II PO 1/15

Sygn. akt II PO 1/15

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 grudnia 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Beata Gudowska (przewodniczący)

SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Staryk

Protokolant Ewa Wolna

w sprawie z powództwa Związku Niezależnych Przewoźników Kolejowych z

siedzibą w Warszawie

przeciwko Polskim Kolejom Państwowym Spółce Akcyjnej z siedzibą w Warszawie

z udziałem interwenientów ubocznych: PKP CARGO Spółki Akcyjnej w Warszawie

oraz PKP Polskie Linie Kolejowe Spółki Akcyjnej w Warszawie

o udostępnienie informacji publicznej,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 8 grudnia 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego w W.

z dnia 19 sierpnia 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 w części oddalającej

apelację Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w

Warszawie oraz w punkcie 2 w zakresie dotyczącym tego

podmiotu i sprawę przekazuje Sądowi Okręgowemu do

ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach

postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Sąd Rejonowy wyrokiem z 17 lipca 2013 r. nakazał stronie pozwanej Polskim

Kolejom Państwowym S.A. w Warszawie udostępnienie na piśmie powodowi

Związkowi Niezależnych Przewoźników Kolejowych z siedzibą w Warszawie, w

terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, następujących informacji

publicznych: a) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej objętej umową

dzierżawy z 28 września 2001 r., zawartej pomiędzy pozwaną a PKP Cargo S.A. na

1 listopada 2010 r.; b) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej objętej umową

dzierżawy z 28 września 2001 r., zawartej pomiędzy pozwaną a PKP Cargo S.A. na

1 marca 2011 r.; c) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej, objętej umowami

zawartymi pomiędzy pozwaną a PKP Cargo Service Spółka z o.o. na 1 marca

2011 r.; d) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej, objętej umowami

zawartymi pomiędzy pozwaną a PKP Cargosped Spółka z o.o. na 1 marca 2011 r.;

e) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej objętej umowami zawartymi

pomiędzy pozwaną a T. Spółka z o.o., na 1 marca 2011 r.; f) udostępnienie

informacji czy pozwana w okresie od 1 września 2010 r. do 1 kwietnia 2011 r.

przekazała do PKP Cargo S.A. lub spółek od niej zależnych elementy infrastruktury

kolejowej w drodze innej czynności prawnej niż zawarcie umowy dzierżawy nr D

36-KN-3/01 z 28 września 2001 r.; g) pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej

przekazanych przez pozwaną do PKP Cargo S.A. lub spółek od niej zależnych w

drodze innej czynności prawnej niż zawarcie umowy dzierżawy z 28 września 2001

r.; h) udostępnienie informacji jakie terminale załadunkowe obejmuje umowa

dzierżawy z 28 września 2001 r. i gdzie są one zlokalizowane, wg. stanu na 12

września 2011 r. i przekazanie powodowi pełnej ich listy; e) przekazanie powodowi

kserokopii umowy dzierżawy z 28 września 2001 r. wraz z załącznikami do niej nr

1, 2 i 4, umowy dzierżawy środków trwałych stacji rozrządowych i manewrowych z

28 września 2001 r., zawartej pomiędzy pozwaną a PKP Polskimi Liniami

Kolejowymi S.A. z siedzibą w Warszawie wraz z załącznikami do niej nr 1, 2 i 3

oraz umowy oddania do odpłatnego korzystania linii kolejowych oraz innych

nieruchomości niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi z 27 września 2001

r., zawartej pomiędzy pozwaną a PKP Polskimi Liniami Kolejowymi S.A. z siedzibą

3

w Warszawie wraz z załącznikami do niej nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 10, za zwrotem

przez powoda na rzecz pozwanej poniesionych przez pozwaną kosztów wykonania

kserokopii wskazanych umów. W pozostałym zakresie Sąd powództwo oddalił.

Ustalił w szczególności, że na podstawie uchwały zarządu pozwanej spółki

tajemnicą przedsiębiorstwa PKP S.A. objęte są informacje i dokumenty wymienione

w ramowym wykazie rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Obejmuje między innymi informacje dotyczące umów z kontrahentami,

porozumienia oraz ważne z punktu widzenia pozwanej umowy i kontrakty, których

stroną jest pozwana a także zbiorcze zestawienia klientów. W PKP S.A. każda

umowa najmu i dzierżawy była objęta tajemnicą. Umowy były udostępniane

podmiotom trzecim w ograniczonym zakresie. Postanowienia umowy dzierżawy nr

D 36-KN-3/01 z 28 września 2001 r. objęte były tajemnicą w PKP Cargo S.A. W

2011 r., na skutek wskazań NIK, Urzędu Transportu Kolejowego i Biura Kontroli

Wewnętrznej PKP Cargo, umowie nadana została klauzula tajemnicy

przedsiębiorcy. Informacje dotyczące położenia elementów infrastruktury kolejowej i

podmiotu w dyspozycji którego się znajdują, członkowie Związku Niezależnych

Przewoźników Kolejowych (powoda) uzyskują we własnym zakresie, w tym poprzez

wyjazdy na poszczególne stacje oraz terminale i rozmowy z kontrolerami ruchu.

Sąd Rejonowy stwierdził, że okoliczności faktyczne sprawy nie były w znacznej

części sporne, zatem dokonując ustaleń mógł kierować się zasadami z art. 229 i

230 k.p.c. Różnica stanowisk dotyczyła interpretacji faktów i ocen prawnych. Sąd

Rejonowy rozstrzygnął, że roszczenie powoda zasługiwało na uwzględnienie co do

zasady. Podstawę prawną stanowią uregulowania ustawy z 6 września 2001 r. o

dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej także jako

ustawa z 2001 r.). Pozwana odmówiła powodowi dostępu do informacji ze względu

na tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego sprawę rozpoznał Sąd powszechny na mocy

poprzedniej regulacji art. 22 ustawy z 2001 r. Na gruncie tej ustawy bez znaczenia

jest uzasadnienie żądania dostępu do informacji publicznej, a zatem również to, czy

powód prowadzi działalność konkurencyjną względem pozwanego i chce

wykorzystać uzyskane informacje w jej ramach. Nie podlega to badaniu przy

rozpatrywaniu żądania (art. 2 ust. 1 ustawy). Pozwana jest jednoosobową spółką

akcyjną Skarbu Państwa powstałą na podstawie ustawy o komercjalizacji,

4

restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje

Państwowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 82, poz. 948 ze zm.). Pozwana jest podmiotem

wymienionym w art. 4 ustawy z 2001 r. Do państwowych osób prawnych zalicza się

jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. Pozwana jest zatem obowiązana do

udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2001 r.). Każda

informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (art. 1 ustawy z

2001 r.). Wyliczenie z art. 6 ustawy z 2001 r. choć jest jedynie przykładowe, to

wskazuje kategorie, których charakter jako informacji publicznej nie budzi

wątpliwości. Żądanie powoda w zakresie udostępnienia listy elementów

infrastruktury kolejowej dotyczy informacji publicznej. Zmierza do wyszczególnienia

składników majątku będących w dyspozycji pozwanej. Powód dochodzi

udostępnienia informacji o określonych składnikach majątkowych (tj. infrastrukturze

kolejowej), objętych konkretnymi stosunkami prawnymi (tj. oznaczonymi w pozwie

umowami) i według stanu w sprecyzowanych datach. Jest to zatem informacja

publiczna o majątku, którym dysponuje podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt

4 ustawy z 2001 r. i zarazem o majątku publicznym, tj. majątku państwowej osoby

prawnej. Zakres żądanych informacji dotyczy wprost kategorii sprecyzowanych w

art. 6 ustawy – odpowiednio w ust. 1 pkt 2f i ust. 1 pkt 5a, a zatem tych, których

charakter jako informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Żądaniem objęte zostały

kluczowe składniki majątkowe pozwanej, służące do realizacji powierzonych jej

zadań, tj. elementy infrastruktury kolejowej, którym to pojęciem objęte są -

stosownie do definicji legalnej z art. 4 pkt 1 ustawy z 28 marca o transporcie

kolejowym - linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi

pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do

zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w

tym celu majątku zarządcy infrastruktury. Pozwana uznała powództwo w części

dotyczącej punktów ładunkowych. Żądanie także w pozostałym zakresie zasługuje

na uwzględnienie wobec spełnienia przesłanek podmiotowo-przedmiotowych. Sąd

Rejonowy uznał, że także treść aktów dyspozycji wskazanym mieniem w postaci

umów oznaczonych w pozwie i innych czynności prawnych, zaliczyć należy do

wskazanych kategorii informacji, podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy

z 2001 r. Oddanie analizowanych składników majątkowych do odpłatnego

5

korzystania innym podmiotom, jest podstawowym sposobem gospodarowania

posiadanym majątkiem, co w stosunku do pozwanego przewidziane zostało w

art. 39 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i

prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Przedmiotem umów

objętych żądaniem były podstawowe składniki majątkowe, służące do realizacji

powierzonych pozwanej zadań, a nadto dotyczyły znacznej części tego majątku o

bardzo istotnej wartości rynkowej. Szczegółowe warunki jakie przyjęto we

wskazanych czynnościach prawnych pozwalają na ich ocenę z punktu widzenia

celowości i gospodarności, w tym poprzez wykorzystanie uprawnienia do dostępu

do informacji publicznej. W ustawie nie ma podstaw do reglamentowania tych

informacji – w odniesieniu do tych, które wprost wskazano w art. 6 ust. 1 pkt 2f i ust.

1 pkt 5a – przez odwołanie się do kryterium sposobu wykorzystania przez podmiot,

któremu mienie jest przekazywane do odpłatnego korzystania. Mienie państwowe

traktowane jako własność publiczna, musi być zarządzane zgodnie z zasadami

prawidłowej gospodarki i transparentność, która w zakresie wykonywania tych

działań jest szczególnie wymagana. Słuszne jest więc by obywatelom przysługiwało

w stosunku do gospodarowania majątkiem publicznym, a więc również majątkiem

jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, prawo kontroli, którą sprawować mogą w

ramach dostępu do informacji publicznej. Prawa do informacji nie wyłącza

tajemnica przedsiębiorcy – pozwanej. Nie jest wystarczające to, że sama kwalifikuje

daną informację, jako objętą tajemnicą (art. 5 ust. 2 ustawy z 2001 r. w związku z

art. 11 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji).

Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej

jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Pozwana nie wykazała by informacje, o

których udostępnienie wystąpił powód, miały być poufne z uwagi na to, że

przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Z materiału

wynika jedynie, że pozwana traktowała jako objęte tajemnicą wszystkie umowy

najmu i dzierżawy, przy czym zastosowane środki podjęte w celu zachowania ich w

tajemnicy mogą być zakwalifikowane jako te o charakterze prawnym (ograniczony

dostęp pracowników i osób trzecich, klauzule), brak jest natomiast tych o

podstawowym znaczeniu, tj. fizycznej ochrony. Nie sposób ustalić, czy środki te w

odniesieniu do analizowanych umów, stosowane były w sposób permanentny od

6

chwili ich zawarcia (tj. od 2001 r.). Z materiału nie wynika czy żądana informacja

posiada nadal wartość gospodarczą, wobec faktu, że analizowane umowy już nie

obowiązują i zostały zastąpione innymi. Pozwana nie wykazała aby żądane przez

powoda informacje były skutecznie objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Żądanie nie

dotyczy też informacji o charakterze przetworzonym, gdyż chodzi o udostępnienie

treści umów, ale także pozostałych informacji wskazanych w pozwie.

Przedstawienie listy elementów infrastruktury kolejowej oraz punktów

załadunkowych objętych umowami nie wymaga złożonych działań myślowych.

Chodzi o wyodrębnienie z umów informacji w nich zapisanych. Pozwana nie

dysponuje aktualnie gotowym zestawieniem w żądanej formie. Będzie wymagany

nakład pracy i poszukiwanie w zbiorach, jednak nie będzie się to wiązało z

koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do

pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielania informacji.

Powód wykazał szczególny interes publiczny w uzyskaniu informacji. Uzyskanie

przez powoda informacji o warunkach na jakich udostępniony został majątek

publiczny o bardzo znacznej wartości oraz o składnikach tego majątku będących w

dyspozycji pozwanej, służy niewątpliwe zapewnieniu przejrzystości i umożliwia

społeczną kontrolę podjętych działań. Nie można również pomijać – akcentowanej

przez powoda – potrzeby zapewnienia konkurencji na rynku usług świadczonych

przez pozwaną czy przez podmioty, którym majątek został udostępniony.

Bezspornie powód (członkowie w nim zrzeszeni) prowadzą działalność

konkurencyjną. Nie stanowi to jednak podstawy do nieuwzględniania żądania, a

przeciwnie z reguły to właśnie podmioty bezpośrednio zainteresowane danym,

szczególnym segmentem rynku są zainteresowane w jego właściwym

funkcjonowaniu i sprawowaniu kontroli w tym zakresie. Uzyskanie informacji przez

powoda może przyczynić się do rozwoju konkurencji na danym rynku usług. Będzie

to korzystne dla odbiorców usług. Koszt wydania kopii (kserokopii) kilku tysięcy

stron umów obciąża powoda (art. 15 ust. 1 ustawy). Żądanie nie zasługiwało na

uwzględnienie w zakresie załączników nr 3 do umowy D-36 oraz nr 8 do umowy

D-50. W tym zakresie nie zostało zakwestionowane twierdzenie pozwanej, że

informacje w nich zawarte objęte są innymi tajemnicami chronionymi ustawą a

7

nadto mienie nie stanowi majątku publicznego (a dotyczy praw podmiotów

trzecich).

W apelacji pozwana zarzuciła naruszenie prawa materialnego, gdyż żądane

informacje nie dotyczą spraw publicznych i nie podlegają udostępnieniu na

podstawie ustawy z 2001 r. a ponadto pozwana nie jest podmiotem zobowiązanym

do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie jest organem władzy

publicznej ani podmiotem wykonującym zadania publiczne. Zarzuciła naruszenia

art. 233 § 1 k.p.c.: 1) przez przyjęcie, że informacje nie stanowią tajemnicy

przedsiębiorstwa i pozwana nie wykazała, aby podjęła działania w celu zachowania

w poufności informacji, podczas gdy z uchwały nr 226 Zarządu PKP z 8 kwietnia

2008 r. oraz zeznań wynika, że informacje, o które wystąpił powód są objęte

tajemnicą przedsiębiorstwa, które podjęło działania zmierzające do zachowania ich

w poufności, a także należycie chroni te informacje, jako objęte tajemnicą

przedsiębiorstwa; 2) przez przyjęcie, że informacje nie mają charakteru informacji

przetworzonych oraz że powód wykazał istnienie szczególnego interesu

publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, podczas gdy z materiału wynika, że

żądane informacje stanowią informację przetworzoną a powód ma wyłącznie

interes własny w uzyskaniu tych informacji; 3) przez przyjęcie, że informacje

żądane przez powoda dotyczą składników majątku publicznego, tj. elementów

infrastruktury kolejowej służących PKP do realizacji powierzonych jej zadań,

podczas gdy dotyczą tej części mienia, której nie jest przypisana żadna funkcja

publiczna; 4) przez przyjęcie, że PKP udzieliła powodowi informacji dotyczącej

elementów infrastruktury kolejowej wniesionych aportem do PKP Cargo S.A. w

okresie od 1 września 2010 r. do 1 kwietnia 2011 r., podczas gdy z materiału

dowodowego, tj. pisma PKP z 5 sierpnia 2011 r. ewidentnie wynika, że PKP

udzieliły ZNPK wyłącznie informacji o wniesionych w okresie od 1 września 2010 r.

do 1 kwietnia 2011 r. siedmiu nieruchomościach stanowiących zaplecze taborowe.

Apelację wniósł także interwenient uboczny PKP Cargo S.A. zarzucając

naruszenie prawa materialnego i procesowego.

Sąd Okręgowy wyrokiem z 19 sierpnia 2014 r. oddalił obie apelacje. Zarzuty

uznał za niezasadne. Przyjął, że Sąd Rejonowy dokonał prawidłowych ustaleń.

Zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. jest chybiony. Skarżący nie wykazał

8

przekroczenia kryteriów oceny sędziowskiej. Rozstrzygnięcie jest prawidłowe i nie

narusza art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Informacja publiczna to informacja wytwarzana przez władze publiczne i inne

podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym,

czyli właśnie wykonują w zakresie tego gospodarowania zadania publiczne.

Pozwana gospodaruje mieniem, które w poprzednim systemie ustrojowym było

mieniem państwowym, czyli publicznym. Spółka nadal wykonuje zadania publiczne,

np. wynajmując dworzec. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest

rozwinięciem zasady konstytucyjnej, gwarantującej obywatelom uprawnienia

kontrolne (art. 61 ust. 1). Majątek pozwanej stanowił wcześniej własność

państwową. Pozwana częściowo uznała powództwo co do podania informacji w

zakresie punktów przeładunkowych. Niezrozumiałe jest dla Sądu dlaczego część

informacji dotyczących infrastruktury została podana do wiadomości publicznej, a

część miałaby być objęta tajemnicą. Cały majątek spółki ma takie samo

pochodzenie i służy takim samym celom, w tym zadaniom publicznym, a zatem to

wręcz obowiązkiem PKP jest informowanie obywateli, którzy złożyli się na mienie

spółki, co dzieje się z poszczególnymi składnikami, jak są wykorzystywane i kto ma

do nich dostęp, czy przynoszą dochód czy stratę. Nie został naruszony art. 4 ust. 1

pkt 4 ustawy z 2001 r. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji. Pozwana wykonuje

zadania publiczne. Potwierdziły to zeznania strony pozwanej, jak i decyzja Prezes

Urzędu Transportu Kolejowego, który wskazuje choćby na takie zadania jak

administrowanie dworcami czy zarząd infrastrukturą kolejową, stwierdzając

równocześnie nieprawidłowości polegające na łączeniu dwóch funkcji – zarządcy

infrastruktury i wykonywaniu przewozów, czyli wykorzystywaniu infrastruktury. Przy

takim połączeniu nie jest w interesie PKP czy spółek jej podległych otwarcie rynku

kolejowego i pełna konkurencja. Zadania publiczne pozwanej wynikają z ustawy o

transporcie kolejowym – w dyspozycji PKP są linie kolejowe o znaczeniu

państwowym, obronnym czy wyłącznie obronnym (art. 4 pkt 2 a, 2 b i 2 c ustawy o

transporcie kolejowym). Kolej realizuje cele nie tylko gospodarcze, społeczne

(dowóz ludzi do pracy czy na wypoczynek), ekologiczne czy obronne. Dysponent

infrastruktury musi zadbać o realizację tych celów, zapewnić plany transportowe i

dbać o interoperacyjność (art. 4 pkt 4 a i pkt 29 ustawy o transporcie kolejowym). W

9

interesie wszystkich obywateli jest rozwój kolei, a zatem i prawidłowe wykonywanie

zadań przez dysponenta majątku oraz doprowadzenie do sytuacji wolnorynkowej i

konkurencyjności na rynku przewozów kolejowych. Powód działa również w

interesie obywateli. Linie kolejowe, bocznice, dworce i inne nieruchomości to

majątek publiczny. Ujawnieniu polega nie tylko pierwsze przekazanie majątku –

komercjalizacja na rzecz PKP, ale i to, co spółka z majątkiem robi dalej, jak nim

gospodaruje, czy generuje dochody, komu przekazuje do dyspozycji infrastrukturę,

jak dba o mienie. Kolej jest sprawą ważną dla ogółu, a przez to zainteresowanie jej

sprawami jest duże i zwiększa się. Informacje nie stanowiły od początku tajemnicy

przedsiębiorstwa. Spółka od początku nie uznała za ważne ochrony danych

dotyczących infrastruktury, a klauzule pojawiły w okresie, gdy powód zaczął się

starać o ujawnienie danych. Informacje nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wiele podmiotów – NIK, Sejm, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego – dysponuje

danymi i upublicznia wiedzę odnośnie niektórych z umów zawieranych przez PKP,

a zatem uchwała o objęciu wszystkich umów dotyczących mienia PKP tajemnicą

jest ewidentnie niezgodna z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Uchwała ta

jest ponadto aktem wewnętrznym spółki. Niezrozumiałe jest też to, że z jednej

strony pozwana chroni wszystkie umowy, a z drugiej strony podmioty zewnętrzne,

spoza grupy PKP, mają możliwość dowiadywania się na poszczególnych stacjach

czy dworcach o kwestie związane z dostępem do infrastruktury. Objęcie tajemnicą

przedsiębiorstwa informacji, które uzyskać można np. od naczelnika stacji jest więc

nieskuteczne. Podanie żądanych danych wymaga tylko skserowania umów i

załączników. Z uwagi na ilość tekstu będzie to czasochłonne, jednak poza

czynnością skopiowania zbędny jest jakikolwiek inny nakład pracy. Nie ma potrzeby

jakiegokolwiek innego zachowania, jak tylko odnalezienie umów i ich skopiowanie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. art. 378 § 1 k.p.c. w związku z art. 328 § 2 k.p.c. oraz art. 391 § 1

k.p.c. polegające na niezrozumieniu wszystkich zarzutów podniesionych przez PKP

w apelacji, tj. zarzutów dotyczących błędnego ustalenia, że składniki majątkowe, o

których mowa w umowach objętych żądaniem pozwu, stanowią elementy

infrastruktury kolejowej, podczas gdy żądane przez powoda informacje dotyczą tej

części mienia, której nie jest przypisana żadna funkcja publiczna, a więc nie mogą

10

zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna; uchybienie wskazanym

przepisom prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego

następstwie Sąd drugiej instancji nie wydał rozstrzygnięcia co do całej apelacji w

zakresie przysługującej mu kognicji;

2. art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji

publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 pkt 2f i 5a

ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje żądane

przez powoda stanowią informację publiczną – podczas, gdy prawidłowa wykładnia

i zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że żądane informacje nie

dotyczą spraw publicznych i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy;

3. art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz

art. 4 pkt 2a, 2b i 2c ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w związku

z art. 4 pkt 4a i art. 29 tej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu,

że PKP wykonuje zadania publiczne w postaci zarządzania infrastrukturą kolejową i

dysponowania liniami kolejowymi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych

przepisów prowadzi do wniosku, że PKP nie wykonuje tego rodzaju zadań, a zatem

nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;

4. art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o

zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez błędną wykładnię polegającą na

przyjęciu, że informacje żądane przez powoda nie stanowią tajemnicy

przedsiębiorstwa PKP, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi

do wniosku, że informacje, o których udostępnienie wystąpił powód są objęte

tajemnicą przedsiębiorstwa PKP, a PKP należycie chroni przedmiotowe informacje

przed ujawnieniem ich osobom nieuprawnionym.

Powód wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzuty skargi uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawie występuje kilka istotnych kwestii,

choć skarga podlega rozpoznaniu tylko w granicach jej zarzutów (art. 39813

§ 1

k.p.c.). W pierwszej kolejności decydują zarzuty materialne, gdyż to w prawie

11

materialnym leży klucz do rozstrzygnięcia sporu i oceny zarzutów procesowych

oraz co najmniej dostatecznego wyjaśnienia spornych okoliczności, warunkującego

zastosowanie prawa materialnego (art. 217 § 3 k.p.c. w związku z art. 45 ust. 1

Konstytucji).

1. Dotychczasowe rozstrzygnięcie można ująć w stwierdzeniu, że

pozwana dysponuje i rozporządza mieniem publicznym (państwowym), zatem jest

zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Czyli przeważyła teza, że

informacja publiczna idzie za majątkiem publicznym. Doszło do znacznego

uproszczenia, gdyż chodzi o prawne rozumienie prawa do informacji publicznej. To,

że adresat żądania (informacji) może być kwalifikowany jako podmiot z art. 4 ust. 1

pkt 4 (według powoda właściwie z art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy z 2001 r. a także

podmiot z art. 6 ust. 1 pkt 2f i ust. 1 pkt 5a tej ustawy – jak przyjęły Sądy – nie

wystarcza do stwierdzenia, że już tylko dlatego zobowiązany jest do udzielenia

informacji publicznej. Argumentując na tym poziomie pozwana na rozprawie

kasacyjnej wskazała na wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r., I OSK 1486/14 i

twierdzenie, że ma majątek odrębny od Skarbu Państwa i już to uzasadnia

oddalenie powództwa. Nie zwalnia (nie wyłącza) to definitywnie pozwanej, gdyż

katalog podmiotów nie jest regulacją zamkniętą (art. 6 ustawy z 2001 r. podmioty

wymienia „w szczególności”). Zobowiązanym może być podmiot niewymieniony w

tym katalogu, który wykonując zadanie publiczne dysponuje informacją publiczną.

2. Kolejny poziom (warunek sine qua non) spełnia się wtedy, gdy żądana

informacja wynika z wykonywania zadania publicznego – art. 4 ust. 1. To jest

kryterium pierwotne i w tym zakresie zarzuty skarżącego są zasadne, jednak o tyle,

że w sprawie brakuje dalszej analizy i materiału. Punktem wyjścia jest art. 61 ust. 1

ustawy zasadniczej. Zgodnie z nim obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o

działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów

samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek

organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i

gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie można

przyjąć, że ustawa zwykła pozwala na dowolne rozszerzenie zakresu obowiązku

określonego w Konstytucji. Wszak to co jest uprawnieniem jednego podmiotu jest

12

jednocześnie obowiązkiem drugiego podmiotu, przy czym zasadniczo nie chodzi o

relację właściwą do zobowiązania cywilnego. Znaczenie ma prawo polityczne a nie

ekonomiczne (art. 61 znajduje się w rozdziale II Konstytucji – wolności i prawa

polityczne). Ustawa zwykła nie powinna rozszerzać zakresu obowiązku, a na

pewno nie może pomijać tego, że jest to własna i określona przedmiotowo materia

ustawy zasadniczej. Od razu profiluje to przedmiot sprawy o udostępnienie

informacji publicznej. Ubiegający się o taką informację powinien być precyzyjny w

żądaniu (treści żądanej informacji publicznej). Natomiast adresat żądania może

ograniczać swój obowiązek udostepnienia informacji tylko do tej, która łączy się z

wykonywaniem zadań publicznych wynikających z wykonywania władzy publicznej,

a więc nie każdej działalności publicznej. W tej sprawie poprzestano natomiast na

stwierdzeniu, że już tylko kwestia podmiotowa (art. 6 ust. 1 pkt 2f i ust. 1 pkt 5a)

uzasadnia uwzględnienie powództwa. Przyjmując taki punkt wyjścia można

zrozumieć treść orzeczenia (skarżonego rozstrzygnięcia), które obejmuje szeroki

przedmiot informacji i samo zobowiązanie może być niemałe (według Sądu

Rejonowego „kilka tysięcy stron” a według Sądu Okręgowego „Nie ma potrzeby

jakiegokolwiek innego zachowania, jak tylko odnalezienie umów i ich skopiowanie”).

Obowiązek udostępnienia informacji powinien być konkretny i precyzyjny, bo

wykonawca (adresat żądania) powinien mieć jasność co do treści obowiązku,

choćby dlatego że mogą wystąpić wątpliwości na etapie jego wykonania

(egzekucji). Argumentacja ta wykracza jednak ponad potrzebę, gdyż brak takich

zarzutów. Natomiast wyrok nie mógł zostać utrzymany albowiem został oparty na

niewłaściwej wykładni i stosowaniu prawa. Ujmując syntetycznie, to podmiot, który

można kwalifikować jako podmiot z art. 6 ustawy z 2001 r., nie powinien być

zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, gdy żądanie nie dotyczy

informacji publicznej.

3. Ważne jest odkodowanie pojęcia „zadania publicznego” z art. 4 ust. 1

ustawy i stwierdzenie, że zadanie publiczne powinno być ujmowane (rozumiane)

jako zadanie jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy

publicznej i gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 zdanie drugie

Konstytucji). Obowiązek udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy z 6

września 2001 r. przez pozwaną nie wynika z samego posiadania i dysponowania

13

majątkiem (publicznym) lecz z wykonywania zadań publicznych (zadań władzy

publicznej). Dopiero ta cezura gwarantuje właściwe oddzielnie tego co jest materią

obowiązku objętego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Nie wystarcza więc

sam podział na sferę publiczną (w tym państwową) i niepubliczną, gdyż decyduje

to, czy podmiot wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej). W

przeciwnym razie obowiązek udzielania informacji niezasadnie będzie wykraczał

poza granice uprawnionego dostępu do informacji publicznej. Wówczas należałoby

uwzględniać kolejne (podobne) żądania tylko dlatego, że obejmują infrastrukturę

podmiotu publicznego. Reasumując tą część, to nie decyduje rodzaj

przedsiębiorstwa (państwowe czy handlowa spółka kapitałowa) lecz wykonywanie

zadania publicznego oraz wynikający z tego obowiązek, który może być

kwalifikowany jako informacja publiczna. Zadania publiczne powinny wynikać z

wyraźnych unormowań ustawowych. Chodzi wszak o zadania wykonywane

środkami władczymi. Zobowiązanym jest podmiot wykonujący zadania władzy

publicznej i gospodarujący majątkiem Skarbu Państwa (por. uchwałę NSA z 11

kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 z glosą P. Sarneckiego, Przegląd Sejmowy 6/2005;

także w rozważanym zakresie wyroki WSA w W-wie z 2 lipca 2015 r., II SA/Wa

366/15 i z 16 czerwca 2015 r., II SA/Wa 194/15). Nie chodzi więc o wszelką

działalność publiczną czy użyteczności publicznej. Tym samym nie obowiązuje

schemat, że przedsiębiorstwo państwowe zawsze będzie udostępniać taką

informację, natomiast nie będzie jej udostępniać przedsiębiorstwo prywatne, choć

wykonuje zadania publiczne (władzy publicznej).

4. Wątpliwe jest czy można obejmować informacją publiczną wszystko

co łączy się z samym posiadaniem, dysponowaniem, gospodarowaniem i

rozporządzaniem mieniem, nawet gdy może być kwalifikowane jako publiczne

(państwowe). W tej sprawie punktem ciężkości żądania jest zgłoszona potrzeba

informacji o mieniu (infrastrukturze). Informacja publiczna nie jest mieniem (rzeczą

ani zobowiązaniem cywilnym). Informacja publiczna nie jest własnością podmiotu i

w tym wyraża się jej cecha szczególna. Należy się tą informacją podzielić a

właściwie udostępnić. Informacji publicznej nie przekazuje się w wykonaniu

zobowiązania cywilnego lecz udostępnia jako obowiązek publiczny

(administracyjny). Powstaje pytanie czy informacja o rzeczy (infrastrukturze) jest

14

informacją publiczną. Rzecz może być nośnikiem albo dowodem takiej informacji,

natomiast jako taka jest tylko rzeczą i oceny tej nie zmienia to w czyim jest

posiadaniu (własności). Te podstawowe kryteria odnoszone do rzeczy jako

przedmiotu fizycznego i prawa posiadania (własności) nie składają się jeszcze na

informację publiczną. Informacja publiczna nie powinna być redukowana do mienia,

które z natury nie pozostaje bez właściciela. Potwierdza to jedynie powyższą też,

że wskazanie na podmiot z art. 6 ustawy nie przesądza o obowiązku udostępnienia

informacji publicznej.

5. Sąd powszechny zasadniczą argumentację oparł na źródle majątku

oraz na tym, że kolej pełni funkcje publiczne. Tak ogólny stopień rozważań można

podzielić, jednak nie jest wystarczający w tym sporze, gdyż decyduje to czy żądana

informacja jest informacją publiczną, czyli wynika z wykonywania zadania

publicznego. Kolej miała i nadal ma zadania, które w części można kwalifikować

jako publiczne. Nie wynika z tego a priori, że obowiązek aplikowany na podstawie

ustawy o dostępie do informacji publicznej może być dowolny. Przewóz osób i

towarów zawsze był usługą, opartą na umowach (zobowiązaniach). W aspekcie

dostępu do informacji publicznej nie decyduje własność Skarbu Państwa, a sama

informacja publiczna jako odrębna kategoria prawna. W uzasadnieniu wyroku silnie

akcentuje się pochodzenie majątku kolei, co nie jest przesłanką decydują i

wystarczającą. Ustawodawca zdecydował, że państwowa kolej została

skomercjalizowana. Powstały spółki prawa handlowego, które mają określone

(wydzielone) zadania. W sprawie wskazano na art. 39 ustawy o komercjalizacji pp

PKP. Stanowi on między innymi, że PKP S.A. gospodaruje mieniem, w

szczególności przez wnoszenie do spółek, sprzedaż, oddawanie do odpłatnego

korzystania w drodze umów prawa cywilnego, a także przez zbywanie mienia

zbędnego. Należałoby więc rozstrzygnąć, czy żądanie odwołuje się do

początkowego etapu komercjalizacji czy też do dalszych działań w tym zakresie i

czy w ogóle zadania te (pierwotne i dalsze) można ująć jako wykonywanie zadania

publicznego. W wyroku orzeczono o umowach między podmiotami prawa

prywatnego (spółki akcyjne i z o.o.). Żądania, które kolej wykonuje mogą być

kontrolowane przez władzę publiczną tylko w takich ramach, jakie wyznacza prawo.

PKP S.A. jest podmiotem odrębnym od Skarbu Państwa. Władze spółki mają swoją

15

samodzielność i stosują się do prawa handlowego. Z prawa handlowego nie

wynika, że spółka wykonuje zadania władzy publicznej. W sprawie nie

przedstawiono i nie wykazano, że w części objętej żądaniem władza publiczna

wykonuje zadania z pomocą albo za pomocą pozwanej spółki. Nie jest wykluczone,

że pozwana wykonuje takie zadania, jednak wówczas powinno to być wyraźnie

ocenione i rozstrzygnięte.

6. Na brak właściwego uchwycenia treści prawa materialnego pozwana

zwracała uwagę w piśmie z 15 lipca 2013 r. (załącznik do protokołu rozprawy z 5

lipca 2013 r.) i później w apelacji, czyli na nierozpoznanie istoty sprawy, gdy pomija

się treść wykonywania zadania publicznego. Chodzi więc o sferę faktyczną i

prawną. Obie przeniosły się do skargi kasacyjnej. Należało zbadać, czy punktem

odniesienia czyli podstawą (bazą) do żądanej informacji może być posiadanie i

dysponowanie mieniem, a jeżeli nawet, to skarżąca zasadnie zarzuca, iż nie

ustalono czy żądana informacja dotyczy właściwego mienia, gdyż nie jest mu

przypisana żadna funkcja publiczna. W tym znaczeniu zarzut naruszenia art. 378 §

1 k.p.c. jest zasadny. Naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy (art. 3983

§ 1 pkt 2

k.p.c.). W sprawie nie ma umów i dokumentów, które można by powiązać z

wyrokiem i podjąć próbę oceny. Oznacza to, że Sąd wyrokował nie mając tych

dokumentów.

7. Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy z 28 marca 2003 r.

o transporcie kolejowym. Argumentacja Sądu (tożsama w tej części z

uzasadnieniem w równoległej sprawie II PO 2/15 przeciwko PKP Cargo S.A.) jest

wątpliwa nie tylko dlatego, że sytuacja PKP S.A. i PKP Cargo S.A. nie jest tożsama.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego prowadził postępowanie przeciwko PKP

Cargo S.A. a nie przeciwko pozwanej. Z treści decyzji Prezesa UTK z 28 maja

2013 r. wyraźnie wynika, iż wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne

przeciwko PKP Cargo S.A. w sprawie zapewnienia przewoźnikom kolejowym

niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury kolejowej. W sprawie ważniejsze

jest stwierdzenie, że czym innym jest ustawa dotycząca rynku kolejowego (ustawa

o transporcie kolejowym) i czym innym ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Z samego faktu posiadania określonej infrastruktury (przepisy ustawy o transporcie

kolejowym wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) nie wynika obowiązek

16

udostępnienia informacji publicznej. Ponadto wobec braku ustaleń nie można

rozstrzygnąć o zarzucie pozwanej, że nie zarządza infrastrukturą kolejową ani nie

dysponuje liniami kolejowymi. Działalność taką ma prowadzić PKP PLK S.A. Z

drugiej strony skoro określona infrastruktura jest przedmiotem umowy, to strona

takiej umowy powinna mieć do niej określone prawo. Ujawnia się tu podstawowy

mankament, gdyż Sąd nie ustalił jakie zadania wykonuje pozwana spółka, a w

ogóle z czym łączy się żądanie (którego zakres nie jest mały).

8. Gdyby spełniały się przesłanki dostępu do informacji publicznej, to

pozostaje zarzut ograniczenia dostępu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy

(art. 5 ust. 2). Zwrócić należy uwagę, że wyrok nakazuje wyjawić określoną treść

umów cywilnoprawnych między podmiotami prawa handlowego (prócz PKP Cargo

S.A. także inne spółki). W sprawie nie ma stanowiska tych spółek. Rodzi się pytanie

czy można oddzielić potencjalną informację publiczną od chronionych interesów

tych podmiotów. Tajemnica przedsiębiorstwa obowiązuje z mocy ustawy, czyli

nawet wtedy, gdy podmiot nie manifestuje woli jej ochrony (art. 11 ust. 4 ustawy z

16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Dostęp do informacji

publicznej powinien być uzasadniony (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i nie zawsze jest

bezwarunkowy (choćby art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r.). Dostęp do informacji

publicznej nie musi być środkiem służącym wolnej konkurencji podmiotów

gospodarczych. To jest materia przepisów regulujących taką konkurencję. W tej

sprawie Sąd Rejonowy ustalił, że „powód (członkowie w nim zrzeszeni) prowadzą

działalność konkurencyjną”. Pozwana wprawdzie pierwotnie ograniczała się do

zaostrzenia warunków dostępu ze względu na informację przetworzoną, to

jednocześnie obronę łączyła z tajemnicą wynikającą z uchwały zarządu nr 226 z 8

kwietnia 2008 r. Wątpliwe mogą być zatem ustalenia i ocena, że należy pominąć

wolę podmiotu, gdyż ta pojawiła się dopiero po zgłoszeniu żądania. Ustalenia Sądu

pierwszej instancji wskazują na objęcie umów tajemnicą. Natomiast Sąd drugiej

instancji wprowadził do tej oceny pewne novum, tj. że skoro szereg podmiotów

(NIK, UTK, Sejm) ma dostęp do informacji o infrastrukturze, to ochrona tajemnicy

nie może być uwzględniona. Rzecz jednak w tym, że wszystkie te podmioty

(organy) działają w granicach szczególnych regulacji (podstaw ustawowych) i

realizują swoje indywidualne funkcje. Prezes UTK nie jest arbitrem w sporze czy

17

dana materia stanowi informację publiczną. Z jego decyzji z 23 maja 2011 r.

wynika, że organ w postępowaniu ograniczył dostęp do dokumentów, uznając

tajemnicę przedsiębiorstwa PKP Cargo S.A. Regulator w zakresie określonym

kontroluje udostępnienie infrastruktury kolejowej. Również z art. 29 ustawy o

transporcie kolejowym nie wynika, że udostępnianie infrastruktury kolejowej już

tylko na podstawie tej regulacji stanowi w każdym przypadku informację o

sprawach publicznych w rozumieniu ustawy z 2001 r. i należy udostępnić

informację o przedmiocie umowy dzierżawy. Natomiast NIK ma swoją indywidulaną

podstawę kontroli i również ostatecznie nie rozstrzyga czy określona materia

stanowi informację publiczną. Powszechny dostęp do decyzji i wyników kontroli nie

osłabia prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

9. Powyższa ocena pozwala stwierdzić, że zasadne są zarzuty

procesowe skargi. Nie jest prawidłową sytuacja, gdy Sąd drugiej instancji nie

rozpoznaje zarzutów apelacji (art. 378 § 1 k.p.c.). Naruszenie to ma znacznie, gdyż

mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O wyniku sprawy decyduje prawo materialne,

gdyż to ono wyznacza jakie postępowanie dowodowe było konieczne dla co

najmniej dostatecznego wyjaśnienia spornych okoliczności oraz czy przedmiotem

dowodu były fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując - nie przesądza i nie wystarcza określony status podmiotu, lecz

to czy posiada informację, która może być kwalifikowana jako informacja publiczna,

przy czym powinna wynikać z wykonywania zadania publicznego (zadania władzy

publicznej). Wymaga to dalszej analizy, poprzedzonej odniesieniem się do

zarzutów procesowych apelacji. Samo zainteresowanie mieniem (infrastrukturą) nie

wystarcza, gdy nie ma podstaw do stwierdzenia informacji publicznej. Uprawniona

jest więc teza, że obowiązek udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy z

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez PKP S.A. nie

wynikałby z samego posiadania i dysponowania majątkiem Skarbu Państwa lecz z

wykonywania zadań publicznych (zadań władzy publicznej) – art. 1 ust. 1 tej ustawy

w związku z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Gdyby w tym zakresie spełniały się

przesłanki dostępu do informacji publicznej, to do rozstrzygnięcia konieczna jest

jeszcze ponowna i samodzielna ocena racji łączonych z ochroną tajemnicy

przedsiębiorcy.

18

Z tych motywów orzeczono jak w sentencji (art. 39815

§ 1 k.p.c. i art. 108 § 2

w związku z art. 39820

k.p.c.).

kc