III ZS 6/15

Sygn. akt III ZS 6/15

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 listopada 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Maciej Pacuda (przewodniczący)

SSN Dawid Miąsik

SSN Zbigniew Myszka (sprawozdawca)

Protokolant Anna Matura

w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości

na uchwałę Rady Izby Notarialnej w […] Nr …/2015 r., z dnia 27 marca 2015 r., w

sprawie podziału czynności pomiędzy członków Rady.,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 5 listopada 2015 r.,

uchyla pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w części stanowiącej o

zarządzaniu i rozporządzaniu majątkiem Izby Notarialnej w […]

przez Prezesa Rady tej Izby A. W. oraz jej Wiceprezes D.W. i w

tym zakresie sprawę przekazuje Radzie Izby Notarialnej w […] do

ponownego rozpoznania.

UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości wniósł skargę na uchwałę Rady Izby Notarialnej w

[…] Nr …/2015 z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie podziału czynności pomiędzy jej

członków. Zaskarżył sprzeczność jej pkt 1 w brzmieniu: „A. W. - Prezes Rady Izby

2

Notarialnej w […], notariusz w […]: reprezentuje Radę, kieruje jej pracami,

przewodniczy na posiedzeniach Rady, wykonuje uchwały Rady, zarządza i

rozporządza majątkiem Izby”, w zakresie w jakim przewiduje samodzielne

zarządzanie i rozporządzanie majątkiem tej Izby, a także w tym samym zakresie

punkt 2 tej uchwały w brzmieniu: „D. W. - Wiceprezes Rady Izby Notarialnej w […],

notariusz w […]: reprezentuje Radę, kieruje jej pracami, przewodniczy na

posiedzeniach Rady, wykonuje uchwały rady - w razie nieobecności Prezesa,

zarządza i rozporządza majątkiem Izby, pełni funkcję Skarbnika Izby Notarialnej w

[…], prowadzi wewnętrzną politykę informacyjną Rady Izby”. Jako podstawy

zaskarżenia wskazał naruszenie art. 7 i 17 Konstytucji RP oraz z art. 35 pkt 4 w

związku z art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie

(jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 164 ze zm., powoływanej dalej jako Prawo o

notariacie lub ustawa), w kontestowanym zakresie, w jakim przewiduje samodzielne

zarządzanie i rozporządzanie majątkiem Izby Notarialnej w […] przez Prezesa i

Wiceprezes Rady Izby Notarialnej w […], ponieważ ustawa przyznaje takie

wyłączne kompetencje radzie izby notarialnej, wskazując, że zgodnie z art. 35 pkt

4 Prawa o notariacie, do zakresu działania rady izby notarialnej należy zarząd i

rozporządzanie majątkiem izby. Literalne brzmienie cytowanego przepisu wskazuje

wprost, że ustawodawca wyposażył w takie uprawnienia majątkiem izby jej radę, a

nie prezesa lub wiceprezesa rady izby notarialnej. Stanowi to wyłączną

kompetencję rady do podejmowania uchwał w tym zakresie. Uprawnienia te nie

mogą być przez organ, któremu ustawa je powierzyła, przez jego własne działanie

zwiększone, ani zmniejszona, ani też przeniesiona na inny organ lub osobę.

Oznacza to, rada jako organ wyłącznie właściwy nie może „zrzec” się przyznanych

jej ustawowych kompetencji, które na gruncie prawa stanowią nie tylko jej

uprawnienia, lecz przede wszystkim obowiązki działania w przydzielonej jej sferze

kompetencji. Wprawdzie kompetencja rady, jako organu kolegialnego, w zakresie

zarządu i rozporządzania majątkiem izby ogranicza się jednak tylko do podjęcia

uchwały w tym przedmiocie, a wykonanie podjętych należy do podmiotów

wskazanych w art. 34 § 2 Prawa o notariacie, które składają stosowne

oświadczenia woli. Takie kompetencje prezesa i wiceprezesa rady izby notarialnej

zostały określone w art. 34 Prawa o notariacie. Wyklucza to upoważnienie i

3

podejmowanie czynności zarządzania i rozporządzania majątkiem izby notarialnej

samodzielnie przez prezesa, wiceprezesa lub innego członka rady bez uprzedniej

uchwały rady izby notarialnej podjętej na podstawie art. 35 pkt 4 Prawa o

notariacie. Dlatego postanowienia pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rady Izby

Notarialnej w […], w zakresie, w jakim dopuszczają możliwość zarządzania i

rozporządzania majątkiem Izby przez prezesa i wiceprezesa Rady, uznać należy za

sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami Prawa o notariacie. W

konsekwencji Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonych

postanowień uchwały z dnia 27 marca 2015 r. i przekazanie w tym zakresie sprawy

Radzie Izby Notarialnej w […] do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Rada Izby Notarialnej w […] wniosła o jej

oddalenie, podnosząc, co następuje. Ustawa z dnia 28 lutego 1991 r. - Prawo o

notariacie przyznała izbom notarialnym i Krajowej Radzie Notarialnej osobowość.

Także ustrój organów samorządu notarialnego wynika wprost z powołanej ustawy,

w której nie przewidziano uprawnienia do wydania „statutów tych osób prawnych”.

Z ustawy wynika zatem zakres kompetencji Krajowej Rady Notarialnej oraz rad izb

notarialnych (art. 40 i 35). Ze względu na brak uprawnień do uchwalania statutu,

ustawodawca zobowiązał radę izby do uchwalenia jej regulaminu wewnętrznego

urzędowania oraz dokonania podziału czynności pomiędzy swoich członków na

pierwszym posiedzeniu. Dokumenty te mają charakter „indywidualny, uchwalany

przez każdą kolejną radę nowej kadencji, w zależności od sposobu jej działania,

ilości członków, zakresu spraw objętych ich działaniem”. Dlatego w wykonaniu

obowiązku ustawowego z art. 33 ustawy Prawo o notariacie, Rada Izby Notarialnej

w […] IX kadencji, na pierwszym posiedzeniu w dniu 27 marca 2015 r. po odbyciu

Walnego Zgromadzenia podjęła uchwałę numer …/2015 w sprawie uchwalenia

Regulaminu Wewnętrznego Urzędowania Rady Izby Notarialnej w […]. W uchwale

tej określono podstawowe zasady funkcjonowania Rady, w szczególności

dotyczące zwoływania posiedzeń rady, ich przebiegu, protokołowania, możliwości

powoływania zespołów i komisji celem realizacji swoich zadań, a także zasad

zarządzania i rozporządzania majątkiem Izby. Wprawdzie w art. 35 Prawa o

notariacie ustawodawca w sposób wyraźny zastrzegł kompetencję rady izby

notarialnej w zakresie zarządu i rozporządzania majątkiem Izby, ale w wydanym

4

regulaminie wewnętrznego urzędowania rady izby notarialnej „doprecyzowano

zasady wydatkowania środków finansowych, podkreślając tym samym szczególną

pieczołowitość w rozporządzaniu majątkiem Izby”, o czym w szczególności

stanowią pkt 24 i 25 regulaminu o następującej treści: „Wszelkie wydatki z majątku

Izby Notarialnej w […] wymagają uprzedniej zgody Rady. W szczególnych,

nieprzewidzianych przypadkach, w których zachodzi konieczność bezzwłocznego

regulowania zobowiązania, Rada zatwierdza dokonany wydatek na najbliższym

posiedzeniu. Powyższe nie dotyczy wydatków dokonywanych na podstawie

odrębnych przepisów prawa, uchwał Krajowej Rady Notarialnej, uchwał Walnego

Zgromadzenia Notariuszy oraz dokonywanych w celu zapewnienia normalnego

funkcjonowania biura i siedziby Izby”. Według rady, skoro jako organ kolegialny „nie

dokonuje żadnych czynności prawnych”, to zarzut skarżącego o przeniesieniu

kompetencji „do samodzielnego zarządu i rozporządzania majątkiem tej Izby” na

prezesa i wiceprezes rady jest „nadużyciem interpretacyjnym, wynikającym z braku

prawidłowego zastosowania art. 35 pkt 4 ustawy Prawo o notariacie”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga Ministra Sprawiedliwości zawierała oczywiście usprawiedliwione

podstawy oraz zarzuty. Samorząd notarialny jest zaliczany do samorządów

zawodowych, które - zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej -

mogą tworzyć osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę

nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i

dla jego ochrony. Ponadto organ samorządu zawodowego, jakim jest samorząd

notarialny, w wykonywaniu ustawowych kompetencji posługuje się formą uchwały

wydawanej na podstawie lub w granicach przepisów powszechnie obowiązujących

w Rzeczypospolitej Polskiej. Do zachowań organów samorządu notarialnego

podejmowanych w formie uchwał ma zastosowanie art. 7 Konstytucji RP, który

stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wprawdzie samorząd notarialny nie jest organem władzy publicznej sensu stricto,

ale ponieważ reprezentuje podmioty (osoby) zaufania publicznego i sprawuje

pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu

5

publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji), przeto samorząd ten

pełni funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. Takie podstawy

konstytucyjne obligują samorząd notarialny do uwzględnienia interesu publicznego

przy wykonywaniu jego ustawowych zadań realizowanych także ze względu na

porządek i gwarancje publiczne przypisane do sporządzanych przez notariuszy

indywidualnych czynności lub aktów notarialnych. W odróżnieniu od zrzeszeń

prawa cywilnego, których celem jest przede wszystkim zaspokojenie i ochrona

interesów ich członków, zadaniem samorządu zawodowego - jako podmiotu prawa

publicznego - jest także ochrona interesu publicznego. Dlatego przyjmuje się, że

zadania samorządu notarialnego mają charakter obowiązków publicznych, które

należy ujmować w kategoriach powinności, a nie jako uprawnienia lub uznania

także dlatego, że wykonywanie zadań publicznych przez samorząd notarialny

podlega nadzorowi i kontroli przez Ministra Sprawiedliwości. Do konstytucyjnej

istoty instytucji samorządów, w tym samorządu zawodowego lub korporacyjnego

należy określony przepisami Prawa o notariacie zakres autonomicznej

samodzielności prawodawczej notariatu, która może być urzeczywistniana na

podstawie i wyłącznie w granicach ustawowego porządku prawnego (art. 7

Konstytucji). Z tak rozumianą autonomią prawotwórczą samorządu zawodowego

pozostają w sprzeczności te nadużycia normotwórcze organów notariatu, które

wykraczają ponad lub poza zakres publicznych upoważnień prawotwórczych, które

nie mogą być wykorzystywane do celów lub zachowań niezgodnych z

obowiązującym prawem, z interesem publicznym lub porządkiem korporacyjnym,

co wyklucza legalność takich zachowań organów samorządu notarialnego, które

prowadzą na derogowania lub nielegalnych i niedopuszczalnych modyfikacji

korporacyjnych regulacji ustawowych.

Sąd Najwyższy podzielił stanowisko skarżącego Ministra o wyłączności

ustawowej kompetencji rady izby notarialnej do sprawowania zarządu i

rozporządzania mieniem izby notarialnej (art. 35 pkt 4 Prawa o notariacie), która

wynika z normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, przeto nie może być

przeniesiona ani scedowana na inne organy, w tym prezesa lub wiceprezesa rady

także dlatego, że sprawy majątkowe notariatu pozostają w gestii organu

kolegialnego (rady). Ustawowa kompetencja rady izby notarialnej do dokonania na

6

pierwszym posiedzeniu podziału czynności pomiędzy jej członków ani do

uchwalenia regulaminu wewnętrznego urzędowania rady (art. 33 ustawy o

notariacie), nie stanowi podstawy prawnej ani uzasadnienia do przekazania

prezesowi i wiceprezesowi przysługujących wyłącznie radzie ustawowych

kompetencji w zakresie zarządu i rozporządzania jej majątkiem (art. 35 pkt 4 tej

ustawy), a prezes i wiceprezes rady należą do ustawowego kręgu jej członków

uprawnionych do składania oświadczeń majątkowych w imieniu i na rzecz

samorządu notarialnego w wykonaniu uchwał rady (art. 34 § 1 i 2).

W postępowaniu przedskargowym Minister Sprawiedliwości trafnie zwracał

uwagę, że zaskarżone postanowienia były sprzeczne nawet z regulaminem

wewnętrznym urzędowania Rady Izby Notarialnej w […], który w pkt 24 potwierdza

ustawową regułę, iż „wszelkie wydatki wymagają uprzedniej zgody Rady”.

Równocześnie ustanowiona w tym regulaminie szczególna (wyjątkowa) możliwość

„bezzwłocznego” regulowania zobowiązań w „nieprzewidywalnych przypadkach” z

obowiązkiem potwierdzenia dokonanego wydatku na najbliższym posiedzeniu rady

może budzić wątpliwości ze względu na brak cech precyzyjności i określoności

„nieprzewidywalnego przypadku”, „bezzwłoczności” wymagalnej płatności ani

wysokości wydatku, którego poniesienie (realizacja) i tak wymaga współdziałania,

tj. złożenia oświadczenia woli w zakresie dokonywanego wydatku przez dwóch

członków rady, w tym prezesa lub wiceprezesa (art. 34 § 2 Prawa o notariacie), z

wyłączeniem typowych „stałych” płatności dokonywanych dla zapewnienia

normalnego funkcjonowania biur lub siedzib izby. Ponadto, potencjalnie wyjątkowa

możliwość dokonania wymagalnej płatności bez uprzedniej uchwały rady izby

notarialnej powinna dotyczyć co najwyżej nie tylko nieprzewidywalnej, ale przede

wszystkim niebudzącej jakichkolwiek lub żadnych wątpliwości konieczności

zrealizowania wydatku ze sfery oczywistego lub drobnego obrotu majątkowego, o

którym prima facie, tj. niejako „z góry” można zakładać (domniemywać), że uzyska

pewną akceptację rady. W przeciwnym razie prezes lub wiceprezes ryzykują

osobistą odpowiedzialnością majątkową ponoszoną według ogólnych zasad

majątkowej odpowiedzialności odszkodowawczej za niekorzystne lub nielegalne

rozporządzenie „cudzym” majątkiem izby notarialnej. Oznacza to, że prezesowi ani

wiceprezesowi rady nie przysługuje jednoosobowa kompetencja do rozporządzania

7

majątkiem izby notarialnej w jakimkolwiek istotnym zakresie tzw. zwykłego zarządu

lub rozporządzenia majątkowego. Co do zasady i zgodnie z zasadą nemo plus iuris

transferre potest guam ipse habet, prezes lub wiceprezes mogą zatem

rozporządzać własnymi majątkami (osobistym lub prywatnym), a skoro majątek

samorządu notarialnego do nich nie należy, ale do izby notarialnej, a organem

wyłącznie uprawnionym do sprawowania zarządu lub rozporządzania tym mieniem

jest z mocy ustawy (art. 35 pkt 4 Prawa o notariacie) organ kolegialny - rada izby

notarialnej, to wykluczone jest cedowanie lub przenoszenie wyłącznych

kompetencji tej rady na prezesa i wiceprezesa rady w jakikolwiek w pozaustawowy

sposób, a już w żadnym razie na podstawie uchwały samorządu notarialnego w

sprawie podziału czynności pomiędzy członków rady izby notarialnej. Powyższe

oznacza, że uprawnienia i zarazem obowiązki prezesa oraz wiceprezesa rady izby

notarialnej w zaskarżonym zakresie kontestowanej uchwały mogą i powinny

obejmować składanie oświadczeń majątkowych w wykonaniu uchwał rady izby

notarialnej.

W konsekwencji Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art. 47

§ 2 Prawa o notariacie.

eb