I CSK 939/14

Sygn. akt I CSK 939/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 20 listopada 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

SSN Iwona Koper (sprawozdawca)

SSN Kazimierz Zawada

w sprawie z powództwa M. P. i R. P.

przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście L.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 20 listopada 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 4 czerwca 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok w pkt II.1. w części uwzględniającej

powództwo, w pkt II.2, w pkt IV i oddala apelację powodów oraz

zasądza od powodów na rzecz pozwanego Skarbu Państwa -

Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 3600 (trzy tysiące

sześćset) zł tytułem kosztów postępowania apelacyjnego

i kasacyjnego; odrzuca skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

2

UZASADNIENIE

Powodowie M. P. i R. P. wnieśli przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście L.

pozew o solidarną zapłatę kwoty 389.600,86 zł z ustawowymi odsetkami.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo w

oparciu o następujący stan faktyczny.

Powodowie są geodetami prowadzącymi w formie spółki cywilnej działalność

gospodarczą w zakresie prac geodezyjnych i kartograficznych. W ramach tej

działalności powodowie przekazywali wykonane na terenie powiatu l. prace

geodezyjne i kartograficzne do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i

Kartograficznej (PODGK). Zarządzeniem Starosty L. wprowadzono opłaty za kopie

materiałów geodezyjnych (map) i aktualizacje map zasadniczych. W latach 2000 -

2009 r. powodowie wpłacili bezpośrednio na podstawie faktur VAT wystawionych

przez PODGK na rachunek Państwowego Funduszu Gospodarki Zasobami

Geodezyjnymi łączną kwotę 389.600,86 zł tytułem opłat za sporządzone przez

PODGK kopie materiałów geodezyjnych, dokonywanie aktualizacji map

zasadniczych i inne czynności objęte cennikiem ustalonym w zarządzeniu starosty.

W czerwcu 2009 r. powodowie wezwali pozwanego do zaniechania pobierania

nielegalnych opłat i zastrzegli, że dalsze opłaty będą uiszczać z zastrzeżeniem

zwrotu. W grudniu 2009 r. wezwali pozwanego do zapłaty kwoty dochodzonej w

pozwie.

W ocenie Sądu Okręgowego Starosta L. nie miał ustawowej delegacji do

ustanowienia pobieranych spornych opłat, nie upoważniały go do tego akty

wykonawcze wydane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z

dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm. - dalej p.g.k.).

W rozporządzeniach Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia

14 listopada 2000 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 1209) i Ministra Infrastruktury z dnia

19 listopada 2004 r. (Dz.U. Nr 37, poz. 339) wysokość opłat określona została

jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonywania prac,

a także za poświadczenia dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych

dla zamawiającego bez względu na ich ilość. Opłata ustalona w załączniku nie

3

obejmuje natomiast kosztów sporządzenia odpisów oraz aktualizacji mapy

zasadniczej, co wykorzystał Starosta L. wydając zarządzenie w sprawie ustalenia

opłaty za te czynności. Brak właściwej podstawy do określenia tych opłat czyni

opłaty uiszczone z tego tytułu przez powodów nienależnymi.

Sąd Okręgowy uznał, że roszczenie powodów za okres do 27 grudnia 2006 r.

uległo przedawnieniu, skoro powództwo zostało wytoczone w dniu 28 grudnia

2009 r. Natomiast w odniesieniu do dalszego nieprzedawnionego roszczenia

powództwo podlegało oddaleniu z powodu brak legitymacji biernej po stronie

Skarbu Państwa, ponieważ sporne opłaty były dokonywane nie na rzecz Skarbu

Państwa lecz na rzecz Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej

i Kartograficznej (PODGiK), który przekazywał je na rachunek bankowy

Państwowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym

(PFGZGiK) utworzonego przez Powiat L. Dopiero z całości uzyskanych przez ten

Fundusz wpłat 10% było przekazywane na Wojewódzki Fundusz Gospodarki

Zasobami Geodezyjnymi i Kartograficznymi (WFGZGiK) i 10% na Centralny

Fundusz Gospodarki Zasobami Geodezyjnymi Kartograficznymi (CFGZGiK) na

podstawie art. 41 ust. 2 i 3 p.g.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia

2010 r. W okresie dokonywania wpłat przez powodów w art. 41 p.g.k. nie

przesądzono kwalifikacji funduszu powiatowego i wojewódzkiego, jako funduszy

państwowych, były to samorządowe fundusze celowe, zlikwidowane 31 grudnia

2010 r., a wówczas środki tych funduszy stały się dochodami budżetowymi

odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Wpłaty powodów dokonywane

na rzecz PFGZGiK nie zasilały więc środków Skarbu Państwa. Dopiero od stycznia

2011 r. Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym stał się

państwowym funduszem celowym.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., oddalił apelację powodów

podzielając ustalenia faktyczne i motywy prawne wyroku Sądu Okręgowego.

Podtrzymał stanowisko tego Sądu, odnośnie do braku możliwości ustalenia, jakie

środki finansowe były wpłacane przez PFGZGiK na utrzymanie państwowego

zasobu geodezyjnego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do

prowadzenia tego zasobu. Fundusze Powiatowe miały bowiem charakter mieszany

i były też zasilane dotacjami państwowymi. Dlatego nie jest obecnie możliwe

4

ustalenie, w jakiej wysokości Skarb Państwa był odbiorcą świadczeń wpłaconych

przez powodów (bezpodstawnie wzbogaconym).

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. Sąd Najwyższy na skutek skargi

kasacyjnej powodów uchylił wyrok Sądu Apelacyjnego i przekazał sprawę temu

Sądowi do ponownego rozpoznania.

W jego uzasadnieniu wskazał na konieczność oceny przedłożonych przez

powodów w postępowaniu apelacyjnym dokumentów finansowych na okoliczność

nabycia korzyści także przez Skarb Państwa, a związku z analizą dokumentacji

finansowej możliwość posłużenia się odpowiednimi domniemaniami faktycznymi.

Bez jej dokonania wyrażone przez Sąd Apelacyjny stanowisko stwierdzające

niemożność wykazania przez stronę powodową faktu uzyskania korzyści przez

stronę pozwaną uznał za przedwczesne.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Apelacyjny zaskarżonym obecnie

wyrokiem uwzględnił apelację powodów i pod dokonaniu zmiany wyroku Sądu

Okręgowego zasądził na ich rzecz od pozwanego dochodzoną kwotę (pkt II.1) wraz

z ustawowymi odsetkami od dnia 2 lutego 2010 r., oddalił powództwo o odsetki w

pozostałym zakresie (pkt II.1 in fine), zasądził na rzecz powodów stosowne kwoty

tytułem kosztów postępowania (pkt II.2 i pkt IV), oddalił apelację w pozostałym

zakresie (pkt III).

W ocenie Sądu Apelacyjnego w ustalonych okolicznościach sprawy

zaistniały przesłanki uznania roszczenia powodów za zasadne w świetle art. 405

i 407 k.c. Skarb Państwa jest biernie legitymowany w procesie pomimo,

że wpłacone przez powodów tytułem opłat środki zasiliły PFGZGiK, który ma

charakter samorządowy, gdyż środki te przeznaczone zostały na utrzymanie

Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowiącego własność

Skarbu Państwa. Starosta, jako dysponent spornych opłat, mógł je wydatkować

tylko na utrzymanie mienia Skarbu Państwa. Samorządowy charakter PFGZGiK

ma jedynie znaczenie dla zarzadzania tym funduszem, nie przesądza natomiast

o możliwości zużycia środków na cele powiatu. Z jego charakteru nie wynika zatem

brak wzbogacenia Skarbu Państwa. Sąd Apelacyjny wskazał, że wszelkie opłaty

geodezyjne, w tym nienależne świadczenia powodów trafiły na konto PFGZGiK,

5

gdzie uległy zmieszaniu ze środkami z innych źródeł. W tej sytuacji nie jest możliwe

udowodnienie, że dany wpływ z rachunku Funduszu to wpływ konkretnych środków

wpłaconych przez powodów. Można natomiast przy zastosowaniu art. 231 k.p.c.

stwierdzić, że wszystkie te środki zostały wydatkowane na utrzymanie

państwowego zasobu geodezyjnego stanowiącego własność Skarbu Państwa,

który zaoszczędził wydatków przez to, że środki pochodzące z PFGZGiK służyły

uzupełnieniu środków budżetowych. Rozważając na gruncie art. 407 k.c.,

czy w wyniku transferu środków z PFGZGiK nastąpiło powstanie korzyści po stronie

Skarbu Państwa przyjął, że „rozporządzenie korzyścią” w rozumieniu tego przepisu

obejmuje wszystkie czynności rozporządzające w tym także czynności faktyczne.

Sąd Apelacyjny uznał, że roszczenie powodów mimo, iż częściowo uległo

przedawnieniu, to jednak w całości zasługuje na ochronę, ze względu na

sprzeczność podniesionego przez pozwanego zarzutu przedawnienia z zasadami

współżycia społecznego.

Wyrok Sądu Apelacyjnego zaskarżył skargą kasacyjną Skarb Państwa

reprezentowany przez Starostę L., zastępowanego przez Prokuratorię Generalną

Skarbu Państwa w zakresie uwzględniającym a także częściowo oddalającym

powództwo (pkt II.1) oraz orzekającym o kosztach procesu (w pkt II, 2 i pkt IV).

W ramach przytoczonej podstawy naruszenia prawa materialnego

sformułował zarzuty naruszenia:

1/ art. 5 k.c. w zw. z art. 118 k.c. polegające na niewłaściwym zastosowaniu

przez uznanie, że zarzut przedawnienia części roszczenia był sprzeczny

z zasadami współżycia społecznego tj. zaufaniem obywateli do Państwa

i słusznością w stosowaniu prawa,

2/ art. 405 k.c. w zw. z art. 40 ust. 3b p.g.k. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy

z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013,

poz. 595) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie

faktycznym sprawy Skarb Państwa uzyskał korzyść majątkową bez podstawy

prawnej,

3/ art. 407 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu,

że ma on zastosowanie do przesunięć majątkowych w sferze prawa publicznego

6

podczas, gdy dotyczy on tylko czynności prawnej lub co najmniej zdarzenia

w sferze prawa prywatnego.

Wnosił o uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego w zaskarżonym zakresie

i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie powództwa co do kwoty

389.600,86 zł ustawowymi odsetkami, zasądzenie od powodów na rzecz Skarbu

Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kosztów postępowania za

wszystkie instancje lub uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie

sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach

postępowania, w każdym zarazie o zasądzenie kosztów postępowania przed

Sądem Najwyższym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kwestia odpłatności za udostępnianie i eksploatację zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, także w zakresie sporządzania kopii i aktualizacji treści

mapy zasadniczej, na co trafnie zwraca uwagę skarżący, była przedmiotem

licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego I Wojewódzkich Sądów

Administracyjnych. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie tych Sądów

stanowiskiem, zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej

obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych

informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie

czynności związanych z udostępnianiem tych informacji (zob. m. in. wyrok NSA

z dnia 10 grudnia 2013 r. I OSK 707/13, nie publ, postanowienia NSA: z dnia

15 kwietnia 2010 r., I OSK 514/10 i z dnia 10 grudnia 2013 r., I OSK 3046/12,

nie publ. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA Wr 721/12

nie publ.). W stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2011 r. nie budziło wątpliwości,

że nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, o której jest mowa w tych przepisach

stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązku

wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawienie

faktury było jedynie potwierdzeniem obowiązku uiszczania opłaty.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym

w zaskarżonym wyroku, że pobieranie kwestionowanych w sprawie opłat było

nieuprawnione, skoro miało ono podstawę prawną w powołanych wcześniej

7

przepisach statuujących zasadę odpłatności udostępniania danych, informacji,

wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywania

czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. Zasada odpłatności

znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności

związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych

w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów

z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających

uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie

geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują

się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych

podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne

dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Koszty związane ze sporządzeniem kopii udostępnionych dokumentów

z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiące w istocie zapłatę za

rzeczywiście poniesione koszty ich sporządzenia w formie papierowej albo

elektronicznej i nie zostały, tak jak koszty aktualizacji mapy zasadniczej, objęte

opłatą wynikającą z wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 b p.g.k.

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. W orzecznictwie

administracyjnym nie znalazł akceptacji pogląd wyrażony przez Sąd Apelacyjny

rozpoznający ponownie sprawę o braku kompetencji starosty do nakładania

i pobierania od wykonawców prac geodezyjnych opłat za sporządzanie kopii

materiałów geodezyjnych i aktualizację mapy zasadniczej, z uwagi na wyłączną

właściwość Ministra ds. administracji publicznej do stanowienia opłat za czynności

związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

zgodnie z art. 40 ust. 3 i 3b w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b p.g.k. Stosownie

bowiem do tej regulacji Minister właściwy ds. administracji publicznej był właściwy

do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu

geodezyjnego i kartograficznego wymienionych w delegacji ustawowej, w której

jednak nie wskazano upoważnienia do określania opłat za czynności sporządzania

kopii materiałów geodezyjnych i aktualizacji mapy zasadniczej (zob. wyrok WSA we

Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Wr 721/12, wyrok NSA z 10 grudnia

2013 r., I OSK 707/13). Rację ma skarżący wywodząc, w oparciu o przytoczoną

8

argumentację, że w omawianym stanie prawnym obowiązek ustalania zasad

pokrywania kosztów sporządzania kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych

spoczywał na staroście lub prezydencie miasta na prawach powiatu.

W konsekwencji zasadnie zarzuca wnoszący skargę, że zaskarżony wyrok

narusza art. 405 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim

Sąd Apelacyjny uznał, że świadczenie uiszczone przez powodów stanowiło

bezpodstawne wzbogacenie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego,

zwłaszcza biorąc pod uwagę treść art. 40 ust. 3b p.g.k. oraz zignorowany przez ten

Sąd fakt, że występujący o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia powodowie nie

ponieśli z tego tytułu uszczerbku majątkowego, gdyż nie obciążał ich osobiście

ciężar ekonomiczny związany z uiszczeniem spornych opłat, ponoszonych przez

osoby, na rzecz których wykonywali usługi geodezyjne.

W każdym jednak razie w ustalonych okolicznościach sprawy adresatem

określonego przez Sąd Apelacyjny, jako nienależne, przedmiotowego świadczenia,

nie był Skarb Państwa. Powodowie uiszczali bowiem opłaty za wykonywanie

czynności obsługi zasobu geodezyjnego i kartograficznego na rzecz Powiatowego

Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, będącego jednostką

organizacyjną starostwa, tj. jednostki organizacyjnej powiatu. Uzyskane kwoty

PODGiK przekazywał na Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym

i Kartograficznym. W stanie prawnym właściwym dla oceny zarzutów skargi,

zgodnie z art. 41 u.g.k. obowiązującym do 31 grudnia 2010 r., fundusz Gospodarki

Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym składał się z funduszu centralnego,

funduszy wojewódzkich i powiatowych. Przychodami funduszu centralnego były

wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobu centralnego

oraz opłat za czynności związane z prowadzeniem tego zasobu, a także wpływy

z funduszów wojewódzkich i powiatowych. Przychodami funduszów wojewódzkich

były wpływy i opłaty związane z prowadzeniem zasobów wojewódzkich oraz wpłaty

z funduszy powiatowych w wysokości 10% ich wpływów. Przychodami funduszy

powiatowych były natomiast wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów

i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, z opłat za

czynności związane z prowadzeniem tych zasobów, uzgadnianiem usytuowania

projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a także inne wpływy. Fundusze mogły być

9

uzupełniane dotacjami z funduszu centralnego oraz funduszu wojewódzkiego.

Środki przekazywane w ramach poszczególnych funduszy i zasilające te fundusze

w znacznej części nie wpływały bezpośrednio do danego funduszu. Były one

pobierane przez jednostki budżetowe i przekazywane do budżetu danego rzędu

(np. budżetu województwa, powiatu). Z datą wpływu do danego budżetu stawały się

środkami publicznymi jako dochody publiczne. Następnie z danego budżetu

były przekazywane, jako jego przychody na rachunek FGZGiK jako środki

pochodzące ze środków publicznych. Nie stanowiły one dochodów budżetu

Państwa. Wiążącą kompetencję do zatwierdzenia w uchwale budżetowej planu

finansowego FGZGiK miała rada powiatu. Fundusze powiatowe były celowymi

funduszami samorządowymi. Ich samodzielność finansowa zabezpieczała powiaty

przed ryzykiem finasowania z własnych środków zadań zleconych (utrzymania

powiatowego zasobu geodezyjnego). Po likwidacji wojewódzkich i powiatowych

funduszy gospodarowania zasobem, wpływy zasilające dotychczas te fundusze

stały się dochodami własnymi budżetów odpowiednich jednostek samorządu

terytorialnego.

W tym stanie rzeczy błędne jest zapatrywanie Sądu Apelacyjnego,

że przeznaczenie środków samorządowego funduszu celowego, zasilonego

wpłatami powodów, na pokrycie kosztów utrzymania zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, stanowiącego własność pozwanego przesądza o legitymacji

biernej pozwanego na podstawie art. 407 k.c. Przepis ten normuje bowiem jedynie

taką sytuację, w której zmiana podmiotowa po stronie dłużnika jest następstwem

rozporządzenia (pod tytułem darmym), a więc czynności prawnej, a co najmniej

zdarzenia w sferze prawa prywatnego. Jeżeli natomiast o przesunięciu majątkowym

decydują przepisy ustawy o publicznym charakterze to brak jest podstaw do

przyjęcia, że powstaje w takim wypadku cywilne roszczenie o bezpodstawne

wzbogacenie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, w której

przesunięcie korzyści było wynikiem wykonania obowiązku nałożonego ustawą, do

którego nie mają zastosowania przepisy prawa prywatnego.

Nie zachodzi tym samym potrzeba odnoszenia się do dalszych zarzutów

skargi dotyczących nieuwzględnienia zarzutu przedawnienia. Przedmiotem

przedawnienia są bowiem rzeczywiście istniejące roszczenia majątkowe rozumiane,

10

jako dające się określić w pieniądzu uprawnienia do żądania od określonej osoby

oznaczonego zachowania. W sytuacji, gdy z przyczyn wcześniej określonych

roszczenie dochodzone w stosunku do pozwanego nie istnieje bezprzedmiotowe

staje się rozważanie kwestii jego przedawnienia.

Kierując się powyższym Sąd Najwyższy w uwzględnieniu

wniesionej skargi, na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c., uchylił wyrok Sądu

Apelacyjnego w objętej zaskarżeniem części, uwzględniającej powództwo oraz

rozstrzygającej o kosztach postępowania i oddalił apelację powodów od wyroku

Sądu Okręgowego oddalającego ich powództwo oraz na podstawie art. art. 98 § 1

k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c. w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy

z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U.

z 2013 r., poz. 150), orzekł o kosztach postępowania.

Skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu w części zaskarżającej

rozstrzygniecie Sądu Apelacyjnego o oddaleniu dalszego powództwa (pkt II.1,

in fine), jako niedopuszczalna z powodu braku interesu prawnego pozwanego

w jego zaskarżeniu (art. 3986

§ 2 i 3 k.p.c.).

eb