III SZP 4/15

Sygn. akt III SZP 4/15

UCHWAŁA

Dnia 21 stycznia 2016 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Krzysztof Staryk (przewodniczący)

SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)

SSN Maciej Pacuda

Protokolant Anna Pęśko

w sprawie z powództwa Telekomunikacji Internetowej Sp. z o.o. we W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

o nałożenie kary pieniężnej,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 21 stycznia 2016 r.,

zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem przez Sąd Apelacyjny z

dnia 23 czerwca 2015 r.,

"Czy art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo

telekomunikacyjne (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) w brzmieniu

wynikającym z art. 71 pkt 11 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o

wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106,

poz. 675), obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. do dnia 20 stycznia

2013 r., może być podstawą nałożenia kary pieniężnej na

przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku

udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych

ustawą - Prawo telekomunikacyjne?".

podjął uchwałę:

Art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo

telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.), w

brzmieniu nadanym przez art. 71 pkt. 11 ustawy z dnia 7 maja

2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

(Dz. U. Nr 106, poz. 675), może stanowić podstawę nałożenia kary

pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który nie

2

wypełnił obowiązku udzielania informacji lub dostarczania

dokumentów przewidzianych ustawą – Prawo telekomunikacyjne.

UZASADNIENIE

Postanowieniem z 23 czerwca 2015 r., Sąd Apelacyjny zwrócił się do Sądu

Najwyższego na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. o rozstrzygnięcie zagadnienia

prawnego „czy art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo

telekomunikacyjne (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 243 ze zm., zwana dalej

Prawo telekomunikacyjne) w brzmieniu wynikającym z art. 71 ust. 11 ustawy z dnia

7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr

106 poz. 675, zwana dalej ustawą szerokopasmową) obowiązującym od dnia 17

lipca 2010 r. do 20 stycznia 2013 r. może być podstawą nałożenia kary pieniężnej

na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku udzielania

informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą – Prawo

telekomunikacyjne?”.

Zagadnienie to ujawniło się przy rozpoznawaniu apelacji Prezesa Urzędu

Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu Okręgowego w W. –

Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 22 kwietnia 2014 r. w sprawie z

odwołania Telekomunikacji Internetowej Sp. z o.o. we W. (powód).

Prezes Urzędu decyzją z 1 sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 210

ust. 1 oraz art. 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego

nałożył karę pieniężną na powoda za niewywiązanie się z wynikającego z art. 7 ust.

2 Prawa telekomunikacyjnego obowiązku przedłożenia Prezesowi Urzędu, w

terminie do dnia 31 marca, danych za 2010 rok dotyczących rodzaju i zakresu

wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług

telekomunikacyjnych.

Powód zaskarżył decyzję odwołaniem w całości, zarzucając w szczególności

naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez zastosowanie

niedozwolonej wykładni rozszerzającej na niekorzyść skarżącego, w wyniku czego

organ przyjął, że karze pieniężnej podlega także zachowanie w postaci

nieprzedłożenia informacji cyklicznej z art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.

3

Wyrokiem z 22 kwietnia 2014 r. Sąd Okręgowy w W. - Sąd Ochrony

Konkurencji i Konsumentów uchylił zaskarżoną decyzję kierując się następującymi

ustaleniami faktycznymi i ich oceną prawną.

Powód, przedsiębiorca telekomunikacyjny, wbrew obowiązkowi

wynikającemu z art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego nie przedstawił Prezesowi

Urzędu w ustawowym terminie do dnia 31 marca 2011 r. danych dotyczących

rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości

sprzedaży usług telekomunikacyjnych. Informacje te zostały przedstawione

organowi regulacyjnemu dopiero w dniu 30 marca 2012 r.

Uznając odwołanie za zasadne Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że

ustawodawca w art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego ustanowił obowiązek

informacyjny, który ma charakter stały i powinien być realizowany bez odrębnego

wezwania przez organ. Powód, wobec spełnienia warunku przychodów z tytułu

działalności telekomunikacyjnej osiągniętych w 2010 r., był zobowiązany do

wypełnienia właściwego formularza i złożenia go Prezesowi Urzędu do dnia 31

marca 2011 r. Powód nie wywiązał się z tego obowiązku. Jednakże uchybienie to

nie podlega karze pieniężnej. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 209 ust. 1

pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu pierwotnym, w brzmieniu od 17 lipca

2010 r. oraz w brzmieniu od 21 stycznia 2013 r. konkludując, że w dacie wydania

zaskarżonej decyzji art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego sankcjonował

karą pieniężną jedynie delikt polegający na udzieleniu niepełnych lub

nieprawdziwych informacji lub dostarczeniu dokumentów zawierających takie

informacje. Sąd Okręgowy stwierdził, że co prawda na szerokie rozumienie

uchybień objętych sankcją administracyjną z art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego w stanie prawnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy

wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy szerokopasmowej jednakże

zmiana tego przepisu wprowadzona na mocy tej ustawy nie wymienia - jako

czynów sankcjonowanych - w ogóle zachowań polegających na nieudzieleniu

informacji lub niedostarczeniu dokumentów. Sankcję za takie zachowania

przewidują natomiast wersje pierwotna oraz aktualnie obowiązująca art. 209 ust. 1

pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał za niesłuszne

przeprowadzenie wnioskowania, że jeżeli komuś jest zakazane czynić „mniej”, to

4

tym bardziej zakazane jest mu czynić „więcej”. Odnosząc tę regułę do przepisu art.

209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego stwierdził, że nieudzielenie informacji

lub niedostarczenie danych nie jest zagrożone karą pieniężną, ponieważ jest nią

zagrożone jedynie udzielenie niepełnych lub nieprawdziwych informacji lub

dostarczanie dokumentów zawierających takie informacje, bądź udzielenie

informacji w sposób niepełny lub nieprawdziwy. Zastosowanie przez organ

regulacyjny wykładni rozszerzającej art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego doprowadziło do nadania czynowi zagrożonemu karą

pieniężną nowych znamion, nie przewidzianych przez ustawodawcę.

Od wyroku tego apelację wniósł Prezes Urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi

zarzucił naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu

obowiązującym od 17 lipca 2010 r. do 20 stycznia 2013 r., poprzez jego błędną

wykładnię polegającą na uznaniu, że niewypełnienie przez powoda za rok 2010

obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, nie podlega

karze pieniężnej.

Rozpoznając apelację Sąd Apelacyjny powziął poważne wątpliwości, czy art.

209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu wynikającym z art. 71 pkt

11 ustawy szerokopasmowej, obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. do dnia 20

stycznia 2013 r., może być podstawą nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę

telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku udzielania informacji lub

dostarczania dokumentów przewidzianych Prawem telekomunikacyjnym. Sąd

drugiej instancji wyjaśnił, że na powyższą wątpliwość można odpowiedzieć

dwojako.

Według pierwszego stanowiska reprezentowanego przez Sąd Okręgowy w

W. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także w orzecznictwie Sądu

Apelacyjnego w Warszawie m. in. w wyrokach z 9 kwietnia 2015, VI ACa 819/14,

LEX nr 1740726 oraz z 15 kwietnia 2015 r., VI ACa 893/14, LEX nr 1733747,

przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu

obowiązującym w okresie od dnia 17 lipca 2010 r. do dnia 20 stycznia 2013 r., nie

może być podstawą nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę

telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku udzielenia informacji lub

dostarczenia dokumentów przewidzianych ustawą - Prawo telekomunikacyjne.

5

Przesądza o tym wykładnia językowa tego przepisu. Pierwotnie art. 209 ust. 1 pkt 1

Prawa telekomunikacyjnego miał następujące brzmienie: „Kto nie wypełnia

obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych

ustawą (...) – podlega karze pieniężnej.” Z kolei art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa

telekomunikacyjnego stanowił, że karze pieniężnej podlega również ten, kto udziela

informacji określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny. Przepis art. 209

ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego został zmieniony z dniem 17 lipca 2010 r.

ustawą szerokopasmową. Otrzymał wówczas następujące brzmienie: „Kto udziela

niepełnych lub nieprawdziwych informacji lub dostarcza dokumenty zawierające

takie informacje przewidziane ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o

wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (...) – podlega karze

pieniężnej.” Bez zmian pozostał natomiast przepis art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa

telekomunikacyjnego. Z dniem 21 stycznia 2013 r. przepis art. 209 ust. 1 ust. 1

Prawa telekomunikacyjne otrzymał nowe brzmienia na mocy ustawy z dnia 16

listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych

innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1445): „Kto nie wypełnia obowiązku udzielania

informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą lub ustawą z dnia

7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych lub udziela

informacji niepełnych lub nieprawdziwych lub dostarcza dokumenty zawierające

informacje niepełne lub nieprawdziwe (...) – podlega karze pieniężnej.”

Jednocześnie uchylono art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego. Opierając

się na opisanych zmianach normatywnych można więc przyjąć, że w okresie od

dnia 17 lipca 2010 r. do dnia 20 stycznia 2013 r. przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy

- Prawo telekomunikacyjne przewidywał zagrożenie karą pieniężną działań

polegających na udzieleniu niepełnych lub nieprawdziwych informacji lub

dostarczeniu dokumentów zawierających takie (niepełne lub nieprawdziwe)

informacje przewidziane ustawą lub ustawą szerokopasmową. Odmiennie

natomiast niż w brzmieniu pierwotnym i w brzmieniu obecnym, w analizowanym

okresie nie podlegało karze pieniężnej zachowanie polegające na niewypełnieniu

obowiązku udzielenia informacji lub dostarczenia dokumentów przewidzianych

ustawą. Tym samym, zgodnie ze ścisłą wykładnią przepisu art. 209 ust. 1 pkt 1

ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w tym okresie nie stanowiło deliktu

6

administracyjnego zachowanie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego polegające na

zaniechaniu udzielenia informacji lub dostarczenia dokumentów wymaganych przez

Prawo telekomunikacyjne, w tym wymaganych przez art. 7 ust. 2 Prawa

telekomunikacyjnego.

Zwolennicy tego poglądu za nietrafne uznają odwołanie się do reguł wykładni

logicznej, a w szczególności do wnioskowania a minori ad maius, które

pozwalałoby na przyjęcie, że również powyższe zaniechania objęte zostały

zakresem hipotezy art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego. Dostrzegają,

że kary administracyjne nakładane przez organy regulacyjne nie mają charakteru

sankcji karnych. Jednakże odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz

Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wskazują, że konieczna jest ścisła

wykładnia przepisów będących podstawą nałożenia kar pieniężnych w porównaniu

do przepisów normujących zakazy obwarowane innymi sankcjami

administracyjnymi (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2014 r., III SK

11/14, LEX nr 1563417). Stosowanie podstawowych standardów prawa karnego

oznacza konieczność respektowania podstawowej zasady nullum crimen nulla

pena sine lege, a więc czyn w okresie jego popełnienia musi być zagrożony karą.

W tym zakresie niedopuszczalne jest więc stosowanie analogii, bądź wnioskowań

inferencyjnych zmierzających do rozszerzenia zakresu normy sankcjonującej.

Sąd Apelacyjny przedstawił także argumentację przemawiającą za krańcowo

odmienną wykładnią art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, przyjętą

m.in. w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2015 r., VI ACa

1061/14, LEX nr 1793909. Zgodnie z tą wykładnią art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 17 lipca 2010

r. do dnia 20 stycznia 2013 r., może być podstawą nałożenia kary pieniężnej na

przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku udzielenia

informacji lub dostarczenia dokumentów przewidzianych ustawą - Prawo

telekomunikacyjne.

Za taką wykładnią przywołanego przepisu, wbrew wynikom wykładni

językowej, przemawia wykładnia celowościowa. Dokonując wykładni art. 209 ust. 1

pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w okresie od 17

lipca 2010 r. do 20 stycznia 2013 r. należy wziąć pod uwagę intencje, które

7

przyświecały ustawodawcy uchwalającemu ustawę szerokopasmową. Z

uzasadnienia projektu powołanej ustawy wynika, że zmiana brzmienia art. 209 ust.

1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego miała na celu wprowadzenie możliwości

nałożenia kary pieniężnej również za niewypełnienie lub nienależyte wypełnienie

obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych

ustawą szerokopasmową. Zmiana brzmienia tego przepisu nie miała na celu

wykluczenia możliwości nałożenia kary pieniężnej za delikt administracyjny

polegający na niewypełnieniu obowiązku udzielenia informacji lub dostarczania

dokumentów przewidzianych Prawem telekomunikacyjnym. Zatem nie można

zgodzić się z poglądem, że ustawodawca nowelizując z dniem 17 lipca 2010 r.

przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego wykluczył karalność

zachowania polegającego na nieudzielaniu informacji lub niedostarczeniu

dokumentów przewidzianych w Prawie telekomunikacyjnym.

W tej sytuacji poprzestanie na wykładni językowej art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego nie dałoby się pogodzić z założeniem co do racjonalności

ustawodawcy. Ponadto, stricte językowa wykładnia tego przepisu oznaczałaby, że

przedsiębiorca telekomunikacyjny, który zaniechał wypełnienia obowiązku z art. 7

ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego byłby w lepszej sytuacji prawnej niż

przedsiębiorca telekomunikacyjny, który wprawdzie przekazał organowi

regulacyjnemu przedmiotowe dane, ale uczynił to w sposób niepełny. Nie można

zatem zgodzić się z poglądem, że według racjonalnego ustawodawcy uchybienie

obowiązkowi informacyjnemu w mniejszym zakresie byłoby karalne, podczas gdy

uchybienie omawianemu obowiązkowi w większym zakresie nie podlegałoby karze

pieniężnej. Z wnioskowania argumentum a minori ad maius wynika, że komu nie

wolno czynić mniej, temu nie wolno tym bardziej czynić więcej. W odniesieniu do

analizowanego przepisu należałoby przyjąć, że nieudzielenie informacji lub

niedostarczenie dokumentów, w myśl powyższej reguły, jest tym bardziej

zagrożone karą pieniężną na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego, skoro karą taką zagrożone jest zachowanie polegające na

udzielaniu niepełnych lub nieprawdziwych informacji lub dostarczaniu dokumentów

zawierających takie informacje.

8

Trafność powyższej wykładni art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego potwierdza uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., II GSK 851/11, LEX nr 1216717, w którym

stwierdzono, że „(...) dokonując logicznej wykładni omawianego przepisu i biorąc

pod uwagę, że udzielenie informacji określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub

niepełny (pkt 3 ust. 2 art. 209 Prawa telekomunikacyjnego), czy nieterminowy lub

nie wyczerpujący (...) uzasadnia nałożenie kary, to nie sposób przyjąć by racjonalny

ustawodawca, dokonując zmiany brzmienia omawianego przepisu, wyłączył z

zagrożenia sankcją nieprzekazanie w ogóle żądanych informacji.” Naczelny Sąd

Administracyjny dodatkowo zwrócił uwagę na intencje ustawodawcy przy

nowelizacji art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz na okoliczność, że

„(...) przed omawianą nowelizacją był już przepis art. 209 ust. 1 pkt 3, który

przewidywał sankcję właśnie za udzielenie informacji określonej w art. 209 ust 1 pkt

1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny”.

W ocenie Sądu Apelacyjnego wykładnia art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego, zgodnie z którą na jego mocy zagrożone karą pieniężną jest

również niewypełnienie obowiązku udzielenia informacji lub dostarczenia

dokumentów przewidzianych w Prawie telekomunikacyjnym lub ustawie

szerokopasmowej, nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 42 Konstytucji RP zasadą

nullum crimen sine lege. Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony

czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji

wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie

interesu publicznego. Sankcje administracyjne służą prewencji, zniechęcając do

naruszenia obowiązków oraz skłaniając ukaranego do zapobieżenia powtórnemu

naruszeniu obowiązków w przyszłości.

Sąd drugiej instancji odniósł się także do wymogu zapewnienia

przedsiębiorcom odpowiedniego standardu ochrony ich praw w postępowaniach

odwoławczych od decyzji nakładających kary pieniężne, który zmierza do

spełnienia w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej standardów

wynikających z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych

Wolności (dalej jako Konwencja). Polega to na respektowaniu przez sąd

rozpoznający odwołanie od decyzji zasady, iż to organ regulacyjny powinien

9

wykazać, że zachodzi stan faktyczny uzasadniający ukaranie przedsiębiorcy

telekomunikacyjnego. Przedsiębiorca zaś ma pozycję podmiotu broniącego się

przed ukaraniem, co nie ulega zmianie także po przeniesieniu sprawy na drogę

postępowania sądowego. Odwołanie do standardu konwencyjnego służy wyłącznie

zapewnieniu odpowiednich gwarancji proceduralnych, a nie zrównaniu standardu

administracyjnego z karnym w zakresie przesłanek odpowiedzialności. Zasady

wynikające z art. 42 Konstytucji RP znajdują zastosowanie tylko w przypadku

odpowiedzialności mającej charakter sankcji karnej (wyroki Trybunału

Konstytucyjnego z 4 lipca 2002 r., P 12/01, Dz.U. z 2002 r., Nr 113, poz. 990; z 24

stycznia 2006 r., SK 52/04, Dz.U. z 2006 r., Nr 21, poz. 165; z 15 stycznia 2007 r.,

P 19/06, Dz.U. z 2007 r., Nr 10, poz. 69).Kary pieniężne przewidziane w Prawie

telekomunikacyjnym nie mają zaś charakteru sankcji karnej.

W podsumowaniu wywodów Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że pierwszy z

wyrażonych poglądów jest co prawda zgodny z literalnym brzmieniem art. 209 ust.

1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, jednak pozostaje w sprzeczności z jego

wykładnią celowościową, zamiarem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu

projektu ustawy, a także wykładnią logiczną, uwzględniającą racjonalność

ustawodawcy. W judykaturze wskazuje się, że niekiedy dopuszczalne jest

odstępstwo od wykładni językowej przepisu i posiłkowanie się innymi metodami

wykładni (uchwała Sądu Najwyższego z 8 lutego 2000 r., I KZP 50/99, OSNKW

2000/3-4/24; uchwała Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1999 r., 1 KZP 15/98,

OSNKW 1999/1-2/1; wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2002 r., V KKN 281/00,

OSNKW 2002/7-8/56 i uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 18

października 2001 r., I KZP 22/01, OSNKW 2001/11-12/86). Poglądy takie

wyrażane są także w piśmiennictwie (Z. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii

prawa, Poznań 1997, s. 165; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa

1972, s. 124; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; A.

Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa

1992, s. 203; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń

2002, s. 158-159). Zdaniem Sądu Apelacyjnego w rozważanej sprawie wynik

wykładni językowej prowadziłby do wypaczenia treści przepisu. Konieczne jest więc

dokonanie jego wykładni logicznej i celowościowej.

10

Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. pełnomocnik Prezesa Urzędu wniósł

o udzielenie pozytywnej odpowiedzi na pytanie prawne Sądu Apelacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, powstałe na tle

poważnych wątpliwości interpretacyjnych Sądu drugiej instancji dotyczących

wykładni art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, stanowi wycinek

szerszego problemu prawnego zasad wykładni przepisów prawa regulacyjnego

dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. W argumentacyjnie obszernym

uzasadnieniu, Sąd Apelacyjny przedstawił szereg ważkich motywów,

uwzględniających dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa, w tym z zakresu prawa

administracyjnego, prawa regulacyjnego i prawa karnego, jakimi można się

kierować przy interpretacji tego rodzaju przepisów, a w szczególności przepisu

znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podzielając ostatecznie ten kierunek wykładni art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego, do przyjęcia którego skłaniał się Sąd drugiej instancji, Sąd

Najwyższy uwzględnił, że przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne

Sąd Apelacyjny trafnie odczytał dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego w

zakresie odnoszącym się do zagadnienia zapewnienia odpowiedniej ochrony praw

przedsiębiorców w sądowym postępowaniu odwoławczym zainicjowanym decyzją

organu regulacyjnego nakładającą karę pieniężną. Potwierdzając poglądy Sądu

drugiej instancji wywiedzione w uzasadnieniu pytania prawnego z orzecznictwa

Sądu Najwyższego, należy na wstępie przypomnieć, że kwestia poszanowania

standardów proceduralnych przy rozpoznawaniu odwołań od wspomnianych decyzji

pojawiła się w orzecznictwie Sądu Najwyższego w sprawach z zakresu regulacji

telekomunikacji. Sprawy te zapoczątkowały odwołania od decyzji Prezesa Urzędu

nakładających kary pieniężne mimo niewyczerpania toku postępowania

uregulowanego w art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego. Podkreślenie przez Sąd

Najwyższy konieczności respektowania praw przedsiębiorców w postępowaniach

odwoławczych od decyzji wydanych z naruszeniem trybu działania organu

regulacyjnego służyło przełamaniu dotychczasowej, utrwalonej praktyki, zgodnie z

11

którą merytoryczny charakter postępowania sądowego cywilnego prowadzonego po

zakończeniu postępowania administracyjnego nie obejmował swym zakresem

kontroli uchybień proceduralnych w toku postępowania przed organami

regulacyjnymi. Z uwagi na dolegliwość administracyjnych kar pieniężnych

nakładanych przez regulatorów, a także ze względu na pierwiastek represyjny

obecny w tego rodzaju karach (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 lutego 2012 r.,

III SK 24/11, LEX nr 1242233) oraz z uwagi na wiążące Rzeczpospolitą Polską

standardy międzynarodowe, Sąd Najwyższy w szeregu swoich rozstrzygnięć uznał

za konieczne zmodyfikowanie dotychczasowej praktyki pomijania przez Sądy obu

instancji zarzutów proceduralnych odnoszących się do fazy postępowania

administracyjnego. Dokonując tej modyfikacji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8

października 2014 r., III SK 85/13, LEX nr 1511599 i orzecznictwo tam powołane)

Sąd Najwyższy uznał, że gwarancje proceduralne wynikające z wyroku Sądu

Najwyższego z 19 sierpnia 2009, III SK 5/09, LEX nr 794890 są nie wystarczające

do realizacji powyższych założeń, a ponadto uwzględnił zapatrywania Trybunału

Konstytucyjnego RP, zgodnie z którymi art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyraża szereg

fundamentalnych zasad prawa represyjnego, wiążących nie tylko w sprawach

karnych w ścisłym rozumieniu tego terminu, ale także w innych postępowaniach,

dotyczących innych form odpowiedzialności prawnej związanych z wymierzaniem

kar wobec jednostki (wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2011 r., III SK 32/10,

ZNSA 2011/3/121-125). Podkreślić przy tym należy, w ślad za III SK 32/10 oraz

orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z 1 lipca 2014 r., SK 6/12,

Dz.U. z 2014 r., poz. 926), że w sprawach z odwołania od decyzji nakładającej karę

pieniężną nie muszą być zachowane takie same gwarancje, jakie obowiązującą w

postępowaniu karnym. Jak trafnie przyjął Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu

pytania prawnego, w późniejszych orzeczeniach Sąd Najwyższy doprecyzował

podstawowe zasady realizacji wspomnianego powyżej standardu ochrony praw

przedsiębiorców. Trzymając się tylko spraw z zakresu regulacji telekomunikacji w

wyroku Sądu Najwyższego z 21 października 2010 r., III SK 7/10, LEX nr 1113037

podkreślono, że wykorzystanie przez organ regulacyjny jego kompetencji do

nałożenia kary pieniężnej musi poprzedzać wykazanie, że zachodzą przewidziane

w ustawie przesłanki kary. Organ regulacyjny powinien zatem wykazać, że

12

zachodzi stan faktyczny uzasadniający ukaranie przedsiębiorcy. Obowiązek ten

ciąży na organie zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i na

etapie postępowania sądowego, mimo iż jego inicjatorem jest ukarany

przedsiębiorca i z tego względu przyznaje mu się w procesie pozycję strony

powodowej. Obok objęcia kognicją sądów orzekających z odwołania od decyzji

regulatora uchybień proceduralnych w postępowaniu prowadzącym do wydania

decyzji, przywołane powyżej orzecznictwo Sądu Najwyższego służyło wyjaśnieniu

zasad rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu sądowym, a także dookreśleniu

zasad sądowej weryfikacji prawidłowości wymiaru kary pieniężnej przez organ

administracji (zob. w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z 16 kwietnia 2015 r.,

III SK 24/14, Lex nr 1747354 i przywołane tam orzecznictwo w sprawach z zakresu

ochrony konkurencji i konsumentów).

Przechodząc do problemu zasad wykładni art. 209 Prawa

telekomunikacyjnego w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego należy

w pierwszej kolejności wspomnieć o wyroku Sądu Najwyższego z 16 marca 2009 r.,

III SK 35/08, LEX nr 602514, w którym intepretowano art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego. W wyroku tym przyjęto, że wypełnienie obowiązku udzielenia

informacji na żądanie Prezesa Urzędu po zakreślonym terminie jest

niewypełnieniem tego obowiązku w rozumieniu tego przepisu. Sąd Najwyższy

wyjaśnił, że „już sama treść” art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego

wskazuje, że kara jest nakładana za samo niewykonanie ustawowego obowiązku

przekazania koniecznych informacji na żądanie Prezesa Urzędu, przy czym przepis

w ówczesnym brzmieniu sankcjonował „każde niewypełnienie obowiązku udzielenia

informacji lub dostarczenia dokumentów przewidzianych ustawą”, a nie tylko

wybrane naruszenia obowiązku informacyjnego. Dodatkowo Sąd Najwyższy zwrócił

uwagę, że w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego występuje rozróżnienie

między niewypełnieniem obowiązku udzielania informacji lub dostarczania

dokumentów przewidzianych ustawą (art. 209 ust. 1 pkt 1) a udzieleniem takich

informacji w sposób nieprawdziwy lub niepełny (art. 209 ust. 1 pkt 3). Przepis art.

209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego został uznany za przepis wyjaśniający

ewentualną wątpliwość, czy udzielenie informacji nieprawdziwej lub niepełnej jest

równoznaczne z nieudzieleniem informacji. Natomiast art. 209 ust. 1 pkt 1 i pkt 3

13

Prawa telekomunikacyjnego nie dokonywały rozróżnienia między czynami

polegającymi na „niewypełnieniu” (niewykonaniu w ogóle) obowiązku

informacyjnego i czynu będącego „nieterminowym wykonaniem” tego obowiązku.

Na tej podstawie Sąd Najwyższy uznał, że wykonanie (wypełnienie) obowiązku

udzielenia informacji po zakreślonym terminie jest niewykonaniem tego obowiązku

zgodnie z żądaniem organu. Taki zakres zastosowania art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego uzasadniony został znaczeniem obowiązku informacyjnego

dla rzetelnego wykonywania przez Prezesa Urzędu powierzonych mu kompetencji,

a dodatkowo treścią art. 21 ust. 3 i 4 Prawa telekomunikacyjnego, jako przepisem

doprecyzowującym treść obowiązku informacyjnego. Z powyższej argumentacji

wynika, że intepretując art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego Sąd

Najwyższy odwołał się do językowych, systemowych i funkcjonalnych metod

wykładni, przy czym te dwie ostatnie służyły doprecyzowaniu zakresu zastosowania

tego przepisu wynikającego z jego interpretacji przy wykorzystaniu dyrektyw

językowych.

W dalszej kolejności należy przywołać wyrok Sądu Najwyższego z 14

kwietnia 2010 r., III SK 1/10, LEX nr 1037765, w którym Sąd Najwyższy

wypowiadając się w przedmiocie wykładni art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa

telekomunikacyjnego, wyjaśnił, że przepis ten stanowi o karze dla tego, kto nie

wykonuje obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Pojęcie usługi powszechnej

definiuje zaś art. 81 Prawa telekomunikacyjnego, który za taką usługę uznaje

zestaw usług telekomunikacyjnych. Z takiego ukształtowania definicji usługi

powszechnej wynika, że na przedsiębiorcy wyznaczonym do świadczenia usługi

powszechnej spoczywa obowiązek oferowania określonego zestawu usług, zatem

nieoferowanie jednej z usług wchodzących w skład zestawu usług stanowiących

usługę powszechną oznacza, że przedsiębiorca nie wykonuje obowiązku

świadczenia usługi powszechnej. Nie można więc rozumieć art. 209 ust. 1 pkt 7

Prawa telekomunikacyjnego w ten sposób, że tylko nieświadczenie wszystkich

usług wchodzących w skład usługi publicznej podlega karze pieniężnej. Wykładnia

art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego została dokonana przy użyciu

analogicznych metod, jak w wyroku Sądu Najwyższego z 16 marca 2009 r., III SK

35/08.

14

Podobnych zabiegów interpretacyjnych użyto w wyroku z 9 czerwca 2010 r.,

III SK 3/10, LEX nr 1086942, w którym Sąd Najwyższy przyjął, że przewidziany w

art. 59 Prawa telekomunikacyjnego obowiązek poinformowania abonenta o prawie

do wypowiedzenia umowy bez konieczności zapłaty odszkodowania na rzecz

przedsiębiorcy telekomunikacyjnego jest jednym z obowiązków informacyjnych, o

których mowa w art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego.

W wyroku z 21 października 2010 r., III SK 7/10, LEX nr 1113037 Sąd

Najwyższy interpretował art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego. Kierując

się wykładnią językową zwrócił uwagę, że w myśl tego przepisu karze pieniężnej

podlega przedsiębiorca, który udziela przewidzianej informacji „w sposób”

nieprawdziwy lub niepełny. Na tej podstawie uwagę zwrócono na ustawowe

powiązanie przedmiotowej odpowiedzialności ze „sposobem” udzielenia przez

przedsiębiorcę informacji nieprawdziwych, a zatem z aktywnością przedsiębiorcy

przy wykonywaniu obowiązku udzielenia informacji przewidzianych ustawą.

Doprowadziło to Sąd Najwyższy do konkluzji, że nie można zastosować tego

przepisu bez ustalenia stanu faktycznego dotyczącego wymaganego przez ten

przepis „sposobu” udzielenia informacji. Argumentacja przedstawiona w

uzasadnieniu tego wyroku ogranicza się do wykładni językowej.

W wyroku z 9 marca 2011 r., III SK 38/10, LEX nr 818606 Sąd Najwyższy

wyjaśnił, że przesłanką zastosowania art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa

telekomunikacyjnego nie jest dostarczenie użytkownikowi niepełnej lub

wprowadzającej w błąd informacji, prowadzące do zawarcia przez niego umowy,

której nie zawarłby dysponując odpowiednimi informacjami, lecz samo naruszenie

obowiązków informacyjnych w relacjach z użytkownikiem. Także w tym orzeczeniu

Sąd Najwyższy poprzestał na wykładni językowej art. 209 Prawa

telekomunikacyjnego.

W wyroku z 14 lutego 2012 r., III SK 24/11, LEX nr 1242233 Sąd Najwyższy

uznał, że korzystanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z częstotliwości

radiowych bez stosownych uprawnień jest przesłanką zastosowania sankcji

określonej w art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego. Sankcji na podstawie

tego przepisu podlega także przedsiębiorca, który wymagane uprawnienia uzyskał

przed zakończeniem postępowania o nałożenie kary pieniężnej. Do rozstrzygnięcia

15

tej sprawy zastosowano rozumowania analogiczne do wykorzystanych w wyroku

III SK 35/08.

W wyroku Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2014 r., III SK 76/13, LEX nr

1499204 podkreślono konieczność restrykcyjnej wykładni art. 209 ust. 1 Prawa

telekomunikacyjnego. Nie stało to jednak na przeszkodzie ustaleniu znaczenia

poszczególnych punktów tego przepisu z uwzględnieniem przepisów kreujących

sam obowiązek, którego niewykonanie podlega karze. Sąd Najwyższy wyłożył art.

209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego z uwzględnieniem art. 77 Prawa

telekomunikacyjnego przyjmując, że dla wykładni i stosowania przepisu

zawierającego normę sankcjonującą kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytania

o zakres podmiotowy i przedmiotowy sankcjonowanego obowiązku wynikającego z

art. 77 ust. 1 oraz 77 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Po ustaleniu znaczenia

art. 77 Prawa telekomunikacyjnego Sąd Najwyższy uznał, że dyspozycja art. 209

ust. 1 pkt 18 wykracza poza samo sankcjonowanie zapewnienia „bezpłatnych”

połączeń, bo obejmuje także zapewnienie samego połączenia w ogóle, a także jego

realizację. Z orzeczenia tego wynika, że w przypadku pieniężnych sankcji

administracyjnych, odesłanie w przepisie kreującym normę sankcjonującą

obowiązek do przepisów nakładających sam obowiązek wskazuje na konieczność

odkodowania zakresu zachowań objętych karą pieniężną z uwzględnieniem

przepisów dotyczących obowiązku podlegającego karze.

W sposób najszerszy w kwestii wykładni art. 209 Prawa

telekomunikacyjnego Sąd Najwyższy wypowiedział się do tej pory w wyroku z 22

stycznia 2015 r., III SK 19/14, LEX nr 1659246. Uznał w nim, że zastosowanie art.

209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego w okresie obowiązywania art. 209 ust.

1 pkt 8 tej ustawy, to jest do dnia 20 stycznia 2013 r., ograniczało się do

nieświadczenia usługi powszechnej w ogóle, nierozpoczęcia świadczenia tej usługi

w terminie, zaprzestania świadczenia usługi powszechnej oraz świadczenia usługi

w węższym zakresie, niż wynikający z decyzji Prezesa Urzędu. Natomiast po

uchyleniu art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego, który to przepis

przewidywał sankcję tylko za niektóre uchybienia „jakościowe” przy świadczeniu

usługi powszechnej, to odpada argumentacja oparta na znaczeniu rozróżnienia

miedzy przedmiotem regulacji art. 209 ust. 1 pkt 7 oraz art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa

16

telekomunikacyjnego. Dlatego Sąd Najwyższy za celowe uznał wyrażenie poglądu

na przyszłość, zgodnie z którym uchylenie art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa

telekomunikacyjnego ma ten skutek, że w sprawach, w których Prezes Urzędu

nakłada karę pieniężną na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa

telekomunikacyjnego po uchyleniu art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego,

sankcji z art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego podlega nie tylko

przypadek nieświadczenia usługi powszechnej w ogóle lub w węższym zakresie,

ale także przypadki świadczenia tej usługi z naruszeniem warunków jej

wykonywania określonych w decyzji Prezesa Urzędu o wyznaczeniu przedsiębiorcy

jako podmiotu świadczącego taką usługę. Intepretując art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa

telekomunikacyjnego Sąd Najwyższy rozpoczął od zastosowania metody

językowej. Następnie wykorzystał wykładnię systemową.

Z powyższego wynika, że zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni prawa

wypracowanymi w piśmiennictwie i orzecznictwie podstawową metodą interpretacji

przepisów Prawa telekomunikacyjnego zawierających normy przewidujące sankcję

w postaci kary pieniężnej jest metoda językowa. Orzecznictwo Sądu Najwyższego

nie wyklucza posługiwania się innymi metodami wykładni takich przepisów.

Dopuszczalne jest posługiwanie się wykładnią systemową celem dookreślenia

znaczenia, jakie należy nadać poszczególnym jednostkom redakcyjnym przepisów

o karach pieniężnych, w sytuacji gdy ustawodawca tworzy obszerną listę deliktów

administracyjnych odnoszących się tylko do niektórych obowiązków

administracyjnych przewidzianych w prawie regulacyjnym. Sąd Najwyższy

dopuszcza także wykładnię celowościową i funkcjonalną przepisów prawa

regulacyjnego odnoszących się do samego obowiązku administracyjnego, który

sankcjonowany jest karą pieniężną. Natomiast wykładnię celowością i funkcjonalną

przepisów zawierających normy sankcjonujące określone zachowania karą

pieniężną można stosować z wyjątkową ostrożnością, pamiętając o konieczności

odpowiedniego ważkiego aksjologicznego uzasadnienia jakichkolwiek modyfikacji

zakresu normowania ustalonego w oparciu o językowe dyrektywy interpretacyjne.

W żadnym z przywołanych orzeczeń Sąd Najwyższy nie zanegował jednak

dopuszczalności posługiwania się wykładnią systemową, funkcjonalną i celowością

w celu ustalenia treści normy wynikającej z art. 209 ust. 1 Prawa

17

telekomunikacyjnego, choć co najmniej dwukrotnie wypowiedział się za

restrykcyjną wykładnią tego przepisu (w sprawach III SK 76/13 i III SK 19/14). Sąd

Najwyższy przyjmuje bowiem, że przepis art. 209 ust. 1 Prawa

telekomunikacyjnego sformułowano w taki sposób, że karze pieniężnej podlega

tylko ten, kto dopuszcza się takiego naruszenia obowiązków wynikających z Prawa

telekomunikacyjnego, które zostały wymienione w tym przepisie. Możliwa jest

zatem sytuacja, w której z ustawy lub decyzji Prezesa Urzędu będą wynikały dla

przedsiębiorcy jakieś obowiązki, ale ich niewykonanie nie będzie sankcjonowane

karą pieniężną. W przeciwnym razie art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie

wymieniałby enumeratywnie zachowań podlegających karze pieniężnej.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym kwestie te znajdują

bezpośredni wyraz w uzasadnieniach wydawanych rozstrzygnięć, podkreśla się

pierwszeństwo wykładni językowej w demokratycznym państwie prawa (uchwała

Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004/1/1;

postanowienia Sądu Najwyższego z 20 lipca 2005 r., I KZP 25/05, OSNwSK

2005/1/1362; z 31 sierpnia 2005 r., V KK 426/04, OSNwSK 2005/1/1597), a także

subsydiarność wykładni systemowej oraz wykładni funkcjonalnej (uchwała Sądu

Najwyższego z 11 stycznia 2006 r., I KZP 53/05, OSNKW 2006/2/13;

postanowienie Sądu Najwyższego z 2 grudnia 2004 r., III KK 112/04, OSNKW

2005/1/6; uchwała Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC

2004 nr 1, poz. 1; uchwała Sądu Najwyższego z 19 maja 2015 r., III CZP 114/14,

OSNC 2015 nr 12, poz. 134; wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2008 r.,

II CSK 650/07, LEX nr 391825).

Punktem wyjścia jest zatem próba zinterpretowania art. 209 ust. 1 pkt 1 PT w

oparciu o reguły wykładni językowej. Od wejścia w życie Prawa

telekomunikacyjnego do 16 lipca 2010 r. przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego brzmiał następująco: „karze pieniężnej podlega ten, kto nie

wypełnia obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów

przewidzianych ustawą”. Na mocy art. 71 pkt 11 ustawy szerokopasmowej ,

obowiązującej od 17 lipca 2010 r. sankcji podlegał ten, kto „udziela niepełnych lub

nieprawdziwych informacji lub dostarcza dokumenty zawierające takie informacje

przewidziane ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i

18

sieci telekomunikacyjnych”. W wyniku nowelizacji dokonanej na mocy art. 1 pkt 145

lit. a) tiret pierwsze ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo

telekomunikacyjne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1445), od 21 stycznia 2013 r. karze

podlega ten, kto „nie wypełnia obowiązku udzielania informacji lub dostarczania

dokumentów przewidzianych ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu

rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych lub udziela informacji niepełnych lub

nieprawdziwych lub dostarcza dokumenty zawierające informacje niepełne lub

nieprawdziwe”.

Językowe brzmienie przepisu w okresie od 17 lipca 2010 r. do 20 stycznia

2013 r., w czym należy się zgodzić z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu

pytania prawnego, przemawia za stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku

Sądu pierwszej instancji, że sankcji na podstawie tego przepisu podlega „udzielanie

informacji niepełnych”. Przymiotnik „niepełny” oznacza „niewypełniony całkowicie;

taki, w którym czegoś brakuje, który nie stanowi całości, ma braki; niekompletny,

częściowy, fragmentaryczny”. Natomiast czasownik „udzielić” oznacza „dać,

dostarczyć, umożliwić uzyskanie czegoś”. Karze podlega zatem dostarczenie

organowi niekompletnych informacji. O ile można byłoby rozważać, czy brak

informacji nie stanowi skrajnego przypadku informacji niepełnej, o tyle użycie

czasownika „udzielić”, akcentującego aktywność po stronie podmiotu

dostarczającego informacji, stoi na przeszkodzie przyjęciu założenia

interpretacyjnego (w oparciu o wykładnię językową), zgodnie z którym nie

udzielenie informacji w ogóle jest udzieleniem informacji niepełnej.

Sąd Najwyższy stwierdza jednak, że niewłaściwe byłoby poprzestanie na

wykładni językowej art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu

istotnym dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego. Na innych niż językowa

metodach wykładni można opierać się nie tylko, gdy wykładnia językowa prowadzi

do nie dających się usunąć wątpliwości (uchwała Sądu Najwyższego z 25 kwietnia

2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004 nr 1, poz. 1), ale także wtedy, gdy po

zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się ustalić

pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (wyrok Sądu

Najwyższego z 8 maja 1998 r., l CKN 664/97, OSNC 1999 nr 1, poz. 7).

Odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego

19

jednoznacznym brzmieniem mogą także uzasadniać szczególnie istotne i doniosłe

racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne (uchwała Pełnego Składu Izby

Cywilnej Sądu Najwyższego z 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005

nr 3, poz. 42, wyrok Sądu Najwyższego z 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005

nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 20 lipca 2005 r. l KZP 18/05,

OSNKW 2005/9/74). Dopuszcza się również odstępstwa od wyniku zastosowania

wykładni językowej, gdy wynik ten prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub

irracjonalnych konsekwencji (uchwała Sądu Najwyższego z 19 maja 2015 r., III

CZP 114/14, OSNC 2015 nr 12, poz. 134; wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia

2008 r., II CSK 650/07, LEX nr 391825; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10

października 2003 r., I PK 409/02, OSNP 2004 nr 19, poz. 334).

Odstępstwo od wyników wykładni językowej art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego znajduje tym bardziej oparcie w podzielanych przez obecny

skład Sądu Najwyższego poglądach orzecznictwa, zgodnie z którymi dokonywanie

wykładni polega na zastosowaniu wszystkich metod, a w konsekwencji zasada

pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza, że w tym procesie wolno

zignorować wykładnię systemową, funkcjonalną lub historyczną (uchwała Sądu

Najwyższego z 15 kwietnia 1999 r., I KZP 11/99 ,OSNKW 1999/5-6/28; wyrok Sądu

Najwyższego z 19 listopada 2008 r., V KK 74/08, OSNKW 2009/3/21; Orzecznictwo

Sądu Najwyższego-Izba Karna i Wojskowa, 2003, 3, 21; wyrok Sądu Najwyższego

z 11 kwietnia 2008 r., II CSK 650/07, LEX nr 391825). Może się bowiem okazać, że

sens przepisu, który wydaje się językowo jasny okaże się wątpliwy, gdy poddany

zostanie procesowi dalszej wykładni. W tym duchu przyjmuje się, że zasada

pierwszeństwa wykładni językowej nie pozbawia interpretatora możliwości

odwołania się do wykładni systemowej i funkcjonalnej, gdy językowo jasny sens

przepisu okaże się wątpliwy dopiero, gdy zostanie skonfrontowany z innymi

przepisami lub gdy weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (uchwała Sądu

Najwyższego z 17 września 2015 r., III UZP 7/15, Biul.SN 2015/9/22). Takie ujęcie

sposobu dokonywania wykładni zbliżyłoby wykładnię przepisów Prawa

telekomunikacyjnego do zasad wykładni prawa administracyjnego przyjętych w

orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. uchwała siedmiu sędziów

Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA

20

2010/2/21; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2015 r.,

I OSK 3006/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; z 30 czerwca 2014 r.,

II FSK 1834/12, LEX nr 1507524; z 11 lutego 2014 r., I OSK 2712/12; z 9 grudnia

2013 r., I OSK 2140/12; z 14 czerwca 2011 r., I OSK 369/11; z 24 marca 2011 r.,

I OSK 1632/10; z 16 grudnia 2010 r., I OSK 1262/10; z 17 września 2010 r., I OSK

429/10; z 19 lutego 2010 r., I OSK 1368/09; z 19 lutego 2010 r., I OSK 1369/09,

wszystkie orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query;

zob. również M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M.

Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym. System prawa

administracyjnego. Tom 4, Warszawa 2012, s. 206-207 i powołana tam literatura).

Dodatkowo Sąd Najwyższy w niniejszej sprawie kierował się wypracowaną w

piśmiennictwie dyrektywą interpretacyjną, zgodnie z którą „w przypadku, gdy

językowo jednoznaczny przepis naruszałby w sposób radykalny podstawowe

założenia ocenne racjonalnego prawodawcy, należy dać pierwszeństwo zgodnym z

tymi założeniami dyrektywom pozajęzykowym przed dyrektywami językowymi

(S. Wronkowska, M. Zieliński, O korespondencji dyrektyw redagowania i

interpretowania tekstu prawnego, Studia Prawnicze 1985, z. 3-4, s. 321; M.

Zieliński, Aspekty zasady clara non sunt interpretanda, (w:) S. Wronkowska, M.

Zieliński (red.), Szkice z teorii prawa i szczegółowych nauk prawnych, Poznań

1990, s. 183). Sąd Najwyższy uznaje bowiem, że wykładnia językowa art. 209 ust.

1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu istotnym dla rozstrzygnięcia

niniejszego zagadnienia prawnego prowadzi do absurdalnego rezultatu. W wyniku

takiej wykładni dolegliwej karze pieniężnej podlegałby tylko ten, kto

współpracowałby z Prezesem Urzędu dostarczając mu informacji, choć byłyby to

informacje niekompletne. Natomiast karze nie podlegałby ten, kto w ogóle nie

wykonywałby obowiązków informacyjnych ciążących na nim z mocy ustawy lub w

wyniku skierowania stosownego żądania przez Prezesa Urzędu. Sąd Najwyższy

nie neguje kompetencji ustawodawcy do takiego właśnie, wąskiego i

nieracjonalnego ukształtowania zakresu zastosowania art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego. Jednakże, poprzestanie na wykładni językowej art. 209 ust. 1

pkt 1 PT prowadziłoby do nadania temu przepisowi znaczenia sprzecznego z

wyraźnie wyartykułowanymi intencjami prawodawcy. Wykładnia celowościowa

21

pozwala zaś na korygowanie błędów prawodawcy, zwłaszcza gdy „jednoznacznie

sformułowany przez prawodawcę przepis zawiera normę nieadekwatną do jego

zamierzeń odtworzonych na gruncie przypisywanych mu ocen” (S. Wronkowska, M.

Zieliński, O korespondencji…, s. 321).

W tej kwestii Sąd Najwyższy uwzględnił, że w rozdziale 7 uzasadnienia

projektu ustawy szerokopasmowej wyjaśniono, że w art. 71 pkt 10 lit. a (który stał

się ostatecznie art. 71 pkt 11) „wprowadza się możliwość nałożenia kary również za

niewypełnienie lub nienależyte wypełnienie obowiązku udzielania informacji lub

dostarczania dokumentów przewidzianych niniejszą ustawą.” Brzmienie

projektowanego przepisu nie uległo zmianie w toku procesu legislacyjnego, a zatem

uzasadnienie w przytoczonym fragmencie pozostaje w pełni aktualne co do intencji

prawodawcy. Intencją ustawodawcy było zatem poszerzenie zakresu normowania

art. 209 ust. 1 pkt 1 PT o obowiązki informacyjne przewidziane w ustawie

szerokopasmowej. Intencją prawodawcy nie było zawężenie zakresu uchybień

obowiązkom informacyjnym, karanym karą pieniężną. Intencja ta zmaterializowała

się już na etapie projektu w postaci przepisu o brzmieniu, które odczytywane

dosłownie okazało się całkowicie nieadekwatne do realizacji tego zamierzenia. W

tych okolicznościach poprzestanie na wykładni stricte językowej art. 209 ust. 1 pkt 1

Prawa telekomunikacyjnego godziłoby w podstawowe założenie racjonalności

prawodawcy, gdyż prowadziłoby do akceptacji interpretacji oczywiście niezgodnej z

wyraźnie wyartykułowanymi i niezmienionymi zamiarami prawodawcy.

Za koniecznością nadania art. 209 ust. 1 pkt 1 PT znaczenia

odpowiadającego celom przyświecającym prawodawcy przemawia także wykładnia

systemowa, według której zbiór norm obowiązujących w danym państwie winien

być spójny i uporządkowany (postanowienie Sądu Najwyższego z 2 grudnia

2004 r., III KK 112/04, OSNKW 2005/1/6). Tymczasem stricte językowa wykładnia

art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu nadanym przez art.

art. 71 pkt 11 ustawy szerokopasmowej oznaczałaby, że udzielenie niepełnych

informacji podlegało karze pieniężnej na podstawie dwóch norm sankcjonujących

wynikających z art. 209 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa

telekomunikacyjnego. Przepis art. 209 ust. 1 pkt 3, uchylony dopiero przez art. 1 pkt

145 lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo

22

telekomunikacyjne, stanowił, że karze podlega także ten, kto „udziela informacji

określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny”. Przepis ten nie uległ

zmianie przy okazji nowelizacji z 2010 r., w wyniku której zmieniono treść art. 209

ust. 1pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego. Jak przyjęto w wyroku III SK 35/08, to art.

209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego sankcjonował wadliwy sposób

wykonania obowiązków informacyjnych, uzupełniając art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego jako przepis sankcjonujący niewykonanie tych obowiązków w

ogóle. Skutkiem zmiany brzmienia art. 209 ust. 1 pkt 1 PT, w okresie od 17 lipca

2010 r. do 20 stycznia 2013 r. karze pieniężnej na podstawie ściśle rozumianego

art. 209 ust. 1 pkt 1 podlegał ten, kto „udziela niepełnych lub nieprawdziwych

informacji lub dostarcza dokumenty zawierające takie informacje przewidziane

ustawą”, przy czym art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego karał również

za „udzielanie informacji określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny”.

Wykładnia systemowa wzmacnia zatem potrzebę nadania art. 209 ust 1 pkt 1 PT

innego znaczenia, niż art. 209 ust. 1 pkt 3 PT.

Odwołanie się do wykładni celowościowej art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego, dopuszczalne ze względu na konieczność ochrony założenia

racjonalności prawodawcy, pozwoliło Sądowi Najwyższemu sięgnąć do wykładni

funkcjonalnej, której zastosowanie do interpretacji przepisu dotyczącego

administracyjnej kary pieniężnej należało uznać za dozwolone z tych szczególnych,

przedstawionych powyżej powodów. Obowiązki informacyjne nałożone na

przedsiębiorców działających na rynkach regulowanych mają istotne znaczenie dla

prawidłowego ukształtowania oraz realizacji polityki regulacyjnej, a przez to na

osiągnięcie celów wyartykułowanych w art. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Podczas, gdy udzielenie regulatorowi niepełnych lub wprowadzających w błąd

informacji może prowadzić do podjęcia przez niego błędnej decyzji regulacyjnej,

brak stosownych informacji od uczestników rynku dodatkowo blokuje możliwość

interweniowania na rynku. Stąd potrzeba zagrożenia uchybienia temu obowiązkowi

za pomocą kary pieniężnej, pełniącej funkcje przede wszystkim prewencyjno-

przymuszające. Rozstrzygając zagadnienie prawne w niniejszej sprawie Sąd

Najwyższy miał także na względzie, że obowiązek informacyjny naruszony przez

powoda nie jest obowiązkiem, którego wykonanie jest uciążliwe dla przedsiębiorcy

23

telekomunikacyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 2015 r., III SK

49/14, LEX nr 1713026).

W tych okolicznościach Sąd Najwyższy uznał, że konieczne i dopuszczalne

jest kontynuowanie procesu wykładni art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego, mimo pozornej jednoznaczności wykładni językowej.

Uwzględnione łącznie wyniki wykładni systemowej (zestawienie art. 209 ust. 1 pkt 1

z art. 209 ust. 1 pkt 3), celowościowej (wyraźnie wyrażona wola ustawodawcy,

dodatkowo potwierdzona przy okazji kolejnej nowelizacji art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa

telekomunikacyjnego na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy

- Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw), historycznej (ewolucja

treści art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego), a także funkcjonalnej

(znaczenie obowiązku informacyjnego dla realizacji przez Prezesa Urzędu

ustawowych kompetencji organu regulacyjnego), doprowadziły Sąd Najwyższy do

konkluzji, że przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawo telekomunikacyjnego w brzmieniu

nadanym przez art. 71 pkt. 11 ustawy szerokopasmowej należy interpretować w ten

sposób, że karze pieniężnej podlega także ten, kto nie wypełnił obowiązku

udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą Prawo

telekomunikacyjne.

Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

eb