V CSK 165/15

Sygn. akt V CSK 165/15

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 19 listopada 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Jan Górowski

w sprawie z powództwa M. Z.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 19 listopada 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 2 grudnia 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania

oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Powód M. Z. wystąpił przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […] o

odszkodowanie w wysokości 300.000 zł w związku z utratą przez jego

poprzedniczkę prawną gospodarstwa rolnego w wyniku decyzji administracyjnej

naruszającej prawo.

Sąd Okręgowy zasądził na rzecz powoda kwotę 161.000 zł, a oddalił idące

dalej powództwo po dokonaniu następujących ustaleń faktycznych.

Powód jest spadkobiercą K. Z., która zmarła w dniu 26 września 1975 r.

Dziedziczył po zmarłej gospodarstwo rolne w ½ części razem z S. Z.; w 1996 r. w

wyniku darowizny udziału stał się nabywcą całej nieruchomości rolnej. Decyzją

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia 20 listopada 1963 r.

orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa, na wniosek K. Z., w całości

gospodarstwo rolne o pow. 5,43 ha użytków rolnych wraz z zabudowaniami

gospodarczymi, stanowiącego własność wnioskodawczyni. Tę powierzchnię

przyjęto jako podstawę wymiaru zaopatrzenia emerytalnego; jednocześnie

zarejestrowano wniosek K. Z. o emeryturę, a w dniu 3 stycznia 1964 r. przyznano

jej wnioskowane świadczenie.

Decyzją z dnia 20 października 1997 r. Wojewoda […] - po rozpoznaniu

wniosku M. Z. - odmówił uchylenia decyzji z dnia 20 listopada 1963 r., a decyzja

Wojewody została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i

Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2000 r. Skargę na tę decyzję Ministra oddalono

wyrokiem NSA. W dniu 25 września 2002 r. zapadła kolejna decyzja Wojewody […],

w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 listopada 1963 r.

Natomiast w decyzji nr 278/2009 Wójta Gminy Ł. z dna 17 lipca 2009 r. wyjaśniono,

po uprzednim wznowieniu postępowania, że decyzja z dnia 20 listopada 1963 r.

została wydana z naruszeniem prawa. Wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 1

grudnia 2009 r. uzgodniono treść księgi wieczystej, prowadzonej przez ten Sąd, z

rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że z działu I księgi wykreślono

działki oznaczone numerami 264/12 i 246/13 i ustalono, że ich właścicielem jest

powód M. Z. Obecna powierzchnia ogólna gospodarstwa rolnego, składająca się z

3

tych działek, wynosi 0,5883 ha. Wartość rynkowa nieruchomości położonej we wsi

S. gmina Ł. (działki nr 87, 97, 164, 165/12, 177 oraz część działki 248 o pow.

0,7818 ha) wynosi 161.000 zł (według stanu nieruchomości na dzień 20 listopada

1963 r. i poziomu cen w sierpniu 2013 r.). Nieruchomość składa się z działek

użytkowanych rolniczo, położonych oddzielnie i rozproszonych.

Apelacja pozwanego została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia

faktyczne dokonane przez Sąd pierwszej instancji. Podzielił stanowisko tego Sądu,

że nie było podstaw formalnych i merytorycznych do powołania wnioskowanego

przez pozwanego dowodu z opinii biegłego w zakresie dotyczącym określenia

rozmiaru otrzymanych przez b. właścicielkę gospodarstwa rolnego świadczeń

emerytalnych po przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, nie było podstaw do pomniejszenia wartości

przejętego gospodarstwa rolnego o wartość uzyskanych przez właścicielkę

świadczeń emerytalnych, bowiem fakt rzeczywistego przyznawania tych

świadczeń nie został wykazany przez stronę pozwaną (art. 6 k.c.). W tym też

zakresie niewystarczające okazało się samo żądanie przeprowadzenia dowodów

z opinii biegłego, bez podania wartości kompensaty i bez próby wyliczenia przez

stronę tej teoretycznej jedynie wartości.

Należne powodowi odszkodowanie nie obejmuje utraconych korzyści,

a jedynie rzeczywistą stratę.

Badając prawne znaczenie trzech istniejących w obrocie decyzji

administracyjnych, odnoszących się do pierwotnej decyzji z dnia 20 listopada

1963 r., Sąd Apelacyjny stwierdził, że jako prejudykat w rozumieniu art. 4171

§ 2

k.c. traktowana może być decyzja nadzorcza z dnia 17 lipca 2009 r. Na podstawie

tej decyzji doszło bowiem do wznowienia postępowania, zakończonego pierwotną,

nielegalną decyzją z dnia 20 listopada 1963 r. Decyzja Wójta z dnia 14 lipca

2009 r. jest prawomocna i pociągnęła za sobą dalsze skutki prawne w postaci

wydania przez Sąd Rejonowy w dniu 7 grudnia 2009 r. wyroku, na podstawie

którego doszło do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem

prawnym. Zarzut braku kompetencji Wójta Gminy Ł. do wydania decyzji nie może

być badany w obecnym postępowaniu rozpoznawczym, ponieważ badanie

4

ważności decyzji administracyjnej także w tym zakresie znajduje się już poza

kognicją sądu cywilnego.

W skardze kasacyjnej pozwanego podniesiono zarzuty naruszenia art. 361

§ 2 k.c. i art. 4171

§ 2 k.c. Skarżący wnosił o uchylenie i zmianę zaskarżonego

wyroku przez uwzględnienie apelacji pozwanego i oddalenie powództwa w całości,

ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. W skardze kasacyjnej podnoszono jedynie zarzuty naruszenia prawa

materialnego, nie podnoszono natomiast zarzutów naruszenia prawa

procesowego. Sąd Najwyższy związany jest w postępowaniu kasacyjnym

ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez Sądy meriti (art. 3983

§ 3 k.p.c.).

Uwaga ta ma znaczenie o tyle, że pozwany nie wykazał faktu rzeczywistego

pobierania emerytury (renty) przez byłą właścicielkę przejętego gospodarstwa

rolnego, a zatem uzyskania określonych korzyści w zamian za przejęte

gospodarstwo rolne. Wykazał natomiast, że doszło do wymiaru zaopatrzenia

emerytalnego dla uprawnionej i że jej wniosek został odpowiednio zarejestrowany

w 1963 r. Można zatem twierdzić, że doszło jedynie do uprawdopodobnienia

rzeczywistej wypłaty świadczeń emerytalnych po przejęciu gospodarstwa.

Nie byłoby to jednak wystarczające dla ewentualnego skompensowania

przyznanego powodowi odszkodowania za utraconą definitywnie część

gospodarstwa rolnego z wypłaconymi świadczeniami emerytalnymi (art. 6 k.c. i art.

361 § 2 k.c.). Należy także zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej nie podnoszono

zarzutu naruszenia art. 231 k.c., odwołującego się do konstrukcji domniemań

faktycznych. Skoro zatem nie wykazano faktycznego wypłacania świadczeń

emerytalnych byłej właścicielce gospodarstwa rolnego, nie można zasadnie

twierdzić, że przy ustalaniu rozmiaru odszkodowania doszło do naruszenia

art. 361 § 2 k.c.

2. Skarżący bezpodstawnie kwestionuje, że decyzja z dnia 17 lipca 2009 r.

nie może stanowić prejudykatu w rozpoznawanej sprawie w rozumieniu art. 4171

§ 2 k.c. Decyzja ta oraz decyzje Wojewody […] z 20 października 1997 r. i

5

Wojewody […] z dnia 25 września 2002 r. zapadły w różnych stanach

faktycznych i prawnych, służyły one także innym celom prawnym. W decyzji z

dnia 17 lipca 2009 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją

pierwotną z dnia 20 listopada 1963 r., stwierdzono ogólnie, że ta ostatnia decyzja

została wydana z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia decyzji nadzorczej wynika

jednak, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania, przewidziana w art.

145 § 1 pkt 2 k.p.c. Z akt karnych o sygn. […] wynika, że wniosek K. Z. o przejęcie

gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa został sfałszowany, co

oznaczało, że kwestionowana decyzja administracyjna została wydana w wyniku

przestępstwa. W uzasadnieniu decyzji nadzorczej z dnia 17 lipca 2009 r.

wyjaśniono także, dlaczego nie było podstaw do uchylenia decyzji pierwotnej z

dnia 20 listopada 1963 r., a zaistniała jedynie prawna konieczność stwierdzenia,

że wydana ona została z naruszeniem prawa (art. 146 i art. 151 § 2 k.p.a.).

Uzasadnienie decyzji Wojewody […] z dnia 20 października 1997 r. nie

wskazuje na to, że kwestia sfałszowania wniosku byłej właścicielki była brana pod

uwagę przy rozstrzyganiu o zasadności uchylenia decyzji z dnia 20 listopada

1963 r. (wnioskodawca - powód w obecnym postępowaniu wniósł o uchylenie

wspomnianej decyzji w związku z wpisaniem jego jako właściciela gospodarstwa

rolnego po śmierci właścicielki w 1975 r.; k. 321-322 akt sprawy).

Natomiast w uzasadnieniu decyzji Wojewody […] z dnia 25 września 2002 r.

wyjaśniono, dlaczego kwestia sfałszowania wniosku b. właścicielki nie mogła być

traktowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Chodzi tu bowiem o jedną z przesłanek wznowienia postępowania w sprawie

zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), a więc

o odrębny, nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, który ma na celu

usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji (k. 326-327 akt sprawy).

Założenie prawnej niekonkurencyjności trybu kontroli decyzji, przewidzianego

w art. 156 k.p.a. i w art. 145 § 1 k.p.a., przesądziło o odmowie stwierdzenia

nieważności decyzji pierwotnej z dnia 20 listopada 1963 r.

Z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

16 grudnia 2005 r. wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) podzielił

stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w decyzji z dnia 9 marca

6

2004 r., w której odmówiono stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji z dnia

20 listopada 1963 r. WSA stwierdził także, że fakt sfałszowania wniosku

byłej właścicielki gospodarstwa może stanowić jedynie podstawę do wznowienia

postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) i jej ewentualnego uchylenia (art. 151

k.p.a.), ale nie może tworzyć podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji

pierwotnej.

Skoro zatem skutecznie zakwestionowano w stosownym, odrębnym trybie

legalność decyzji z dnia 20 listopada 1963 r., tj. w trybie wznowienia postępowania

administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.), to nie można twierdzić, że w obrocie

prawnym istnieją jeszcze dwie konkurencyjne i prawnie równorzędne decyzje

nadzorcze, które potwierdzają legalny charakter decyzji pierwotnej z 1963 r.

Decyzje te wydano bowiem w ramach odmiennych i samodzielnych trybów kontroli

różnych wad decyzji pierwotnej.

W tej sytuacji nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 4171

§ 2 k.c.

w omawianym zakresie.

3. Bliższej uwagi wymaga zarzut braku kompetencji Wójta Gminy Ł. do

wydania decyzji nadzorczej z dnia 17 lipca 2009 r., pretendującej do funkcji

prejudykatu w rozumieniu art. 4171

§ 2 k.c. Skarżący dostrzegał w tym zakresie

kompetencję Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i podkreślał nieważność

decyzji nadzorczej Wójta w całym toku postępowania. Tymczasem, Sąd Apelacyjny

ogólnie wyjaśnił, że kwestia badania kompetencji Wójta znajduje się całkowicie poza

kognicją sądu w cywilnym postępowaniu rozpoznawczym.

W literaturze i orzecznictwie Sądu Najwyższego, także de lege lata, przyjmuje

się aktualność koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności decyzji ostatecznej

(decyzja administracyjna jako actus nullus). Dopuszcza się, że sąd cywilny

ma możliwość samodzielnej weryfikacji legalności decyzji administracyjnej

w ograniczonym zakresie, jeżeli wydał ją organ oczywiście niewłaściwy i bez

zastosowania jakiejkolwiek procedury (zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia

30 września 1993 r., III AZP 17/92, OSNCP 1993, nr 3, poz. 45; wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1999 r., I CKN 66/68, nie publ.; wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK 376/07, nie publ.). Wspomnianą

7

oceną mogłaby też być objęta nadzorcza decyzja administracyjna stanowiąca

prejudykat w rozumieniu art. 4171

§ 2 k.c. Gdyby ją zakwalifikować do

wspomnianych actus nullus, nie istniały wówczas wystarczające podstawy do

zakwestionowania legalności decyzji z dnia 20 listopada 1963 r. Sąd Apelacyjny

powołał się tylko ogólnie na systemową regułę zasięgu kognicji sądu

cywilnoprawnego, gdy w skardze kasacyjnej przedstawiono szeroki wywód

dotyczący możliwości przyjęcia kompetencji innego organu do rozstrzygnięcia

w materii, w której orzekał wójt Gminy Ł. Co więcej, w treści decyzji Wójta

eksponuje się przede wszystkim to, czy powstały przesłanki do wznowienia

postępowania administracyjnego zakończonego w 1963 r. i poucza się stronę

o organie odwoławczym. Brak natomiast wskazań dotyczących podstawy

określenia kompetencji organu rozstrzygającego o wznowieniu.

W tej sytuacji Sąd Apelacyjny przedwcześnie przyjął, że decyzja

nadzorcza z dnia 17 lipca 2009 r. może być w pełni legalna i kwalifikowana jako

prejudykat w rozumieniu art. 4711

§ 2 k.c.

Z tych względów Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał

sprawę Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 39815

§ 1 k.p.c.).

eb