do

dokumentów i środków trwałych będących na wyposażeniu jednostek Służby

Bezpieczeństwa, w § 7 zarządzenia nakazano przekazanie ich do magazynów w

związku z natychmiastowym zaprzestaniem działalności.

W uzasadnieniu zagadnienia prawnego nie podzielono też poglądu Instytutu

Pamięci Narodowej, zgodnie z którym skoro w § 3 poz. 10 zarządzenia nr 1/90

Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 1990 r. w sprawie organizacji

Komendy Głównej Policji określono, że w skład Komendy Głównej Policji wchodzi

także Biuro Łączności, to Zarząd Łączności nie wszedł w skład Ministerstwa Spraw

Wewnętrznych, a więc został rozwiązany z chwilą zorganizowania Urzędu Ochrony

Państwa. Tymczasem zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o

urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 30, poz. 181 ze zm.), do zakresu

działania ministra należy nadzór nad działalnością między innymi Policji i Urzędu

Ochrony Państwa (…), natomiast art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w ministerstwie

zatrudnia się pracowników na zasadach określonych w przepisach o pracownikach

urzędów państwowych. Tym samym ministerstwo stało się urzędem cywilnym, a

więc nie mogło być w jego strukturach jednostek organizacyjnych, w których pełnili

służbę funkcjonariusze Policji. Skutkiem reorganizacji ministerstwa było

przekazanie wszystkich jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw

Wewnętrznych byłej Milicji Obywatelskiej do Komendy Głównej Policji, w tym

Zarządu Łączności jako Biura Łączności. W związku z tym w § 3 zarządzenia 1/90

Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 1990 r. w sprawie organizacji

Komendy Głównej Policji, wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 6

ust. 6 ustawy z dnia kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr

287, poz. 1687 ze zm.), postanowiono, że w skład Komendy Głównej Policji

wchodzi też Biuro Łączności jako jednostka organizacyjna. W Zarządzeniu Nr 53

Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie określenia

stanowisk zajmowanych przez funkcjonariuszy byłej Służby Bezpieczeństwa oraz

9

jednostek organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych, w których pełnili oni

służbę, w § 1 zostało wyraźnie sprecyzowane, że funkcjonariuszami byłej Służby

Bezpieczeństwa są osoby, które pełniły służbę na stanowiskach i w jednostkach

wymienionych w Instrukcji Przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z

dnia 25 czerwca 1990 r. W instrukcji nie wymieniono ani stanowisk ani jednostek

pionu Łączności. Z zestawienia powyższych dokumentów wynika, że Zarząd

Łączności i Wydziały Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych nie

zostały rozwiązane, gdyż weszły w skład nowo utworzonej (ustawą z dnia 6

kwietnia 1990 r.) Policji. Z przepisów tych wynika, że pion Łączności pozostawiono

w strukturach Policji. Wprawdzie jako jednostka organizacyjna Komendy Głównej

Policji wymienione zostało Biuro Łączności a nie Zarząd Łączności, jednak w

żadnym akcie prawnym nie postanowiono o likwidacji Zarządu Łączności WUSW.

Zmiana nazwy jednostki nie może być utożsamiana z likwidacją Zarządu Łączności

i utworzeniem Biura Łączności.

Podsumowując, w uzasadnieniu zagadnienia prawnego stwierdzono, że

wobec trudności interpretacyjnych dotyczących treści art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy

lustracyjnej, posługującego się pojęciami zbiorczymi, przepis ten powinien być

interpretowany ściśle, a wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść

zainteresowanego. Natomiast skoro Zarząd Łączności nie został rozwiązany, lecz

przekształcony w Biuro Łączności, to nie podpada też pod hipotezę normy art. 2

ust. 3 ustawy lustracyjnej. Można mieć zatem uzasadnione wątpliwości, czy służba

w Zarządzie Łączności w latach 1984-1990 powinna być uznana za służbę w

organach bezpieczeństwa państwa.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:

Analizę przedstawionego zagadnienia prawnego rozpocząć wypada od

stwierdzenia, że zagadnienie to wyłoniło się przy rozstrzyganiu przez sądy

powszechne odwołań od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno–Rentowego

Ministerstwa Spraw Wewnętrznych I Administracji dotyczących przeliczenia

10

wysokości emerytur funkcjonariuszy służb mundurowych na podstawie art. 15b

ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,

Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu

Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,

Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby

Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 667; dalej jako

ustawa zaopatrzeniowa). Przepis ten został wprowadzony do ustawy

zaopatrzeniowej z mocy art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o

zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o

zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby

Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,

Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich

rodzin (Dz.U. Nr 24, poz. 145). Zgodność tego przepisu z art. 2, art. 10, art. 30 i art.

67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, a nadto z art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej została potwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24

lutego 2010 r., K 6/09 (OTK – A 2010 nr 2, poz. 15), zaś Europejski Trybunał Praw

Człowieka decyzją nr 15189/10 z dnia 14 maja 2013 r. stwierdził, że ustawa

zmieniająca swoją treścią normatywną nie narusza art. 3, art. 6 § 1 i 2, art. 7, art. 8 i

art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej

Konwencji.

Zgodnie z art. 15b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osób, które

pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2

ustawy lustracyjnej, i które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.,

emerytura wynosi: 1) 0,7% podstawy wymiaru – za każdy rok służby w organach

bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990; 2) 2,6% podstawy wymiaru – za

każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13

ust. 1 pkt 1, 1a oraz pkt 2-4.

Hipotezą zawartej w tym przepisie normy prawnej objęte są zatem osoby

pełniące służbę w organach bezpieczeństwa państwa i pozostające w tej służbie

przed dniem 2 stycznia 1999 r. Warto zauważyć, że przepis ten nie posługuje się

pojęciem funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa ani nie odsyła do przepisów

11

regulujących ich status, tj. ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra Spraw

Wewnętrznych i zakresie działalności podległych mu organów (Dz.U. Nr 38, poz.

172) czy też ustawy z dnia 3 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby

Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz.U. Nr 38, poz. 181 ze zm.) albo

zarządzenia nr 53 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie

określenia stanowisk zajmowanych przez funkcjonariuszy byłej Służby

Bezpieczeństwa oraz jednostek organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych, w

których pełnili oni służbę. Dyspozycja omawianej normy prawnej skierowana jest

zatem do wszystkich osób będących adresatami ustawy zaopatrzeniowej, które

pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Punkt ciężkości został bowiem

przeniesiony ze statusu personalnego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa na

status jednostki organizacyjnej, w jakiej pełniona była służba.

Przepis art. 15b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie definiuje pojęcia organów

bezpieczeństwa państwa, odsyłając w tym zakresie do art. 2 ustawy lustracyjnej.

Warto zauważyć, że zawarte w art. 15b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej odesłanie

dotyczy tylko tego przepisu ustawy lustracyjnej, a zarazem całej jego treści

normatywnej. Jest to o tyle istotne, iż art. 2 ustawy lustracyjnej definiuje pojęcie

organów bezpieczeństwa państwa zarówno w swoim ust. 1 jak i ust. 3.

Rozstrzygnięcie kwestii zakwalifikowania danej jednostki organizacyjnej, w której

pełniona była służba, do organów bezpieczeństwa państwa wymaga rozważenia jej

statusu z punktu widzenia obu tych przepisów.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy lustracyjnej, organami bezpieczeństwa

państwa, w rozumieniu tego aktu, są instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa

Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w

wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz

wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych.

Przepis ten trzeba jednak interpretować w związku z przepisem ust. 3 powołanego

artykułu, zgodnie z którym jednostkami Służby Bezpieczeństwa, w rozumieniu

ustawy, są te jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa

podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, oraz te

jednostki, które były ich poprzedniczkami. Zważywszy, że jednostkami Ministerstwa

Spraw Wewnętrznych na szczeblu centralnym i terenowym, do których nawiązuje

12

przepis art. 2 ust. 3 ustawy lustracyjnej, są jednostki wymienione w ust. 1 pkt 5 tego

artykułu, właściwa wykładnia obydwóch przepisów prowadzi do wniosku, że

jednostkami Służby Bezpieczeństwa są te instytucje centralne Służby

Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki

terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji

Obywatelskiej oraz wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw

wewnętrznych, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania

Urzędu Ochrony Państwa. Wypada zauważyć, że art. 2 ust. 3 ustawy lustracyjnej

traktuje jako jednostki Służby Bezpieczeństwa te jednostki organizacyjne

Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które podlegały rozwiązaniu do chwili

zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, czyli do momentu uzyskania przez

Urząd organizacyjnej i technicznej zdolności do funkcjonowania po rozwiązaniu

Służby Bezpieczeństwa oraz do przejęcia i kontynuowania niektórych zadań

dotychczas przypisanych tejże Służbie.

W powołanych w uzasadnieniu zagadnienia prawnego wyrokach sądów

powszechnych analizę statusu Zarządu Łączności i jego terenowych ogniw jako

jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa przeprowadzano w świetle

treści aktów prawnych i dokumentów pochodzących z lat 1983-1984. Tymczasem w

przypadku jednostek organizacyjnych, które – jak wspomniany Zarząd Łączności –

zostały utworzone z mocy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra Spraw

Wewnętrznych i zakresie działalności podległych mu organów (Dz.U. Nr 38, poz.

172) i były wymienione w Statucie Organizacyjnym Ministerstwa Spraw

Wewnętrznych, stanowiącym załącznik do Uchwały nr 144/83 Rady Ministrów z

dnia 21 października 1983 r. w sprawie nadania statutu organizacyjnego, a które

istniały do czasu zmiany ustroju Kraju, istotne jest to, czy były one jednostkami

organizacyjnymi Służby Bezpieczeństwa w chwili utworzenia Urzędu Ochrony

Państwa i czy z tą datą zostały rozwiązane.

Rozwiązanie Służby Bezpieczeństwa nastąpiło z mocy art. 129 ust. 1 ustawy

z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. Nr 30, poz. 180 ze

zm.; dalej jako ustawa o UOP), który stanowił, że z chwilą utworzenia Urzędu

Ochrony Państwa Służba Bezpieczeństwa zostaje rozwiązana. Natomiast ust. 2

tego artykułu nakazywał Ministrowi Spraw Wewnętrznych przekazanie nowo

13

utworzonym organom centralnym, zgodnie z ich kompetencjami, dokumentów,

mienia oraz etatów pozostających dotychczas w dyspozycji Służby

Bezpieczeństwa. Przepis ten nie przesądza, czy Zarząd Łączności MSW i jego

terenowe odpowiedniki były organami Służby Bezpieczeństwa. Kwestię tę wyjaśnia

natomiast zarządzenie nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja

1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa, wydane - jak

zaznaczono we wstępie do tego aktu - w celu wykonania postanowień art. 129

ustawy o UOP. W § 6 zarządzenia postanowiono, że zadania realizowane przez

Biuro C, Biuro B, Departament Techniki oraz Zarząd Łączności i ich ogniwa

terenowe, a także Departament PESEL, pozostają niezmienione do czasu

zakończenia reorganizacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, zaś przekazanie

dokumentów oraz wyposażenia technicznego nastąpi z chwilą podjęcia zadań

przez właściwe jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Urzędu

Ochrony Państwa, Policji lub innych instytucji państwowych. Z powołanej regulacji

w uzasadnieniu zagadnienia prawnego wyprowadza się tezę, że wymienione w tym

przepisie jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie były

organami likwidowanej Służby Bezpieczeństwa i jako takie wykonywały bez

przeszkód swoje zadania aż do czasu zakończenia reorganizacji ministerstwa.

Pogląd ten jest błędny.

Skoro - jak podkreślono we wstępie do tego aktu - zarządzenie zostało

wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP, który stanowi o

likwidacji Służby Bezpieczeństwa, a w powołanym przepisie § 6 wymienia się

między innymi Zarząd Łączności oraz podległe mu ogniwa terenowe, to znaczy, że

te jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych szczebla centralnego

i terenowego były w chwili utworzenia Urzędu Ochrony Państwa w strukturach

Służby Bezpieczeństwa i z mocy prawa podlegały rozwiązaniu. Zupełnie

bezpodstawne jest twierdzenie, jakoby treścią zarządzenia unormowano także

sytuację prawną innych – poza wchodzącymi w skład rozwiązanej Służby

Bezpieczeństwa – jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

W każdym razie podstawy takiej nie daje jedyny powołany w zarządzeniu przepis

ustawowy, tj. art. 129 ustawy o UOP.

14

Zarządzenie, będące aktem wykonawczym do ustawy o UOP, nie mogło też

zniweczyć wynikającego z jej art. 129 ust. 1 skutku w postaci rozwiązania wszelkich

jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa z chwilą utworzenia Urzędu

Ochrony Państwa, co nastąpiło w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 10 maja

1990 r. Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nie tylko nie mogło zniweczyć

rozwiązującego - w stosunku do Służby Bezpieczeństwa - skutku art. 129 ustawy o

UOP, ale także nie mogło przedłużyć bytu jednostek organizacyjnych wchodzących

w skład Służby Bezpieczeństwa. Porządkowało ono jedynie sprawy związane z

likwidacją Służby Bezpieczeństwa, zwłaszcza że art. 129 ust. 2 ustawy o UOP

nakładał na Ministra Spraw Wewnętrznych określone obowiązki związane z

przekazywaniem dokumentów, mienia i etatów nowo utworzonym organom

centralnym. Zważywszy, że zadania realizowane przez wymienione w § 6

zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych podmioty, w tym Zarząd Łączności, nie

mogły być definitywne zakończone, lecz musiały być kontynuowane przez nowo

utworzone jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, UOP, Policji

lub innych instytucji państwowych, w przepisie tym postanowiono – zresztą w

duchu regulacji art. 129 ust. 2 ustawy o UPO – o dalszym wykonywaniu tych zadań

do czasu zakończenia reorganizacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, po czym

będące w posiadaniu tych jednostek dokumenty i sprzęt techniczny miały być

przekazane właściwym jednostkom MSW, UOP, Policji i innym instytucjom.

Analizując zmiany organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych

dokonane po zmianie ustroju, w uzasadnieniu zagadnienia prawnego wskazuje się,

że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o urzędzie Ministra Spraw

Wewnętrznych (Dz.U. Nr 30, poz. 181 ze zm.), do zakresu działania ministra należy

nadzór nad działalnością między innymi Policji i Urzędu Ochrony Państwa (…),

natomiast art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w ministerstwie zatrudnia się

pracowników na zasadach określonych w przepisach o pracownikach urzędów

państwowych. Tym samym ministerstwo stało się urzędem cywilnym, a więc nie

mogło być w jego strukturach jednostek organizacyjnych, w których pełnili służbę

funkcjonariusze Policji. Skutkiem reorganizacji ministerstwa było natomiast

przekazanie wszystkich jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw

Wewnętrznych byłej Milicji Obywatelskiej do Komendy Głównej Policji, w tym

15

Zarządu Łączności jako Biura Łączności. W związku z tym w § 3 zarządzenia 1/90

Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 1990 r. w sprawie organizacji

Komendy Głównej Policji wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 6

ust. 6 ustawy z dnia kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr

287, poz. 1687 ze zm.) postanowiono, że w skład Komendy Głównej Policji wchodzi

także Biuro Łączności jako jednostka organizacyjna. Według uzasadnienia

przedstawionego zagadnienia prawnego, z zestawienia powyższych dokumentów

wynika, że Zarząd Łączności i Wydziały Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw

Wewnętrznych nie zostały rozwiązane, gdyż weszły w skład nowo utworzonej

(ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r.) Policji. Z przepisów tych można wysnuć wniosek,

że pion Łączności pozostawiono w strukturach Policji. Wprawdzie jako jednostka

organizacyjna Komendy Głównej Policji wymienione zostało Biuro Łączności, a nie

Zarząd Łączności, jednak w żadnym akcie prawnym nie postanowiono o likwidacji

Zarządu Łączności WUSW. Zmiana nazwy jednostki nie może być utożsamiana z

likwidacją Zarządu Łączności i utworzeniem Biura Łączności.

Pogląd ten nie jest trafny. Wynikające z powołanych wyżej aktów prawnych

zmiany organizacyjne nie były tylko zmianą nazewnictwa poszczególnych jednostek

organizacyjnych. Przeciwnie – nawet jeśli usytuowane obecnie w Komendzie

Głównej Policji i poddane wraz z całą Policją nadzorowi Ministra Spraw

Wewnętrznych Biuro Łączności realizuje zadania należące uprzednio do Zarządu

Łączności, to realizuje je jako różna od Zarządu Łączności jednostka

organizacyjna, funkcjonująca w ramach nowych struktur organizacyjnych, a nie

dawnej Służby Bezpieczeństwa, która uległa rozwiązaniu z mocy prawa (art. 129

ustawy o UOP). Wynikające z zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych

z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa

czasowe przedłużenie realizacji zadań Zarządu Łączności i podległych mu

jednostek terenowych, nie oznacza dalszego funkcjonowania tych jednostek jako

jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, bo te z mocy prawa uległy

rozwiązaniu z chwilą utworzenia UOP. Żadna z jednostek organizacyjnych Służby

Bezpieczeństwa nie została zaś wyłączona spod ustawowego rozwiązania, które

nastąpiło w określonym czasie. Trafności tezy, iż wszystkie jednostki organizacyjne

Służby Bezpieczeństwa uległy rozwiązaniu z mocy prawa, nie przeczy też fakt, że

16

niektóre zadania należące uprzednio do jednostek Służby Bezpieczeństwa, były po

rozwiązaniu tej Służby realizowane przez nowo utworzone komórki organizacyjne

Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy podjął niniejszą uchwałę.

eb