II CSK 480/14

Sygn. akt II CSK 480/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 27 maja 2015 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Anna Owczarek (przewodniczący)

SSN Wojciech Katner

SSN Marian Kocon (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa "P.-R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością

w P.

przeciwko Województwu […] oraz Skarbowi Państwa - Wojewodzie […] i

Marszałkowi Województwa […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 27 maja 2015 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej Skarbu Państwa Wojewody […]

i Marszałka Województwa […]

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 30 stycznia 2014 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. oddalił apelację

pozwanego Skarbu Państwa od wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia 19 czerwca

2013 r. zasądzającego od Skarbu Państwa na rzecz powodowej spółki P.-R. kwotę

177336,00 zł z odsetkami tytułem poniesionej szkody w plonach na skutek

niedrożnych urządzeń melioracji podstawowej (ciek: kanał nr 1 P., kanał nr 2 P.,

odbiornik: kanał R.). U podłoża tego rozstrzygnięcia legł pogląd, że za szkodę

wyrządzoną przy wykonywaniu przez samorząd województwa zadań z zakresu

administracji rządowej, o których mowa w art. 75 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca

2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. 2015, poz. 469, - dalej: "pr. wodnego"),

zleconych przepisami ustawy marszałkowi województwa odpowiedzialność

odszkodowawczą ponosi Skarb Państwa z mocy art. 417 k.c., a nie samorząd.

Sąd Apelacyjny wywiódł, że z art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 75 ust. 1 i 2

pr. wodnego wynika, iż zadania polegające na gospodarowaniu mieniem Skarbu

Państwa w postaci urządzeń melioracji wodnych, ustawodawca zlecił marszałkowi

województwa, jako zadania z zakresu administracji rządowej, lecz nie jako

wykonywane przez samorząd województwa. Nie ma znaczenia, jaką jednostką

organizacyjną posługuje się marszałek przy wykonywaniu tych zadań.

Jednostka budżetowa województwa nie odpowiada za szkodę wyrządzoną przy ich

wykonywaniu. Marszałek województwa prawnomaterialnie reprezentuje

Skarb Państwa jako statio fisci, a to oznacza odpowiedzialność odszkodowawczą

Skarbu Państwa. Pogląd ten znajduje wsparcie w art. 66 ust. 1 i art. 67

ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm. - dalej

„f.a.p.”).

Skarga kasacyjna Skarbu Państwa od wyroku Sądu Apelacyjnego - oparta

na podstawie pierwszej z art. 3983

k.p.c. - zawiera zarzut naruszenia art. 417 § 1

k.c. w zw. z art. 75 ust. 1, 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 4 pr. wodnego,

i zmierza do uchylenia tego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego

rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

3

Skarżący zarzucając naruszenie art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 75 ust. 1, 2

w zw. z art. 72 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt. 4 pr. wodnego kwestionuje swoją

legitymację bierną w procesie, twierdząc, że Skarb Państwa nie posiada tej

legitymacji w postępowaniu o naprawienie szkody wyrządzonej przez niezgodne

z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej,

polegające na wykonywaniu przez samorząd województwa zadań z zakresu

administracji rządowej, o których mowa w art. 75 ust. 1,2 w zw. z art. 72 ust. 1 i art.

11 ust. 1 pkt. 4 prawa wodnego.

Na wstępie trzeba zauważyć, że art. 66 ust. 1 f.a.p., przywołany przez Sąd

Apelacyjny na wsparcie poglądu o biernej legitymacji skarżącego, który legł

u podłoża zaskarżonego rozstrzygnięcia, dotyczy wyłącznie sfery procesowej, nie

rozstrzyga natomiast zagadnienia odpowiedzialności za wykonywanie zadań

zleconych z zakresu administracji publicznej przez jednostkę samorządu

terytorialnego, w sferze prawa materialnego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku

z dnia 11 września 2003 r., III CKN 437/01 (OSNC 2004 nr 10, poz. 166) przepis

ten dotyczy postępowań sądowych związanych z wykonywaniem przez jednostkę

samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej. Nie ma przy tym

kolizji pomiędzy art. 66 f.a.p. a właściwym przepisem materialnym konstruującym

odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wykonywanie

władzy publicznej. Art. 66 f.a.p. nie stanowi zatem materialnej podstawy do

przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności materialnej za wykonywanie

przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych z zakresu administracji

rządowej. Jest to przepis procesowy, który zaktualizuje się o tyle, o ile istnieje

norma prawa materialnego pozwalająca na jego zastosowanie.

Przypomnieć należy, że ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie

niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej miała

w swoim założeniu rozstrzygać wątpliwości wywołane wprowadzeniem reformy

administracji publicznej w 1998 r. i związanego z tym przepływu kompetencji.

W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. istniał przepis prawa

materialnego konstruujący odpowiedzialność solidarną Skarbu Państwa i jednostki

samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza jednostki

samorządu terytorialnego przy wykonywaniu określonych zadań z zakresu

4

administracji rządowej lub zleconych przez ustawy albo powierzonych. Powyższą

podstawę odpowiedzialności stanowił art. 4202

k.c. wprowadzony do kodeksu

cywilnego nowelizacją z dnia 23 sierpnia 1996 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 542 ze zm.),

a zatem jeszcze przed uchwaleniem i wejściem w życie przepisów ustawy

z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje

organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa

(Dz. U. Nr 106, poz. 668), rozciągającej dotychczas istniejące unormowania

odpowiedzialności deliktowej na powiaty i województwa. W świetle brzmienia

art. 4202

k.c. w postępowaniach sądowych wynikających z tego przepisu Skarb

Państwa, zgodnie z art. 66 ust. 1 f.a.p. jest reprezentowany obligatoryjnie przez

jednostkę samorządu terytorialnego wykonującą zadania administracji rządowej.

W obecnym stanie prawnym odpowiedzialność deliktowa związana

z wykonywaniem zadań zleconych kształtuje się całkowicie odmiennie. Art. 4202

k.c.

został uchylony na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy

kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692).

Obecnie problematykę tę reguluje art. 417 k.c., który wyraźnie rozróżnia podmioty,

które wykonują władzę z mocy prawa (§ 1), od podmiotów, które wykonują

te zadania jako zlecone im w drodze porozumienia. Jeżeli źródłem

wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, a dokładniej z zakresu

administracji rządowej, przez jednostkę samorządu terytorialnego jest ustawa,

to odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie

lub zaniechanie przy wykonywaniu tego zadania ponosi wyłącznie jednostka

samorządu terytorialnego.

Strona powodowa wywodzi obowiązek odszkodowawczy pozwanego Skarbu

Państwa z jego bezprawnego zaniechania, polegającego na utrzymywaniu

w nienależytym stanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych (kanałów

melioracyjnych), przez co woda opadowa nie mogła znaleźć swobodnego odpływu

i stagnowała na polach skarżącej, powodując straty w uprawach. Urządzenia

te stanowią własność Skarbu Państwa stosownie do art. 72 ust. 1 pr. wodnego.

Utrzymywanie tych urządzeń, zgodnie z art. 75 ust. 1 pr. wodnego powierzono

marszałkowi województwa, który w myśl art. 11 ust. 1 pkt. 4 pr. wodnego wykonuje

to zadanie, jako wykonywane przez samorząd województwa. W ustalonych

5

okolicznościach, wiążących Sąd Najwyższy, zadania określone przepisami prawa

wodnego powierzono Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Z., jednostce

budżetowej Województwa […], finansowanej z jego środków, powstałej na podstawie

art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (jedn. tekst:

Dz. U. 2013 r., poz. 596 ze zm.), podług którego w celu wykonywania zadań

województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne. Nadzór

nad działalnością Zarządu, w myśl zapisów statutu tej jednostki, sprawował Zarząd

Województwa […], a więc organ województwa samorządowego.

Sąd Apelacyjny wyrażając pogląd, że zadania określone w przepisach

prawa wodnego, z racji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa do urządzeń

melioracji wodnych podstawowych zostały powierzone marszałkowi województwa

jako statio fisci pomija, iż w prawie tym nie istnieje żaden przepis, który

pozwoliłby na traktowanie marszałka województwa, jako „organu” materialnie

reprezentującego Skarb Państwa.

Przypisanie marszałkowi województwa charakteru organu, przez który Skarb

Państwa występuje w obrocie cywilnoprawnym (statio fisci), wymagałoby istnienia

wyraźnego przepisu szczególnego, analogicznego do unormowania, np. starosty

w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami. Należy wskazać w tym miejscu

na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(jedn. tekst Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym,

z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej oraz odrębnych ustaw,

organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania

nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji

rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są

ich organy wykonawcze. Z kolei, stosownie do art. 11a tej ustawy jej art. 11 ust. 1

stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na

rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Analogicznego rozwiązania, kreującego odrębną, materialną i procesową podstawę

normatywną, pozwalającą traktować marszałka województwa jako statio fisci, nie

sposób doszukać się w przepisach prawa wodnego, a w szczególności w art. 11

ust. 1 pkt. 4 tej ustawy. Nie sposób także przejść do porządku dziennego

nad precyzyjnym sformułowaniem użytym w treści tego przepisu, iż marszałek

6

województwa wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, które z kolei

są wykonywane przez samorząd województwa, co wskazuje na jednostkę

samorządu terytorialnego, której przypisano kompetencje. Inaczej mówiąc, art. 11

ust. 1 pkt 4 pr. wodnego wprost wskazuje na wykonywanie określonych w nim zadań

przez samorząd województwa. Województwo […], jak już wskazano, m. in. w celu

ich realizacji utworzyło wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną (Zarząd),

jako dopuszczalny sposób realizowania zadań publicznych województwa.

W art. 417 § 1 k.c. ustawodawca wyraźnie wymienił struktury organizacyjne

zobowiązane do naprawienia szkody wynikłej z niezgodnego z prawem działania lub

zaniechania wyrządzającego szkodę, wskazując Skarb Państwa, jednostki

samorządu terytorialnego, a także inne osoby prawne wykonujące władzę publiczną

z mocy prawa. Odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego za „własne”

działanie lub zaniechanie szkodzące związane z wykonywaniem z mocy prawa

władzy publicznej, zależy od przynależności ustrojowej organu lub funkcjonariusza,

którego działanie lub zaniechanie stanowiło źródło szkody, przy czym nie jest

wykluczona współodpowiedzialność kilku z tych podmiotów na podstawie art. 417 § 2

k.c., a także, od charakteru zadań przez nich wykonywanych. Brak jest podstawy

prawnej do przyjęcia odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa za szkody

wyrządzone przy wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań

z zakresu administracji rządowej zleconych im ustawowo, które stanowią zadania

publiczne w rozumieniu art. 166 ust. 2 Konstytucji, wykonywane w imieniu własnym

i na własną odpowiedzialność. W przypadku szkody wyrządzonej przez osoby

ustrojowo przynależne do struktur samorządowych, odpowiedzialność ponosić

będzie dana jednostka samorządu terytorialnego.

Skoro Sąd Okręgowy wyszedł z odmiennych założeń, zaskarżony wyrok nie

mógł się ostać. Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku.