IV CSK 367/15

Sygn. akt IV CSK 367/15

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 26 lutego 2016 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Anna Kozłowska (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Władysław Pawlak (sprawozdawca)

Protokolant Katarzyna Jóskowiak

w sprawie z powództwa M. J. i N. J.

przeciwko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 26 lutego 2016 r.,

skargi kasacyjnej powódki M.J.

od wyroku Sądu Okręgowego w B.

z dnia 6 marca 2015 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Okręgowemu w B. do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Okręgowy oddalił apelację powodów od wyroku

Sądu Rejonowego w B., którym oddalono powództwo M.J. i N.J., wniesione w dniu

13 grudnia 2013 r. przeciwko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w

Warszawie (zwana dalej ARiMR) o zapłatę kwoty 50 000 zł, z ustawowymi

odsetkami, tytułem odszkodowania.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące okoliczności:

W dniu 3 marca 2008 r., powódka M. J. wystąpiła do strony pozwanej z

wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu „Ułatwienie startu

młodym rolnikom”, na tej podstawie, że w dniu 23 kwietnia 2007 r. wraz z mężem N.

J. stała się właścicielką na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej

gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,58 ha. Decyzją z dnia 30 lipca 2008 r.,

Dyrektor […] Oddziału ARiMR odmówił przyznania wnioskowanej pomocy,

wskazując, że w skład gospodarstwa rolnego powódki, stanowiącego przedmiot

wspólności majątkowej małżeńskiej, wchodzi także udział we współwłasności

nieruchomości będącej wspólnotą gruntową. W wyniku odwołania powódki Prezes

ARiMR decyzją z dnia 28 stycznia 2009 r. uchylił decyzję organu administracyjnego

pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując,

że powódka spełnia wymagania uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Po

ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracyjny pierwszej instancji decyzją z

dnia 13 maja 2009 r. przyznał powódce pomoc finansową w kwocie 50 000 zł,

jednak decyzją nadzorczą z dnia 15 października 2009 r., Prezes ARiMR stwierdził

jej nieważność z uwagi na rażące naruszenie prawa, bowiem decyzja pozytywna w

przedmiocie wniosku powódki mogła być wydana w nieprzekraczalnym 18 -

miesięcznym terminie, liczonym od dnia rozpoczęcia przez nią działalności

rolniczej, czyli od dnia 23 kwietnia 2007 r. Od tej decyzji nadzorczej powódka

wniosła odwołanie oraz wniosek o przyznanie odszkodowania w oparciu o przepis

art. 161 k.p.a., ale Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 17 marca 2010

r. utrzymał w mocy decyzję nadzorczą i umorzył postępowanie w przedmiocie

przyznania odszkodowania.

3

Decyzją z dnia 18 marca 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skutek

odwołania powódki, stwierdził nieważność kasatoryjnej decyzji Prezesa ARiMR

z dnia 28 stycznia 2009 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji, Prezes ARiMR jako organ administracyjny drugiej instancji,

rozpoznając ponownie odwołanie powódki, decyzją z dnia 28 maja 2010 r. utrzymał

w mocy decyzję organu administracyjnego pierwszej instancji z dnia 30 lipca

2008 r., podnosząc, że ze względu na upływ materialno-prawnego 18 -

miesięcznego terminu, liczonego od dnia rozpoczęcia przez rolnika działalności

rolniczej, decyzja pozytywna nie mogła już zapaść. Skargę powódki na tą decyzję,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (zwany dalej WSA) oddalił wyrokiem z dnia

14 grudnia 2010 r.

W takim stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo

z uwagi na brak przedstawienia przez powodów prejudykatu w rozumieniu art. 417¹

§ 2 i 3 k.c., tj. orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem decyzji, bądź

stwierdzającego niezgodność z prawem jej niewydania. Niezależnie od tego, strona

pozwana skutecznie podniosła zarzut przedawnienia roszczenia z art. 442¹ § 1 k.c.

W ocenie Sądu Rejonowego, powodowie powzięli wiedzę o szkodzie i o osobie

zobowiązanej do jej naprawienia z decyzji Prezesa ARiMR z dnia 15 października

2009 r., a najpóźniej z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca

2010 r. Zatem jeszcze przed wniesieniem powództwa (13 grudnia 2013 r.), upłynął

trzyletni termin przedawnienia. Nadto w odniesieniu do powoda N. J., Sąd

Rejonowy zakwestionował przysługiwanie mu przymiotu legitymacji procesowej

czynnej, skoro nie był wnioskodawcą, względnie uczestnikiem postępowania

administracyjnego.

Orzekając w przedmiocie apelacji powodów, Sąd drugiej instancji podzielił

stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do braku legitymacji procesowej

czynnej po stronie powoda N. J. Natomiast jeśli chodzi o pozostałe przesłanki

odpowiedzialności odszkodowawczej, podkreślił, że powodowie swoje roszczenie

wywodzili z decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji z dnia 30 lipca

2008 r., (co do której nie przedstawili prejudykatu, o którym mowa w art. 417¹ § 2 i 3

k.c.) oraz z decyzji kasatoryjnej organu administracyjnego drugiej instancji z dnia 28

stycznia 2009 r., w przypadku której - wbrew stanowisku Sądu Rejonowego -

4

wykazali prejudykat w postaci decyzji nadzorczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z dnia 18 marca 2010 r., ale uznał roszczenia powodów za przedawnione,

przyjmując początek biegu terminu przedawnienia z chwilą uzyskania przez tą

decyzję nadzorczą atrybutu ostateczności. Potwierdzeniem tej tezy, w ocenie Sądu

drugiej instancji, jest też treść decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17

marca 2010 r., w której powódka w związku z jej wnioskiem o odszkodowanie,

została poinformowania o podstawach prawnych odpowiedzialności za szkodę

wyrządzoną działaniem (zaniechaniem) organu administracji publicznej. Z tymi

decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - zdaniem Sądu Okręgowego - należy

również łączyć wiedzę powódki o szkodzie i o podmiocie zobowiązanym do jej

naprawienia w wypadku przyjęcia ogólnej odpowiedzialności odszkodowawczej z

art. 417 § 1 k.c., za szkodę związaną z przewlekłym działaniem pozwanej, które

doprowadziło do niewydania we właściwym terminie decyzji administracyjnej.

W zaistniałym stanie faktycznym, w ocenie Sądu drugiej instancji, nie było

podstaw do uznania argumentacji powódki, jakoby o szkodzie i o osobie

zobowiązanej do jej naprawienia dowiedziała się dopiero z wyroku WSA z dnia

14 grudnia 2010 r. Z kolei analizując skorzystanie przez stronę pozwaną z zarzutu

przedawnienia pod kątem przesłanek z art. 5 k.c., wskazał, że powódka poza

ogólnymi uwagami co do podstaw stosowania tego przepisu, nie skonkretyzowała

okoliczności, które uzasadniałyby nieuwzględnienie tegoż zarzutu z uwagi na

zasady współżycia społecznego. Nie wykazała też, aby znajdowała się

w szczególnej sytuacji uniemożliwiającej jej realne dochodzenie roszczenia

odszkodowawczego przed upływem terminu przedawnienia.

W skardze kasacyjnej, powódka M. J., zaskarżając wyrok Sądu drugiej

instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie temu Sądowi sprawy do

ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia i orzeczenia co do istoty

sprawy.

Zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 417¹ § 2 i k.c. w zw.

z art. 442¹ § 1 k.c. i art. 5 k.c. oraz art. 361 § 1 i 2 k.c., art. 363 k.c. i art. 77

Konstytucji RP.; art. 417¹ § 2 i 3 k.c. w zw. z art. 287 pkt. 1 i 2 i art. 3 § 2 pkt 8 oraz

art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a.

(według stanu obowiązującego w okresie od października 2008 r. do dnia

5

28 stycznia 2009 r.); art. 442¹ § 1 k.c. w zw. z art. 417¹ § 1 k.c., art. 156 k.p.a. i art.

145 k.p.a.; art. 417 k.c. i art. 417¹§ 2 i 3 k.c. w zw. z art. 442¹ k.c. oraz art. 287 pkt.

2 p.p.s.a. i art. 33 § 2 p.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

art. 382 k.p.c. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., art. 387 § 1 k.p.c. w zw. z art. 328 § 2

k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

I. Przyjęta w skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów naruszenia prawa

materialnego doprowadziła do połączenia trzech podstaw prawnych

odpowiedzialności odszkodowawczej strony pozwanej, tj. art. 417¹ § 2 k.c., art. 417¹

§ 3 k.c. i art. 417 § 1 k.c. W celu uporządkowania wskazywanych przez powódkę

podstaw prawnych zobowiązania deliktowego strony pozwanej, każdą z nich należy

omówić odrębnie w ramach przyjętej przez Sądy obu instancji podstawy faktycznej

rozstrzygnięcia.

W bezspornym stanie faktycznym, na podstawie którego zapadł zaskarżony

wyrok, źródłem szkody po stronie powódki było zaniechanie wydania przez organy

administracyjne działające z ramienia strony pozwanej, wykonującej władzę

publiczną, decyzji przyznającej jej pomoc finansową ze środków unijnych

w terminie wynikającym z § 7 ust. 2 w zw. z § 26a ust. 2 rozporządzenia Ministra

Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych

warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania „Ułatwienie startu

młodym rolnikom”, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata

2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm., zwane dalej „rozp. z dnia

17 października 2007 r.”.), to znaczy nie później niż przed upływem terminu

18 miesięcy liczonych od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej

przez rolnika ubiegającego się o tę pomoc. Przepis ten został skorelowany z art. 13

ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r.,

ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)

nr 1698/2005, w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski

Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. Urz. UE L

368 z 23 grudnia 2006 r. z późn. zm.), stosownie do którego indywidualną decyzję

o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników, podejmuje

się nie później niż 18 miesięcy po rozpoczęciu przez nich działalności rolniczej.

6

Powódka - co również jest niesporne - spełniła wszystkie wymagania prawne

do uzyskania pomocy finansowej, czego wyrazem była decyzja organu

administracyjnego pierwszej instancji z dnia 13 maja 2009 r. (k. 18), wydana

w następstwie dokonanej przez organ administracyjny drugiej instancji wykładni

przepisów w kasatoryjnej decyzji z dnia 28 stycznia 2009 r. Wprawdzie, w trybie

nadzorczym została stwierdzona nieważność decyzji z dnia 13 maja 2009 r., ale

tylko z tej przyczyny, że została wydana po upływie 18 miesięcy, od dnia

rozpoczęcia przez powódkę działalności rolniczej (k. 25, 72).

Zważywszy na datę rozpoczęcia przez nią wraz z mężem tejże działalności

(23 kwietnia 2007 r.), 18 - miesięczny termin do wydania decyzji, uwzględniającej

jej wniosek z dnia 3 marca 2008 r., przypadł na 23 października 2008 r. Paragraf

26 b ust. 2 rozp. z dnia 17 października 2007 r. wprowadzał obowiązek wydania

decyzji w sprawie przyznania pomocy w terminie 120 dni, od dnia złożenia wniosku.

Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju

obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz

Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.), odwołanie od

decyzji w sprawie przyznania pomocy rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia

otrzymania odwołania. Odwołanie powódki od odmownej decyzji Dyrektora […]

Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 lipca 2008 r. wpłynęło 11 sierpnia 2008 r.

(k.12).

Dokonana przez organy administracyjne w ostatecznych decyzjach ocena

charakteru prawnego terminu końcowego, w którym powódka mogła uzyskać

pomoc finansową w ramach programu „Ułatwienie startu młodym rolnikom”, jest

wiążąca w niniejszej sprawie. Zagadnienie to zostało przesądzono także

prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 14 grudnia 2010 r. W związku z tym podjęta

przez powódkę w ramach drugiej podstawy kasacyjnej próba zdyskwalifikowania tej

wykładni z powołaniem się na pismo Departamentu Działań Społecznych

i Środowiskowych w W. z dnia 30 marca 2009 r., nie mogła doprowadzić do

zamierzonych przez nią skutków prawnych. Natomiast wątpliwości dotyczące

wykładni związanej z tym przepisem były adekwatne przy ocenie podniesionego

przez stronę pozwaną zarzutu przedawnienia, w kontekście art. 5 k.c.

7

II. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, prejudykatem

w rozumieniu art. 417¹§ 2 i 3 k.c. nie jest wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2010 r.

Zgodnie bowiem z art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270,

z późn. zm., dalej p.p.s.a.), gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję,

a organ rozpoznając ponowne sprawę umorzy postępowanie, względnie jeśli sąd

w orzeczeniu stwierdzi nieważność aktu lub ustali przeszkodę prawną

uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie która poniosła szkodę

służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie

żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi. Wspomnianym wyrokiem WSA oddalił

skargę powódki na decyzję Prezesa AR i MR z dnia 28 maja 2010 r. utrzymującą

w mocy decyzję z dnia 30 lipca 2008 r., podkreślając że z uwagi na upływ terminu

18 miesięcy od dnia rozpoczęcia prowadzenia przez powódkę działalności rolniczej,

nie mogła być już wydana decyzja uwzględniająca jej wniosek o przyznanie

pomocy finansowej, pomimo spełnienia przez nią wszystkich innych warunków

wymaganych prawem. Dlatego wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku

powódki po upływie tego terminu samo w sobie nie stanowi podstawy do

stwierdzenia jej nieważności, gdyż nie była niezgodna z prawem, co zostało

wyeksponowane w uzasadnieniu wyroku WSA, który w związku z tym nie ustalił też

przeszkody prawnej uniemożliwiającej stwierdzenie jej nieważności.

W efekcie, źródłem szkody konstruowanej przez powódkę jako utracone

korzyści (lucrum cessans) w postaci pomocy finansowej ze środków publicznych,

w stanie faktycznym tej sprawy nie jest wydanie decyzji niezgodnej z prawem,

skoro w związku z upływem wskazanego terminu nie mogła zapaść ostateczna

decyzja przyznająca jej tą pomoc. Jakkolwiek na co trafnie zwrócił uwagę Sąd

drugiej instancji, prejudykatem w rozumieniu art. 417¹ § 2 k.c. jest decyzja

nadzorcza Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2010 r. stwierdzająca

nieważność kasatoryjnej decyzji Prezesa ARiMR z dnia 28 stycznia 2009 r., z tego

względu, że po pierwsze, organ administracyjny dysponował kompletnym

materiałem dowodowym i pełną dokumentacją do merytorycznego rozstrzygnięcia,

a po drugie wobec upływu 18 - miesięcznego terminu, bezpodstawne było

przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jeśli

8

więc, w dniu 28 stycznia 2009 r. nie mogła zostać wydana decyzja uwzględniająca

wniosek powódki, wobec upływu terminu 18 miesięcy, to pomiędzy wskazaną

decyzją kasatoryjną a tak określoną szkodą nie zachodzi adekwatny związek

przyczynowy (art. 361 § 1 k.c.).

Ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia wywołany skargą powódki

(legalność ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania pomocy ze środków

publicznych), wyrok WSA z 14 grudnia 2010 r. nie jest też prejudykatem, o którym

mowa w art. 417¹ § 3 k.c. Treść sentencji nie podpada pod normy zawarte w art.

149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie

wydawania przez organy administracyjne decyzji). Nie stanowią także prejudykatu

zapadłe w tej sprawie w trybie nadzorczym decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju

Wsi z dnia 17 i 18 marca 2010 r., ponieważ treść ich sentencji, także z uwagi na

zakres rozstrzygnięcia implikowany zaskarżonymi decyzjami, nie odpowiada

wymogom z art. 37 § 2 k.p.a. w ówczesnej wersji. Zarówno Minister Rolnictwa

i Rozwoju Wsi, jak i WSA jedynie ubocznie w uzasadnieniu do merytorycznych

rozstrzygnięć, zwracały uwagę na niedochowanie przez organ administracyjny

drugiej instancji terminu do wydania decyzji.

Rozważając kluczową w tej sprawie kwestię konieczności wylegitymowania

się przez powódkę stosownym prejudykatem jako przesłanki dochodzenia

roszczenia, bądź też jego braku, a w efekcie umiejscowienie źródła

odpowiedzialności strony pozwanej w przepisie art. 417 § 1 k.c., trzeba mieć na

uwadze szczególne okoliczności natury prawnej, bowiem z jednej strony

przedstawione wyżej przepisy dotyczące terminów do rozpoznawania wniosku

w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków publicznych oraz

odwołania w tym przedmiocie, nie zostały zachowane. Organ administracyjny

wyższej instancji powinien był wydać decyzję do 11 października 2008 r., skoro

odwołanie wpłynęło 11 sierpnia 2008 r. Z drugiej strony, ze względu na konstrukcję

szkody, której naprawienia domaga się powódka, istotniejsze było dochowanie

przez organ administracyjny 18 miesięcznego terminu liczonego od rozpoczęcia

przez powódkę działalności rolniczej, ponieważ ze względu na jego materialno-

prawny charakter, po jego upływie uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej

ze środków publicznych wygasało. Powódka spełniwszy wszystkie przesłanki

9

wymagane prawem i to już na etapie postępowania przed organem

administracyjnym pierwszej instancji, nie miała wpływu na zaniechanie wydanie

decyzji pozytywnej do dnia 23 października 2008 r. przez organ odwoławczy.

W konsekwencji niewydanie w ogóle decyzji doprowadziło do powstania

kreowanej przez powódkę szkody majątkowej, lecz zaniechanie jej wydania przez

organ administracyjny drugiej instancji w terminie, którego dochowanie miało

zasadnicze znaczenie dla pozytywnej realizacji uprawnień materialno-prawnych

powódki. Zaniechanie to było bezprawne, gdyż decyzja powinna być wydana do

11 października 2008 r., tym bardziej, że organ administracyjny drugiej instancji nie

prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Odnotować trzeba, że

przepis art. 417¹ § 3 k.c. stanowi o szkodzie wyrządzonej przez niewydanie decyzji,

natomiast art. 417 § 1 k.c. łączy odpowiedzialność odszkodowawczą osoby prawnej

za szkody wyrządzone zachowaniem, polegającym na niezgodnym z prawem

zaniechaniu przy wykonywaniu władzy publicznej. Jest to zatem inny rodzaj

bezprawia organu administracyjnego, aniżeli niewydanie decyzji w ogóle.

Nie można wymagać od poszkodowanego, aby wykazał przewlekłość,

bezczynność bądź niewydanie decyzji stosownym prejudykatem, skoro nie tylko

kwestia procedowania przez organy administracyjne z zachowaniem terminów

załatwienia sprawy, wyznaczonych normatywnie (w tej sprawie do 11 października

2008 r.), ale przede wszystkim uchybienie późniejszemu terminowi

(23 października 2008 r.), którego dochowanie miało wpływ na zrealizowanie

uprawnienia materialno-prawnego strony postępowania administracyjnego,

doprowadziło do wyrządzenia szkody. Podkreślić należy, że z uwagi na krótkie

terminy, których ścisłe przestrzeganie przez organy administracyjne gwarantowało

zachowanie tego uprawnienia, wniesienie zażalenia w trybie k.p.a. na

niezałatwienie sprawy byłoby bezprzedmiotowe w wówczas obowiązującym stanie

prawnym, bowiem wyznaczenie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy nie

miałoby znaczenia (art. 37 § 2 k.p.a.). To samo dotyczy możliwości wniesienia do

sądu administracyjnego skargi na bezczynność (art. 149 p.p.s.a. w kontekście

również art. 154 § 1-6 p.p.s.a. w ówczesnym brzmieniu).

III. Zgodnie z art. 442¹§ 1 k.c., roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej

czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia,

10

w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej

naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż 10 lat od dnia,

w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Jak wspomniano wyżej,

zdarzeniem wywołującym w tej sprawie szkodę było zaniechanie wydania przez

organ administracyjny drugiej instancji decyzji uwzględniającej odwołanie powódki

od decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji z dnia 30 lipca 2008 r. do

dnia 23 października 2008 r. Od tego zdarzenia, czyli od dnia 24 października

2008 r. do momentu wniesienia pozwu, nie upłynął więc 10 - letni termin

przedawnienia (a tempore facti). Jeśli natomiast chodzi o zasadniczy trzyletni

termin przedawnienia, liczony od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się

o szkodzie i o osobie zobowiązanej do jej naprawienia (a tempore scientiae), to nie

można podzielić stanowiska powódki, iż w jej przypadku rozpoczęcie jego biegu

miało miejsce w momencie wydania wyroku przez WSA. Jak trafnie wskazał Sąd

Okręgowy, powołując się na pogląd składu 7 sędziów Sądu Najwyższego wyrażony

w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 lutego 1963 r. (III PO 6/62, OSNCP 1964/5/87),

właściwą chwilą dla określenia początku trzyletniego biegu przedawnienia jest

moment, w którym poszkodowany zdaje sobie sprawę z ujemnych następstw

zdarzenia, wskazujących na fakt powstania szkody, gdy ma świadomość doznanej

szkody.

W stanie faktycznym tej sprawy powódka mogła powziąć wiedzę o szkodzie

i o podmiocie zobowiązanym do jej naprawienia z treści decyzji Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 17 i 18 marca 2010 r., w których organ administracyjny

wyjaśnił charakter prawny 18 - miesięcznego terminu. Nadto umarzając

postępowanie w sprawie zapłaty odszkodowania, którego powódka domagała się

na podstawie art. 161 § 3 k.p.a., poinformował ją (k. 72), że wobec braku

przesłanek do odszkodowania w oparciu o ten przepis, podstawę

odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniem (zaniechaniem) organu

administracji publicznej stanowią przepisy kodeksu cywilnego (art. 417). Źródłem

wiedzy powódki o szkodzie nie mogła być natomiast przywołana decyzja nadzorcza

Prezesa ARiMR z 15 października 2009 r., gdyż z niej wynikało, że ten organ

administracyjny zmienił pogląd w kwestii charakteru prawnego 18 - miesięcznego

terminu, bowiem kilka miesięcy wcześniej, mimo upływu tego terminu w dniu

11

28 stycznia 2009 r., wydał decyzję uchylającą decyzję z dnia 30 lipca 2008 r.,

z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Poza tym w toku było

postępowanie administracyjne wywołane odwołaniem powódki od decyzji z dnia

28 stycznia 2009 r., jak również zaskarżyła tą decyzje nadzorczą z 15 października

2009 r.

W dołączonych do niniejszych akt odpisach z akt administracyjnych nie ma

dowodów doręczenie powódce decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd

drugiej instancji uznał, że doręczenie ich musiało nastąpić przed 13 grudnia 2010 r.

Powódka w skardze z czerwca 2010 r. do WSA na decyzję Prezesa ARiMR z dnia

28 maja 2010 r. powołuje się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia

17 marca 2010 r. (k. 36). Zatem niewątpliwym jest, że wniesienie niniejszego

powództwa (13 grudnia 2013 r.) nastąpiło po upływie trzyletniego terminu

przedawnienia.

Wydanego przez WSA wyroku, na skutek odwołania powódki od decyzji

z dnia 28 maja 2010 r. nie można traktować jako przerywającego bieg

przedawnienia dochodzonego przez nią w niniejszym procesie roszczenia

odszkodowawczego. Nie jest to bowiem czynność, o której mowa w art. 123 § 1 pkt

1 k.c. Sądy administracyjne w zakresie swej kognicji sprawują kontrolę działalności

administracji publicznej (art. 3 p.p.s.a.).

IV. W skardze kasacyjnej powódka trafnie zarzuciła, że podniesienie przez

stronę pozwaną zarzutu przedawnienia stanowi w okolicznościach tej sprawy

nadużycie prawa (art. 5 k.c.).

Przyjęcie sprzeczności zarzutu przedawnienia z zasadami współżycia

społecznego należy do kategorii ocennych i wobec tego może mieć miejsce jedynie

wyjątkowo. Sąd powinien ocenić, czy okoliczności w rozstrzyganej sprawie dają

podstawę do usprawiedliwienia opóźnienia w dochodzeniu spornego roszczenia,

które to opóźnienie nie jawi się też jako nadmierne (por. wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 14 grudnia 2011 r., I CSK 238/11, nie publ.). Znaczenie ma również

charakter dochodzonego roszczenia, a także to, czy w okresie biegu przedawnienia

istniała z uwagi na niejasność stanu prawnego określona, ukształtowana praktyka

rozstrzygania tego rodzaju roszczeń przez organy stosujące prawo (zob. wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2011 r., IV CSK 16/11, nie publ.).

12

Przyjmując, że bieg trzyletniego terminu przedawnienia rozpoczął się

w kwietniu-maju 2010 r., opóźnienie w dochodzeniu przez powódkę roszczenia

odszkodowawczego wynosi 7-8 miesięcy, a zatem nie jest nadmierne.

Dopuszczenie do skutecznego skorzystanie przez stronę pozwaną

z instytucji przedawnienia jawi się jako trudne do pogodzenia z zasadą zaufania

obywatela do organów władzy publicznej. Strona pozwana poprzez swoje organy,

rozstrzygając wniosek powódki o przyznanie jej pomocy ze środków publicznych,

wykonywała władzę publiczną. Jak się okazało, czego wyrazem było stanowisko

organu administracyjnego drugiej instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia

28 stycznia 2009 r., powódka wypełniła wszystkie przesłanki warunkujące

przyznanie jej tej pomocy już na etapie postępowania przed organem

administracyjnym pierwszej instancji. Jednak ostatecznie jej wniosek nie został

pozytywnie uwzględniony wyłącznie wskutek okoliczności istniejących po stronie

organów strony pozwanej, a w szczególności działającego jako organ

administracyjny drugiej instancji, który zaniechał wydania decyzji nie tylko

w terminie wymaganym przez prawo procesowe, ale przed wszystkim w terminie,

którego niezachowanie miało wpływ na utratę przez powódkę przysługującego jej

uprawnienia.

Naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa polegało również i na

tym, że strona pozwana nie podjęła żadnych działań, zmierzających do naprawy

wywołanej przez jej organ sytuacji, która miała negatywny wpływ na sferę

majątkową powódki, po tym jak nastąpiła zmiana stanowiska w kwestii oceny

prawnej charakteru terminu 18-miesięcznego, w kontekście skutków prawnych jego

upływu na treść merytorycznej decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy

ze środków publicznych. Początkowo bowiem organ administracyjny przyjął, iż

upływ tego terminu nie ma znaczenia dla treści takiej decyzji, aby po kilku

miesiącach stosować diametralnie inną interpretacje, która doprowadziła do

pozbawienia powódki przysługujących jej praw materialno-prawnych. Taka sytuacja

kłóci się także z poczuciem sprawiedliwości.

Powódka po uzyskaniu wiedzy o szkodzie podjęła kroki prawne mające na

celu uzyskanie stosownego - w jej przekonaniu koniecznego – prejudykatu jako

przesłanki dla cywilnego procesu odszkodowawczego, czego dowodem jest treść

13

żądania zawartego w odwołaniu do WSA od decyzji z dnia 28 maja 2010 r.

Wprawdzie powódka była informowana zarówno przez Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi, jak i przez WSA o możliwości dochodzenia naprawienia szkody na

drodze sądowej w oparciu o przepisy o odpowiedzialności deliktowej z k.c.,

jednakże w związku z jej mniemaniem o potrzebie uzyskania prejudykatu jako

koniunktywnego warunku skuteczności roszczenia odszkodowawczego, którego

mimo prób nie uzyskała, opóźnienie w dochodzeniu tego roszczenia należy uznać

za usprawiedliwione. Kwestia braku konieczności wylegitymowania się

prejudykatem w rozumieniu art. 417¹ § 2 i 3 k.c. była na gruncie stanu faktycznego

tej sprawy skomplikowana, która to okoliczność nie może obciążać strony

postępowania administracyjnego, a w efekcie wpływać ujemnie na jej sferę prawną

w procesie odszkodowawczym.

Skargę kasacyjną wniosła tylko powódka, która nie sformułowała zarzutów

skierowanych przeciwko rozstrzygnięciu o oddaleniu powództwa jej współmałżonka

z racji przyjęcia przez Sądy obu instancji braku po jego stronie legitymacji

procesowej czynnej. W związku tym, rozstrzygnięcie wywołane skargą kasacyjną

dotyczy orzeczenia Sądu drugiej instancji w stosunku do powódki.

Ze względu na przyjętą podstawę oddalenia apelacji powódki, Sąd drugiej

instancji nie badał (w ramach podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia)

pozostałych kumulatywnych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej tj.

szkody i jej wysokości oraz adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy

bezprawnym zaniechaniem organu strony pozwanej przy wykonywaniu władzy

publicznej, a szkodą, Sąd Najwyższy orzekł na podstawie art. art. 39815

§ 1 k.p.c.

oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 398²¹ k.p.c.

db

kc