I CSK 5/14

Sygn. akt I CSK 5/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 10 lutego 2016 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Antoni Górski

SSN Hubert Wrzeszcz

w sprawie z powództwa D. B., J.Z.

i A. Z.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 10 lutego 2016 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 25 lipca 2013 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania

i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2012 r. Sąd Okręgowy w W. zasądził o

Skarbu Państwa - Wojewody […] na rzecz D. B. kwotę 638.350 zł, na rzecz J. Z.

kwotę 425.566,67 zł i na rzecz A. Z. kwotę 212.783,33 zł wraz z ustawowymi

odsetkami oraz orzekł o kosztach procesu. Ustalił, że do 1945 r. własność

nieruchomości położonej przy ul. P. […] w W. przysługiwała W. Z. i A. B., których

następcami prawnymi są powodowie. Wniosek o przyznanie prawa własności

czasowej tej nieruchomości, złożony na podstawie art. 7 dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

Warszawy, został rozstrzygnięty negatywnie orzeczeniem Prezydium Rady

Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 22 czerwca 1953 r. Powyższa decyzja została

utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarski Komunalnej z dnia 23 września

1953 r., natomiast decyzją z dnia 25 maja 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa

i Rozwoju Miast stwierdził wydanie decyzji z dnia 23 września 1953 r. w części

dotyczącej sprzedanych lokali nr 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 11 z naruszeniem prawa,

a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Decyzją z dnia 15 listopada 1999 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydium

Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 1953 r. i przekazało sprawę do

ponownego rozpoznania. Decyzjami z dnia 27 września 2001 r. Prezydent Miasta

Stołecznego Warszawy ustanowił na rzecz powodów prawo użytkowania

wieczystego co do udziału wynoszącego łącznie 0,302 w odniesieniu do gruntów

wskazanych w tej decyzji, w tym na rzecz D. B. w 3/6, a na rzecz A. Z., D. Z. oraz J.

Z. po 1/6. Jednocześnie stwierdzono, że w budynku znajdującym się na gruncie

przekazanym w użytkowanie wieczyste, sprzedano lokale mieszkalne nr 3, 4, 5, 6,

8, 9, 10 i 11 wraz z udziałami w gruncie wynoszącymi 0,698 części, przypadających

właścicielom tych lokali, a w części budynek stanowi własność dawnych

współwłaścicieli. Co do lokali nr 5, 6, 10 i 11 wydano decyzje o ich sprzedaży przed

dniem 27 maja 1990 r., a następnie umowami zawartymi w formie aktu notarialnego

ustanowiono odrębną własność tych lokali wraz ze związanymi z nimi prawami

współwłasności w częściach wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania

wieczystego do gruntu. W 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w

3

Warszawie stwierdziło, że decyzje o sprzedaży lokali nr 5, 6, 10, 11 zostały wydane

z naruszeniem prawa, gdyż wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia

dekretowego budynek nigdy nie stanowił własności Skarbu Państwa. Wartość w/w

lokali wraz ze związanym z nimi prawem do nieruchomości wspólnej, według stanu

lokali na dzień wydania wadliwych decyzji o sprzedaży i cen obecnych, biegły

oszacował na 1.276.700 zł. Sąd Okręgowy uznał, że podstawą odpowiedzialności

pozwanego Skarbu Państwa jest art. 160 k.p.a. Sąd podkreślił, że stwierdzenie

wadliwości decyzji o sprzedaży lokali przesądziło o bezprawności zachowania

pozwanego. Powodowie wykazali również, że gdyby nie zostały wydane sprzeczne

z prawem decyzje o sprzedaży lokali, to utracona własność lokali zostałaby im

przywrócona i nie ponieśliby szkody. Co do zasady utrata praw do nieruchomości

należącej do poprzedników powodów była wywołana niezgodną z prawem decyzją

z dnia 23 września 1953 r. Nie da się jednak pominąć, że ponowne rozpoznanie

wniosku dekretowego mogło doprowadzić do odzyskania tytułu prawnego do lokali,

a tym samym nie powstałby uszczerbek w majątku powodów. Uzasadniało to

przyjęcie istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą

powodów, a wydaniem niezgodnych z prawem decyzji o sprzedaży lokali. Decyzje

te pozostają w obiegu prawnym, a tym samym powodowie nie mogą domagać się

zwrotu lokali. Sąd nie podzielił zarzutu przedwczesności powództwa. Podkreślił, że

decyzją z dnia 25 maja 1999 r. stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji

organu II instancji w części dotyczącej sprzedanych lokali nr 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 11,

a to oznacza, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 23 września 1953

r. w w/w części nadal pozostaje w mocy. Sąd Okręgowy uznał za bezzasadny także

zarzut przedawnienia.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. oddalił apelację strony

pozwanej. Podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Sądu pierwszej instancji.

Sąd drugiej instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie

ma ocena, czy pomiędzy wydaniem wadliwych decyzji o sprzedaży lokali a szkodą

powodów zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Wskazał,

że w judykaturze przyjmuje się, że na podstawie art. 7 dekretu z dnia 28

października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

Warszawy po stronie gminy m.st. Warszawy (później Skarbu Państwa) istniał

4

obowiązek ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), a po

stronie byłego właściciela gruntu uprawnienie majątkowe do domagania się

ustanowienia tego prawa, które mogły być realizowane tylko w postępowaniu

administracyjnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r. III CZP

6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4). Pochodną rozstrzygnięcia o powyższym prawie

było zachowanie prawa własności budynków położonych na nieruchomości.

Niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez Gminę (Skarb Państwa)

wskazanego wyżej obowiązku, godzące w uprawnienie właściciela, było

działaniem powodującym szkodę. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie

zachodziły materialnoprawne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku

dekretowego poprzedników prawnych powodów. Potwierdza to zarówno decyzja

nadzorcza z 1999 r., jak i późniejsze decyzje Prezydenta m.st. Warszawa wydane

po ponownym rozpoznaniu wniosku. Ich treść w sposób jednoznaczny wskazuje, że

wniosek poprzedników powodów powinien być uwzględniony. Wadliwa decyzja

o odmowie przyznania własności czasowej nie miała jednak o tyle charakteru

definitywnego, że nie eliminowała możliwości uzyskania prawa w przyszłości.

Stwierdzenie nieważności tej decyzji, do czego w części doszło, mogło pozwolić na

przywrócenie w naturze prawa własności budynku oraz otworzyć drogę do

ponownego rozpoznania wniosku i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Taka możliwość odpadła w następstwie zadysponowania lokalami i częścią

nieruchomości wspólnej na rzecz najemców. Z uwagi na nieodwracalne skutki

prawne, jakie wywołały decyzje o sprzedaży lokali, pozostać one musiały w obrocie

prawnym; to też ostatecznie było przyczyną częściowego stwierdzenia

niezgodności z prawem decyzji o odmowie przyznania własności czasowej

i w konsekwencji pozbawienia powodów szans na uzyskanie nieruchomości

w szerszym od otrzymanego zakresie. Decyzje o sprzedaży spowodowały zatem

niemożność zadośćuczynienia, w pewnej części, wnioskowi dekretowemu

uprawnionego podmiotu. W świetle powyższego, związek pomiędzy wydaniem

decyzji i szkodą jawi się jako oczywisty. Sąd drugiej instancji wskazał, że takie

stanowisko prezentowane było niejednokrotnie, zarówno przez Sąd Apelacyjny

w Warszawie (wyroki w sprawach: I ACa 946/08, I ACa 1159/09, I ACa 19/10,

I ACa 557/11, I ACa 1165/12), jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyroki:

5

z dnia 15 lutego 2013 r., I CSK 332/12, Lex nr 1308003; z dnia 4 października

2012 r., l CSK 632/11, Lex nr 1228532 i z dnia 4 października 2012 r., I CSK

665/11 Lex nr 1228533). Podniósł, że w judykaturze prezentowane jest także

stanowisko odmienne, wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca

2013 r., I CSK 637/12, jednakże podkreślił, że nie prezentuje ono utrwalonego i

jednolitego kierunku wykładni.

W skardze kasacyjnej strona pozwana zarzuciła naruszenie art. 160 § 1

i § 6 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w stosunku do decyzji nadzorczych

stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa decyzji umożliwiających zbycie

lokali, gdy prejudykat mogła stanowić wyłącznie decyzja nadzorcza odnosząca się

do decyzji dekretowej, odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej oraz

naruszenie art. 361 § 1 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się

w przyjęciu, że pomiędzy decyzjami zezwalającymi na sprzedaż lokali a szkodą

w majątku powodów w postaci uraty prawa własności tych lokali zachodzi

adekwatny związek przyczynowy. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmianę przez oddalenie powództwa.

Sąd Najwyższy rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że Sąd Apelacyjny

zasadnie podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotą sporu było istnienie

normalnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem wadliwych decyzji

zezwalających na sprzedaż lokali znajdujących się na nieruchomości objętej

działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu

gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej; dekret o gruntach warszawskich),

których wadliwość stwierdzono w decyzji nadzorczych wydanych w 2007 r.,

a szkodą powodów polegającą na utracie własności tych lokali z uwagi na brak

możliwości przywrócenia im ich własności.

Powyższe zagadnienie, które pojawiło się w rozpoznawanej sprawie, nie jest

jednolicie oceniane zarówno w judykaturze sadów powszechnych, jak

i w judykaturze Sądu Najwyższego. Wskazują na to wyraźnie już przykłady

orzeczeń powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W judykaturze

przytaczane są istotne argumenty na rzecz każdego z tych stanowisk. Stanowisko

6

negujące istnienie związku przyczynowego pomiędzy wydaniem wadliwych decyzji

zezwalających na sprzedaż lokali a szkodą związaną z utratą ich własności,

uzasadniane jest głównie przez stwierdzenie, że źródłem szkody jest w tym

przypadku wadliwa decyzja odmawiająca ustanowienia prawa własności czasowej

(dalej; decyzja dekretowa), gdyż jej wydanie powodowało utratę prawa własności

budynków, w których, znajdowały się sprzedawane później lokale mieszkalne. W

konsekwencji ich sprzedaż przez Skarb Państwa, jako nowego właściciela, nie

miała już znaczenia dla powstania szkody polegającej na utracie prawa własności

lokali. Taki pogląd Sąd Najwyższy wyraził w uzasadnieniu wyroków z dnia 27

listopada 2002 r., I CKN 1215/00 i z dnia 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12.

Przeciwne stanowisko odwołuje się głównie do konstrukcji związku przyczynowego

wieloczłonowego, składającego się z szeregu następujących po sobie zdarzeń,

które łącznie powodują skutek w postaci powstania szkody. Wadliwe decyzje

zezwalające na sprzedaż lokali uznawane są za jeden z elementów tak

rozumianego wieloczłonowego związku przyczynowego (zob. uzasadnienie

wyroków Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2012 r., I CSK 665/11 i z dnia

15 lutego 2013 r., I CSK 332/12 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia

2014 r., III CZP 49/14).

W zaskarżonym wyroku Sąd Apelacyjny opowiedział się za poglądem

dopuszczającym istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy

wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej zezwalającej na sprzedaż lokali

najemcom, a szkodą byłych właścicieli nieruchomości, które wbrew pierwotnie

wydawanym decyzjom, odmawiającym ustanowienia prawa własności czasowej,

nie podlegały działaniu dekretu o gruntach warszawskich. Zasadność tego

stanowiska, prezentowanego również kilkakrotnie przez Sąd Najwyższy, budzi

jednak wątpliwości z kilku powodów. Po pierwsze koncepcja ta nie wyklucza jako

źródła szkody wadliwej decyzji dekretowej. W judykaturze ocena, że wadliwa

decyzja dekretowa jest źródłem szkody jest zdecydowanie aprobowana

(zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03).

Nawet zaś przy przyjęciu konstrukcji wieloczłonowego związku przyczynowego,

obejmującego także wadliwą decyzję o sprzedaży lokali, niezgodna z prawem

decyzja dekretowa musiałaby być niewątpliwie traktowana jako zasadnicze źródło

7

szkody. W judykaturze powszechnie prezentowane jest stanowisko, że uzyskanie

decyzji administracyjnej, stwierdzającej wadliwość decyzji dekretowej, spełnia

wymóg uzyskania prejudykatu umożliwiającego dochodzenie odszkodowania na

podstawie art. 4171

§ 2 k.c. Skoro w oparciu o ostateczną decyzję nadzorczą,

stwierdzającą wadliwość decyzji dekretowej, powstaje możliwość dochodzenia

roszczenia odszkodowawczego i rozpoczyna się bieg terminu jego przedawnienia,

to tego rodzaju roszczenie obejmuje wszystkie późniejsze następstwa wadliwej

decyzji dekretowej, w tym rozporządzenie przez Skarb Państwa składnikami

majątku, który stał się jego własnością na podstawie decyzji dekretowej, której

wadliwość stwierdzono po dokonaniu rozporządzenia. Wadliwe decyzje

o sprzedaży lokali nie powodują w istocie powstania szkody związanej z utratą

własności lokali, lecz decydują o nieodwracalnych skutkach decyzji dekretowej.

Z kolei związek przyczynowy wieloczłonowy może obejmować wprawdzie różne

następujące po sobie zdarzenia, ale wyłącznie do momentu powstania szkody.

Według przedstawionego wyżej stanowiska należałoby zaś przyjąć, że szkoda

związana z wadliwą decyzją dekretową, powstawała w chwili, w której ta decyzja

wywoływała skutki określone w przepisach dekretu o gruntach warszawskich.

Przy rozstrzygnięciu zagadnienia dotyczącego istnienia normalnego związku

przyczynowego między wadliwą decyzją zezwalającą na sprzedaż lokali, a szkodą

związaną z utratą ich własności, powstaje także wątpliwość związana z różnymi

typami decyzji nadzorczych, w których stwierdzana jest nieważność decyzji

dekretowych lub ich wydanie z naruszeniem prawa, co ma znaczenie dla bytu

decyzji dekretowych. W przypadku wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej

wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, ta wadliwa decyzja wywołuje

nadal wynikające z niej skutki prawne, co może mieć znaczenie dla określenia

źródła szkody. Wskazuje na to treść Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2014 r.,

III CZP 49/14, w której dopuszczono możliwość uznania za źródło szkody wadliwej

decyzji zezwalającej na sprzedaż lokali, jednakże przy zastrzeżeniu, że w decyzji

nadzorczej stwierdzono nieważność decyzji dekretowej. W rozpoznawanej sprawie,

w odniesieniu do lokali objętych sporem, została wydana decyzja stwierdzająca,

że w tym zakresie decyzja dekretowa została wydana z naruszeniem prawa.

8

Z tych względów, Sąd Najwyższy, który rozpoznawał skargę kasacyjną

uznał za celowe odroczenie wydania orzeczenia i przekazanie tego zagadnienia do

rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego, na podstawie art.

39817

§ 1 k.p.c.

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2015 r.,

III CZP 22/15 uznał, że jeżeli stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji

odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa do gruntu na podstawie art. 7

ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na

obszarze m. st. Warszawy, to źródłem poniesionej przez niego szkody nie jest

decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku położonym na nieruchomości,

także w razie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. To stanowisko,

zgodnie z art. 39817

§ 2 k.p.c., wiąże obecnie Sąd Najwyższy w rozpoznawanej

sprawie, co przesądzało o zasadności skargi kasacyjnej. Dlatego też zaskarżony

wyrok podlegał uchyleniu na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c.

kc