III CSK 156/15

Sygn. akt III CSK 156/15

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 10 marca 2016 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący)

SSN Zbigniew Kwaśniewski

SSA Janusz Kaspryszyn (sprawozdawca)

Protokolant Bożena Kowalska

w sprawie z powództwa Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o.

w R.

przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia - Oddziałowi Wojewódzkiemu w K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 10 marca 2016 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 9 grudnia 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił powództwo

Szpitala Miejskiego w R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. przeciwko

Narodowemu Funduszowi Zdrowia w W. - Oddziałowi Wojewódzkiemu w K. o

zapłatę 707.000 zł i zasądził od powoda na rzecz pozwanego koszty procesu.

Sąd pierwszej instancji w zakresie istotnym dla rozpoznania sprawy ustalił,

że powód brał udział w zorganizowanym przez stronę pozwaną konkursie na

zawarcie kontraktu, obejmującego finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej

w zakresie Izby Przyjęć w okresie od 1.01.2011 r. do 31.12.2011 r. W pierwotnym

postępowaniu powód złożył ofertę o wartości 1.277.500 zł, obejmującą okres od

1.01.2011 r. do 31.12.2011 r. Po przeprowadzeniu procedury konkursowej (w tym

rozpatrzeniu środków zaskarżenia) ostatecznie zawarto z powodem umowę

o świadczenie usług medycznych w zakresie Izby Przyjęć na okres od dnia

22.07.2011 r. do 31.12.2011 r. na kwotę 570.500 zł. Na etapie pierwotnej procedury

konkursowej doszło do naruszenia interesu prawnego powoda, wskutek naruszenia

zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki

zdrowotnej. Decyzją z dnia 30.06.2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia

uchylił zaskarżoną przez powoda decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ

w K. z dnia 18.01.2011 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia odwołania strony

powodowej wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 w związku z art. 152 ust. 1 ustawy

z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków

publicznych (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.) od rozstrzygnięcia

postępowania i uwzględnił odwołanie strony powodowej. W uzasadnieniu decyzji

wskazano, że w pierwotnych negocjacjach oferta odwołującego nie została

wybrana ze względu na rozbieżne stanowisko odnośnie do ilości i ceny świadczeń.

Informacja o niedojściu do porozumienia w zakresie ceny świadczenia oraz co do

ilości świadczeń nie wynika z protokołu końcowego z negocjacji. W protokole tym

po stronie dotyczącej propozycji Funduszu w zakresie ilości proponowanych

świadczeń widnieje liczba „0”. Także w zakresie ceny świadczenia w w/w protokole

po stronie dotyczącej propozycji Funduszu widnieje liczba „0”, tym samym również

wartość świadczeń zaproponowana przez Fundusz jest równa „0”. Analizując

przedstawioną sytuację Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, iż

3

negocjacje z oferentami prowadzi się w celu ustalenia liczby planowanych do

udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich ceny, negocjacje zmierzają do

wyłonienia najkorzystniejszych ofert. Umieszczenie w protokole końcowym ilości „0”

wskazuje na brak propozycji ilościowej i cenowej ze strony Funduszu, a tym samym

brak negocjowania, co przeczy celowi, jakiemu służy prowadzenie negocjacji.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że doszło do naruszenia

interesu prawnego odwołującego w wyniku opisanego powyżej sposobu

prowadzenia negocjacji przez komisję konkursową, w związku z czym uchylił

zaskarżoną decyzję w całości i uwzględnił odwołanie.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Okręgowy wskazał, że brak jest

podstaw do stwierdzenia odpowiedzialności strony pozwanej na zasadzie art. 417

k.c., a powód, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywodził

odpowiedzialność strony pozwanej za szkodę, której doznać miał w wyniku

niedojścia do skutku umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych w spornym

okresie od dnia 1.01.2011 r. do 21.07.2011 r., na podstawie tego przepisu. Sąd

pierwszej instancji dodał, że działanie strony pozwanej można oceniać tylko na

płaszczyźnie cywilnoprawnej, a wobec faktu, iż nie doszło do zawarcia umowy -

jedynie w ramach ujemnego interesu umownego w rozumieniu art. 72 § 2 k.c.,

których to okoliczności powód jednakże nie wywodził.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. Sąd Apelacyjny oddalił

apelację strony powodowej.

Zdaniem Sądu drugiej instancji, brak było podstaw do uznania, że w sprawie

doszło do nierozpoznania jej istoty przez Sąd pierwszej instancji, który rozważył

okoliczności faktyczne przytoczone na uzasadnienie zgłoszonego żądania i po ich

rozważeniu doszedł do wniosku, że żądanie jest niezasadne. Jak podkreślił Sąd

Apelacyjny, Sąd Okręgowy nie miał żadnych podstaw do poszukiwania bądź

rozważania innej podstawy prawnej, w szczególności art. 415 i 416 k.c. Brak

rozważenia innych niż powołane w pozwie okoliczności nie może być uznany za

nierozpoznanie istoty sprawy.

Wskazanie przez stronę powodową jako podstawy żądania art. 417 k.c.

i przywołanie okoliczności faktycznych z oparciem konstrukcji żądania na tym

właśnie przepisie ukierunkowało postępowanie. Strona powodowa nie wskazywała

4

okoliczności faktycznych, jakie musiałyby zaistnieć dla zastosowania art. 415 i 416

k.c. Przesłanki odpowiedzialności przy takiej podstawie musiałyby być inne,

a badanie zasadności żądania zmierzałoby w innym kierunku, niż zakreślony

w pozwie i wytyczony przywołanymi okolicznościami faktycznymi.

W ocenie Sądu drugiej instancji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 417

k.c. poprzez jego niezastosowanie. Sąd Apelacyjny w pełni podzielił wywody Sądu

pierwszej instancji co do charakteru postępowania w sprawie zawierania przez

Narodowy Fundusz Zdrowia umów ze świadczeniodawcami, a w szczególności

odnośnie do tego, że postępowanie to ma charakter cywilnoprawny, zaś działanie

komisji konkursowej, zmierzające do wyłonienia podmiotów, z którymi zawarte

zostaną kontrakty o świadczenie usług medycznych, nie może być uznane za

wykonywanie władzy publicznej. Sąd Apelacyjny podkreślił, że stosunki prawne

występujące na płaszczyźnie świadczeń medycznych i ubezpieczeń zdrowotnych

mogą być różnego rodzaju: relacja między pacjentem a Narodowym Funduszem

Zdrowia, relacja pomiędzy świadczeniodawcą a pacjentem, czy wreszcie relacja

pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia a świadczeniodawcą. Nie budzi

wątpliwości, że ta ostatnia ma charakter cywilnoprawny.

Sąd Apelacyjny podkreślił, że do oddalenia powództwa nie doprowadziło

przyjęcie, że 72 § 2 k.c. znajdował zastosowanie w sprawie. Powództwo oddalono

przede wszystkim z przyczyn opisanych wyżej w odniesieniu do art. 417 k.c.

i wobec niespełnienia przesłanek, przywołanych przez stronę powodową w oparciu

o ten przepis. Art. 72 § 2 k.c. został przez Sąd Okręgowy wskazany jako możliwy

do zastosowania, gdyby strona powodowa przywołała stosowne okoliczności,

czego nie uczyniła. Wbrew stanowisku strony powodowej, przepis ten mógłby

znaleźć zastosowanie także wobec faktu, że żądanie pozwu obejmuje kwotę, jakiej

strona powodowa nie otrzymała, bo w części umowa nie doszła do skutku (za okres

przed 22.07.2011 r.). Fakt zawarcia aneksu do umowy na okres od 22.07.2011 r.

nie niweczy możliwości skorzystania z art. 72 § 2 k.c. w zakresie obejmującym

ewentualną szkodę za okres wcześniejszy.

Sąd drugiej instancji wskazał też na nieskuteczność zarzutów odnoszących

się do naruszenia art. 236 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c.

5

Strona powodowa zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną

w całości.

Skarżący oparł skargę na podstawie naruszenia przepisów postępowania, to

jest:

- art. 378 § 1 k.p.c. w związku z art 386 § 4 k.p.c. przy zastosowaniu art. 187

§ 1 pkt 2 k.p.c., poprzez błędne przyjęcie, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznał

sprawę co do istoty, w sposób kompleksowy, w granicach wyznaczonych

przytoczonymi w pozwie na zasadzie art. 187 § 1 pkt 2 k.p.c. okolicznościami

faktycznymi uzasadniającymi żądanie, wszechstronnie badając materialnoprawną

podstawę żądania, a tym samym prawidłowo rozstrzygnął o żądaniu pozwu

i przedmiocie sporu, bowiem to sama strona powodowa zakreśliła jego granice

w obrębie badania przesłanek z art. 417 k.c., podczas gdy z literalnej treści art.

187 § 1 pkt 2 k.p.c., a także mając na względzie żądania pozwu i zaoferowane

w samym pozwie oraz załączniku do protokołu rozprawy z dnia 27.05.2014 r.

okoliczności faktyczne i dowody na ich poparcie, przyjęcie, że wskazanie także

podstawy prawnej determinowało postępowanie Sądu pierwszej instancji i nie

pozwalało na badanie innych materialnych podstaw żądania nie znajduje żadnego

uzasadnienia i winno prowadzić Sąd Apelacyjny do zastosowania art. 386 § 4 k.p.c.

i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego

rozpoznania, co było także jednym z żądań apelacji;

- art. 378 § 1 k.p.c. w związku z art. 217 § 3 k.p.c. przy zastosowaniu art. 391

§ 1 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie, polegające na nierozpoznaniu apelacji w jej

granicach i nieodniesieniu się merytorycznie do tych zarzutów apelacji, które

kwestionowały zawężenie przez Sąd pierwszej instancji rozpoznania sprawy

jedynie do przesłanek określonych w art. 417 k.c., tj. w szczególności brak

odniesienia się przez Sąd do kwestii badania innych materialnoprawnych podstaw

żądania bezpośrednio poprzez pryzmat zgłoszonych żądań, podniesionych

twierdzeń i materiału dowodowego załączonego do samego pozwu oraz protokołu

rozprawy z dnia 27.05.2014 r., do których Sąd Apelacyjny w swoich rozważaniach

w ogóle się nie odnosi, co stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy;

6

- art. 382 k.p.c. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. przy zastosowaniu art. 391 § 1

k.p.c., poprzez brak dokonania przez Sąd Apelacyjny niezbędnego uzupełnienia

ustaleń faktycznych w stosunku do ustaleń Sądu pierwszej instancji i brak

przeprowadzenia w tym zakresie niezbędnego i możliwego na etapie odwoławczym

postępowania dowodowego, a przy tym niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku,

jakie okoliczności faktyczne in concreto podane przez stronę powodową w treści

samego pozwu, determinowały rozpoznanie sprawy jedynie przez pryzmat art. 417

k.c., a poprzestanie na odwołaniu się jedynie do wskazanej w pozwie podstawy

prawnej, której wskazanie nie może wyznaczać bezwzględnej kognicji Sądu, przy

czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 316 k.p.c. w związku z art. 328 § 2 k.p.c. przy zastosowaniu art. 391 § 1

k.p.c., poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy

szeregu okoliczności faktycznych podanych w samym pozwie, jak też

potwierdzonych stosownym materiałem dowodowym, a w szczególności faktów

wskazujących na bezprawność działania członków komisji konkursowej Oddziału

Wojewódzkiego NFZ w K., świadomość takiego bezprawnego działania, zawiniony

charakter ich działań (celowe pominięcie oferty, która według rankingu końcowego

oceny ofert powinna być wybrana), czy też rzeczywiste przyczyny i zakres

powstałej po stronie powodowej szkody, a w konsekwencji niewyjaśnienie w

uzasadnieniu wyroku, dlaczego powołane okoliczności faktyczne nie pozwalały in

concreto na zastosowanie art. 415 i art. 416 k.c. oraz jakie okoliczności musiałyby

zaistnieć, aby Sąd meriti w ogóle rozważył zastosowanie ogólnych reguł

odpowiedzialności odszkodowawczej, wobec czego uzasadnienie zaskarżonego

wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający w istocie skuteczną

kontrolę kasacyjną tez w nim zawartych.

Skarżący oparł skargę kasacyjną także na podstawie naruszenia przepisów

prawa materialnego, a to:

- art. 415 k.c. w związku z art. 416 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie

(niezastosowanie) do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i w konsekwencji

nieuzasadnione zaniechanie wszechstronnego zbadania materialnoprawnej

podstawy żądania pozwu, tj. także przez pryzmat przesłanek wynikających ze

wskazanych w tym zarzucie przepisów, a w gruncie rzeczy nierozstrzygnięcie

7

o żądaniu pozwu i niezałatwienie przedmiotu sporu w granicach wyznaczonych

przez okoliczności faktyczne uzasadniające żądanie, bowiem wskazane przez

stronę powodową zgodnie z treścią art. 187 § 1 pkt 2 k.p.c. podstawy faktyczne

żądania bezspornie zawierały również te okoliczności i zaoferowane na ich

poparcie dowody, które wskazywały na zawinione, bezprawne działanie organu

strony pozwanej (Komisji Konkursowej Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K.) oraz

wykazywały związek pomiędzy tym działaniem a powstaniem szkody w ustalonym

rozmiarze;

- art. 417 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe do ustalonego w sprawie

stanu faktycznego zastosowanie, a w efekcie nieuzasadnione przyjęcie, że strona

pozwana Narodowy Fundusz Zdrowia - Oddział Wojewódzki w K. nie może być na

gruncie niniejszej sprawy traktowany, jak państwowa osoba prawna wykonująca

władzę publiczną, na której ciąży odpowiedzialność za szkodę spowodowaną

niezgodnym z prawem przeprowadzeniem konkursu ofert na udzielenie świadczeń

opieki zdrowotnej, co w szerszym kontekście stanowi naruszenie właściwie

rozumianego ustawowego i systemowego obowiązku (kompetencji) strony

pozwanej w zakresie prawidłowej organizacji udzielania świadczeń zdrowotnych,

przewidzianego w ustawie o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze

środków publicznych;

- art. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 4 w związku art. 97 ust. 1-3 oraz

w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku

o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, poprzez

błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że przewidziane we

wskazanych w niniejszym zarzucie przepisach zadania władz publicznych

realizowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia oraz dyrektorów oddziałów

wojewódzkich NFZ w celu zagwarantowania należytego finansowania

i zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, w tym

przeprowadzanie konkursów ofert i zawieranie umów na udzielanie świadczeń

opieki zdrowotnej, nie mieszczą się w sferze wykonywania władzy publicznej z tej

tylko przyczyny, że działań tych nie cechuje możliwość stosowania przymusu,

podczas gdy realizacja konstytucyjnych kompetencji i zadań państwa w sferze

8

organizacji ochrony zdrowia, nawet pozbawiona elementu imperium jest tą formą

działalności państwa, której cechą jest wykonywanie władzy publicznej.

Wskazując na te zarzuty, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego

wyroku Sądu Apelacyjnego w całości i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu

do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania

kasacyjnego; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w

całości oraz w całości poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego w K. i

przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania przy

uwzględnieniu kosztów postępowania za wszystkie instancje; ewentualnie zmiany

zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez

zasądzenie od strony pozwanej na rzecz strony powodowej kwoty 707.000 zł wraz

z ustawowymi odsetkami - stosownie do żądania zawartego w punkcie 1 pozwu.

Strona pozwana wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od strony

powodowej na rzecz strony pozwanej pozwanych zwrotu kosztów postępowania

kasacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd Apelacyjny art. 417 k.c. oraz

połączony z nim zarzut naruszenia art. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 4 w związku

art. 97 ust. 1-3 oraz w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach

zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Nie ulega wątpliwości

okoliczność, że regulacja prawa ubezpieczenia zdrowotnego ma charakter

mieszany: publiczno-prywatny. Nie może jednak ujść uwadze to, że ubezpieczenia

zdrowotne obejmują trzy zasadnicze typy stosunków prawnych, które są

współzależne i niezbędne do realizacji prawa do świadczeń z ubezpieczenia

zdrowotnego, tj. stosunek ubezpieczenia łączący ubezpieczonego z Narodowym

Funduszem Zdrowia, stosunek pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia

i świadczeniodawcą oraz stosunek łączący świadczeniodawcę z ubezpieczonym.

Stosunek pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia i świadczeniodawcą

powstaje na podstawie zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy

o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nie stanowią

inaczej (art. 155 ust. 1). W doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, że jest to relacja

9

o charakterze cywilnoprawnym. Takie stanowisko ukształtowało się w orzecznictwie

Sądu Najwyższego jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia

2004 roku o świadczeniach zdrowotnych finansowanych (zob. np. wyroki Sądu

Najwyższego: z dnia 16 lutego 2005 r., IV CK 541/04, z dnia 7 sierpnia 2003 r.,

IV CKN 393/01) i jest akceptowane także na gruncie tej ustawy (zob. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 22 maja 2014 r., IV CSK 536/13).

W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegała relacja, do której doszło między

stronami jeszcze przed zawarciem umowy, a więc na etapie poprzedzającym

umowę o udzielanie świadczeń – w toku procedury, zmierzającej do wyłonienia

podmiotów, z którymi zawarte byłyby kontrakty, obejmujące finansowanie

świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie Izby Przyjęć w okresie od 1.01.2011 r. do

31.12.2011 r. Ze stroną powodową została ostatecznie zawarta umowa

o świadczenie usług medycznych w zakresie Izby Przyjęć na okres od dnia

22.07.2011 r. do 31.12.2011 r. na kwotę 570.500 zł, co oznacza, iż nie objęto nią

całego roku 2011.

Mając na uwadze podniesiony w tym kontekście zarzut naruszenia art. 417

k.c. oraz art. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 4 w związku art. 97 ust. 1-3 oraz

w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach zdrowotnych

finansowanych ze środków publicznych, należy zauważyć, że zgodnie z art. 139

ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych

zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie:

1) konkursu ofert albo 2) rokowań. W art. 142 ust. 1 tej ustawy wskazano,

że konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej; w ustępie 6, iż komisja

w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami

w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Przy czym komisja ma

obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile

w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent (ust. 7 wskazanego artykułu).

To postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia

najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej,

10

uregulowanych w kodeksie cywilnym. Postępowanie to nie jest postępowaniem

administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania

administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani

innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Podmiot prowadzący to

postępowanie - Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora

oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną,

posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki

zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Nie jest zatem organem

administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie

kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji

publicznej. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą

administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od

rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu

odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną; art. 154 ust. 6

(zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

14 czerwca 2007 r., II GSK 54/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2014 r., II SA/Po 1124/14, postanowienie

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r.,

II GSK 186/06).

Jak zasadnie wskazuje się w doktrynie, ustawodawca stworzył

sformalizowany sposób przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia

umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, często odmienny od uregulowań

kodeksu cywilnego. Podstawowym trybem postępowania w sprawie zawarcia

umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest konkurs ofert. Konkurs ofert

jest szczególnego rodzaju odmianą przetargu, który składa się z dwóch części -

jawnej i niejawnej. W ramach części niejawnej konkursu ofert komisja może

przeprowadzić negocjacje z oferentami. Negocjacje z oferentami prowadzą do

ustalenia dwóch niezbędnych jej składników oferty, tj. proponowanej liczby i ceny

oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Skutek negocjacji w postaci zawarcia

umowy w przypadku uzgodnienia wszystkich jej postanowień, wynikający z art. 72

§ 1 k.c., nie obowiązuje w postępowaniu w sprawie świadczeń opieki zdrowotnej.

Negocjacje nie zmierzają do zawarcia umowy, lecz do ostatecznego ustalenia ceny

11

za udzielane świadczenia oraz liczby planowanych świadczeń. Celem negocjacji

nie jest ustalenie elementów przedmiotowo istotnych (essentialia negotii) umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz ostateczne ustalenie dwóch

niezbędnych składników oferty zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej ze

złożonych ofert. Również podpisanie protokołu końcowego z negocjacji nie stanowi

gwarancji zawarcia umowy. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w sprawie

zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie

konkursu ofert nie prowadzi do automatycznego zawarcia umowy docelowej.

Z uwagi na to, że ważność umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

zależy od spełnienia formy szczególnej, a mianowicie formy pisemnej pod rygorem

nieważności, przyjęcie najkorzystniejszej oferty nie powoduje zawarcia umowy

definitywnej (finalnej), lecz tylko kreuje obowiązek prawny jej zawarcia, obciążający

obie strony, tj. Fundusz i oferenta, którego oferta została przyjęta (wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r.,

II GSK 1735/12). Jak podkreśla się w doktrynie, rozstrzygnięcie tego postępowania

jest niczym innym jak wyborem najkorzystniejszej oferty przez zamawiającego.

Wskazane postępowanie cechuje więc cywilnoprawny charakter relacji

między podmiotem przeprowadzającym postępowanie a jego uczestnikami

(oferentami). Charakteru tego nie niweczy realizowanie przez Narodowy Fundusz

Zdrowia zadań publicznych w celu zagwarantowania należytego finansowania

i zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Wydatkowanie

środków publicznych może odbywać się przecież również w oparciu

o cywilnoprawną metodę zawierania i wykonywania umów (zob. np. ustawę Prawo

zamówień publicznych; t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.; gdzie także

wykorzystuje się metodę cywilnoprawną odnośnie do udzielania zamówień

publicznych, w ramach których dysponuje się środkami publicznymi). Obwarowanie

tej metody formalizmem i administracyjną kontrolą stanowi jedynie zabezpieczenie

racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, co winno przełożyć się na

realizację wskazywanych przez skarżącego celów ustawy.

Uznanie niezasadności wskazanego zarzutu strony powodowej nie wyłącza

zasadności skargi kasacyjnej. Nie może bowiem ujść uwadze, że Sąd Apelacyjny

rozpoznając sprawę poprzestał na ocenie ewentualnej odpowiedzialności

12

pozwanego tylko poprzez pryzmat regulacji art. 417 k.c., wskazując, że Sąd

Okręgowy nie miał żadnych podstaw do poszukiwania bądź rozważania innej

podstawy prawnej, w szczególności art. 415 i 416 k.c., a brak rozważenia innych

niż powołane w pozwie okoliczności nie może być uznany za nierozpoznanie istoty

sprawy. Zdaniem Sądu drugiej instancji, strona powodowa nie wskazywała

okoliczności faktycznych, jakie musiałyby zaistnieć dla zastosowania art. 415 i 416

k.c.

Tymczasem należy przypomnieć, że obowiązkiem strony powodowej jest

wskazanie jedynie podstawy faktycznej swojego żądania. Sądowi nie wolno

zasądzić czegokolwiek na podstawie innego stanu faktycznego niż ten, który jest

podstawą powództwa. Chodzi o podstawę faktyczną, a nie o kwalifikację prawną

(orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 2 maja 1957 r., II CR 305/57). Obowiązkiem

Sądu jest bowiem ocena żądania powoda i obrony pozwanego w świetle

obowiązującego prawa (da mihi factum, dabo tibi ius). Kwalifikacja prawna stanu

faktycznego - ustalonego w wyniku rozpoznania sprawy - należy do Sądu, który jej

dokonuje w procesie subsumpcji (por. np. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia

2 maja 1957 r., 2 CR 305/57, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2014 r.,

I CSK 274/13). Oczywiście wskazanie przez powoda przepisów prawa

materialnego, mających stanowić podstawę prawną orzeczenia, może mieć wpływ

na przebieg postępowania, albowiem pośrednio określa także okoliczności

faktyczne uzasadniające żądanie pozwu. Niemniej, nie można z tego względu

przyjąć, że powołanie określonej podstawy prawnej oznacza, iż powód poddaje pod

osąd tylko te fakty, które mogą służyć zastosowaniu wskazanej przez niego normy

prawa materialnego. Powołanie przez powoda podstawy faktycznej żądania, która

może być kwalifikowana według różnych podstaw prawnych uzasadnia rozważenie

przez Sąd każdej z nich przy rozpoznaniu sprawy, a ewentualne zastosowanie

jednej z nich, choćby odmiennej od tej, którą podał powód, nie uzasadnia zarzutu

naruszenia art. 321 § 1 k.p.c. (por. np. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia

25 października 1937 r., II C 1174/37, Zb. Orz. 1938, Nr 7, poz. 334; w odniesieniu

do art. 342 kodeksu postępowania cywilnego z 1930 r.; t.j. Dz. U. 1932, nr 112, poz.

934). Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r. (II CSK

189/09), jeżeli z powołanych w pozwie okoliczności faktycznych wynika, że

13

roszczenie jest uzasadnione w całości bądź w części, to należy je w takim zakresie

uwzględnić, chociażby powód nie wskazał podstawy prawnej albo przytoczona

przez niego okazała się błędna. Inna kwalifikacja prawna przedstawionego pod

osąd roszczenia, zgodnie z zasadą da mihi factum, dabo tibi ius, nie jest

naruszeniem art. 321 § 1 k.p.c. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2013 r.,

V CSK 181/12). Konsekwentnie nie stanowi naruszenia zakazu z art. 321 § 1 k.p.c.

odniesienie się do różnych konstrukcji prawnych, relacji między roszczeniami.

Podsumowanie tych rozwiązań winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu

orzeczenia w części obejmującej wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku

z przytoczeniem przepisów prawa (art. 328 § 2 w zw. z art. 391 k.p.c.); zob. wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2002 r., I CKN 902/99.

W rozpoznawanej sprawie rzeczywiście powód już w pozwie, powołał się na

art. 417 k.c. jako odnoszący się do zgłoszonej podstawy faktycznej żądania.

Niemniej, jak wynika z przedstawionych wyżej uwag, Sąd meriti miał obowiązek

dokonać oceny zgłoszonych przez strony faktów z punktu widzenia ich

zakwalifikowania pod wszystkie możliwe normy prawa materialnego. Wskazanie

przez stronę podstawy prawnej nie zwalnia Sądu z oceny, czy ustalony stan

faktyczny nie stanowi podstawy do uwzględnienia żądania powoda na innej niż

wskazana przez samą stronę w pozwie (ew. innych pismach procesowych)

podstawie prawnej. Wyznacznikiem granic tej oceny jest ustalony w oparciu

o zgromadzony materiał dowodowy stan faktyczny. Przepisy prawa materialnego

określone przez powoda jako podłoże jego żądań, nie wiążą Sądu i mogą być

przezeń nawet pominięte przy wydawaniu orzeczenia co do istoty sporu.

Konstrukcja podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy bowiem do Sądu (zob. np.

wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2015 r., I ACa 1776/14).

W świetle powyższego należało uznać, że zasadnie zarzucono w skardze

kasacyjnej, iż Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego

14

powołane okoliczności faktyczne nie pozwalały in concreto na zastosowanie art.

415 i art. 416 k.c. Faktycznie nie doszło do rozpoznania w ramach apelacji sprawy,

gdyż Sąd drugiej instancji nie odniósł się merytorycznie do tych zarzutów apelacji,

które kwestionowały zawężenie przez Sąd pierwszej instancji rozpoznania sprawy

jedynie do przesłanek określonych w art. 417 k.c., tj. w szczególności braku

odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii badania innych

materialnoprawnych podstaw żądania bezpośrednio poprzez pryzmat zgłoszonych

żądań, podniesionych twierdzeń i materiału dowodowego (art. 328 § 2 k.p.c. przy

zastosowaniu art. 391 § 1 k.p.c.).

Dopiero ocena żądania powoda pod kątem innych regulacji, statuujących

odpowiedzialność strony za działania w ramach uregulowanej ustawowo procedury

zawierania umów, pozwoli na ocenę zasadności żądania i ewentualnego rozmiaru

(zakresu) roszczenia powoda (o ile co do zasady pozwany zostałby uznany za

podmiot ponoszący wobec powoda odpowiedzialność za działania/zaniechania,

które skutkowały niezawarciem umowy odnośnie do świadczeń opieki zdrowotnej

w zakresie Izby Przyjęć w okresie od dnia 1.01.2011 r. do 21.07.2011 r.).

Wobec zasadności zarzutów odnośnie do naruszenia art. 378 § 1 k.p.c. przy

zastosowaniu art. 187 § 1 pkt 2 k.p.c. oraz art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1

k.p.c. konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania. Aktualnie brak jest przesłanek

formalnych, które umożliwiałyby weryfikację zarzutów strony powodowej odnośnie

do: naruszenia art. 415 k.c. w związku z art. 416 k.c. przez ich niezastosowanie do

ustalonego w sprawie stanu faktycznego; art. 382 k.p.c., art. 316 k.p.c. w zw. z art.

391 § 1 k.p.c. i art. 217 § 3 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.

Z tych względów - na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. - orzeczono jak

w wyroku, pozostawiając Sądowi Apelacyjnemu rozstrzygnięcie o kosztach

postępowania kasacyjnego (art. 108 § 2 w związku z art. 39821

k.p.c.).

eb