III ZS 7/15

Sygn. akt III ZS 7/15

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 listopada 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Maciej Pacuda (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Dawid Miąsik

SSN Zbigniew Myszka

Protokolant Anna Matura

w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości

na uchwałę Nr 4 Zgromadzenia W. Izby Adwokackiej z dnia 14 czerwca 2015 r. w

części dotyczącej pkt. IV ppkt 2, tj. w części zobowiązującej Okręgową Radę

Adwokacką w W. do niewyznaczania adwokatów do pełnienia obowiązków

wynikających ze zleconych przez sądy czynności, jako pełnomocników z urzędu w

sprawach cywilnych, administracyjnych i sądowo administracyjnych przez okres

jednego miesiąca.,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 5 listopada 2015 r.,

uchyla zaskarżoną uchwałę w jej punkcie IV podpunkcie 2.

UZASADNIENIE

Zgromadzenie Izby Adwokackiej w W. podjęło w dniu 14 czerwca 2015 r.

uchwałę Nr 4 zatytułowaną „przywrócenie adwokaturze należnej pozycji w

strukturze państwa”.

2

W treści uchwały Zgromadzenie Izby Adwokackiej w W. poparło postulaty

NRA zawarte w memorandum przesłanym Ministrowi Sprawiedliwości w dniu 9

czerwca 2015 r.

Uznano też za konieczne urealnienie wysokości stawek minimalnych opłat

za czynności adwokackie prowadzone z urzędu i wyrażono stanowczy sprzeciw

wobec przenoszenia na barki adwokatów przez Skarb Państwa publicznoprawnego

obowiązku zapewnienia obywatelom gwarantowanego w Konstytucji RP równego

dostępu do wymiaru sprawiedliwości przez wieloletnie zaniechanie prawodawcze

polegające na utrzymywaniu na niezmienionym poziomie, a w wielu wypadkach

obniżaniu, stawek wynagrodzeń określonych w treści rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności

adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy

prawnej udzielonej z urzędu.

Zgromadzenie Izby Adwokackiej w W. zaapelowało do Ministra

Sprawiedliwości o natychmiastowe rozpoczęcie dialogu ze środowiskiem

Adwokatury Polskiej na temat istotnego podwyższenia stawek adwokackich

uregulowanych przedmiotowym rozporządzeniem, w celu rozpoczęcia w

Ministerstwie Sprawiedliwości prac nad istotnym podwyższeniem stawek

adwokackich, uregulowanych przedmiotowym rozporządzeniem.

W uchwale wyrażono również stanowczy sprzeciw wobec aktualnego

brzmienia projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej oraz

projektu ustawy o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na

terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.

Szczególny sprzeciw Zgromadzenia Izby Adwokackiej budzą przepisy: (-)

zmieniające prawo ustrojowe Adwokatury i nakładające na samorząd i jego

członków dodatkowe obowiązki o charakterze publicznoprawnym; (-) rozszerzające

katalog osób uprawnionych do skorzystania z nieodpłatnej pomocy prawnej poza

osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej; (-) nieprzewidujące partycypacji

finansowej osób uprawnionych niezależnie od ich rzeczywistego stanu

majątkowego; (-) powodujące wątpliwość co do pełnej dobrowolności uczestnictwa

adwokatów w systemie nieodpłatnej pomocy prawnej; (-) nakładające na

adwokatów zapewnienie na swój koszt sprzętu komputerowego i bazy aktów

3

prawnych; (-) dyskryminujące adwokatów względem organizacji społecznych

uczestniczących w systemie, w szczególności w zakresie odpowiedzialności z

tytułu niewłaściwej jakości udzielonej pomocy; (-) niezwalniające wynagrodzenia

adwokackiego z podatku VAT; (-) niezapewniające godnego wynagrodzenia

adwokatom uczestniczącym w systemie; (-) godzące w istotę tajemnicy

adwokackiej oraz narzucające na adwokata szereg niepotrzebnych czynności

sprawozdawczych.

W pkt IV uchwały Zgromadzenie Izby Adwokackiej w […] zobowiązało

Okręgową Radę Adwokacką w […] do zorganizowania i przeprowadzenia

następujących działań w celu przywrócenia Adwokaturze właściwej pozycji w

strukturze Państwa, polegających na:

1. przeprowadzeniu protestu ostrzegawczego, polegającego na

publicznym zgromadzeniu się adwokatów w togach i aplikantów adwokackich Izby

Adwokackiej w […] w miejscu wybranym przez Dziekana Izby Adwokackiej w […];

2. zobowiązaniu Okręgowej Rady Adwokackiej w […] do niewyznaczania

adwokatów do pełnienia obowiązków wynikających ze zleconych przez Sądy

czynności jako pełnomocników z urzędu w sprawach cywilnych, administracyjnych i

sądowo-administracyjnych przez okres 1 miesiąca.

Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja

1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015 r., poz. 615), wniósł skargę na

uchwałę Zgromadzenia […] Izby Adwokackiej Nr 4 z dnia 14 czerwca 2015 r.,

zaskarżając ją w części dotyczącej pkt IV ppkt 2, tj. w części zobowiązującej

Okręgową Radę Adwokacką w […] do niewyznaczania adwokatów do pełnienia

obowiązków wynikających ze zleconych przez sądy czynności jako pełnomocników

z urzędu w sprawach cywilnych, administracyjnych i sądowo administracyjnych

przez okres jednego miesiąca.

Przedmiotowej uchwale Minister Sprawiedliwości zarzucił niezgodność

wskazanego postanowienia uchwały z prawem, a zwłaszcza z art. 1173

§ 2 k.p.c. i

art. 253 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1

oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze

4

(Dz.U. z 2014 r., poz. 635) oraz art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, uchwała Nr 4 z dnia 14 czerwca 2015 r.

Zgromadzenia […] Izby Adwokackiej w części dotyczącej pkt IV ppkt 2 powinna

zostać uchylona, albowiem pozostaje w sprzeczności z prawem, tj. zwłaszcza z art.

1173

§ 2 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 253 Prawa o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi w zakresie naruszającym ustawowy obowiązek i termin

do wyznaczenia przez okręgową radę adwokacką pełnomocnika z urzędu.

Przepis art. 1173

§ 2 k.p.c. stanowi, że właściwa okręgowa rada adwokacka

lub rada okręgowej izby radców prawnych, wyznacza adwokata lub radcę

prawnego niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie dwóch tygodni,

zawiadamiając o tym sąd. W zawiadomieniu właściwa okręgowa rada adwokacka

lub rada okręgowej izby radców prawnych wskazuje imię i nazwisko wyznaczonego

adwokata lub radcy prawnego oraz jego adres do doręczeń.

Analogiczne rozwiązanie przewiduje art. 253 Prawa o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi, zgodnie z którym o wyznaczenie adwokata sąd zwraca

się do właściwej okręgowej rady adwokackiej i tylko w przypadku, jeżeli adwokat

ustanowiony w ten sposób ma podjąć czynności poza siedzibą sądu orzekającego,

właściwa okręgowa rada adwokacka, na wniosek ustanowionego adwokata,

wyznaczy w razie potrzeby adwokata z innej miejscowości.

Minister Sprawiedliwości podniósł, że zobowiązanie w zaskarżonej uchwale

Zgromadzenia […] Izby Adwokackiej Okręgowej Rady Adwokackiej w […] do

niewyznaczania adwokatów do pełnienia obowiązków wynikających ze zleconych

przez sądy czynności jako pełnomocników z urzędu w sprawach cywilnych,

administracyjnych i sądowo-administracyjnych przez okres 1-go miesiąca pozostaje

w oczywistej sprzeczności z przytoczonymi wyżej obowiązkami wynikającymi z

przepisów ustawowych.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż kwestionowane zobowiązanie

pozostaje przy tym w sprzeczności z celami adwokatury jako samorządu

zawodowego, którego zadaniem, stosownie do art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jest

sprawowanie pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu adwokata w

granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W tym też kontekście Minister

5

zauważył, że udzielanie pomocy prawnej, w tym świadczenie tej pomocy z urzędu,

stanowi jedno z podstawowych ustawowych zadań adwokatury (por. art. 1 ust. 1,

art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ust. 3 Prawa o adwokaturze).

Mając na uwadze powyższe, Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 14

ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, wniósł o uchylenie uchwały Nr 4 z dnia 14

czerwca 2015 r. Zgromadzenia […] Izby Adwokackiej w części dotyczącej pkt IV

ppkt 2, tj. w części zobowiązującej Okręgową Radę Adwokacką w […] do

niewyznaczania adwokatów do pełnienia obowiązków wynikających ze zleconych

przez sądy czynności, jako pełnomocników z urzędu w sprawach cywilnych,

administracyjnych i sądowo administracyjnych przez okres jednego miesiąca, jako

sprzecznej z prawem.

Izba Adwokacka w […] w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie

postępowania z uwagi na to, że stało się ono bezprzedmiotowe, ewentualnie zaś o

oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

Uzasadniając swoje stanowisko, Izba Adwokacka w […] podniosła między

innymi, że jej uchwała w części zakwestionowanej w skardze już wygasła. Zdaniem

Izby Adwokackiej, wejście w życie uchwały nastąpiło w dniu jej podjęcia, wobec

czego określony w niej miesięczny termin „zobowiązania” upłynął w połowie lipca

2015 r., czyli jeszcze przed wniesieniem skargi przez Ministra Sprawiedliwości.

Ponadto, w okresie od dnia 14 lipca 2015 r. Okręgowa Rada Adwokacka w […]

wyznaczała adwokatów do pełnienia obowiązków wynikających ze zleconych przez

sąd czynności jako pełnomocników z urzędu w sprawach cywilnych,

administracyjnych i sądowo-administracyjnych. Z kolei, odnosząc się do

sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 1173

§ 2 k.p.c. i art. 253 Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Izba Adwokacka w […]

stwierdziła, że przepisy te nie określają następstw bezskutecznego upływu

wskazanego w nich terminu do wyznaczenia adwokata przez Okręgową Radę

Adwokacką, natomiast pkt IV ppkt 2 zaskarżonej uchwały mówi o zobowiązaniu

Okręgowej Rady Adwokackiej do niewyznaczania adwokatów do pełnienia

obowiązków pełnomocników z urzędu przez okres jednego miesiąca. W istocie

więc Rada przekroczyłaby przysługujący jej czas na wyznaczenie adwokata z

urzędu maksymalnie o dwa tygodnie, co w żaden sposób nie ingeruje w prawo do

6

otrzymania pomocy z urzędu, gdyż zgodnie z zapisem skarżonej uchwały, taka

pomoc zostanie udzielona każdemu, kto o nią wnioskował, „jedynie zaś w nieco

późniejszym terminie”.

Zdaniem Izby Adwokackiej w […], zaskarżona uchwała nie narusza też art. 1

ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze. Przepisy

te wskazują bowiem, że adwokatura jest powołana do udzielania pomocy prawnej,

współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i

stosowania prawa, zadaniem jej samorządu zawodowego jest tworzenie warunków

do wykonywania ustawowych zadań oraz że adwokat świadczy pomoc z urzędu w

okręgu sądu rejonowego, w którym wyznaczył swoją siedzibę zawodową.

Kwestionowany zapis uchwały nie jest więc sprzeczny z żadnym z tych przepisów.

Izba Adwokacka za niezrozumiały uznała z kolei sformułowany w skardze

zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ przepis ten przewiduje

możliwość tworzenia samorządu zawodowego, do czego wymagana jest forma

ustawy. Prawo o adwokaturze nie nadaje zaś adwokatom statusu osób

wykonujących zawód zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji

RP. Takiego statusu nie można bowiem wywodzić z treści powołanej ustawy już

choćby dlatego, że adwokat nie jest bezstronnym uczestnikiem wymiaru

sprawiedliwości. Niezasadny jest także, zdaniem Izby Adwokackiej, zarzut

naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż prawa do nieodpłatnej pomocy

prawnej nie można utożsamiać z prawem do sprawiedliwego i jawnego

rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny,

bezstronny i niezawisły sąd.

Naczelna Rada Adwokacka w swojej odpowiedzi na skargę zgłosiła udział w

sprawie i wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały, ewentualnie o

umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności Naczelna Rada Adwokacka zwróciła uwagę na

kwestię formalną związaną z przedmiotowym wnioskiem Ministra Sprawiedliwości.

Określona w art. 14 prawa o adwokaturze kompetencja wnioskowa (legitymacja

czynna) przysługuje bowiem wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości. Tymczasem, jak

wynika z doręczonej Naczelnej Radzie Adwokackiej kopii wniosku, wniosek ten

podpisał sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości J. K., działający z

7

upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. Z treści wniosku oraz ze spisu załączników

nie wynika jednak, aby jego sygnatariusz dołączył do wniosku dokument

potwierdzający posiadanie upoważnienia do zainicjowania przedmiotowego

postępowania.

Naczelna Rada Adwokacka zauważyła w związku z tym, że jak się

powszechnie przyjmuje, do postępowania przewidzianego w art. 14 prawa o

adwokaturze stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z normy

art. 89 k.p.c., jak również art. 126 § 3 k.p.c. wynika zaś, iż pełnomocnik przy

pierwszej czynności winien złożyć dokument pełnomocnictwa potwierdzający

zakres upoważnienia.

Zdaniem Naczelnej Rady Adwokackiej, brak stosownego pełnomocnictwa w

aktach sprawy powoduje, iż wniosek Ministra Sprawiedliwości obarczony jest

brakiem formalnym uniemożliwiającym dalsze procedowanie w niniejszej sprawie.

Ponadto, Naczelna Rada Adwokacka stwierdziła, iż przedmiotem kontroli

sprawowanej przez Sąd Najwyższy może być tylko taka uchwała organów izb

adwokackich, która swoją treścią narusza postanowienia powszechnie

obowiązującego prawa. Nie jest natomiast możliwe skorzystanie z tego

szczególnego uprawnienia nadzorczego w przypadku, gdyby uchwała naruszała

prawo wewnętrzne samorządu adwokackiego, np. gdyby naruszała inne regulacje

wewnątrzsamorządowe.

Dokonując wykładni uchwały nr 4 Zgromadzenia Izby Adwokackiej w […],

Naczelna Rada Adwokacka podniosła zaś, iż nie ma ona charakteru

obligatoryjnego dla Okręgowej Rady Adwokackiej. To uchwała o charakterze

postulatywnym. Dzieje się tak dlatego, iż zgodnie z przepisami prawa o

adwokaturze każdy organ izby jest ciałem niezależnym i posiadającym własne

kompetencje. Samodzielność i niezależność kompetencyjna okręgowych rad

adwokackich wynika wprost z treści art. 44 prawa o adwokaturze: „do zakresu

działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury,

których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym

organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom

państwowym”.

8

Zdaniem Naczelnej Rady Adwokackiej, w szczególności uchwała nie

narusza wskazanych we wniosku Ministra Sprawiedliwości przepisów: art. 1173

Kodeksu postępowania cywilnego, art. 253 prawa o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi, czy też przepisów art. 1 ust. 1, art. 3 ust. pkt 1 oraz art. 21 ust 3

prawa o adwokaturze. Przepisy art. 1173

k.p.c. oraz art. 253 p.p.s.a. to normy,

których adresatem są okręgowe rady adwokackie. To one, a nie zgromadzenia izb

adwokackich, wyznaczają pełnomocników z urzędu w sprawach, w których sądy

powszechne lub sądy administracyjne przyznają uczestnikowi postępowania prawo

skorzystania z pomocy adwokata z urzędu.

Ponadto, zdaniem Rady, dla oceny zasadności zarzutów Ministra

Sprawiedliwości nie bez znaczenia jest fakt, iż zarówno przepis art. 1173

k.p.c. jak i

przepis art. 253 p.p.s.a to przepisy procesowe, w których zakreślone terminy mają

charakter terminów instrukcyjnych. Skoro przepisy wskazane przez Ministra

Sprawiedliwości jako wzorzec kontroli przewidują terminy instrukcyjne, to nawet

wówczas, gdyby Okręgowa Rada Adwokacka w […] przez okres jednego miesiąca

powstrzymała się z wyznaczeniem pełnomocników w sprawach cywilnych i

sądowo-administracyjnych, takiemu działaniu nie można byłoby postawić zarzutu

naruszenia prawa.

Nie bez znaczenia jest także fakt wyekspirowania terminu wskazanego w pkt

IV ppkt 2 przedmiotowej uchwały Zgromadzenia Izby Adwokackiej w […]. W chwili

złożenia przez Ministra Sprawiedliwości wniosku upłynął już bowiem okres jednego

miesiąca od dnia podjęcia uchwały, przez który Okręgowa Rada Adwokacka

miałaby nie wyznaczać pełnomocników z urzędu.

Naczelna Rada Adwokacka zwróciła również uwagę, że Sąd Najwyższy,

rozstrzygając merytorycznie sprawę, może utrzymać zaskarżoną uchwałę w mocy,

względnie może ją uchylić, ale w takim przypadku Sąd Najwyższy winien

„przekazać sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi izby

adwokackiej, ustalając wytyczne co do sposobu jej załatwienia”. Przepis art. 14

prawa o adwokaturze nie przewiduje natomiast możliwości jedynie uchylenia przez

Sąd Najwyższy uchwały, bez przekazania sprawy właściwemu organowi do

ponownego rozpoznania, o co wnioskuje Minister Sprawiedliwości.

9

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd Najwyższy uznaje za niezbędne odnieść się do

najdalej idącego poglądu sformułowanego w odpowiedzi na skargę Naczelnej Rady

Adwokackiej, zgodnie z którym niedołączenie do skargi przez sekretarza stanu

dokumentu potwierdzającego posiadanie upoważnienia do zainicjowania

niniejszego postępowania winno być uznane za brak formalny uniemożliwiający

dalsze procedowanie w sprawie.

Zdaniem Sądu Najwyższego, pogląd ten jest nieuprawniony. Sąd Najwyższy

w wyroku z dnia 18 września 2014 r., III ZS 2/14 (LEX nr 1537562), rozpoznając

skargę Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia

Notariuszy Izby Notarialnej w […], uznał bowiem, a Sąd Najwyższy w obecnym

składzie stanowisko to w pełni podziela, że skargę na uchwałę samorządu

zawodowego może skutecznie wnieść podsekretarz stanu w Ministerstwie

Sprawiedliwości, działający z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, wynikającego

z § 3 zarządzenia nr 138/14/BM Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 lipca 2014 r. w

sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa

Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu.

Wypada zauważyć, iż konstatacja ta jest zbieżna z argumentacją zawartą w

uzasadnieniu uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada

2007 r., BSA I-4110-5/07 oraz m.in. w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 25

stycznia 2012 r., SNO 47/11 (w której zażalenie na postanowienie w sprawie

dyscyplinarnej wniósł podsekretarz stanu działający z upoważnienia Ministra

Sprawiedliwości). Problemu korzystania przez ministrów z legitymacji do

zaskarżania uchwał samorządu zawodowego dotyczyło również kilka orzeczeń

Sądu Najwyższego z 2008 r., w których odrzucano środki zaskarżenia wniesione

przez radcę prawnego działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego

przez właściwego ministra (np. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 5 czerwca

2008 r., III ZS 4/08 oraz z dnia 3 lipca 2008 r., III ZS 5/08).

Sąd Najwyższy uznaje więc, że przepis art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze

należy traktować jako „szczegółowy” przepis kompetencyjny określający

jednocześnie formę, w jakiej organ władzy wykonawczej realizuje zadanie

10

polegające na zapewnieniu zgodności działania organów samorządu zawodowego

z prawem. Wnosząc na podstawie art. art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze skargę,

Minister Sprawiedliwości występuje w charakterze organu administracji

sprawującego nadzór na działalnością samorządu adwokackiego, wobec czego

jego kompetencja w tym zakresie należy do kompetencji z zakresu władzy

wykonawczej. Z uwagi na podobieństwo do kompetencji z zakresu stanowienia

prawa i wydawania aktów administracyjnych kompetencja ta może być realizowana

na analogicznych zasadach, jak tego rodzaju kompetencje Ministra

Sprawiedliwości, a w konsekwencji przy pomocy odpowiedniego umocowanego

sekretarza lub podsekretarzy stanu. Traktując art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze

jako przepis kompetencyjny, należy w związku z tym przyjąć, że o sposobie (formie

w zakresie „podpisu”) korzystania z tej kompetencji przez Ministra Sprawiedliwości

mogą rozstrzygać przepisy ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, a

konkretnie jej art. 37, w myśl którego minister wykonuje swoje zadania przy pomocy

sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora

generalnego urzędu (ust. 1), zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu

ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów (ust. 2)

oraz ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub

podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany (ust. 5). Wypada też

dodać, że w okresie, w którym została wniesiona oceniana w niniejszym

postępowaniu skarga Ministra Sprawiedliwości, obowiązywało, wydane na

podstawie art. 37 ust. 2 powołanej ustawy, zarządzenie tegoż Ministra z dnia 20

lutego 2015 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa

Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu (Dz.Urz. MS z

2015 r., poz. 76). Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 1 tego zarządzenia właśnie sekretarz

stanu J. K. sprawował stałe zastępstwo Ministra Sprawiedliwości w sprawach

podejmowania czynności określonych w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o

adwokaturze oraz w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.

Przedstawiona powyżej argumentacja przemawia przeciwko sugerowanemu

przez Naczelną Radę Adwokacką przyjęciu, że oceniana w niniejszym

postępowaniu skarga, wniesiona przez sekretarza stanu działającego „z

upoważnienia” Ministra Sprawiedliwości wynikającego z zarządzenia w sprawie

11

ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości,

„obarczona jest brakiem formalnym uniemożliwiającym dalsze procedowanie w

sprawie”, co jak się zdaje, miałoby uzasadniać odrzucenie owej skargi.

Oceniając natomiast zarzut sformułowany w skardze Ministra

Sprawiedliwości Sąd Najwyższy wstępnie przypomina, że zgodnie z art. 14 ust. 1

Prawa o adwokaturze, zakresem kognicji Sądu Najwyższego jest objęta wyłącznie

kwestia zgodności skarżonej uchwały z prawem. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia

23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 499

ze zm.), Sąd Najwyższy jest organem władzy sądowniczej, powołanym między

innymi do: 1) sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez: a) zapewnienie w

ramach nadzoru zgodności z prawem oraz jednolitości orzecznictwa sądów

powszechnych i wojskowych przez rozpoznawanie kasacji oraz innych środków

odwoławczych, b) podejmowanie uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne,

c) rozstrzyganie innych spraw określonych w ustawach; 4) wykonywania innych

czynności określonych w ustawach. W myśl art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze,

Minister Sprawiedliwości zwraca się zaś do Sądu Najwyższego o uchylenie

sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury, w terminie 6 miesięcy od daty

ich doręczenia, a stosownie do art. 14 ust. 2 tej ustawy Sąd Najwyższy utrzymuje

zaskarżoną uchwałę w mocy lub uchyla uchwałę i przekazuje sprawę do

ponownego rozpoznania właściwemu organowi adwokatury z ustaleniem

wytycznych co do sposobu jej załatwienia. Skargę spóźnioną Sąd Najwyższy

pozostawia bez rozpoznania.

Z systemowej wykładni powołanych przepisów wynika więc jednoznacznie,

że Sąd Najwyższy, rozpoznając wniosek Ministra Sprawiedliwości o uchylenie

sprzecznej z prawem uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej, sprawuje wymiar

sprawiedliwości przez rozstrzyganie innych, niż określone w art. 1 pkt 1 lit. a-b

ustawy o Sądzie Najwyższym, spraw określonych w ustawach.

Należąca do właściwości Sądu Najwyższego sprawa o uchylenie uchwały

organów adwokatury nie jest sprawą cywilną w ujęciu materialnym, tj. sprawą ze

stosunków prawnych wymienionych w art. 1 k.p.c. oraz nie jest sprawą cywilną w

znaczeniu formalnym, tj. inną sprawą w rozumieniu powyższego przepisu.

Przedmiotem postępowania przed Sądem Najwyższym jest bowiem wyłącznie

12

publicznoprawna kwestia legalności uchwał organów samorządu adwokackiego,

a przepisy Prawa o adwokaturze nie zawierają przepisu o stosowaniu do tych

spraw przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (por. postanowienia Sądu

Najwyższego: z dnia 10 kwietnia 2008 r. III ZS 2/08, LEX nr 686073 oraz z dnia 5

lipca 2008 r., III ZS 5/08).

Uwzględniając te wstępne założenia, Sąd Najwyższy jest zdania, że ma

rację Minister Sprawiedliwości, podnosząc, ze granicą samodzielności

normotwórczej organów samorządu zawodowego jest niezgodność z przepisami

prawa powszechnie obowiązującymi. Uchwały tych organów muszą być zatem

wydawane w granicach prawa i nie mogą być z nim sprzeczne. Ma również rację

Minister Sprawiedliwości, zarzucając uchwale Zgromadzenia […] Izby Adwokackiej

Nr 4 z dnia 14 czerwca 2015 r. w jej zaskarżonej części (pkt IV ppkt 2) sprzeczność

z art. 1173

§ 2 k.p.c. oraz art. 253 Prawa o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi. Oba powołane przepisy nakładają bowiem na właściwą

okręgową radę adwokacką obowiązek niezwłocznego (nie później niż w terminie

dwóch tygodni bądź odpowiednio 14 dni) wyznaczenia adwokata. Za początek

biegu wymienionych terminów należy zaś rozumieć wpływ do okręgowej rady

adwokackiej postanowienia sądu w tym przedmiocie. Prawdą jest, że wspomniane

terminy mają charakter instrukcyjny, jednakże ich ustanowienie przez ustawodawcę

ma głębsze znaczenie. Służy bowiem właściwej realizacji wynikającego z (również

trafnie powołanego w skardze) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakazu rozpoznania

sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Oceniając w tym kontekście kwestionowaną

część uchwały, należy zatem uznać, że niejako „z góry” zakłada ona

niedochowanie określonych ustawą terminów, przez co nie respektuje

konstytucyjnego obowiązku rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, który

obciąża wprawdzie w pierwszej kolejności sąd rozpoznający tę sprawę, ale dotyczy

też bez wątpienia tych podmiotów, na które ustawa nakłada obowiązek

współdziałania z sądem. Takim podmiotem, w zakresie udzielenia uczestnikowi

postępowania sądowego niezbędnej pomocy prawnej, jest zaś z całą pewnością

także okręgowa rada adwokacka. Jeśli więc wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji

RP prawo do sądu polega, między innymi, na rozpoznaniu sprawy bez

13

nieuzasadnionej zwłoki, to każdy przypadek nierespektowania określonych ustawą

terminów przez ich adresata prawo to będzie naruszał.

Za nieprzekonujące Sąd Najwyższy uznaje w związku z tym stanowisko Izby

Adwokackiej w […], w myśl którego przekroczenie wyżej wymienionych terminów

maksymalnie o dwa tygodnie „w żaden sposób nie ingeruje w prawo do otrzymania

pomocy z urzędu”. Być może nie ingeruje ono bowiem w istotę tego prawa, ale z

przyczyn wyżej przytoczonych przynajmniej utrudnia realizację prawa strony do

sądu w zakresie, w jakim jego realizacja wiąże się z rozpoznaniem sprawy bez

nieuzasadnionej zwłoki.

Sąd Najwyższy nie podziela również stanowiska Naczelnej Rady

Adwokackiej, iż zaskarżona część uchwały ma charakter postulatywny, gdyż

przepisy art. 1173

k.p.c. oraz art. 253 Prawa o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi są normami, których adresatem są okręgowe rady adwokackie i

to one, a nie zgromadzenia izb adwokackich, wyznaczają pełnomocników z urzędu.

Wymaga bowiem podkreślenia, że o ile, zarówno zgromadzenie izby adwokackiej,

jak i okręgowa rada adwokacka, są organami izby adwokackiej, to z ich

usytuowania w art. 39 Prawa o adwokaturze jednoznacznie wynika, że

zgromadzenie izby, składające się wszak ze wszystkich mających siedzibę

zawodową na terenie izby adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów

pozostałych adwokatów, jest najwyższym organem izby. Ponadto, kwestionowana

część uchwały nie zawiera skierowanego do okręgowej rady adwokackiej postulatu

określonego zachowania, lecz wyraźne zobowiązanie do konkretnego zachowania,

polegającego na powstrzymaniu się od realizacji ustawowego obowiązku. Jak się

zdaje, swoją kompetencję w tym zakresie Zgromadzenie Izby Adwokackiej w […]

wywiodło zaś z treści art. 40 pkt 7 powołanej ustawy. Trudno więc uznać, aby ta

część uchwały miała jedynie „postulatywny charakter”.

Zdaniem Sądu Najwyższego, nie można też uznać, że ze względu na

złożenie ocenianej w niniejszym postępowaniu skargi po upływie jednego miesiąca

od dnia podjęcia uchwały, doszło do „wyekspirowania” terminu wskazanego w pkt

IV ppkt 2 tej uchwały, co miałoby powodować bezprzedmiotowość niniejszego

postępowania. Należy bowiem podkreślić, że wymieniony w uchwale termin w

ogóle nie został usytuowany w określonym przedziale czasowym. W szczególności

14

zaś brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że należy liczyć go od podjęcia

uchwały. Ponadto, zaskarżona uchwała nadal funkcjonuje w obrocie prawnym,

wobec czego nie jest możliwe pozostawienie w jej treści zapisu oczywiście

sprzecznego z powszechnie obowiązującym prawem, nawet przy przyjęciu, że

termin jego obowiązywania już upłynął. Taka sytuacja stanowiłaby bowiem wyraz

„milczącej” aprobaty dla niezgodnych z prawem działań samorządu zawodowego.

W ocenie Sądu Najwyższego, Minister Sprawiedliwości prawidłowo również

wymienia w swojej skardze art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ust. 3 Prawa

o adwokaturze oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP jako przepisy, z którymi

zaskarżona część uchwały jest niezgodna. Jako sprzeczna, z przyczyn wcześniej

przytoczonych, z art. 1173

§ 2 k.p.c. oraz art. 253 Prawa o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi pozostaje ona bowiem w sprzeczności także z

pozostałymi powołanymi wyżej przepisami, skoro w myśl art. 1 ust. 1 Prawa o

adwokaturze, adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej (w tym

świadczonej z urzędu), współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich

oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 tej

ustawy, zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest tworzenie warunków

do wykonywania ustawowych zadań adwokatury, a zgodnie z art. 21 ust. 1

powołanej ustawy, adwokat świadczy pomoc prawną z urzędu w okręgu sądu

rejonowego, w którym wyznaczył swoja siedzibę zawodową. Trudno więc uznać, że

zobowiązanie do realizacji jednego z istotnych ustawowych obowiązków

adwokatury w sposób niezgodny z wymienionymi wcześniej przepisami

proceduralnymi nie narusza równocześnie przepisów prawa o adwokaturze

określających podstawowe ustawowe zadania adwokatury i jej samorządu

zawodowego oraz sposób realizacji tych zadań.

Co do niezgodności zaskarżonej części uchwały z art. 17 ust. 1 Konstytucji

RP Sąd Najwyższy w obecnym składzie uznaje natomiast, że zawód adwokata,

wbrew odmiennemu stanowisku Izby Adwokackiej w […], należy jednak do grupy

tzw. zawodów zaufania publicznego, na co wskazuje w pełni podzielane w tym

względzie przez obecny skład utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

(por. pośród wielu trafnie powołane w ocenianej skardze wyroki Trybunału

Konstytucyjnego: z dnia 19 października 1999 r., SK 4/99, z dnia 21 maja 2002 r., K

15

30/0, z dnia 8 listopada 2006 r., K 30/06, z dnia 2 lipca 2007 r., K 41/05, z dnia 26

marca 2008 r., K 4/07 i z dnia 1 grudnia 2009 r., K 4/08). Z tej przyczyny znajduje

on zastosowanie w odniesieniu do samorządu zawodowego adwokatury. Jeśli zaś

art. 17 ust. 1 Konstytucji stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy

zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i

sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach

interesu publicznego i dla jego ochrony, to zobowiązanie przez jeden organ takiego

samorządu drugiego organu do powstrzymania się od realizacji obowiązków

nałożonych przez ustawę może być uznane za stanowiące potencjalne zagrożenie

destabilizacją sytemu prawnego. Swoboda w wykonywaniu zawodów zaufania

publicznego jest węższa niż w przypadku innych zawodów, a samorząd musi brać

udział w wykonywaniu swoich ustawowych zadań. Wyznaczanie pełnomocników z

urzędu leży w interesie publicznym, a prawo do posiadania pełnomocnika z urzędu

w uzasadnionych przypadkach stanowi, o czym wyżej była już mowa, część

wyrażonego w art. 45 Konstytucji prawa do sądu. Prawo to byłoby natomiast

naruszone, gdyby izba adwokacka, a za nią okręgowa rada adwokacka nie

zapewniły prawidłowej (terminowej) realizacji ustawowego prawa tylko dlatego, że

koliduje to z interesem adwokatów. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby

z kolei, że samorząd adwokacki może „faktycznie derogować” przepis ustawy.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że - jak słusznie stwierdził Sąd Najwyższy w

wyroku z dnia 13 maja 1999 r., III SZ 1/99 (OSNAPiUS 2000 nr 22, poz. 840) - z

art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż samorząd w wykonywaniu swoich ustawowo

określonych zadań powinien kierować się nie tylko i nie przede wszystkim

interesem zrzeszonych w nim osób, lecz interesem publicznym.

Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art. 14

ust. 2 Prawa o adwokaturze, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji, zaznaczając

równocześnie, że poprzestał (zgodnie z wnioskiem Ministra Sprawiedliwości) na

uchyleniu uchwały we wskazanej części bez przekazania sprawy do ponownego

rozpoznania właściwemu organowi izby adwokackiej, jak tego wymaga powołany

przepis. Sąd Najwyższy uznał bowiem, iż sprzeczność z prawem uchylonych

postanowień zaskarżonej uchwały była tego rodzaju, że ponowne rozpoznawanie

tych samych kwestii byłoby w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (por. wyroki

16

Sądu Najwyższego: z dnia 12 marca 1996 r., I PO 2/96, OSNP 1996 nr 19,

poz. 293 i z dnia 13 sierpnia 2013 r., III ZS 9/13, LEX nr 1483537).

kc